第二節 戰後西德的社會經濟制度 一、戰後西德市場經濟制度的逐步建立

  西方占領當局一開始在西占區實行的是嚴格計劃、統一分配的統制經濟政策。1946年2月，英國軍政府就制定了對英占區生產與消費進行全面計劃的「第一斯巴達計劃」（First Spartan Plan）。1948年初，雙占區經濟委員會還分別為七大行業制定了年度發展規劃。雖然有沿用納粹戰時經濟體制之嫌，但在物資緊缺的戰後初期，這種統制經濟政策可以保證將有限的資源集中分配到最急需的領域，如食品、住房、煤炭、原材料等，有利於經濟的恢復。不過，嚴格的統制經濟政策既不符合西方的自由主義經濟理念，也無法保證西占區持續長久的復興。因此，在西方確立德國復興政策之後，它們便開始逐步支持西德進行重建市場經濟制度的改革。

  戰後西德經濟改革的主要倡導者和決策人是路德維希·艾哈德。二戰之前，他是個自由主義者。二戰之後，他先後擔任巴伐利亞經濟部長和雙占區經濟委員會主任。正是在他的領導下，社會市場經濟逐步在西德由理論變為了現實。艾哈德推行社會市場經濟制度的目標是，全面恢復市場經濟，促進經濟發展，建立正常運轉的貨幣秩序，保證價格穩定，實現社會公平與進步。他將重建西德市場經濟的突破口放在了幣制改革之上。

  美國很早就在醞釀德國的幣制改革。1946年，擔任克萊首席財政顧問的底特律銀行家約瑟夫·道奇（Joseph Dodge，1890—1964）會同一群美國財經專家向占領當局建議，儘快在德國發行新貨幣。這一建議引起了克萊的高度重視，並「稱它為『獵犬行動』」。1947年倫敦四國外長會議破裂後，美國國務卿馬歇爾曾和英國外交大臣貝文商討了有關德國西占區幣制改革的問題。鑑於西占區仍舊混亂的經濟形勢，克萊堅決要求儘快推進幣制改革：「鈔票已經放在德國，行動即將採取。」

  《倫敦議定書》出台後，美英法占領當局於1948年6月18日宣布，自6月21日起在德國西占區實行單獨的幣制改革。之前，占領當局已通過「獵犬行動」從美國運進500噸總價值約57億馬克的新鈔，即「B」記馬克。6月19日晚，換鈔行動開始，軍政府規定10舊馬克可兌換1「B」記馬克，4「B」記馬克可換1美元。西占區債務也被限制在戰前水平，超出的負擔一概取消。同時，以房地產、廠房設備和存貨等為抵押，向在戰爭中受到損失的人發給抵押債券。在此基礎上，取消消費品配給，放開價格，推動西占區經濟體制向市場經濟過渡。在艾哈德的領導下，雙占區經濟委員會還通過了《關於幣制改革後管制政策與價格政策的指導原則》，強調：「必須放鬆整個統制經濟體系，讓市場在生產與分配的過程中發揮更大的作用。」

  6月18日，克萊把幣制改革決定通知蘇占區軍事長官索科洛夫斯基，強調西占區實行單獨的幣制改革是因為「西占區經濟情況惡劣」。西方的這一做法引起了蘇聯方面的強烈不滿。6月23日，蘇聯召集波蘭、阿爾巴尼亞、保加利亞、捷克斯洛伐克、南斯拉夫、羅馬尼亞及匈牙利等國在華沙舉行外長會議，6月24日發表「八國外長關於倫敦會議中德國問題的決議案的聲明」，即「華沙聲明」，猛烈抨擊六國倫敦外長會議，尤其是西方推行單獨的幣制改革加速了德國經濟上的分裂。

  在幣制改革過程中，為了保持經濟運行的穩定，煤鋼等原材料的價格卻依舊受到管制。1950年8月—1951年2月，西德主要食品價格上漲11%，但同期鋼鐵等工業產品價格僅上漲6%。隨著消費品價格的提高，大量資本流入到消費品工業，而使得原材料工業的投資出現了嚴重的不足。1951年2月12日，艾哈德提出通過大幅度提高某些消費品的價格，為基礎工業的投資籌集必要的資金。價格提高後，個人將不得不為購買消費品支付更多的錢，而國家則可將這部分錢用於對瓶頸工業的投資。然而，艾哈德一派的觀點遭到了廣泛的反對。聯邦財政部部長弗里茨·舍費爾（Fritz Schffer，1888—1967）認為，應當加強國家干預，通過稅收手段來保持經濟的穩定，突破瓶頸。社民黨議員埃里克·諾爾廷（Erik Nlting，1892—1953）則將艾哈德的方案斥之為為投資向大眾徵稅，從工資袋中獲取資本。1951年3月12日，德意志工會聯合會也對艾哈德的計劃進行了強烈的批判。面對多方的壓力，艾哈德的建議最終為阿登納政府否決。

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  就在艾哈德的計劃陷入困境的同時，德國工業聯合會（Bundesverb and der Deutschen Industrie，簡稱BDI）出於自身利益考慮提出了「聯邦德國經濟形勢備忘錄」，要求在避免國家干預的前提下，從工商企業界內部自籌資金，完成對基礎工業尤其是魯爾煤鋼工業的投資補助。在工商界的積極努力下，德意志工會聯合會最終接受了工商界的提案。以該文件為基礎，聯邦政府制定了《工商業經濟投資補助法》草案。在聯盟黨、自民黨及部分社民黨議員的支持下，這一草案終於在1951年11月13日為聯邦議院通過，成為正式法律。

  《工商業經濟投資補助法》完善了1948年幣制改革中所重建的市場經濟制度，它的出台對聯邦德國社會市場經濟制度的形成起到了進一步的推動作用。例如它明確規定，「如果價格變動只是為了消除公眾對市場經濟的誤解，而不對整體價格水平，尤其是生活質量產生不良影響的話」，1948年4月10日和1949年2月3日所確定的對原材料價格的綁定即不再有效。

  二、戰後西德重工業產權社會化改革受阻

  聯邦德國社會市場經濟的「基礎是堅持生產資料私有制原則」。但在二戰之後，包括英法在內的許多歐洲國家都掀起了工業國有化浪潮。英國政府在大刀闊斧地對本國重工業實行國有化改造的同時，有些工黨政府成員也提出了對西德煤鋼工業產權實行社會化的計劃。在這些人看來，私有制是導致德國工業界支持納粹的主要原因。因此，要想防止這些工業再次成為德國侵略擴張的工具，就必須對它們進行產權社會化改造。

  德國80%以上的煤鋼重工業都集中在英國占領的魯爾地區。占領魯爾後，英國軍政府於1945年12月16日和22日先後沒收了克虜伯所轄的鋼廠和英占區所有的煤礦，為將來這些工業的產權變更作準備。1946年2月1日，貝文在下院宣布：「魯爾工業不會返還到私人企業主手中，政府希望對它們實行公有化。」1946年10月21日，英國內閣正式作出了將英占區重工業產權進行社會化的決定。為了順利地完成這一計劃，貝文還擬定了三個具體的實施步驟：（1）委任德國託管人；（2）北萊茵-威斯伐倫州（Nordrhein-Westfalen，簡稱北威州）選舉後，建立一個組織，接管產權被社會化的企業；（3）再根據具體情況，對這些工業實行某種國際管制。實際上，早在貝文擬定這三個步驟之前，英國軍政府就已經開始在其沒收的鋼鐵工業中任命德國託管人。1946年11月19日，英國決定全面啟動該方案的第一步，到次年2月，英占區各主要工業中都已任命了託管人。

  魯爾產權社會化得到了北威州議會中的各德國政黨支持。社民黨要求對西德重工業產權實行徹底的社會化改造。早在1945年11月，流亡英國的社民黨成員就曾提出過將煤鋼等主要工業轉交國有的建議。後來，英占區社民黨領導人維克托·阿加茨（Viktor Agartz，1897—1964）又在黨代表大會上公開表示，未來德國「國家將接管投資銀行、煤、鋼等壟斷工業」。1946年12月6日，北威州勞動部長、社民黨人奧古斯特·哈爾布費爾（August Halbfell，1889—1965）制定了將煤礦產權轉交國家所有的計劃。以此計劃為基礎，社民黨公有化委員會在1947年2月2日與北威州政府和工業界、工會代表協商後決定，直到德國中央政府建立之前，占領當局所任命的煤炭託管人應將其主要的管制權力移交給由政黨、工業界和工會代表組成的「煤炭委員會」（Kohlenrat），而煤炭工業也應被改組為國有控股公司、公司和礦井三級。在政府保留巨大權力的前提下，由煤炭委員會負責日常經營活動。之後，社民黨公有化委員會還要求在鋼鐵工業中也建立類似的組織。

  在1946年9—10月北威州首屆議會選舉之後，社民黨開始集中精力推動州議會通過將魯爾煤炭工業轉交北威州所有的法律。社民黨的政策得到了共產黨的支持。與基督教工會成員有著密切聯繫的基督教民主聯盟左派，如雅各布·凱澤（Jakob Kaiser，1888—1961）、卡爾·阿諾德（Karl Arnold，1901—1958）等人，都主張在西德工業產權社會化方面與社民黨結成廣泛的同盟。即使在保守的阿登納逐漸取得統治地位後，基督教民主聯盟仍然主張一種由中央、地方和私人共同參與的混合所有制產權模式。1947年2月3日，英占區基督教民主聯盟通過了「阿倫綱領」，提出了按照混合所有制原則對德國煤鋼工業進行產權社會化的方案。方案規定，「公共法人，如國家、州、鄉鎮、鄉鎮聯合體，進而還有合作社和企業中的實際工作人員，都應分享企業的權力」；「煤礦具有絕對的壟斷性地位……應當被公有化」；「大鋼鐵工業也要走上公有化的道路」。

  為了早日恢復對魯爾煤炭工業行使主權，北威州議會各黨團建立了臨時的同盟，於1947年8月2日聯合簽署了「北威州議會對煤礦產權關係的共同決定」：「為了在煤炭經濟中建立可靠的法律和經濟關係，州議會向軍政府請求，取消對煤炭工業的沒收，將產權賦予州政府任命的並由州議會監督的德國託管人。」

  1948年4月7日，社民黨的議案最終被州議會三讀通過。然而，這一法案卻在1948年8月23日遭到了英國軍政府的否決，認為「北威州所處的煤礦是屬於國家的財產，因此，所有有著深遠影響的政策，只要涉及這些煤礦的產權，也與其他的州相關。所以，軍政府支持如下觀點，煤炭工業公有化應由德國政府而不是州政府來決定」。英國此時反對在州一級對魯爾煤炭工業實行產權社會化改造，要將其產權問題留給未來的德國中央政府來決定是有原因的，因為在這些問題的決定權上受制於美國。

  以克萊為首的美國軍政府卻一直堅決反對將西德主要工業公有化。1946年，克萊否決了黑森州的經濟社會化法案。這一做法得到了美國陸軍部的支持。為了和英國達成妥協，軍政府經濟部部長威廉姆·德雷柏（William Draper，1894—1974）將軍在1947年夏制定的內部計劃中提出，將魯爾煤炭工業產權「冷凍」五年，等自由選舉的德國中央政府成立之後，再由中央政府決定這些工業的歸屬；在此之前，由軍政府任命的託管機構負責煤礦的生產和管理。以此計劃為藍本，克萊制訂了內容相同的「託管人計劃」（Trusteeship Plan）。

  「馬歇爾計劃」出台後，美國迫切地要求提高魯爾煤炭產量。為了防止產權的變動對煤產量的恢復造成不利影響，美國國務院與軍方達成一致，決定迫使英國儘快放棄在州一級的魯爾煤礦產權的社會化政策。

  1947年8月12日—9月10日，英美召開了專門討論魯爾煤炭工業問題的華盛頓會議。由於對美國經濟上的依賴，英國此時的談判地位其實是非常虛弱的。1945年12月6日，英國從美國的借款就已經高達37.5億美元。到1946年中期，英國的貿易逆差達22.5億美元，位居西歐各國之首。雙占區的成立也並未改善英國的處境，它依舊不得不把有限的美元儲備用於為英占區德國人購買糧食。魯爾煤炭出口所獲的利潤，遠遠抵不上英國的占領成本。它在煤炭工業產權問題上屈從於美國也是必然之勢。

  實際上，在1947年8—9月的華盛頓會議之前，英國自己的魯爾工業產權社會化政策也已經發生了改變。當以貝文為首的外交部制定了州一級產權社會化政策後，英國政府內部有許多官員都對這一政策表示了不滿。蘭開斯特公爵郡大臣約翰·海德就堅持必須由未來德國中央政府來控制魯爾，並因此與上司貝文發生了衝突。海德的繼任者弗朗西斯·帕肯漢姆（Francis Parkenham，1905—2001）勳爵也明確表示，在產權社會化問題上，他反對貝文的觀點。軍政府高級執行官麥可·貝爾福（Micheal Balfour，1908—1995）少將則指出：「軍政府同意公有化政策，絕不是因為他們被這一政策所說服了。」英國軍政府是在工黨政府上台之前就組建完成的，它的主要官員，如羅伯遜中將、兩任經濟部部長珀西·米爾斯（Percy Mills，1890—1968）爵士和塞西爾·威爾（Cecil Weir，1890—1960）爵士都和工黨的經濟主張相左。所以，在貝文苦口婆心地勸說美國接受魯爾產權社會化政策的同時，羅伯遜卻在有意地拖延這一政策的執行。

  除了美國之外，法國、低地國家都反對英國將魯爾工業交給德國政府所有，蘇聯也對英國沒收魯爾煤鋼工業的做法十分不滿。就連德國社民黨內也有一些人對英國人只在州一級對魯爾工業產權進行社會化改造的真實用意表示懷疑。處在內外交困中的貝文不得不在1947年春向內閣提議暫緩在州一級上對魯爾產權進行社會化。因此，在華盛頓會議上，當美國表示願意取消煤炭工業五年的冷藏期之後，英國代表便於1947年8月24日接受了美國的「託管人計劃」。

  1947年9月10日，英美在華盛頓會談公報中公布了對魯爾煤炭工業產權的處置決定：在儘可能早的時間裡，通過合法選舉建立德國中央政府，再由中央政府決定煤炭工業產權的歸屬；在此之前，由軍政府任命的託管機構負責這些工業的生產和管理。正是在這一背景下，英國軍政府於1948年8月拒絕了北威州議會接管魯爾煤炭工業的要求。1948年11月，英美軍政府制定了75號法令，要求在雙占區鋼鐵工業中也建立產權託管制度，並再次強調將魯爾產權交由未來德國的中央政府決定。聯邦德國建立後，美國駐德高級專員約翰·麥克洛伊（John Mc Cloy，1895—1989）於1949年9月14日向國務院建議，保護德國的自由經濟，進一步減少西德工業產權社會化的可能。他說：「對我而言，德國的自由企業體系是最符合美國的觀點和安全需要的，如果德國工業產權的社會化是新議會的意願的話，我們不應積極地反對它，與此同時，對其傾向於自由經濟的所有政策，我們也不能施加任何影響。」因此，在一份旨在取代75號法令的草案中，麥克洛依公然要求取消有關「工業產權交由未來德國的中央政府決定」的內容。英國認為，這一做法實際上宣告了魯爾煤鋼工業產權社會化的「死亡」。實際上，不僅是保守勢力（基督教民主聯盟右派、自民黨和德意志黨），以及原先支持產權社會化的左派，此時也對這一政策的實現喪失了信心。羅伯遜在1950年4月19日報告中說，基督教民主聯盟左翼已經在產權社會化方面沒有了「動力」。社民黨也不得不在1950年承認，1947年華盛頓會議之後，魯爾工業產權的社會化實際上已經失敗。「在『馬歇爾計劃』所決定的自由經濟背景下，這一政策已無望成功。」

  戰後魯爾重工業產權社會化改革的中止，為西德在社會市場經濟模式下保證私有產權奠定了堅實的基礎。

  三、西德勞資「共決制」的重建與發展

  勞資「共決制」（Mitbestimmung，也譯為「參與決定」）是德國的傳統，早在19世紀就已提出，1920年魏瑪議會通過《企業代表會法》，確立了以企業代表會制為核心的勞資共決合作制度。但是，納粹上台後，德國的獨立工會和企業代表會都被強行納入專制體系，分別為勞工陣線和「信任者「代表會所取代。二戰之後，根據《波茨坦協定》和占領當局的有關規定，德國西占區工會和企業代表會逐步完成了重建工作。

  英美占領區的工會重建工作完成得相對較快。在美占區，由於軍政府和美國「勞聯」的分歧，各州工會重建模式不盡相同。有自下而上完成的，如巴登-符騰堡；有自上而下完成的，如巴伐利亞。而在英占區，工會則是按照英國工聯的模式，採取先建立各行業工會，再建立工會聯合會的自下而上的方式完成了重建。通過10月份的「工業關係第16號令」，英國軍政府將英占區工會的重建分為三個不同的階段：（1）準備階段：對工會建立者的政治態度進行審查。舉行籌建代表大會並選舉理事會；（2）過渡發展階段：組建相關常設機構並挑選組成人員，制定詳細的組織活動章程；（3）建立階段：組建大區（Groer Raumen）至占領區級的工會，此後便可參與政治活動。與英美占領區工會的快速重建不同，法占區獨立工會的重建工作一開始就受到了軍政府的有意阻擾。直到1949年2月，還不允許建立占領區一級的工會組織。這鐘情況直到法占區併入雙占區之後才有所改變。在1949年10月12—14日，三個西方占領區工會代表在慕尼黑召開了德意志工會聯合會成立大會，漢斯·博克勒（Hans Bckler，1875—1951）當選為主席，完成了西占區工會的重建工作。

  各基層企業的企業代表會是戰前德國勞資共決制的主要貫徹機構。1946年4月10日，盟國管制委員會發布第22號令，即《企業代表會法》，宣布重建企業代表會，並要求企業代表會接受占領當局和工會的領導，參加非納粹化改造。22號法令承認企業勞資共同決定的合法性。有的州憲法也對此予以肯定。一些歷來反對勞資共決的企業家迫於形勢，也表示願意合作。但是，以何種形式、在多大程度上實行「經濟民主」和「共同決策」，卻存在尖銳鬥爭。社會民主黨的設想包括重工業國有化，在工商會等經濟機構中全面確立工人的同等影響，而不僅僅是企業中的「共決」。工會要求與此類似。但是，企業界只在有限的程度上接受企業的共決，反對全面的「經濟民主」。

  在該法令的鼓勵下，西占區各州紛紛公布本州的企業代表會法，迅速開始了企業代表會的重組工作。但是，英美雙占區成立後，占領當局卻又提出產權和改變企業管理制度的問題必須由全德人民決定，有意擱置企業代表會的發展。直到聯邦德國建立後，西德人才在1952年由《企業憲章法》完成了企業代表會制的重建和加強工作。

  在西占區企業代表會重建的同時，英占區工會還在西德開創了以監事會（Aufsichtsrat）勞資共決為核心的新的勞資共決制。

  1946年底，英占區工會在形成了以勞資共決制為核心的經濟民主化政策。這一政策的形成與當時魯爾工業社會化改革的遲緩有著直接的關係。根據1920年《企業代表會法》，企業代表會擁有參與企業監事會的共決權。但是，魯爾企業代表會濃厚的共產主義傾向引起了英國軍政府的擔憂。為了阻止德共勢力的發展，軍政府對企業代表會的共決權作出了嚴格的限制：它雖然可以在管理層面前代表工人及職員的利益，但也必須支持管理層的工作，以實現企業的生產目標。實際上，新的企業代表會只是一個用來調解勞資關係的工具，並不能對管理層的決定，尤其是有關僱傭和解聘的決定進行否決。1946年4月10日，軍政府公布了新的《企業代表會法》，正式取消了企業代表會在1920年《企業代表會法》第66條第1款中所擁有的一項重要的共決權——通過建議支持企業領導的權力。軍政府的政策顯然不能滿足工會在勞資共決方面的要求。與此同時，占領當局和工業界對魯爾工業產權社會化的一再拖延，也進一步促進了工會新勞資共決政策的形成。

  在這種情況下，從魏瑪共和國的歷史中吸取了教訓的英占區工會，決心不能再像以前那樣輕信資本家和當局，而要在工業界恢復元氣並重新控制經濟之前，使工會被承認擁有與資方對等的決策權。工會已不滿足於只擁有參與制定工資這類的共決權，他們要求的是在各級水平上的對等共決。1946年底，英占區工會正式擱置了產權社會化政策，確立了以勞資共決為核心的經濟民主化方針，其主要內容除包括恢復和完善企業代表會制外，還包括：（1）通過工人代表對等參與監事會，並有權在經理委員會中任命一名與其他經理具有同等權力的勞工經理（Arbeitsdirektor），在企業中實現勞資對等共決。工會還保證所選舉的監事會代表中至少有兩人來自企業代表會；（2）在超企業層次上也要實現共決，在1946年12月4日的會議上，工會領導人就提出，要在被改組的工業部門中建立工人代表對等參與的、負責制定整個工業部門改革方針的協商會議；（3）反對建立混合所有制。1946年10月15日，英占區工會領導人漢斯·博克勒在與占領當局下轄的北德鋼鐵局（North German Ironandsteel Control，簡稱NGISC）的會談中，首次提出了在鋼鐵工業中共享權力的要求。他們認為，「最廣泛的工人的共決是有必要的。工人是推動經濟發展的主要因素。人們迫切地希望能夠在各地被邀請參與決策。工人希望在最大程度上參與公司的監事會和領導機構」。

  為了防止共產主義在魯爾的傳播和換取工會對非集中化的支持，1947年初，英國軍政府接受了英占區工會的建議，在魯爾的部分煤鋼企業中簽訂了協議，實行企業最高決策機構——監事會中勞資對等參與的共決制，在魯爾鋼鐵工業中開創了一種新的共決模式：在公司監事會中，成員由勞方和資方各五名代表，外加一名託管局代表組成；資方代表由四名股東和一名其他人員、勞方代表也由四名雇員代表和一名其他人員組成；三名經理中也包括一名由工會提名的勞工經理。這種模式超越了「企業代表會」，被稱為「魯爾模式」。