二、北美大陸的地方治理

  英國建立殖民地最初的動機是商業方面的考慮而非領土擴張，[45]美洲殖民地一開始就不是由政府組織拓殖的，而是由私人冒險公司或個人開拓的，英國政府對於私人冒險公司在海外的殖民活動並不直接干預。這些私人冒險公司把英國制度移植到美洲，以英國的政治與法律觀念為指導建立了殖民地。英國的美洲殖民地很少受到英國政府的干預，殖民地議會擁有較大的權力，能較充分地發揚地方自治的傳統，因而殖民地具有較強的自治性。

  英國政府在北美建立殖民地，旨在與其他歐洲國家進行競爭，從經濟方面說，可以安置國內過剩人口，發展貿易和增加財富。移居北美的殖民者，想通過移民擺脫貧困，尋求更好的生存條件。政府和民間這兩方面的要求，在殖民運動中達成了統一。在殖民地的發展擴張中，這兩種利益並行不悖，至少都得到了部分滿足：政府通過殖民地擴大了戰略和經濟利益，移民則改變了生存環境。

  英國在北美的殖民地不是一個整體，而是13個具有獨特政治和社會功能的共同體。根據當時的慣例，北美殖民地作為英國的海外領地，其政治和土地權利均來自英王的授權，英國政府對其擁有合法的主權和管轄權。英國政府採用管理海外領地的方式進行統治，儘可能完整地將英國本土的社會、政治體制和法律體系移植到北美，按照英國的國內模式來設計殖民地政府。殖民地的政治結構與宗主國對應，每個殖民地都是半獨立的政治實體。

  從整體上看，英國對北美殖民地的政策具有一個長期性的特徵：政治管理比較寬鬆，經濟控制則相對嚴厲。歷史學家查爾斯·安德魯斯（Charles M.Andrews）在比較英、法兩國對殖民地的不同策略時寫道：「英國對殖民地貿易施加更嚴格的限制，在國內各港口徵收更重的關稅，但它很少干預殖民地的內部事務，對於人口流動、政府援助及維護等方面的事情也很少關心。」這樣就使英屬美洲殖民地變成「自我依靠、自我治理和自我維持」的實體，具備獨立精神，對處理自己的事務充滿信心。[46]也就是說，英國政府的殖民地政策是消極管理，它關注的主要問題是防止殖民地擺脫宗主國，保護它們不受其他歐洲國家的侵犯，防範印第安人的攻擊，而不實行主動的管理。

  英國對殖民地的管轄包括選派總督、任命參事會、設立海關、實施《航海條例》、審查殖民地議會制定的法令等。英國在殖民地的統治機構由國王任命的各殖民地總督、參事會和經選舉產生的議會組成。從理論上講，總督的權力範圍很廣，覆蓋了殖民地的各種事務，但在具體的操作中，總督由於受到參事會、殖民地議會及英國國內三個方面的牽制，權力很難發揮，總督一職往往有名無實。對於英國國王的旨意，總督很難去認真執行，特別是由於殖民地議會控制著殖民地財政收支大權，連總督自己的年薪也要由殖民地議會表決決定，因而在總督與殖民地議會的鬥爭中，總督往往屈服，甚至有時對英國的指令陽奉陰違，乃至公然抵抗。我們可以從英國對殖民地議會通過的法令的審查情況看出英國對殖民地的政治控制是鬆弛的。在1691—1776間，北美殖民地提交英國審查的法律共有8563件，其中僅有469項被廢止，只占全部個的5.5%。[47]在英國寬鬆的控制下，殖民地自治不斷強化。在日常政治生活中，殖民地事務大部分掌握在北美居民自己手中。參事會和總督在理論上都是英王權威的代表，但二者不時發生衝突。各殖民地議會的權力和作用不斷擴大，逐步演化為總督和參事會的制衡力量，殖民地的許多重大政治鬥爭，就是在議會與總督之間展開的，而且大多涉及權力之爭。一般說來，總督無法遏制議會的權勢擴張，這就嚴重限制和削弱了英國的統治能力。為擺脫這種不利局面，英國政府曾謀求削弱殖民地的立法權，並力圖將皇家官員的薪俸固定化，但所有的嘗試都遭到殖民地議會的強烈抵制，沒有產生效果。另外，英國政府還試圖改變各殖民地各自為政的狀況，在北美建立一個統一的殖民地政府，也無果而終。

  值得注意的是，英國對如何管理殖民地並沒有一個明確的思想。[48]英國對殖民地的管理十分混亂，沒有一個專門的機構來全權負責殖民地事務。帝國對殖民地的控制是由許多個不同的部門來行使的。在這樣一套管理體制中，英王是殖民地最高統治者，也是所有「無主」土地的主人；樞密院負責殖民地最高法律事務，發布命令；南方大臣負責委派各殖民地總督；陸軍部和海軍部負責殖民地的防衛；英國議會負責制定有關法律。雖然1696年5月成立了貿易局，但它只是樞密院的諮詢機構，不是一個行政主體，該委員會主席直到1768年才成為內閣成員。[49]這樣，殖民地事務就成了誰都不管、誰都能管的事務，每一個部門都按照自己的利益來直接處理殖民地事務。[50]在這種多重管理體制下，各部門之間互不通氣。如商務部只是一個諮詢機構，其主要工作是接收各殖民地總督的來信，並將有關法律送到相應的部門，涉及財政部和海軍部的事務，商務部不能採取行動，而只能請其他部門採取行動。[51]海軍部雖然負責殖民地防務，卻很少與商務部相互磋商。[52]在英國，在殖民地事務上沒有任何一個部門努力與其他部門採取共同行動，議會也從未為殖民地制定憲法，事實上也很少干涉殖民地內部事務。[53]

  總之，英國統治殖民地的機構雖然很龐大，卻是重疊和鬆懈的，各個不同的機構對於殖民地政策不能協調一致，令出多門，彼此常有牴觸情形，使殖民地不服從命令有所藉口。殖民地議會利用英國與殖民地之間路途遙遠、交通困難的有利條件，往往通過議案後，一面送呈英國政府有關部門批准，一面立即執行，即使議案被英國政府否決，他們將原來的法案稍加修改，仍可再送英王批准。

  在經濟上，英國對殖民地施加了很多嚴格的限制，殖民地的一切經濟活動都必須服從於英國的利益。如果說北美居民在政治上、法律上與英國本土居民享有同等的權利和地位的話，那麼在經濟上則很少受到平等的對待。英國對於殖民地經濟的基本政策，一是要維持其對宗主國的依賴，二是使之與宗主國經濟具有互補性。英國奉行重商主義政策，鼓勵國內製造業發展，對殖民地的製造業予以限制，以使之成為國內製成品的市場。在重商主義理論的指導下，英國政府以法令的形式規定了殖民地的貿易格局。早期的外貿法令規定外國商人裝運貨物到英國，必須將全部價款轉換成英國貨物（相當於物物交換），而英國商人往海外經商，至少須將一部分售貨所得以現金形式帶回本國，實現絕對的出超。1651年，英國頒布《航海條例》，規定殖民地必須從英國輸入工業品，而且只能從英國輸入，只有極少數商品可以自由貿易，但這些商品必須用英國或其殖民地所製造和擁有的船隻運輸。[54]英國制定《航海條例》的目的，就是要牟取和維持貿易壟斷地位，增強殖民地居民對宗主國的依賴性，推進英國的商業利益。[55]

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  英國政府希望把殖民地會集起來，形成一個龐大的商業帝國，帝國的每一個部分可以從事它所能幹得最好的事情，為共同利益作出貢獻。[56]這一時期帝國的商業體制是：宗主國生產工業品，而北美殖民地提供菸草、棉花、魚類等，西印度群島種植蔗糖，印度提供香料。[57]商業控制是英帝國組織機構中最有效、最集權的領域。

  英國不但控制殖民地的商業貿易，而且還採取了這樣一條原則：殖民地不應在工業上與宗主國競爭，因而禁止、限制殖民地生產某些產品。1719年英國下院在決議中指出：「在殖民地建立工廠會削弱其對宗主國的依賴。」[58]殖民地只可以生產英國不能生產的產品，並且專營此種產品；作為回報，英國保證此類產品的銷售市場。[59]英國要求所有殖民地都為英國利益服務，卻不尊重殖民地自身的利益。

  在這樣一個經濟體系之中，殖民地永遠處於依附地位，受英國政府的統治，其首創性受到嚴格限制。英國對於殖民地經濟上的限制，其目的在於限制、扼殺北美殖民地工商業的發展，使之成為英國商品的銷售市場和原料產地，保證英國掠取豐厚的利潤。總之，英國在北美殖民地的統治，在理論上是嚴格的，實踐上是鬆弛的，整個都是為了支持英國的商業特權。[60]

  通觀第一英帝國時期英國與北美殖民地的關係，可以說不是一種全方位的關係，更不是一種全能的關係，因為英國對於北美殖民地，除了商業管制外，其他的一切採取放縱的態度，各殖民地的內部事務幾乎全由殖民地人自己控制。也就是說，英帝國在對美洲殖民地的統治上，政治與經濟在某種程度上是分離的，凸顯經濟的利益和戰略。雖然英國對北美殖民地擁有主權，但並沒有真正行使主權，二者也是分離的。主權主要表現為宣示和認可，主權行使則分為常規性行使和非常規性行使。擁有主權與行使主權分離，既無助於形成一種帝國主權，也無法阻止殖民地利用這種局面做大自身。愛德蒙·伯克（Edmund Burke）在分析帝國治理時指出：「大不列顛議會是以兩種身份位居於遼闊帝國之首的。作為本島的立法機構，它僅僅藉助於行政權力這一工具，而直接為國內的事務制定政策。它的另一種身份，竊以為高貴於上者，我稱之為帝國的身份；在這一身份下，它宛如天上的主神那樣，監督著次一級的立法機構，指導它們，控制它們，卻並不吞沒它們。」[61]政治上的鬆弛也為日後北美殖民地的獨立準備了條件。