一、印度殖民地的調整

  英國對印度統治政策的調整，是第一英帝國解體之後英國政府為拯救帝國所採取的第一個措施。這個調整是通過1784年《印度法》及其補充法案來實現的，通過這些法案，英國將印度的統治權從東印度公司手中轉到英國政府手中，確立了英國政府在印度的統治，開始用所謂的「法律、正義、人道」的原則來統治印度及其他土著人殖民地，並規定對東印度公司職員的貪污、受賄、詐騙、掠奪等行為進行懲罰。

  

  印度殖民地是東印度公司的殖民地，該公司於1600年按照伊莉莎白女王授予的特許狀建立。公司最初是約章性質，無固定資本，每次航行由公司成員自行出資準備貨船，誰出資誰受益。1612年起公司改為股份公司，有固定資本，後來公司又建立了股東大會和董事會，開始具備近代商業的組織形式。公司對印度的入侵是從印度西海岸開始的，大致經過兩個階段：第一，在軍事上打破葡萄牙人對印度的海上控制；第二，派遣代表以武力為後盾，用「卑詞厚禮」的辦法從莫臥兒皇帝那裡取得貿易特權。1612年，兩艘東印度公司的船隻打敗了由四艘大型帆船組成的葡萄牙艦隊，這場決定性的勝利使英國得以在阿格拉（Agra）派駐代表，並於1613年在印度西部的蘇特拉設立商館。[1]這是英國人在莫臥兒帝國境內設立的第一個永久性的商館，也是英國和印度之間經常性貿易的開始。[2]不久，公司又在印度東南部的馬德拉斯建立商館。1640年，從印度南部統治者手裡得到了一塊獨立的土地，位於印度東海岸，這是英國在印度得到的第一塊土地，英國人在這裡建立了一個商棧聖喬治堡。到1670年，這裡已經發展成一個城鎮，擁有300名英國人，3000名葡萄牙人。[3]

  起初，東印度公司只是做生意，慢慢地，發展成一個商業、政治、軍事、司法四合一的組織，其特權比荷蘭東印度公司還要多，成了英國侵略印度的工具。光榮革命後國王的特許狀失效，需要議會的法令。1689年議會通過法案，允許能向政府貸款200萬英鎊的個人或團體成立新的東方貿易公司。一批商人答應貸款，成立新的「英國對東印度貿易公司」。議會規定老公司需於三年後解散，但後來新老公司合併，成立「英商東印度貿易聯合公司」（The United Company of Merchants of England Trading to the East Indies），簡稱「聯合東印度公司」。新公司根據1689年特許狀成立，先前由國王授予的各種特權都被保留，後來在印度擴張、征服和統治的就是這個聯合公司。1709年到1711年，公司每年償付9%的分紅。[4]

  東印度公司實力越來越強，逐漸占領了馬德拉斯、蘇拉特和孟買。東印度公司在這些地方設立了三個管區，各轄一批商館，把這些地方變成了進一步侵占印度的根據地。1647年，公司有23個商館；1698年，公司向莫臥兒王朝政府買下了位於孟加拉海灣恆河口岸的加爾各答。加爾各答雖小，作用卻非常大，其周圍盛產大米和黃麻，河流縱橫交錯，平原一望無邊。東印度公司在這裡設立了貿易總部，把印度的糧食和工業原料源源不斷地運回英國。到1750年，加爾各答已經由一個小村莊發展成一個有12萬名居民的城市，在莫臥兒皇帝准許下，英國人還修建了威廉堡。[5]

  東印度公司設一個24位董事組成的董事會，在董事中選出主席和他的代表。董事是由股東大會選舉出來的，股東大會則是由投資額在500英鎊以上的股東組成的。股東對東印度公司的業績總的來說是滿意的，在17世紀晚期，東印度公司的紅利平均是22個百分點，即使在18世紀中期時下降了8個百分點，用當時的標準來看也是特別可觀的回報。

  但東印度公司不是普通的商業公司，除了貿易壟斷權，它在成立後的數十年中還逐步從國王和議會那裡得到貿易以外的特權，而且範圍越來越寬。這些權力包括：（1）對公司職員行使立法和司法權；（2）建立要塞、武裝防衛、任命官員；（3）建立軍隊；（4）建立鑄幣廠鑄造印度貨幣；（5）對非基督教國家宣戰、媾和，即發動侵略戰爭；（6）有權自行處理由戰爭得到的領土，包括占有及其他處置，但國王保留對公司所占領土的最高領有權；（7）建立政府和法院，行使統治權。[6]這樣，東印度公司就成了一個融商業、政治、軍事、司法為一體的組織了。

  東印度公司最初的目標是獲取亞洲商品以及銷售英國製造品，但是到17世紀中期就開始謀求貿易特權。1632年高康達（Golconda）的蘇丹發給公司一個「黃金詔諭」（Golden Firman），允准公司每年繳納500帕戈達（南印度金幣）即可在該國所屬各港自由貿易，不需交稅。[7]1651年，公司又在孟加拉國取得貿易特權。在謀取商業利益的同時，公司還開始在印度建立設防據點，作為日後擴大侵略的基地。17世紀中期後，公司先後取得馬德拉斯、孟買兩塊小型殖民地，附近許多印度人，包括商人，為避免戰亂遷居此地，使兩地人口不斷增加，稅收也隨之增加。這充分展示了在印度建立殖民帝國的前景，大大刺激了東印度公司決策者們占領領土的貪慾。17世紀80年代起，東印度公司在指導思想上已經明確把占領土地、建立殖民帝國作為與貿易同等重要的任務。1688年，東印度公司董事會通過決議，要其在印度的代理人努力在印度建立行政和軍事體制，並設法獲取稅收。[8]

  18世紀中葉，入侵印度的西方殖民主義勢力中，葡萄牙人已經衰落，只保有果阿（Goa）、第烏（Diu）、達曼（Ad Damān）等少數據點；荷蘭人一直在與英國人進行激烈的商業競爭，但顯然處於下風，因為英國人已經在印度取得了商業特權，而荷蘭人卻沒有，在軍事力量和外交能力方面，他們也不是英國人的對手。18世紀40年代只有法國可以和英國進行競爭，這時候列強在印度的角逐已經由商業競爭發展到在印度爭霸。

  法國商人在17世紀初期來過印度，但沒有站穩腳跟；1664年法國東印度公司成立後，才真正在印度發展法國商業勢力。法國東印度公司與英國、荷蘭的公司不同，它是專制制度的產物，公司由國家控制，貸給資金，主要人員由法國政府任命，來自巴黎的事無巨細的指揮和監督，妨礙了法國公司發揮主動性和靈活性，所以其早期的活動進展遲緩，直到18世紀40年代，法國東印度公司在印度的角逐中一直不顯眼。經過三次卡爾納提克戰爭，英國東印度公司徹底擊敗了法國，根據七年戰爭結束時簽訂的《巴黎條約》，法國只保留五個商業據點，不能設防，從此，法國在印度不再成為英國的競爭對手。

  此後英國東印度公司就發展迅速，尤其是普拉西戰役以後，英國開始了全面征服印度的步伐，公司也由商人變成了統治者。正如印度代理總督約翰·肖爾（John Shore）於1789年所說：「東印度公司既是印度統治者，又是商人。以商人的身份出現，他們就壟斷貿易；以統治者的身份出現，他們就攫取賦稅。東印度公司通過以賦稅購買印度貨物的方式把賦稅匯往英國。」[9]

  孟加拉是印度最富裕的地區之一，英國在此設立許多商館，並建立了加爾各答殖民地。1756年，孟加拉的那瓦布（Nawab，即莫臥兒帝國的地方行政長官）阿拉瓦迪汗因無子，其兩個女兒欲爭奪王位。東印度公司想見機插手，阿拉瓦迪汗意識到英國人的陰謀，決定予以打擊。1757年6月23日，東印度公司的3000名軍隊（其中1000名歐洲人，2000名印度土兵）與那瓦布率領的5萬訓練有素的軍隊在普拉西相遇，戰爭結果出人預料，羅伯特·克萊武（Robert Clive）率領的3000軍隊以微小代價大敗5萬名孟加拉軍。[10]這場戰役使英國東印度公司實際控制了孟加拉國，用武力征服印度的圖謀也由此開始。

  東印度公司征服孟加拉後，由一個貿易公司變成了一個地方政府，它在印度建立了強大的組織機構，擁有成百萬英鎊的資金。倫敦的東印度公司董事會成了英國在印度的最高權力機構，從方針政策的制定到殖民地政府官員的任命，都由它行使權力，而在印度的殖民政府只是它的執行機構。不過英國頒布的公司特許狀也規定：如果公司行為違背國家利益，可給予兩年的警示期，直至收回特許狀。[11]

  這就意味著英國政府可以干預對印度的管理，可以將東印度公司的殖民地收歸國家管理。

  18世紀初只有1500名英國人住在印度，其中包括他們的妻子兒女以及一些暫留在印度的水手。按照克萊武所說，1766年在印度，每231個歐洲人中，只有129名是「英國人」，即英格蘭人、威爾斯人和蘇格蘭人，另有20個愛爾蘭人，20個德國人，剩餘的是歐洲其他國家的人。[12]英國人勢單力薄，住在貿易貨棧中，主要是做生意。印度的王公時常襲擊他們，因而英國商人小心翼翼，埋頭發展貿易、謀取利潤。18世紀中葉，隨著東印度公司在印度的經濟利益逐步加深，建立一支常備軍來保護和拓展這些利益就顯得很有必要，而兵源嚴重不足迫使公司官員把目光轉向他們在印度的同盟者，這樣印度士兵就被編入了東印度公司的軍隊，統稱「土兵」，英國軍官用歐洲軍隊的方式來武裝和訓練印度土兵。

  七年戰爭也是英國侵略印度的轉折點，戰爭結束後，法國被完全趕出了印度，至1765年，東印度公司已清除了其他歐洲國家在印度的勢力。1765年8月，克萊武得到莫臥兒皇帝的命令，授予東印度公司為孟加拉、比哈爾和奧里薩（Bangal，Bihar and Orissa）三個省的「第瓦尼」（Diwani，即財政管理權）[13]，作為回報，由東印度公司每年付給莫臥兒皇帝260萬盧比，或者按照當時比價，繳納30萬英鎊作為貢賦。[14]東印度公司由此而成了孟加拉的收稅者，利用這一權力，進而又享有了這裡的內政管理權。孟加拉名義上的統治者仍然存在，東印度公司只是付給他們象徵性的補貼。[15]這樣，孟加拉的「納瓦布」淪為只領年金的人[16]，而東印度公司取得了孟加拉地區的「第瓦尼」，就變成了政府。[17]克萊武認為，東印度公司借莫臥兒王朝的權威進行統治是很有價值的，「皇帝也許缺乏權力，但是他仍能博得尊重並能夠讓人獲得社會地位。而且，皇帝的批准……不僅有助於得到公司中印度職員的效忠，而且也有助於防止它的歐洲敵手的妒忌」[18]。很顯然，克萊武是利用莫臥兒皇帝這個空有其名的權威，為自己占領孟加拉披上合法的外衣。

  征服孟加拉使英國人在印度有了穩固的基地，為進一步征服印度打下了基礎。但當時沒有多少人對這件事給予特別的注意，印度王公依然在那裡你爭我奪、互相廝殺。當王公們覺醒，意識到問題的嚴重性時，英國人已經鞏固了自己的地位，又向既定的目標邁出了第二步、第三步。王公們已經沒有回天之力了，他們一個個被打垮，龐大的印度終於被蠶食。

  孟加拉的勝利來得如此迅速，連英國人自己也沒有預料到，他們還沒有做好統治這樣一大塊領土的思想和組織準備，加上勝利來自陰謀，不能一下子剝奪那些合作者的權力，所以最初他們只能滿足於做太上皇，而把直接的統治權留給他們扶植的傀儡。克萊武的占領政策實際上是一次試驗，克萊武本人和其他商人或軍官對他們統治的土著居民沒有任何了解，也從不關心他們的事。[19]東印度公司在商業機構外建立了一套政治統治體制，到1772年，東印度公司最終接管了孟加拉的全部統治權，把首府從穆希達巴德遷至加爾各答，給那瓦布160萬盧比的津貼養老，東印度公司也停止向莫臥兒皇帝繳納貢賦，並把科拉、阿拉哈巴德兩地收回，還給奧德，代價為500萬盧比。[20]

  由於東印度公司在征服過程中採用的是軍事征服和建立藩屬兩種形式，征服後自然產生了兩種統治形式：直接統治的殖民地和間接統治的殖民地。在征服印度的過程中，由於不斷遇到人民起義和封建主反叛，英國人認識到，將所有地區都由公司兼併和實行直接統治並非萬全之策，不如保留王公體制，讓王公們在英國的監督下繼續統治，既利於控制民眾，又能緩和封建主的敵對情緒。況且，分而治之可以使眾多王公相互掣肘，難以形成統一的抗英力量。在這種藩屬體制中，王公的軍事、外交要受到東印度公司的監督，連王位繼承也要經公司批准。於是，英國在印度的統治區域就分成兩部分，一部分由公司直接統治，叫英屬印度，另一部分是附屬國，叫印度土邦，公司通過駐紮官實行間接統治。

  直到1769年，英國政府只關心如何擴大在印度的統治範圍，其他的就留給東印度公司去處理。[21]東印度公司一旦政權在手，便迫不及待地利用它來實現掠奪，在這方面，它的貪婪性、殘暴性使當年曾經在馬拉巴爾海岸胡作非為的葡萄牙人也相形見絀。馬克思在論述商業資本剝削的特點時說：「商業資本，在優勢的統治地位中，到處都代表一種掠奪制度。」[22]英國東印度公司在印度的早期掠奪典型地體現了原始積累時期商業資本在殖民地掠奪的劣跡，其中包括以下一些。

  （1）掠奪國庫、收受賄賂、敲詐勒索，這是東印度公司聚斂財富的常用手段。公司每征服一地，最方便、最現成的辦法莫過於掠奪國庫、敲詐王公貴族。公司職員貪得無厭，四處敲榨，積聚了大量的錢財。普拉西戰役後，英國人把米爾·賈拉法（Mir Jafar）扶上孟加拉納瓦布的寶座，但要他支付150萬英鎊戰爭賠款，並向公司職員進獻123.8萬英鎊獻禮。[23]普拉西戰役結束一年半時間內，克萊武從皇帝手中收取價值2.7萬英鎊的禮物[24]，而孟加拉的米爾·賈拉法則在1757年到1766年間向克萊武繳納總數為23.4萬英鎊的錢，同期給其他軍官5000—11.7萬英鎊[25]，而這還只是表面的數字。後來米爾·賈拉法不能及時付款而被廢黜，克萊武卻恬不知恥地說：「這些東方王公最著名、最常見的辦法是慷慨地給那些提供過幫助的人許多禮物。」[26]

  東印度公司職員在戰爭中大肆搶劫，除了上交公司外，大都落入自己的腰包。公司職員還利用放高利貸向一些王公敲詐勒索，連一年收入200英鎊的小職員也可借給納瓦布數千英鎊。這些債主連蒙帶騙，利上滾利，一轉眼就可以翻好幾倍，許多人因此而成為巨富。東印度公司的職員每個人都腰纏萬貫，搜刮大量錢財。1744—1753年，克萊武在擔任相對低級的職務時便已獲得4萬英鎊的錢財。[27]第四次英邁戰爭中英軍攻占邁索爾首都後，上自英軍總司令，下至普通士兵，都成了無法無天的劫匪，邁索爾王宮的珍寶及顯貴們的宅邸被洗劫一空。英國總督的弟弟阿瑟·威爾斯萊就搶到了7000英鎊的現金，他在給總督的信中得意洋洋地說：「這個城市幾乎沒有一座房屋未遭搶劫，據我所知，在兵營中，我們的士兵和隨從人員售出價值連城的珠寶和首飾。」[28]英國議會的一項報告表明，1757—1766年，東印度公司職員收受的禮物高達2169665英鎊。[29]

  印度的納瓦布們卻債台高築，僅支付利息，最高時一年就達623000英鎊[30]，比東印度公司每年支付的紅利總額還多兩倍。據公司的調查，19世紀初期東印度公司職員向王公索取的2200餘萬英鎊債務中，只有30餘萬是真實欠債，其餘純屬欺詐。[31]東印度公司職員的薪水，總督年薪為300英鎊，委員會委員年薪為40—100英鎊，高級商人年薪為40英鎊，文書的年薪為5英鎊。但這些只是固定薪水，因為公司允許職員進行私人貿易，其收益就相當可觀了。[32]到18世紀末，讓子女到東印度公司工作成了英國許多中等家庭的追求[33]，約翰·馬爾科姆（John Malcolm）1781年進入東印度公司，23年後，他已經積累了1.3萬英鎊財富，還可以每年資助其父母和姐妹400英鎊。據他計算，1806年他退休時，其津貼和積蓄每年可達到1500英鎊，他認為這足夠使他躋身於上層階級行列。[34]難怪克萊武在英國議會中說：「請想想由於普拉西戰役的勝利給予我的地位吧。一個偉大的王公要巴結我，一個富裕的城市受我的支持，它的富裕和人口稠密超過倫敦。其中最富有的銀行家為了博得我的一笑而競相出價。我出入於莫臥兒敞開的金庫，兩手抓滿了黃金珠寶。主席先生，此刻，我對我自己那時的節制真是大為吃驚。」[35]更可怕的是，腐敗在加爾各答和馬德拉斯已經造成一個龐大的利益集團，馬德拉斯的省督皮古伯爵（the Earl of Pigot）曾試圖結束那裡的腐敗，結果被自己的官員囚禁起來。他在獄中飽受折磨，於1776年死在那裡。[36]

  （2）英印富翁在國內收買議席，拉幫結派，影響國內政治。東印度公司職員在印度的腐敗行為嚴重威脅和腐蝕了英國的本土政治，在18世紀，一個新的詞進入英語，那就是「那波布」。東印度公司職員回國時大都變成富翁，單單從印度運回的鑽石價值就達1800萬英鎊。英印富翁與其在國內的親友形成了印度利益集團，克萊武就是最大的「那波布」，他回國時，已經是一位百萬富翁。他賄買了英國下院議席，並被英王賜予普拉西男爵爵位。英印富翁回到英國後通常購買大量地產，並用自己在印度掠奪的不義之財來賄買議會席位，由此加強印度利益集團在國內政治中的發言權。[37]

  在當時的議會制度下，下院議席常常被那些有錢有勢的人占據。克萊武第一次政治冒險開始於1754年，普拉西戰役後，克萊武開始用從印度掠奪來的財富在英國議會建立自己的小集團，或者「黨派」。1761年，克萊武當選為什魯斯伯里（Shrewsbury）的議員，他還設法為他的父親理察和他的摯友約翰·沃爾什（John Walsh）謀取議會議席。兩年後，他的堂兄弟喬治·克萊武（George Clive）通過補選返回議會。1768年，他又資助3個親信競選議員，從而使他在議會中的團伙達到7人。[38]一位叫保羅·賓菲爾德的公司職員在印度成為暴發戶，回國後不僅自己在議會中買到席位，還通過賄賂把另外的9人送進了下院。[39]英國議會中為東印度公司說話的議員人數不斷上升，從1761年的6名，上升到1774年的22名，1784年更是升至36名。[40]正如老皮特（Pitt the Elder）所言：「在亞洲發財的富人源源湧入，不僅帶來了亞洲的奢華，恐怕也帶來了亞洲式的政治模式……從國外攜帶黃金歸來的人已經擠入了議會，世襲的地位和財富哪裡經得住這種私人腐敗風潮的衝擊？」 [41]這樣，在18世紀六七十年代，英國政府對東印度公司的政策便受到錯綜複雜利益的牽制。一方面，東印度公司的股東們想盡辦法得到分紅，這就意味著必須改變東印度公司的體制，以阻止錢財流入東印度公司職員的口袋。另一方面，那些仍舊有朋友、親戚在印度做事的董事，則允許舊制度繼續存在，因而反對東印度公司的改革。1783年，東印度公司的一名捍衛者在英國下院警告道：如果東印度公司的特許狀被侵犯，那麼英格蘭銀行就會緊隨其後，那樣，「個人財產還有什麼安全？」[42]「那波布」成了議會中臭名昭著、不得人心的角色，人們對他們的厭惡之情日益加重。[43]

  （3）連年征戰，債務累累。在多種因素驅使下，東印度公司為了獲取更多的利潤，不斷進行擴張戰爭，通過一系列的擴張戰爭，英國在印度的統治地區不斷擴大，地位也進一步鞏固。東印度公司的職員也掠奪了大量錢財，而東印度公司卻為此背上了沉重的債務。1744年，東印度公司曾經貸給英國政府100萬英鎊資金。而由於連年征戰，公司財政狀況大大惡化。28年之後，公司被迫向英國財政部借款，金額達140萬英鎊。普拉西戰役後，東印度公司在孟加拉的軍費開支由1756年的37.5萬英鎊激增到1766年的88.5萬英鎊。1772年，東印度公司瀕臨破產，被迫向英國政府貸款145萬英鎊。[44] 18世紀70年代末期，東印度公司的軍費開支已經是公司其他事務的兩倍，18世紀60年代末公司投資所賺取的財政盈餘已被消耗一空。[45]1815年，東印度公司的債務更是達到了4000萬英鎊。每年的預算中，有3/4是用於軍事活動。[46]東印度公司連年征戰，公司職員巧取豪奪，這些不但影響了公司的分紅，而且也影響了國內政治穩定。東印度公司在印度如何統治的問題很快又成了議會辯論的熱門話題。英國政府對於東印度公司嚴重的財政危機的擔心，導致政府直接干涉公司事務。[47]

  （4）肆意掠奪，給印度人民帶來巨大的災難。東印度公司大肆掠奪，使原本富饒的印度變得一片凋零。東印度公司既轉變成國家政權，就在商業之外獲得了「稅收」這種新的榨取手段。從占領孟加拉起，它就把榨取土地稅作為頭等大事，對它的重視程度遠遠超過了貿易本身，其徵稅的能力也大大超過印度原來的統治者。孟加拉最後一位伊斯蘭統治者在1764年度徵集上來的土地收入為817553英鎊，而英國統治30年，在該省徵收的土地稅增長到268萬英鎊。[48]東印度公司不但以國家身份收稅，還以土地最高所有者的身份徵收地租，手段極其殘暴，結果農民成群結隊地逃亡，18世紀末孟加拉有大量耕地變成野獸出沒的草莽。1769—1770年，孟加拉嚴重的大饑荒，餓死1000萬人，占該省總人數的1/3；另外有1/3的耕地荒蕪。[49]

  這次饑荒使孟加拉成為「一個無聲無息的，荒涼的省份」。19世紀的研究者這樣描寫這場饑荒：「在整個1770年令人窒息的夏天裡，人們奄奄一息。農夫賣掉了他們的家畜，賣掉了農具；他們狼吞虎咽地把糧食種子都吃掉了；他們賣掉了自己的兒子和女兒，直到最後都找不到買孩子的人了；他們吃樹葉和田地的草；在1770年6月，杜巴（Durbar）的居民報告說已經有活人吃死人了。」[50]儘管如此，東印度公司對印度的掠奪卻並未減輕，用政府的話來說：「雖然本省居民至少減少了1/3以及莊稼相應地減少，可是1771年的淨稅收還保持1768年的水平，……其所以如此，是由於用暴力強行保持以前水平的結果。」[51]這次大饑荒起於乾旱，但是政府救濟不力也是一個重要原因。在這次可怕的饑荒中，政府的救濟工作是「在三千萬人中間共發放九千英鎊，官方承認，每十六個人中有六個人餓死」[52]。這件事對英國人震動很大，他們認為英國在印度的作為是殘忍的，不人道的，甚至於連公司董事會也覺得唯一有效的辦法是英國政府直接統治。[53]同時，大饑荒還使印度工匠及農夫減少，東印度公司利潤下降，進而影響了東印度公司的分紅，這又引起英國國內股東們的不滿。

  一家公司取得一個帝國是一件奇怪的事，即便在當時，也有許多人迷惑不解。東印度公司依據的皇家特許狀規定，國王擁有公司征服的所有領土的主權，但議會卻一直設法阻撓這一條款的實施。每隔20年，這張特許狀就要交給議會決定是否延長公司的特權，人們越來越感到這些特權應當予以廢除。貿易壟斷是一個時代錯誤，而領土統治則不是一家商業公司的事。

  對於東印度公司在印度腐敗的統治，英國國內早就有人猛烈批判。1701年《對東印度貿易的思考》（Consideration upon the East India Trade）一書的匿名作者就建議取消特許狀，同印度進行完全自由的貿易。該書作者宣稱，公司的商棧應由英國政府接管，依靠關稅提供資金。東印度公司在印度的一系列殖民擴張戰爭中，大量的錢財落到了東印度公司職員個人手裡，而公司卻為此背上了巨額債務。公司職員的濫用職權，導致公司幾近破產。韋斯利總督發動的一系列戰爭，成了東印度公司主席查爾斯·格蘭特（Charles Grant）堅決反對東印度公司的原因。[54]東印度公司殘暴的殖民統治成了舊殖民制度的標誌，要改變這些腐敗現象，必須改變原有的殖民政策，限制東印度公司的行動，由英國政府承擔起對印度的統治，用英國的法律，來懲治東印度公司的腐敗。

  英國政府最初並不想對印度事務承擔責任。1759年2月7日，克萊武致信英國首相老威廉·皮特（William Pitt，the elder），曾提議由英王接管東印度公司在印度的領地。克萊武表示：「英國在印度面臨的任務如此巨大，東印度公司作為一個商業機構，恐怕無法行使管理和統治權力，因而需要政府的支持。他建議政府考慮把孟加拉的統治權接收過來，……這樣做並不損耗英國的國力，因為英國只需派遣少數軍隊，而大部分的士兵可以在印度招募土著來充任……」[55]克萊武還指出：除關稅之外，孟加拉的稅收也可以用於政府財政。[56]老皮特可能是因為無暇顧及，所以對於克萊武的建議未置可否。[57]

  十幾年之後，鑑於東印度公司的領地不斷擴大，印度事務日益繁雜，英國政府於是不得不插手印度事務。1767年，英國議會通過《唐森德法案》（Townshend Acts），規定東印度公司的分紅限制在10%，公司每年需向財政部繳納40萬英鎊。[58]這表明英國政府開始分享東印度公司在印度的贓款，並開始把權力滲入到東印度公司控制的印度統治區。[59] 1772年東印度公司發生財政危機，8月公司董事會主席向首相諾斯勳爵表示需要向政府請求貸款，這使議會有充分理由插手印度事務，對公司進行控制。

  此後幾年是英屬印度殖民地歷史上最重要的時期，1772—1786年，英國政府對印度殖民地的統治政策進行了大規模調整，議會頒布一系列法令，將東印度公司置於國王和議會的控制之下，印度變成了半國家性質的殖民地。[60]

  全面接管印度的統治，實現國家對東印度公司的控制，是個很複雜的問題，而且沒有先例，就必須先進行實驗。在18世紀，擺在英國政治家面前的問題是：把東印度公司在東方半主權性質的政府轉變成英國議會的附屬部分。當時，英國在印度沒有中央政府，孟加拉、孟買、馬德拉斯三個殖民區相互獨立，各自追求自己的利益。這種體制最初沒顯示出什麼缺陷，但七年戰爭期間其缺陷就顯示了出來，當時馬德拉斯總督曾說，這種體制最大的弊端是三個地區總督相互獨立，「每位總督時刻裝作對自己處境十分憂慮，但卻從不管別的地區的安危」。[61]所以，統合英國在印度的統治也是一項重要任務。

  為實現國家對印度的控制，可以採取三種做法，一是保留東印度公司在印度的特權，不觸及其基本權力，而制定一種妥協方案。但多數英國人包括公司中有遠見的職員都認為這種方案不可行，因為東印度公司在印度的錯誤及腐敗行為不可能被抑制，而且有可能使印度利益集團運用腐敗的影響力在英國國內事務中獲得不合適的權力。[62]

  二是由國家全面接管在印度的主權，將公司職員轉變成國家官員。這個變化顯然太大了，而且有悖於18世紀盛行的私有財產神聖不可侵犯的意識。它還涉及非常複雜的法律、政治問題，並且，當時公司直接占領的地區也不大，公司的三個管轄區只作為莫臥兒帝國的「第瓦尼」存在，如果英國政府完全接管東印度公司的占領區，看起來好像是對莫臥兒帝國赤裸裸的侵略，會由此捲入與其他歐洲國家的糾紛之中。

  第三種做法是把東印度公司當成夥伴，國家將涉及殖民地治理的重大事務置於議會控制之下，印度仍舊由東印度公司管理，公司仍保留其貿易壟斷及其他一些特權，但已經處於英國政府監管之下。這是當時英國政府所能選擇的最好的方法。

  針對1773年東印度公司出現的財政危機以及向英國政府提出救濟請求，英國議會於該年通過了兩項法案：第一項法案是授予東印度公司140萬英鎊的貸款，年利息4%。[63]第二項法案就是著名的《調整法案》（the Regulating Act），這是英國議會插手印度事務的第一個行動。《調整法案》作了以下規定。

  （1）改變東印度公司內部機構，限制股東會議中股東的投票資格，把股東投票資格從500英鎊提高到了1000英鎊，而且其持股時間必須達到12個月。[64]法案規定，董事會每四年選舉一次，董事人數為24人，其中每年有1/4要退職。關於投票資格，擁有1000英鎊股票的股東在選舉中有1票，3000英鎊有2票，6000英鎊有3票，1萬英鎊有4票。[65]同時「公司董事會此後要向財政部交出印度寄來的有關稅收的一切信件，並把有關民政或軍政的一切函件上交國務大臣」[66]。

  這就是說，印度事務要向英國內閣備案，供內閣審查，英國內閣第一次獲得了控制印度事務的權力。

  （2）改革印度的管理機構，此前，公司在印度的三個管區是平行的，《調整法案》規定，把孟加拉管區總督升格為全印度總督（仍稱孟加拉總督），馬德拉斯、孟買兩個轄區附屬於他，目的是限制這兩個轄區私自與當地土著王公簽訂協約的權力，並控制公司在印度的對外關係。印度大總督由一個有四人組成的最高委員會（Supreme Council）輔佐，除了管理孟加拉管區事務外，還擁有孟買、馬德拉斯管區宣戰、媾和和批准條約的權力。[67]大總督和委員會接受東印度公司董事會指令，由英王任命，人選不限於公司成員，任期五年。

  （3）改革印度殖民地的司法體制，在孟加拉設立最高法院，它是國王法庭，由一名首席法官和三名法官組成，都由國王任命，負責審理在印度的東印度公司職員和英國臣民案件。 [68]這就意味著英國國王在司法上也建立了對公司成員的監督，這是英國政府控制東印度政權的又一個手段。

  第一任大總督是沃倫·黑斯廷斯（Warren Hastings）。法案還很慷慨地分別授予大總督和委員會每位委員2.5萬英鎊和1萬英鎊的年薪。[69]根據這項法案，英國實際上在印度設立了中央機構，雖然它的權力是不完全的，但是，既然總督及其委員會的任命權歸英國國王，英國政府就可以藉此影響公司的統治。

  《調整法案》使英國首次為印度殖民地建立了以加爾各答為中心的，由大總督和委員會組成的中央管理機構[70]，其重要性在於它首次將東印度公司置於英國議會的控制之下，將印度事務由公司行為變成英國政府行為。法案標誌著東印度公司的商業委員會轉變成了政府的政治機構，奠定了中央管理和議會控制機構的基礎。[71]英國議會獲得了任命印度大總督和委員會的權力。《調整法案》規定設立孟加拉最高法院，目的是取代腐敗的、效率低下的加爾各答法庭，防止東印度公司職員濫用法律。[72]它標誌著英國議會對印度人的利益首次加以關照，至少在法律文字上是如此。

  但是《調整法案》存在很大缺陷。首先，該法案「關於印度總督及其委員會所行使的權力的性質和範圍是不明確的，關於高等法院的審判權以及關於孟加拉政府和法院之間的關係等方面是不明確的，而且有缺點」[73]。法案規定總督和委員會之間的分歧最終須由多數決定，如果出現贊同票和反對票票數相同的情況，總督才可再投一票。[74]

  對此英國學者多蘿西·馬歇爾（Dorthy Marshall）指出：調整法案的弱點在於條款使大總督必須服從委員會的多數派。[75]印度大總督的行動處處受到委員會的牽制，他的行動處處受到委員會中以菲利普·弗蘭克（Philip Franic）為首的多數派反對，所以《調整法案》實施後，黑斯廷斯很大一部分精力都用在同委員會的鬥爭中。1779年他談及此事時說：「我無法再繼續享用國王陛下給予我的華麗的酬勞及榮耀，我並非總督，我的辦法是阻止統治權落入比我還要糟糕的人手中」。[76]

  其次，孟加拉轄區控制孟買和馬德拉斯兩個附屬管區，這一條款未能很好實行，這兩個選區長期以來是獨立的，而法案中所註明的例外情況給他們提供了迴避條例的可能。[77]例如，美國獨立戰爭期間，法國試圖重返印度，孟加拉的最高委員會曾要求馬德拉斯派送一支軍事力量，但遭到了拒絕。後來孟買殖民區要求馬德拉斯軍事援助，也遭到了拒絕。[78]

  最後，成立最高法院的初衷是為了聽取對公司職員和一般英國臣民的指控，但是並沒有十分清楚地規定它的司法權限範圍，於是它很快捲入了與孟加拉行政當局的衝突。[79]

  實踐表明，《調整法案》只是使英國政府限制了東印度公司，並沒有控制公司。《調整法案》既未使東印度公司董事會有效地控制公司職員，也未使印度大總督控制他的委員會，加爾各答管區也未能控制馬德拉斯、孟買兩個管區。馬德拉斯和孟買的殖民政府被禁止在未得到總督和委員會同意的情況下宣戰和締約，但是在「緊急情況」下允許例外，這就給爭吵留下了餘地。[80]東印度公司職員的種種腐敗行為並沒有得以清除，「公司董事們和強大的業主群體處於持續的敵對狀態」[81]。《調整法案》沒有提供控制東印度公司的手段，英國內閣有權審閱來自印度的函件，1781年又獲得了否決董事會決議的權力。但要貫徹它自己的政策，只能依靠非正式手段來影響董事會，而這往往難以奏效。[82]因而到70年代末，改革英屬印度殖民地政府管理體制問題再次納入英國議會日程，並成為英國國內政治鬥爭的焦點之一。

  美國獨立戰爭的勝利使英帝國的重心轉移到了印度，這樣「把印度作為對可能丟失的美洲殖民地的補償」就成了英國統治者的願望。[83]為此，英國政府必須處理好英國政府與東印度公司的關係，處理好孟加拉與其他兩個管區的關係。1780年東印度公司的特許狀到期，因而必須制訂出新的方案。當時諾思政府正處美洲失敗的夢魘之中，直到1781年，才由查爾斯·詹金森（Charles Jenkinson，1st Baron）向英國政府提交一份改革方案，並被政府接受。1781年的修正案規定：印度總督和委員會並不連帶受最高法院的管轄，最高法院在有關稅收的事務中也不行使審判權。[84]隨後享利·鄧達斯（Henry Dundas，1st Viscount）受命與詹金森一起來起草法案，以後，鄧達斯就把主要精力都用在制訂英國在印度及遠東的殖民政策上，成了精通印度事務的人，為新帝國的建立立下汗馬功勞。

  1782—1786年，印度問題與國內政治鬥爭緊密地交織在一起，印度事務成了英國政府每年都必須考慮的事，它與當時的憲政危機錯綜交織，甚至使福克斯—諾斯聯合政府倒台。儘管如此，要求國家控制印度事務的呼聲仍舊日益高漲，對此伯克曾講道：

  東印度公司不僅僅擴展了英國的商業，它實際上由英國派到印度，其所有的權力都由英國政府授予。……在將這些巨大的權力授予東印度公司時，英國並未放棄主權，相反在授予這些巨大、神聖的權力時，英國的責任增加了。[85]

  英國的政治家們希望在印度建立一種新的機制，真正實現國家對東印度公司的控制。曾和詹金森一道制訂改革方案的約翰·魯濱遜（John Robinson）強烈呼籲：「如果一種體制不能儘快確定、建立並且不懈地追求，我擔心我們會失掉那個最有價值的國家。」[86]為此，1781年，英國議會成立了兩個委員會，一個是秘密委員會（Secret Committee），由鄧達斯領導，負責調查卡納蒂克戰爭的起因。一個是專門委員會（Select Committee），由伯克領導，負責檢查司法管理問題。在1781—1782年，當諾思政府四分五裂，政治團體一片混亂之際，這兩個委員會實際確定了英國在印度未來的政治方向。

  美國獨立戰爭也極大地影響了英國對印度的統治政策。美國獨立戰爭期間，法國試圖恢復其在印度的勢力範圍。1782年一支法國艦隊到達印度水域，有3000名法國部隊在印度登陸，這引起了馬德拉斯殖民當局的極大不安。在法國的縱容下，印度兩個敵對邦國的軍隊已聯合起來反對英國，印度殖民地局勢岌岌可危。英國在印度的統治成了頭等大事，英國政府必須採取行動。而且秘密委員會和專門委員會提供的大量證據表明，東印度公司在印度的敲詐勒索行為引起了廣泛不滿，人道主義者及帝國主義者聯合起來要求採取果斷措施[87]，制止東印度公司的貪污腐敗。因而美國獨立之後，英國兩黨都同意改變英屬印度的政府體制[88]，而東印度公司的財政困難為英國改革再次提供了契機。

  1783年，東印度公司又發生一次債務危機，這迫使英國政府儘快採取行動。伯克提出「援助和改革必須同步進行」，大體上被英國政府接受。[89]

  在這種情況下，1783年12月，福克斯（Charles Fox）提出了兩項印度法，一項是「將東印度公司的事務控制在一個委員會手中」，另一個是「在印度占領區及附屬地建立好政府」。福克斯計劃建立一個「七人委員會」來控制公司事務，該委員會可以任免在印度的殖民官員，並解散公司董事會。[90]

  《福克斯法案》是英國政府控制印度事務的又一次嘗試。法案的制訂者希望通過打破業已形成的習俗，解決前所未有的帝國問題。但是法案完全取消東印度公司特權，撤銷董事會，顯然有些激進，因而遭到許多人強烈反對。他們反對將公司所有的特權都交給七人委員會，因為這些人對印度一無所知，由於其受政府任命，還會屈從於政治壓力，用政治上的庇護權代替董事的營私舞弊，可能會導致更大的腐敗。[91]國王喬治三世甚至對上院威脅道：「誰投票贊成福克斯，誰就是國王的敵人。」[92]結果《福克斯法案》雖在下院通過，但卻被上院否決，福克斯—諾思聯合政府也因此而倒台。

  英國政府對印度事務進行控制，是通過1784年的《印度法》來實現的，它也是繼1773年《印度法》後，英國政府採取的第二個行動。由於此時印度問題已成為英國政治生活中的重要話題，是兩黨鬥爭的內容之一，所以小皮特出任首相之後不久，便提出了一個《印度法》，並且被議會通過，成為英國統治印度事務的最重要法案之一。

  小皮特有關印度改革的思想在他上台前已形成，1783年12月他在下院就福克斯法案發表演說時就說：

  如果議會考慮拋棄這個法案——我相信他們會的——我發誓我將提出新的法案來調整印度事務。我將不屈從於這些反對，將不會受到猛烈的指責。新法案在我的腦海里雖未成熟，但已形成。[93]

  實際上，小皮特的印度法保留了福克斯法案的核心，但不及福克斯法案激進，比較穩妥，既避免了福克斯的不得人心，又在實際上剝奪了公司的行政權力。小皮特的目標是實現國家對印度事務的控制，他認為印度是帝國最重要的地方，1784年1月14日小皮特在下院論及他的「東印度公司法案」時說，他的計劃基於三個原則。

  （1） 「印度政府的內政、軍事及稅收不能再保留在公司商人手中，但必須置於『有效控制的』政府之下」；（2） 「公司的商業活動應儘量由公司自己監督」；（3） 「授予印度文官充分的自由裁決權，以保證在印度建立良好的安全政府」。[94]

  在小皮特那裡，所謂國家控制印度事務，實際上就是用英國式的法律來限制東印度公司的行為，根除東印度公司職員在印度的腐敗，制止不必要的戰爭，改變英國在印度的統治形象，使英國在印度的統治更加穩固，更加長久，保證英國獲取更多的利潤。在小皮特看來，「東印度公司扮演商業及政府的角色已經多年了，請記住，東印度公司不是新的公司，而是根據議會的特許狀建立的，對它的控制也應該用憲政代替所有權力。其官職任免權應該同政府分離開來，……首要的、基本的目標是阻止公司政府進一步征服的野心和熱情」[95]。儘管這種政策仍是為加強英國的殖民統治，但它畢竟在客觀上有利於改善印度人民的處境，是一種嶄新的殖民政策。它有助於用英國政府的力量，約束東印度公司職員在印度的行為，從而鞏固英國在印度的統治。

  1784年英國議會通過《印度法》（India's Act），又稱「皮特法案」。這個法案主要涉及東印度公司在倫敦的管理機構，法案作了如下規定。

  （1）由國王任命一個印度事務委員會（Commissioners for the Affair of India）來監督、指導、控制英印政府以及東印度公司的民政和軍政事務。委員會由六名人員構成：財政大臣、一名國務大臣、四名由國王指定的樞密顧問。

  （2）東印度公司董事會下達的一切信件、指示、命令都必須首先向印度事務委員會報告，不取得同意不能下達。委員會接到這些文件的14天內必須將他們的意見反饋給公司董事會，它有權提出意見，要求董事會修改，也可以就宣戰和媾和問題直接下達指令，由公司董事組成一個不超過三人的機密委員會傳送。

  （3）法案特別提出懲處公司雇員在印度的敲詐勒索、收禮受賄等行為。英屬印度總督、省督及各級委員會由議會任命，公司繼續保有文武官員的任命權，但必須由董事會造冊呈報，由下院批准。這意味著雖然統治印度的具體政策由東印度公司提出，但有關軍事、政治的最高決策權已轉到英國議會手中。

  （4）法案還加強了總督的權力，規定總督有權在戰時和軍務、稅務問題上對其他兩個管區起監督作用。其它附屬地區的外交、戰爭和賦稅問題都得服從孟加拉政府的管轄。

  （5）法案還明確反對東印度公司在印度的擴張，規定：「從事征服和擴大統治權的計劃是違反這個國家的意願、名譽和政策的措施。」[96]

  1793年公司特許狀進一步限制了總督的權力，在倫敦設立了議會印度管理委員會（India Board of Control）來處理印度事務。[97]印度管理委員會並非獨立的行政主體，它與當時的印度殖民地政府相聯繫，而且印度管理委員會的權力是隱性的，它沒有官職任命權，不能任命、解僱東印度公司在印度的職員。

  《印度法》使東印度公司的民政和軍政服從於英國政府，但東印度公司董事們對此法案仍然比較滿意，因為董事會保留了官職任命權及解僱職員的權力。這樣一個體制在印度實行了70多年。[98]小皮特的聰明之處在於，他既避免授予國王官職任命權，又似乎根本上改變了公司的憲法，小皮特本人也宣稱：「給予國王指導印度政治的權力，而儘可能減少腐敗的影響，這正是有關印度計劃的真諦，也正是這個法案的靈魂所在。」[99]小皮特指出：對於那些不遵守法案的職員，應當將其遣送回國，應當視其為犯罪，應當對其進行懲罰。[100]該法案的制訂顯示出小皮特高超的政治技巧，就連埃德蒙·伯克也承認它是「為實現自己的目標而進行的嫻熟、靈巧的操作」[101]。

  1786年，英國議會通過《補充法案》，對1784年《印度法》作了補充。其中最重要一條是授予印度總督更大的權力，在緊急情況下，總督可以凌駕於委員會之上，可以就任軍隊總司令。1786年法案只是1784年法案的邏輯發展，通過這兩個法案，英國政府對印度的統治牢牢確立下來了。皮特法案使英國建立了有效地控制、引導和監督印度殖民地的機制，直到1858年這種機制才有新的改變。[102]由於法案保留了公司的官職任命權，所以倫敦及東印度公司的大部分人也支持小皮特。在小皮特解散議會後的大選中，東印度公司獲得20個席位，其中至少有14個議員支持小皮特，而且在印度管理委員會中，國務大臣鄧達斯排斥其他成員，管理權完全落入了他的手中，他事實上成了印度事務大臣，印度事務就此成了英國內閣的事情了。

  這樣，通過1773年《調整法案》和1784年《印度法》及以後的補充法案，英國形成了對印度事務的雙重統治中心，印度管理委員會制定大政方針，東印度公司董事會負責日常管理和任命官員，第一個中心高於第二個中心，但只能通過第二個中心起作用。這是東印度公司和英國議會共同管理的體制，從此以後，東印度公司在印度的一切行為都在英國議會的控制之下，改變了舊體制下東印度公司為所欲為的局面。而且該法案禁止東印度公司主動發起戰爭，規定嚴懲公司職員的腐敗行為。它試圖給印度一個「好」政府，英國也打起了「關心印度人民利益」的旗號，這是舊殖民統治所沒有的。這種體制一直到1858年東印度公司統治被取消才告終止。

  英國議會寧願採取雙重管理體制而不願意全面接管印度殖民地，主要出於以下幾個方面的考慮：首先，在征服整個印度的大目標未完成前，發揮東印度公司殖民擴張的積極性是非常重要的，任何過早接管都會挫傷東印度公司的熱情，妨礙其完成下一步征服任務。其次，18世紀後半期19世紀初期，北美獨立戰爭和拿破崙戰爭使英國耗費了很大財力軍力，且精力也受牽制，英國政府沒有力量也顧不上在印度進行擴張，建立殖民政府。最後，在英國，工業資產階級與壟斷商人和大土地所有者的鬥爭中，後者還有力量，東印度公司是托利黨的盟友，托利黨為了加強自己的陣地，積極維護公司的特權，反對在統治印度的體制上過激地改變。東印度公司統治問題成了英國黨爭的內容之一，增加了解決問題的難度。[103]