第一節 文化多元主義政策形成的背景 一、移民問題及移民政策的缺失

  自20世紀70年以來，聯邦德國的移民問題日益嚴重，這是其統一後「文化多元主義」形成的主要國內背景。19世紀90年代後，德國逐漸從一個「出境移民國家」變為「入境移民國家」。當時德國強勁發展的工業不僅阻止了國民移居國外，還吸引了大量的外來勞工。1900—1910年間，遷入德國的移民達50萬之眾。1913年，來自俄國和義大利的季節性工人有100萬左右。二戰後，聯邦德國先後經歷了三次大規模的移民遷入浪潮：一是戰後初期逃離或被迫離開家園的、來自蘇占區和東歐的德國難民；二是為彌補戰後勞動力缺乏而引進的土耳其和義大利等國的外來務工人員，如今很多人都已經有了第三、第四代子孫。自20世紀70年代經濟危機開始後，聯邦德國像西歐其他國家一樣收緊勞工准入政策，禁止外國人在德自謀職業，勞工移民數量遂大大減少；三是蘇東劇變之後來自原社會主義國家、包括俄羅斯車臣地區的政治避難者和難民，以及根據德國政府允許從蘇東地區返回母國定居的、幾乎不具備任何德國文化背景的德意志僑民。到本世紀初，在德國8500多萬人口中，共有外國人700多萬，占總人口的8.9%。龐大的移民使統一後的德國成為一個事實上的移民國家。

  移民在融入德國主流社會方面存在著嚴重的障礙，此即所謂的移民「融入問題」（Eingliederungs-problem）。一方面是意識形態上的融入障礙。對來自東德等原社會主義國家的德國僑民和難民來說，資本主義的生活方式和思維模式是完全陌生的，半個多世紀以來形成的政治、經濟和文化習慣很難在短期內被根本改變；另一方面是語言文化上的融入障礙。在西德僑居的外國人，以及幾乎沒有德意志文化痕跡的「返回家園者」，都存在著嚴重的語言障礙和文化認同障礙；而來自土耳其等落後國家的移民，則常常因為文化教育水平低下，而無法找到工作和融入主流社會。據統計，外來移民的失業率是德國平均失業率的兩倍左右。與英、法、荷蘭等西歐國家相比，德國的移民一體化率是非常低的。

  除「融入問題」外，龐大的移民所帶來的另一個嚴重的問題是滋生了少數德國人狹隘的民族主義和排外主義。19世紀初期文化民族主義和政治民族主義的興起，使德國擺脫了中世紀以來四分五裂的局面，實現了國家統一。但與此同時，德意志民族主義又被希特勒等人利用，生發出極端民族主義、民族沙文主義和種族主義，給歐洲和全世界帶來了深重的災難。從19世紀末期的普魯士政府到臭名昭著的納粹政權，德國曾多次對外來移民採取限制、歧視、驅逐乃至清洗的政策。儘管戰後西德對自己在二戰中所犯下的種族主義罪行，進行了深刻的懺悔和贖罪，但直到20世紀末，德國還一直不承認自己是一個移民國家。兩德統一之後，由於大量原社會主義國家難民的湧入和失業率的居高不下，德國接連發生多起排外事件。施洛德上台後，這些暴力排外不僅沒有消失，反而愈演愈烈，1993年，一名土耳其婦女和他的四個孩子被殺害在德國家中。2000年，排外暴力犯罪案甚至達到了創紀錄的15651起。極右政黨，如德意志人民聯盟等則抓住民眾的恐慌性排外情緒，紛紛突破選舉門檻，進入州議會。暴力排外事件和極右政黨的崛起勾起了世人對法西斯反猶暴行的回憶，嚴重損害了統一後聯邦德國的國家形象。

  移民問題已經從一個社會問題成為一個政治和文化的問題。但是，對此缺乏心理準備的德國，長期以來一直不承認自己是一個移民國家。它在移民政策方面一直採取的是被動的隔離政策和「福利融入」政策，只有少數的德裔難民、被驅逐者，才能享受到全面的社會融合待遇。移民隔離政策主要針對的是尚未獲得難民身份的政治避難者。1982年，聯邦政府決定，如無特殊情況，不再為這些避難者提供救濟金，而改成直接發放基本生活品和集中提供居住地。1993年，聯邦政府又頒布尋求庇護者福利法，剝奪了這些避難者受社會救濟法律保護的權利。法律規定，在這些人避難請求得到法院認可，即獲得正式難民身份之前，他們既不能獲得任何國家福利，也不能工作和參與任何社會融合進程。「福利融入」政策主要針對的是非德裔的外籍勞工及其後代。為彌補戰後勞動力不足而來的外籍勞工，可在德國享受與本國人基本相同的福利待遇，如教育、醫療、養老等。自20世紀70年代起，這些長期生活在德國的外籍勞工開始在西德政府的允許下建立自己的互助組織，並逐漸獲得永久居留權。但是，直到兩德統一之後，這些人依舊被強調血統的德國視作外國人而不是移民，他們在就業等方面仍遭到嚴重的歧視。聯邦德國採取的這種只給予外來勞工社會經濟福利而不在語言文化和身份認同方面進行融合的做法，被稱作移民融入政策的「福利模式」。在這種模式下，主流社會為移民文化融入設置非常高的障礙。

  在兩德統一後的很長一段時間裡，德國一直未能形成一個統一而明確的移民政策。實際上，直到20世紀80年代，關於移民問題的政治討論才剛剛在聯邦德國展開。造成這一情況的原因包括：其一，德國按照血統界定民族的傳統。根據1913年7月22日頒布的、並為聯邦德國所繼承的《帝國國籍法》，只有擁有日耳曼民族血統的人才可能擁有德國國籍。結果就出現了「從小居住在德國，通曉德語和德國文化、但不擁有德國國籍的土耳其人和從小居住在外國、不懂得德語和德國文化、但擁有德國國籍的德國人」。受血統原則（ius sanguinis）的影響，德國民眾和政府都不願將不具有德國血統的人視作可以獲得德國國籍的移民，而一直將他們當作客居德國的外國人。其二，是文化聯邦主義的消極作用。在聯邦德國，與移民融入密切相關的文化教育事務都屬於州政府的管轄範圍，聯邦政府只能起協調指導作用。受這一體制影響，聯邦政府難以對移民融入問題作出快速有效的反應。其三，是對移民國家的偏見。在德國人心中，移民國家的內涵應是：「外來移民通過和平或戰爭的方式，驅趕或同化了土著民族，並最終在原民族居住的土地上建立的國家。」顯然，只有美國、加拿大這樣的國家才符合這一標準，而德國則不是一個典型的移民國家。直到上世紀末，這種觀念還一直在德國民眾和政府中根深蒂固，嚴重阻礙了移民問題的政治化。由於缺少相關移民政策，尤其是相關移民融合課程的不健全，移民社區日益邊緣化，造成了嚴重的社會問題。

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  為了解決日益嚴重的移民問題，防止排外情緒的蔓延和極右勢力的抬頭，聯邦德國學術界和政界展開了有關移民和外國人政策的大討論。至2003年，對內文化政策的轉型討論仍未結束。正是在這場討論的過程中，德國文化多元主義移民政策逐漸形成。

  二、西方國家和國際組織的影響

  外來移民問題不僅困擾著德國，也困擾著其他歐美發達國家。但是，相對德國來說，無論是美國、加拿大、澳大利亞等典型移民國家，還是英國、法國、荷蘭等西歐非典型移民國家，都已較早地形成了移民融入政策和相應的文化整合政策。

  西方各國的移民文化整合政策可大體歸結為三種：一是多元文化主義模式。此模式以加拿大、澳大利亞、荷蘭、瑞典等國為典型代表，要求對不同民族、文化群體得到承認的要求給予充分肯定。與「多元文化主義」模式相反的則是法國等採取的「共和模式」，它要求外來移民放棄本民族的文化習慣、生活方式，融入本國主流社會，接受本國的文化認同和價值觀。在「多元文化主義模式」和「共和模式」之間，還存在一種以英國為代表的中間模式：外來移民在英國可以比在法國擁有更多在公共場合保留自己文化傳統的權利，但與此同時，並不是來自每一種族群和宗教信仰的移民都可以獲得文化支持，從而大大降低了產生「文化鴻溝和社會碎片化」的危險。這些國家的移民文化整合政策為聯邦德國文化多元主義政策的形成提供了寶貴的經驗和教訓。

  與此同時，隨著移民社會文化融合問題的日益突出，聯合國、歐盟等國際組織提出了積極的應對措施，這些措施對統一後德國文化多元主義政策的發展起到了重要的指導作用。

  1982年，聯合國教科文組織在墨西哥城召開文化政策大會，要求擴展文化的涵蓋範圍，即未來文化不僅應包括文學和藝術，還應包括人民的生活方式。針對全球化給文化多樣性帶來的挑戰，1996年，聯合國世界文化與發展委員會發表了題為《我們創造性的多樣性》（Our Creative Diversity）的報告，強調在全球化背景下，各民族要用容忍和互相尊重來維持不同文化間的和平相處。這份報告用專門的一章討論文化政策，要求各國擴展文化政策的概念，使文化政策不再僅僅局限於藝術與文化遺產領域，而要將接受個人多樣化的文化選擇和團體的各種文化實踐也包含其中。在2010年出版的報告中，聯合國教科文組織又重申了2005年「保護和促進文化表達多樣性大會」的口號，將文化多樣性作為促進人類社會良性發展的必不可少的條件。這些思想對歐洲文化政策產生了重要影響。

  歐盟文化政策的目標中也強調保護歐洲各國共同的文化遺產，提高共同社會歸屬感，承認和尊重文化、民族國家和地區的多樣性，促進各種文化的發展和傳播。該目標集中體現在歐盟所推崇的、以「多樣性中的一致性」（Unityin Diversity）為特點的「歐洲文化模式」。為此，歐盟採取了一系列措施貫徹上述文化政策目標。

  歐盟教育文化總體指導委員會（The Education and Culture Directorate-General）和文化部長理事會推出了一系列文化項目。如鼓勵不同城市、鄉鎮結成友好關係的「歐盟兄弟城鎮計劃」項目；以音樂會、展覽會等形式吸引多國藝術家互相交流學習的「歐洲文化城市」項目；向民眾展現歐洲共同歷史文物和遺蹟的「歐洲文化遺產日」項目等。

  歐盟還實施了一系列人才交流項目，如蘇格拉底計劃、伊拉斯謨計劃、青年項目資助計劃等，鼓勵世界各國的人員往來，促進不同文化之間的學習和融合。歐盟長期鼓勵歐洲各國人民掌握兩門外語，同時通過資助翻譯和語言培訓來保存方言和少數民族語言，積極保護歐洲文化的多樣性；其四，運用電子信息技術，促進文化傳播。如將新型媒體技術運用於教育和文化交流的「網絡時代的歐洲創意」（The Netdays Europe Initiative）計劃等。

  面對日益嚴峻的移民問題，擁有文化多元政策傳統的德國，在吸收其他西方移民國家文化整合政策的基礎上，根據聯合國教科文組織和歐盟移民、教育和文化政策要求，結合本國實際，逐漸形成了以「和而不同」為主要特徵的文化多元主義政策。