第一節 聯邦德國的利益多元主義與福利制度

  聯邦德國實行西方式的利益多元主義，同時促進不同階級、階層，特別是勞資之間的合作，努力建構「社會夥伴關係」，以調節社會的矛盾。根據《基本法》和「社會市場經濟」的原則，加上執政黨爭取民心的政治需要等因素，從建國初期就開始建立社會保障體系，並隨著經濟的發展而擴大和完善。在不同的形勢下或不同執政者，具體政策有調整，但基本政策沒有改變。

  

  一、利益多元主義與「壓力集團」

  現代社會的一大特點是承認社會階級、階層、行業和群體利益的多元性。利益的多元性既體現為各黨派及其活動，也體現為各種民間社團（協會、聯合會等）及其活動。後者不是政治組織，但以各種方式影響官方的政策，故又稱為「壓力集團」。但德國傳統國家理念有其特點，強調國家至上，個人、階級、黨派或集團利益均處於從屬地位。納粹統治時期，對納粹以外的各黨派橫加打擊，並迫使工會和企業家組織解散或改組，使其與納粹政權結合，實行「領袖原則」。戰後盟國在德國推行西方民主原則，《基本法》規定德國人有權組織聯合會和協會，這是利益集團（壓力集團）組織合法性的基礎。在理論上，傳統的國家學說受到了衝擊，有組織的利益多元主義得到承認。有研究者在70年代指出，利益多元主義在聯邦德國已經確立。儘管由於傳統，在人們的觀念和國家機構的政治意識中，對利益集團對政治決策施加壓力，仍然有所保留或不安，但強大的壓力集團存在，卻是不爭的事實。

  聯邦德國的利益（壓力）集團或以行業和部門為基礎，或以企業、地區、宗教信仰或經濟或社會主張為基礎（如環保、人權等），多種多樣。政府在制定政策時，通常要聽取它們的意見，受其影響。政府經常與利益集團的代表座談磋商。例如60年代，經濟部長席勒倡議的「協調行動」，就是政府、企業界和工會組織協商。70年代，施密特總理每年都邀請企業、工會和銀行界領導人舉行幾次座談會。據統計，80年代初在首都波恩有數百個利益集團的機構和數千名代表，經濟界組織的代表陣營最強大。在議院最重要的委員會和聯邦各部，都有利益集團的代表。各部設有數十個專業委員會，其成員大部分來自大企業和企業家聯合會。有政府官員承認，沒有各聯合會的合作，政府各部就一籌莫展。

  聯邦德國最強大的利益（壓力）集團，是各種企業家（僱主）的組織。德國企業家組織早已出現。在納粹時期被納入所謂「德意志勞動陣線」。戰後，企業家組織在各占領區重建。德意志聯邦共和國成立後，三大最重要的企業家組織也隨之正式成立，分別是「德國僱主協會聯合會」（Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbnde/BDA，或譯「德國企業家協會聯合會」）、「德國工業聯合會」（Bundesverband der Deutschen Industrie/BDI）和「德國工商大會」（Deutscher Industrie-und Handelstag/DIHT）。它們代表「經濟界」的利益，只是各自的組成和工作重心有所不同。

  「德國僱主協會聯合會」成立於1949年。先是雙占區成立的企業家團體更名為「企業家協會聯合會」，法占區企業家聯合會隨後加入，正式定名為「德國僱主協會聯合會」，聯合了工業、商業、手工業、銀行和保險業、農業、交通運輸等行業的僱主組織。80年代，其團體成員包括44個專業聯合會，十幾個州級聯合會以及數百個經濟部門聯合會。全國的企業家約有70%參加其中。該組織的主要任務是代表僱主，對政府的政策施加影響。它派代表參加聯邦勞動研究所、勞動法庭、社會法庭等有關機構，在聯邦議院和政府機關派有代表或顧問，還設有基金會，創辦研究機構。它在1951年與德國工業聯合會合作建立「德國工業研究所」，後來改名為「德國經濟研究所」，通過分析經濟形勢和走向、培訓企業經營管理人員、爭取輿論和影響政界等辦法，對經濟政策施加影響。

  「德國工業聯合會」也是成立於1949年，前身是戰前的「德國工業家全國聯合會」（Reichsverband Deutscher Industrieller/RDI），其主要任務是「最強有力地代表工業企業家的經濟和政治利益」。80年代，德國工業聯合會下屬有39個部門聯合會和207個地區性組織，囊括各工業部門，代表9萬多家企業。它把工業界對政治、經濟方面的要求集中起來，轉達給政府各機構，甚至被稱為「政府中的政府」。德國工業聯合會曾強烈反對制定《反對限制競爭法》。該聯合會主席弗里茨·貝格（Fritz Berg，1901—1979）直接找到阿登納，要他出來反對該法。結果該法多次修改，歷時八年才在聯邦議院通過。據統計，僅1972、1973年到1977、1978年的五年間，德國工業聯合會向聯邦總理、各部和其他國家機構、聯邦議院和參議院、各州機構、歐洲共同體委員會等提出的重要提案就超過千件。90年代初，德國工業聯合會在題為《良好的關係》的文件中說：該聯合會代表工業界利益，與政府、議會及各官方機構建立了良好的關係，它「不斷向決策者提供信息。……參加各部的重要諮詢機構和專家委員會，並參加各議會委員會的聽證會」。「通過確定和集中各成員的利益並將其條理化，提交給決策機構，有助於在決策中權衡各方主張。」

  「德國工商大會」的前身是戰前的德國工商會（Industrie-und Handelskammern/IHK）。它是工商界進行「自治」的組織，是在地方性工商會的基礎上聯合起來的全國組織。到80年代，德國工商大會屬下有80多個州級的和地方性的工商會，登記為會員的企業有47.8萬個。該組織總部設在波恩，設置有對外經濟部等機構，在幾十個國家設有辦事處。其主要任務是協調各地方工商會的利益並努力使政府重視其利益。與前述的工業界聯合會不同的是，加入德國工商會是工商企業法定的義務，其領導權則掌握在大企業之手。

  工會組織是另一大利益（壓力）集團。德國早在19世紀就建立了工會組織。魏瑪共和國時期工會更加活躍。在納粹統治時期，工會組織統統被迫納入「德國勞動陣線」。戰後工會組織紛紛重建。先是在地區和州的基礎上建立，而後實現聯合。1949年10月，西德各工會在慕尼黑成立「德國工會聯盟」（Deutscher Gewerkschaftsbund/DGB，或譯「德國工會聯合會」），成為聯邦德國最大的工會組織，首任主席是漢斯·伯克勒爾（Hans Bkler，1875—1951）。德國工會聯盟起初包括五金、公共服務與運輸、化工、建築、郵政工、商業、銀行和保險、礦業、鐵路、紡織等16個行業工會，70年代增加到17個（1978年警察工會加入）。其中，冶金、化工、工業電子等行業工人參加工會的比例較高，達60%—90%。在早期，德國工會聯盟的會員有600多萬，到1979年達到780餘萬。80年代仍有770餘萬。在各行業工會中，實力最強的是五金工會（IG-Metall，下屬汽車、機械等工會）和公共服務與交通運輸工會（Gewerkschaftffentliche Dienste，Transport und Verkehr）。在理論上，各行業工會是獨立和自治的，但作為德國工會聯盟的成員，要服從工會聯盟的指示。在德國工會聯盟及其下屬工會之外，還有幾個比較重要的工會組織。一是德國雇員工會（Deutsche Angestellten-Gewerkschaft/DAG），是公共服務部門雇員的組織，有數十萬名會員。二是德國公務員聯合會（Deutscher Beamtenbund/DBB），有約80萬會員。三是基督教工會聯盟（Christlicher Gewerkschaftsbund Deutschlands/CGD），由一些在「基督教社會主義」影響下的工會組織於50年代中期組成，也有數十萬會員。除公務員聯合會外，其他工會都有權參加與資方的集體工資談判，有權在一定條件下組織罷工。

  與戰前相比，戰後工會組織的政治和意識形態色彩大為淡化。德國工會聯盟1949年成立時的綱領宣布，其目標是實現一種新的經濟秩序，主要包括：全民就業，使用所有生產能力滿足全民的經濟需求；工會在人事、經濟和社會問題上，擁有共同決定權；關鍵工業轉為全民所有制；勞動者參加國民經濟的整體規劃，實現社會公正。其首任主席伯克勒爾主張，工會運動應爭取經濟權力而非政治權力，避免捲入政黨鬥爭。60年代，工會依然宣傳全面平等地參與經濟計劃與控制，不允許經濟「僅僅取決於贏利的動機」，要「使每個工人……獲得解放和自我完善」等等。但實際上只是要對現存制度糾偏，充當多元社會中利益集團的角色。70年代社會民主黨執政時，工會聯盟主席表示：「工會不再是國家的對立面，而已成為國家的主人。」1981年德國工會聯盟章程中說，它在組織上「獨立於政府、政黨、宗教團體、行政機構和僱主」，但這「並不意味著政治上無所作為」。工會「除了努力保證和擴大基於法治的社會的國家並實現經濟民主化的一般目標外，還要對任何推翻憲法秩序的企圖行使抵抗權」。這表明了兩點：一是工會對政治問題不是漠不關心的，二是工會維護現存憲法秩序——「自由與民主的基本秩序」，而不是現存秩序的反對者或挑戰者。

  工會不僅關心政治，而且有傾向性。德國工會聯盟接近社會民主黨，其領導人多是該黨的成員，社民黨及其執政時的政府高官中，擔任工會職務者不乏其人。在重大問題上，德國工會聯盟經常與社會民主黨相呼應，併合作展開鬥爭，工會聯盟的會員在選舉中多支持社會民主黨。還有的工會（如冶金行業工會）受到左翼力量（甚至共產黨）的影響，顯示出更強的鬥爭性。基督教工會則比較接近聯盟黨，其會員在選舉中也較多支持聯盟黨。在維護現存基本秩序的範圍內，工會常常就重要的政治問題表態。例如50年代，一些工會曾反對阿登納政府的重新武裝和裝備核武器的政策。60年代工會曾參加反對制定《緊急狀態法》的抗議活動。1978年工會聯合會作出決議，要求官方採取一切法律手段，反對新法西斯主義的組織與活動，並採取必要措施使年輕人了解法西斯主義的危險等。

  如伯克勒爾所說，工會的目標是爭取經濟權力。工會為了實現勞資「共決制」進行了堅決的鬥爭。儘管工會和工人並未掌握實質性的經濟權力，但它認為這種「經濟民主」就是一種新的經濟制度的開始。實際上，工會與資方和政府形成了既矛盾和鬥爭，又協商、妥協與合作的關係。即使在困難時期，或者說恰恰是在困難時期，工會顧全大局，願意妥協。這與歷史上經濟困難時期工會鬥爭也強烈的情形，頗為不同。如在「大聯合政府」時期，提出政府、工會和企業界的「協調行動」，以利於克服衰退，工會將此視為在宏觀層次實現共同參與的一步。在70年代經濟衰退時期，工會同意在廠主把利潤投入企業發展的情況下，在工資要求方面採取溫和態度。80年代為了經濟結構調整，一些工會與官方政策進行一定的配合，如同意裁減工人的計劃。70年代任總理的施密特在回憶錄中，稱讚一些工會領導人與政府合作的精神，說他們是「不受意識形態約束的務實派和可靠的朋友」。

  隨著工會運動的發展，工會本身也發生了巨大的變化。工會成了企業型的組織，經營著報刊、研究機構，還有各種公司（建築、百貨、出版、銀行和保險等），擁有上百億的資產。工會領導層貴族化和官僚化，許多人成為企業領導和決策層的負責人或成員（「共決制」），收入超過一般工人許多倍。美國學者哈特里奇說，工會領導必須既考慮為會員增加工資和縮短每周工作時間，又考慮其擁有數十億馬克資金的聯合企業的盈虧。工會「已把它們的積蓄和儲備以及它們的前途都投入到一個資本主義的自由市場經濟制度的健康運轉了」。德國學者宗特海默爾說：「德國工會現已成了龐大的官僚政治的權力機構，而不是民主政治的動力。」工會也出現了腐敗問題，例如80年代初揭露出工會企業「新家鄉」（Neue Heimat）建築公司的經理們通過黑市等辦法大發橫財，工會領導人領取額外收入並設法少納稅金之類情況。工會運動還受多種因素影響。如不同行業情況不同，行業工會主張有異，或較為激進，或相對溫和，即所謂「積極派」與「調和派」。「積極派」有時主張超越集體協議、經濟政策問題而展開活動，與其他的社會運動（如70年代的女權運動、環保運動和反核和平運動等）一起，推動改革。「調和派」主要關注改善成員的福利，更願意與現存秩序相適應，更接近傳統政黨（如社會民主黨）。

  「德國農場主聯合會」（Deutscher Bauern-Verband/DBV）是農場主的組織，致力於維護農場主的利益，被認為是「最有影響和最成功的壓力集團之一」。60年代它曾強烈反對歐共體的共同農業政策，因為它可能損害德國農場主的利益。1969年聯邦德國面臨馬克升值的壓力，但推遲升值，原因之一是升值不利於農產品的出口。傳統農業受到工業化的衝擊，中小農戶往往陷入困境。1980年，德國農場主聯合會在其文件中強調，要「保證一種農業體制繼續存在，其中家庭農場要發揮重要作用，並保持無可否認的經濟和生態優越性」。「家庭農場制度並不只是為自身利益服務，也有利於整體的長遠利益」。與工業化大農場相比，家庭農場顯示了靈活性和生產力，並構成許多農村地區的經濟基礎。沒有家庭農場制度，許多地方就不能保持最低限度的人口。它還有利於在危機時期保證供給，保持民主與社會穩定，具有政治與社會意義。所以，「保持與發展家庭農場制度必須繼續是歐洲共同體最重要的農業政策」。

  在聯邦德國數十年中，有的壓力集團曾經強大，後來蛻變或衰落了。如「被驅逐者協會」（全稱「被驅逐者和被剝奪權利者集團」），由來自東歐的德意志人和難民等組成。它曾以「全德集團」（Gesamt-deutscher Block）名稱參加競選，1953年曾進入聯邦議院。其主要訴求是「故土權利」（Rechtauf Heimat），鼓吹一種進攻性的東方政策，收回所謂屬於德意志帝國的地區，所以被蘇東國家抨擊為「復仇主義的急先鋒」。但它並未得到廣泛支持，在1957年聯邦選舉中未能進入聯邦議院。此後就從政黨名單中消失，而只作為壓力集團存在。隨著時間推移，難民和被驅逐者逐步融入聯邦德國社會，其後代的「故土」觀念趨於淡薄。「解放」東方土地的主張日益不合時宜。60年代以後，該集團影響力趨於式微。

  另一種情況是70年代出現的「環境保護公民行動聯盟」（Bundesverband Bürgerinitiativen Umweltschutz/BBU）。「公民行動」（Bürgerinitiative）是工業化—現代化與資源、環境的矛盾突出和社會變化的產物。「68年運動」衰退後，「公民行動」在70年代廣泛出現。公民自行組織起來，對政府關注不足或措置不當的問題提出草根方案，涉及公交資費、建築選址、道路建設、城市規劃、機場噪音、森林死亡、家庭暴力等方方面面，常採取散發傳單、徵集簽名、集會抗議等行動方式。各公民行動團體旨趣不盡相同，參加者不以黨派劃線，而以共同關切的議題為集結點，年輕人和「白領」較多。1972年，一批地方性的公民行動團體聯合組成「環境保護公民行動聯盟」。1977年「環境保護公民行動聯盟」約有950個成員組織，共30萬人。而全部的公民行動團體和參加者數量，更在此之上。「環境保護公民行動聯盟」以「環境保護」命名，但其訴求超越單純的環境問題，還要求實現「更公正、更自由和更人道的社會秩序」。1977年「環境保護公民行動聯盟」的「指導文件」說：要扭轉社會各領域的權力、資本和知識日益集中的趨勢。「我們不要一個侵吞和被侵吞，非此即彼，贏家通吃的社會，而是要一個縮小了權力與無權、財富與貧困對立的社會，一個人們彼此善待、也善待自然的社會。」文件提出要用「建設性的工作和非暴力的行動」來達到目的，包括「公民參與和共同決定與其有關的各項計劃」，「參與各級政治和共同決定」，「在州憲法或基本法中擴大或引入公民投票的內容」等。

  「公民行動」本屬議會外的民間壓力集團，但在發展中逐漸與議會內活動結合起來，從而向政黨蛻變。1977年，公民行動團體組成「環境保護黨」（U m weltschutzpartei/USP），參加下薩克森州議會選舉。其他一些州、市，公民團體也提出名單，參加選舉。綱領大同小異：草根民主、非集中的治理、環境保護和替代能源、婦女權利等。1978年，在「公民行動團體」基礎上組成「綠色集團」（Die Grünen），參加巴伐利亞州選舉。1979年，又以「替代性政治聯盟：綠色集團」（Die Sonstige Politische Vereinigung/SPV：Die Grünen）名義，參加歐洲議會選舉。到1980年，正式建立綠黨（Die Grünen），參加州和聯邦議院的選舉，並很快取得不俗成績，進入聯邦議院。「環境保護公民行動聯盟」則因內部分歧等原因而削弱，綠黨成為環境問題上新的引力中心和政治代言人。

  教會實際上也是一種壓力集團。在聯邦德國，主要的教會是天主教會（Kartholische Kirche）和新教福音教會（Evangelische Kirche）。居民約85%屬於這兩大教派。還有信眾較少的希臘正教、猶太教和伊斯蘭教等教會。納粹統治時期，教會曾受到強行干預和管制，戰後，一方面教會希望更大的自主和自治，另一方面多數人不主張教會直接介入政治或支持某政黨。聯邦德國沒有國家教會，國家對宗教事務保持中立，但基督教倫理被視為最重要的價值，《基本法》規定國家和教會都服從「上帝」。在各政黨中，聯盟黨與基督教關係比較密切，僅從其名稱上就不難看出。社民黨在《哥德斯貝格綱領》中也宣稱其思想植根於「基督教倫理」。根據法律，宗教團體享有「公法團體」地位，在不違反法律的情況下享有充分的自主。理論上，教會在政治上是中立的，實際上是有傾向性的。戰後初期，基督教會在建立基督教聯盟黨方面進行合作，該黨後來長期執政，把政治上反共與維護「基督教傳統和生活方式」相聯繫。該黨也利用宗教情緒為政治服務，如在50年代曾宣傳選舉是基督教與無神論的競爭。有的教會重要人士曾公開表示，聯邦德國的主要危險在於「無神論的唯物主義世界觀的陣營」。總的來說，天主教會更具保守傾向，暗中鼓勵信徒支持基督教的候選人，實即支持聯盟黨。而聯盟黨（尤其是巴伐利亞的基社盟）則更具教權主義傾向，認為教會可以在政治與社會生活中發揮更大的作用。新教教會則在政治上較為傾向於左翼—自由派，並成立了各種與社會及政治問題有關的委員會。

  各教會經常就重要的政治、經濟與社會問題表明看法，影響官方的政策。例如1965年秋，新教福音教會在題為《難民的苦難和德國人民與東方鄰居的關係》的備忘錄中，呼籲對此前的東方政策進行批判性的審視，主張「以和解來代替完全分離、彼此恐懼和仇視的現狀」，「有關各國人民有義務盡最大努力，來討論和解決有關問題，並應適當考慮到雙方的觀點」。領土問題只有通過真正的對話，表達和解的願望，才能解決。重要的是開始創造一種氣氛，以便有可能採取具體步驟，走向與東部鄰居的和解。當時，執政者在東方政策問題上存在爭論，難以邁出大步。福音教會的這個備忘錄批評了無視戰後的變化而單方面教條式地堅持「故土權利」的要求，接近社會民主黨和一些自由派的主張。1981年，新教福音教會發表《和平備忘錄》，要求建立國際和平秩序，實行防禦性的軍備政策和有效的裁軍，呼應了當時的反核和平運動。天主教會也常就重大問題表態，但偏於保守。1972年，德國天主教中央執行局發表聲明，反對修改刑法第218條允許婦女自由墮胎，批評國家對「墮落傾向」鬥爭不力。在經濟上，天主教會批評社民黨政府搞「管制經濟」和「供給者國家」（意指國家對經濟干預過分了，福利政策過頭了）。這與保守思潮相呼應，遭到社民黨批評，說它干預政治，是要在選舉中幫助聯盟黨。此外，教會有時也聯合起來對重要問題發表意見。1980年德國新教教會、德國希臘正教會和德國主教大會外國人事務局的代表組成的泛基督教「外國人節」規劃委員會（Ecumenical Planning Committee for Foreigner Day），提出「不同的文化，同樣的權利：走向共同的未來」，主張德國人適應新的多元文化合作的環境，促進不同文化的人們共處、溝通、理解和寬容，賦予少數族裔和文化群體以平等的政治權利。

  在聯邦德國，教會與國家和政治的關係也受到一些批評。例如，自由民主黨不喜歡聯盟黨的教權主義傾向，並在1974年提出「自由的國家，自由的教會」，主張「公法團體」地位不適用於教會，要劃清教會與國家的界限，終止教會的某些特權，消除宗教在學校的影響等等。教會的代表則認為，教會對政黨政治保持中立，但教會也對世界負有責任，應該憑良心對政治和社會重要問題表態。不過，工業化和社會世俗化的發展，居民宗教信仰淡化，虔誠教徒的人數下降。特別是年輕人受各種思潮的影響，對虔信宗教之事興趣不大。這些變化不利於教會在政治、經濟和社會生活領域和相關政策方面保持有效的影響力。

  二、聯邦德國的「社會夥伴關係」

  聯邦德國建立了獨具特色的勞資關係，稱為「社會夥伴關係」（Sozialpartner），並成為法定的制度。「社會夥伴關係」的主要內容有企業「共決制」、勞資協議制（工資集體合同制）等。

  在經濟中實行勞資「共決」，是德國工人運動中很早的一項要求，有其歷史和思想淵源，如德國歷史上的「社會連帶主義」（Solidarismus）和「階級合作主義」（Korporatismus）傳統，「有組織的資本主義」和「經濟民主」思想，基督教的社會理論等。在魏瑪共和國時期，就曾在企業中建立工人委員會，參與討論與決定企業中的有關問題，實行某種程度的「共決」。

  在戰後初期經濟重建的過程中，實行「共決制」也被提了出來。共產黨主張在所有企業和機構中自由、民主地選舉產生工人、職員與公務員的代表組織。社會民主黨要求「建立在計劃指導和集體決策基礎上的社會主義經濟」。基民盟在《阿倫綱領》中曾提出重新定義雇員和僱主的關係，實行勞資「共同決定」。後來的《杜塞道夫綱領》中也有建立勞資集體協議制的主張。1949年秋德國天主教大會的聲明中說，「全體工人在社會、人事和經濟問題上的共同決定，乃上帝所賦之天然權利」。德國工會聯合會1949年成立時的綱領，要求在經濟領導與經濟規劃中實現共決權，這也是約束大企業，防止其像以前支持希特勒那樣重走危險道路的必要條件。其首任主席伯克勒爾把實現「共決制」作為主要目標。戰後初期魯爾地區的一些企業為克服重建時期的困難，在工人階級鬥爭之下，自行開始實行「勞資共決」。

  聯邦共和國成立後，即開始討論和起草勞資共決制的法律。但此事並不容易。工會要求把「魯爾模式」推而廣之，還要求成立聯邦經濟議院（Bundeswirtschaftsrat）和各中間層的經濟院（Wirtschaftskammer），都要包括勞資雙方同等的代表，實際是要建立一種全面的經濟共決體制。阿登納承諾要使勞資關係建立在一個現代基礎之上，但不贊成建立全面的共決制。艾哈德則認為共決制與自由市場不相容，只有財產所有者才能評估風險，承擔其決定的後果。執政夥伴自由民主黨和德意志黨反對共決制。企業界組織多方抵制，並且指責工會想把社會主義偷運進來。時任僱主協會聯合會主席瓦爾特·雷蒙德（Walter Reymond，1886—1972）雖然承認勞資合作，但不接受「魯爾模式」。有關共決制的談判幾度破裂。1950年4月，工會公布改組德國經濟的主張，要求實現企業內外的平等共決權。阿登納出面干預，與各方（勞動部、經濟部和勞資雙方）代表開會，強調在冷戰情況下，需要達成「社會和平」。工會強調，只有在經濟中注入基於勞資平等的責任感，才可以築起對付東方的精神防線。談判仍然無果。工會宣布要舉行罷工，阿登納則宣稱工會「無權通過罷工來使經濟癱瘓和強迫通過某一立法」，同時繼續敦促雙方妥協。終於，聯邦議院於1951年4月通過了《煤鋼工業共同決定法》（Montan-Mitbestimmungsgesetz）。它基本是「魯爾模式」的翻版，規定在有職工1000人以上的煤鋼企業中，成立勞資雙方對等參加的監事會（Aufsichtsrat/Supervisory Board），實行人事、勞動條件和福利等類問題的「共同決定」。在表決時，聯盟黨和社會民主黨支持，自由民主黨反對，德國共產黨棄權。此後，又在1956年通過法案，把更多的企業——煤鋼銷售額超過一半的非專營煤鋼的重工業公司，也納入煤鋼共決法的適用範圍。

  《煤鋼工業共同決定法》通過後，工會要求推而廣之。經過鬥爭，聯邦議院在1952年7月通過了《企業組織法》（Betriebsverfassungsgesetz/Betr VG），又稱《企業委員會法》，把共決制以另一形式加以推廣，規定凡雇員在20人以上的企業要成立雇員代表占一定比例的企業委員會（Betriebsrat，又譯企業代表會或職工委員會），就企業的勞動條件、福利等進行「共決」。於是形成了兩種「共決」制，一種是煤鋼工業的模式，勞資雙方在企業決策機構監事會中按對等原則組成，稱為「對等共決」。另一種是《企業組織法》的模式，對資方更加有利。

  對社會民主黨和工會來說，《煤鋼工業共同決定法》和《企業組織法》還是不夠的。社會民主黨在《哥德斯貝格綱領》中，說共決制是「新的經濟制度的開端」，要求把它推廣到所有經濟部門。工會也有類似的要求。20世紀60年代，在改革呼聲高漲的背景下，成立了一個以經濟學家比登科普夫（Kurt Hans Biedenkopf，1930—）為首的專家委員會，就擴大共決制的問題進行研究。該委員會在1970年提出報告，建議擴大共決制的範圍。1972年，新的《企業組織法》在聯邦議院獲得通過，它將企業委員會制度推廣至有雇員五人及以上的所有企業。企業委員會在企業運行和雇員行為、工作時間、酬金、休假等12個方面有共同決定權。如達不成協議，則由協調委員會裁定。新法比原《企業組織法》有了改進，但還不是勞資對等原則。該委員會的報告還肯定1951年的煤鋼共同決定法，建議在更大的範圍內實行「對等共決」。結果產生了1976年新的《共同決定法》，把企業監事會「共決制」由煤鋼企業推行到所有的雇員超過2000人的企業。新的《共同決定法》還規定，企業監事會的勞方成員中，要包括一名高級職員，以反映他們的利益與訴求。圍繞新的《共同決定法》，工會要捍衛和擴大「共決制」，對法案中仍然有利於資方的規定不滿，企業界還是抵制共決制的擴大。有29個僱主組織和一些大公司向憲法法院告狀，稱該法多方面違反《基本法》，損害了企業的自由，雇員的權利過大等等。1979年，憲法法院裁定《共同決定法》符合憲法，爭執才算塵埃落定。

  企業共決制使雇員代表與僱主一起參與討論企業的方針大計，在企業人事、勞動流程、崗位安排、企業管理、勞動保護、工作時間、報酬原則、休假等方面「共同決定」。據統計，70年代後期，適用不同形式的共決制的大股份公司共有員工450萬，礦冶企業有員工60萬，小股份公司有員工60萬，其他企業員工930萬，公共服務部門有員工360萬。到80年代初，有3.6萬多個企業建立了企業委員會，這些企業共有雇員930萬人，約占全國雇員總數的40%。不過，共決制是在保證僱主根本權益的前提下實行的，「共決」的外表掩蓋著僱主的優勢，在關鍵問題上占主導的通常是資方意見。例如1976年的共決法規定，企業監事會中勞資對等，但監事會的選舉程序使資方代表更可能占據主席的位置。在表決時一般成員只有一個投票權，在出現僵局時主席可以有兩個投票權。70年代任總理的施密特在回憶錄中說，該法「在兩個方面低於僱主與雇員完全平等的原則。雇員方面雖在監事會成員中占半數，但一方面數量上的均等可能被居於領導地位的職員的代表所削弱；另一方面監事會主席在雙方票數相等的情況下有權以自己的一票做出決定」。

  勞資談判達成集體合同，是「社會夥伴關係」的另一重要內容。在德國，勞資集體合同制不是始於戰後，但在戰後得到充分發展。納粹垮台後，工人運動把集體合同製作為實現「經濟民主」的重要內容。1949年4月，雙占區制定了《集體合同法》（Tarisvertragesgesetz/Collective Bargaining Law），標誌著集體合同制在戰後的重建。在集體合同的談判中，代表資方的是德國僱主協會聯合會。它對談判提出框架性要求，協調談判策略，具體談判由各行業的僱主協會進行。代表工人的是工會組織。集體合同中最重要的是工資協議，工資談判一般每年進行一次，其他方面協議則適用時間較長，一般為五年。勞資協議有的適用於全國範圍的某個行業，有的只適用於某地區或某企業。協議的雙方要承擔所謂「和平義務」，如工會在協議適用期間不進行「勞工鬥爭」。據統計，1949年到1978年，經登記的農業部門工資協議有1767項，採掘工業部門4331項，商業部門11369項，工業部門95560項，公職部門有21951項，其他部門23410項，總共158388項。其中，有13.8%是全國有效的，有11.4%在幾個州內有效，絕大部分只在一個州或更小的範圍有效。80年代中期，每年談判簽訂的工資合同約6000個。如談判達不成協議，工會有權舉行罷工，但1955年聯邦勞動法院規定，罷工應遵循「社會適當性原則」，必須是合法的行為。僱主也可以組織封廠（歇業）來與工會對抗。不過，聯邦勞動法院規定，大範圍的封廠是非法的。種種規定使罷工或封廠都不能隨便進行，只能是不得已情況下的選擇。

  從建國到60年代中期，是勞資協議制的初建階段，勞資鬥爭比較激烈，工會發動罷工較多。1950—1959年間，平均每年發生罷工超過1000次，每年因罷工損失工作日98萬多個。尤其是50年代上半期，罷工發生的頻度相當高。在鬥爭中，雙方的立場都有調整。政府也進行干預，促使勞資妥協。工會適應保守的「時代精神」，放棄了全面「經濟民主」的要求。資方也作出一定讓步。60年代末期到70年代初期，工資增長速度加快。1973—1975年後，經濟形勢惡化，失業增加，勞方不僅關注工資增長，而且要求保障工作崗位，更安全的工作條件，但也體現出妥協與合作的精神。如1975年工會聯盟同意壓低工資要求，以便工業有機會投資，從而創造新的就業機會。時任僱主聯合會主席施萊爾頗為滿意地說：「工會在近些年中表現出非常負責的態度，從而對經濟的穩定和健康作出了貢獻。」80年代出現新一輪經濟危機，失業更趨嚴重。執政的聯盟黨—自由民主黨強調「市場」，採取加強資方地位的政策（如加強資方在雇用和解僱方面的權力等）。工會面對嚴重的壓力，勞資談判依然充滿爭議。80年代，職工的工資在整個國民收入中所占的份額出現下降趨勢。不過，雙方還是努力達成妥協，工會不得不接受較低的工資增長。

  共同決定製、集體協議制等，對資本的專橫和貪婪，有一定的制約作用，同時使對抗性的勞資關係轉化成談判、協商、妥協與合作。勞資在創造就業、提高生產、提高生活水平的共同目標的推動下，形成了一種「夥伴關係」，比較願意作出妥協。勞資關係比較平穩，罷工次數和因罷工而造成的工作日損失較少（部分年份較多），成為聯邦德國的一個特點。進入60年代後，罷工就比較少了。1970—1990年，工業中每1000個雇員因罷工損失的工作日，在美國是225，英國是435，愛爾蘭是579，西班牙是708，義大利是1042，聯邦德國僅為40。聯邦德國形成了「社會和平」的局面，是它的一個優勢。可以說，沒有這種局面，令人矚目的經濟成就將難以實現。它也有重要的政治意義，成為「自由與民主的基本秩序」的一個穩定因素。

  三、聯邦德國社會保障體系的建立、發展與調整

  在資本主義條件下，社會分化經常發生，經濟發達並不能自動達到社會公平。市場競爭與風險如影隨形，弱勢群體更是如此。由社會（國家）為人們的生老病死提供必要的、基本的安全保障，就成為一種必要。德意志第二帝國時期，俾斯麥對工人運動實行「鞭子加蜜糖」政策，制定了醫療、事故和殘疾等保障立法。魏瑪共和國時期，社會保障有進一步發展。聯邦共和國的《基本法》規定了國家的「社會」責任。在各政黨中，社會民主黨一貫鼓吹實現社會公正和勞動者福利，聯盟黨內有「基督教社會主義」的影響。各黨為爭取民心的政治需要，不能無視政策的「社會」方面。「經濟奇蹟之父」艾哈德也承認在現代國家，成功的經濟政策還需要以「社會政策」來補充。

  聯邦德國建立之初，百廢待興，重點是保證經濟的發展，艾哈德說「最好的經濟政策就是最好的社會政策」。即使如此，還是早在1950年就恢復了養老保險制度。隨著經濟的繁榮，「蛋糕」逐漸變大，民眾要求共享成果的呼聲高漲，一系列社會保障立法和措施相繼出台。60年代初-米勒-阿爾馬克提出，隨著社會市場經濟進入第二階段，要更多地關注社會政策。此後到70年代，社會保障體系逐步發展擴大。特別是社會民主黨執政期間，進一步加強社會保障體系建設的力度，使之變得更加廣泛而完備。

  聯邦德國以大量的法規、制度和措施，建構起完備的社會保障體系。茲僅列舉若干：1950年恢復養老保險制度；1951年制定解僱保險制度；1952年制定戰爭損失補償法和孕產婦保護法；1953年制定嚴重喪失勞動力者保障辦法；1954年制定兒童金法（多子女家庭可每月領取兒童金）；1956年制定士兵供給法，修訂失業保險法；1957年將養老金與工資增長掛鉤，並把養老金制度推廣到農村；1960年制定聯邦住宅補貼法；1961年制定聯邦社會救濟法（後一再修改）；1963年出台事故保險新條例，實施聯邦休假法（所有職工均可享受帶薪休假）；1964年實施聯邦兒童補貼法；1969年頒布聯邦教育法、勞工促進法、職業培訓法等；1971年制定聯邦教育促進法、聯邦流行病法；1974年頒布失業救濟條例，實行對破產無力償付職工的損失費補償法；1975年規定子女補貼不受家庭收入的限制；1976年頒布暴力行為受害者賠償法；1978—1980年間調整養老金制度，提高兒童補助金；1984年通過提前退休法；1985年實施子女撫養假制度，並發放撫養費；1986年起降低有子女家庭的稅負；如此等等，遠非全部，但覆蓋面之廣卻可見一斑，包括人們生、老、病、殘、死、傷、失業、就學、住房等各個方面，可謂龐大、完備而緻密。從總體上，可分為社會保險、社會救濟和社會照顧三大類。社會保險是最重要的部分，有養老保險、疾病醫療保險、失業保險、工傷及事故保險等。在各種保險沒有涵蓋的情況下，則有各種社會救濟和社會照顧。有時作為特殊的臨時性措施，還要求富人對於救助弱勢群體作出貢獻。例如1952年的《均衡負擔法》，向戰爭中未受損失者和在重建中致富者徵收特別捐稅，救助戰爭受害者和來自東部的難民和被驅逐者。又如80年代科爾政府對部分高收入者實行強制性無息借款，總額約25億馬克，用來擴大住房建設，以幫助解決缺房者的需求。

  在社會保障的立法、執行和管理方面，不同層級和機構各有分工，又構成完整體系。聯邦是社會保障體制的監督者，立法制定者，費用提供者，也承擔一些具體的職能。州一級是社會政策的主要制定者，主要資金提供者和許多具體職能的執行者。自60年代起，強調「協調的聯邦主義」，通過各州負責社會政策的部長會議，促進有關規定和政策的統一。職能機構除了聯邦和州勞動局及有關機構外，還有地方的、行業的、企業的機構，各有其作用範圍。民間組織如慈善機構、自願機構等，也發揮其特有的作用。社會保障方面的法律問題，由有專門的法院法庭，主要是聯邦、州和地方的社會法院和行政法院加以處理。

  用於社會保障的開支持續和快速增長。據統計，社會開支在1950年是168億馬克，1960年增長到628億馬克，1970年達到1801億馬克，1984年5331億馬克；其占GDP的比重1950年為17.1%，1960年為20.7%，1970年是26.7%，1984年為31.5%。如按人平均，1950年為333馬克，1960年達1109馬克，1970年達2970馬克，1984年達到9053馬克。其中，相當部分由官方預算承擔。官方預算的社會保險開支，1950年會計年度是76億多馬克，1970年將近404億馬克，1986年達到4434億馬克。60年代末期到70年代前期，社會開支增長快於經濟增長。此後由於經濟「滯脹」，施密特政府不得不實行節約政策，80年代科爾政府更是試圖控制社會開支的增長，但都沒有逆轉社會開支繼續增長的趨勢。例如，僅聯邦勞動局用於失業津貼的開支，就由1970年的7億馬克，上升到1977年的76億馬克；上述項目加上其他各類補貼的總開支，則由1970年的39億馬克，上升到1977年的近151億馬克。法定的疾病保險開支，由1970年約250億馬克，上升到1975年約600億馬克和1980年約900億馬克。科爾政府時期增長速度有所放慢，1983年約為1000億馬克，1987年達到1250億馬克。各類社會救濟開支也在持續增長。1990年，聯邦政府、州和地方政府的公共開支總額達到11500億馬克，其中社會安全開支占47.8%。

  聯邦德國的社會保障政策有一項原則，即「援助自助者」，避免不加區分、包羅萬象的福利和造成人們對國家的依賴。艾哈德強調，人們首先必須自己努力獲得安全，只有個人負責仍然不足時，國家才有義務介入。社會保障費用實行個人、僱主和國家分擔。參加者平時按收入的一定比例交納費用，僱主則為雇員交納相應的數額，再加上國家補助，構成社會保障的經費來源。國家補貼占社會政策開支總額約1/3，有時達40%。當然，「羊毛出在羊身上」。企業（僱主）為社會保障費用出資，等於把企業一部分可分配收入變成職工將來的收入。國家補貼的經費則來自稅收。國家實行累進所得稅制。80年代中期，年收入1萬馬克者納稅率為22%，而年收入5萬馬克者納稅率為48.1%，年收入10萬馬克者納稅率為55%。年收入低於一定水平者，免徵所得稅。還有各種公司稅、地方工商稅、土地稅、財產稅、消費稅等。這些稅收進入國庫後，一部分作為社會保障的開支，為人們所享用。

  完備的社會保障使人們能夠獲得基本的安全感，有利於社會的穩定。不過，社會保障開支龐大也成為財政赤字和公共債務增長的原因之一。兼顧社會保障與經濟效率，逐漸成了突出的難題。在理論界則有「法制國家」還是「社會（福利）國家」的爭論。70年代社會民主黨政府加強福利制度，開支劇增，就有人提出「社會福利國家的限度」問題。隨後經濟出現「滯脹」，而需要救助的失業者卻增加了，加之人口出生率下降和老齡化加速，社會保障與促進增長的矛盾突出。1982年，施密特曾坦陳福利開支過大影響了投資和增長。科爾上台後，批評福利制度搞過頭了，使過多的人長期依賴他人生活，所以要「把自由、能動性和自我責任重新釋放出來」。於是，社會保障制度進入了調整改革期。基本思路是既要保持社會福利網，又要用較少的錢辦更好的福利。科爾政府加強社會開支的選擇性，突出重點，推遲養老金隨工資增長提高的時間，嚴格申請養老金的條件，增加私人交納額度，減少國家補貼等，試圖遏制過於龐大的福利開支。但是，社會保障制度的調整關係到千家萬戶，各種力量意見紛紜。聯盟黨主張限制福利開支，實行「責任共擔」原則，同時又要確保社會安全體系。自由民主黨主張「新自由主義」，鼓吹更多的個人負責，減少對集體福利的依賴。社會民主黨不願因贊成保守派的福利制度改革方案而疏遠工人選民，敗壞本黨的聲譽。綠黨強調福利不應以環境為代價，技術和社會變化的犧牲者應得到補償，促進婦女和兒童的利益等。80年代初社會民主黨和自由民主黨「離婚」，原因之一就是在社會政策上的分歧。科爾政府為改革福利制度，也是左右為難。有人批評科爾政府的改革只是修修補補，沒有改變國家調控的、不成功的福利體系。而有關部門為壓縮開支的醫療服務改革方案和在養老金方面的措施，又被批評為「謊言和背信棄義」。1988年基民盟公布其福利制度改革建議。科爾在基民盟的會議上說，有些措施可能不得人心，但有必要。然而習慣了高福利的人們，難以接受福利的削減。執政者受到多種制約，要保證「社會和平」和自身地位，投鼠忌器，慎之又慎。自70年代以來，社會福利制度改革就像一個「魚與熊掌」式的問題，困擾著聯邦德國歷屆政府。