第一節 《基本法》的制定與德意志聯邦共和國的建立 一、1948年法蘭克福會議

  英法美三國按照西方自由、民主的精神對西占區進行了民主化改造，並逐步建立起了地方各級議會和民主政府。在軍政府的嚴格監督下，各州先後制訂了以聯邦制和分權制為特徵的州憲法，從而為後來西德聯邦《基本法》的制定和聯邦德國的建立奠定了基礎。

  儘管柏林危機結束了，但德國分裂的局面卻是已成定局。1948年7月1日，美英法按照《倫敦議定書》的精神，籌備起草德國憲法和規定占領國與德國之間關係的占領法。在美英法三國軍事長官的邀請下，西占區11個州的總理齊聚法蘭克福，開始就制憲和建立西德國家問題展開談判。在此之前的6月14日，美占區軍事長官克萊就已經向各州總理通知了《倫敦議定書》的內容。而在這次法蘭克福會議上，軍事長官們則正式向州總理們散發了《立憲決議》（Verfassungsrechtliche Bestimmungen）、《重劃各州》（Lndernneugliederung）和《占領法規基本原則》（Gerundzüge eines Bezatzungstatus）三個文件。其內容主要包括：授權各州總理召開代表會議，為成立聯邦式的政府起草憲法；參加聯邦的各州通過公民投票以簡單多數通過憲法，一旦該憲法為2/3聯邦州所通過，憲法即在全聯邦生效；各州總理審核各州邊界；在授予未來德國國家立法、行政、司法權力的同時，占領當局也將保留必要的權限，以保證實現占領的基本目標；占領國保留的權限包括：領導德國外交；監督外貿；對已達成或即將達成的協議所規定的相關事項，如《魯爾國際管制條約》，進行監督。這三個文件合稱「法蘭克福文件」，它對西德政府的成立意義重大。

  7月8—10日，西占區州總理在科布倫茨（Koblenz）討論占領當局發下的三個文件。社會民主黨主張加強中央政府權力，基督教民主聯盟贊同地方分權，兩家都反對占領當局提出的在9月1日制訂憲法，認為時機不成熟。社會民主黨建議召開包括蘇占區在內的制憲會議，成立統一的、主權的德國。基督教民主聯盟認為，若外交與外貿控制在占領當局手中，「法蘭克福的建議意味著不存在德國的主權」。

  10日，西占區各州總理向克萊匯報討論情況，並在三個附件中對「法蘭克福文件」提出了修改意見：（1）避免將即將制定的法律稱之為「憲法」，以免將德國的分裂固定化；改憲法為「基本法」，據說這是援引1875年法國在普魯士軍事占領下的先例，當時也不稱憲法，叫「基本法」；「基本法」不必經公民投票，為今後統一德國留下餘地，「只有全體德國人民進行自由表決時，才能產生一部德國憲法」；（2）先公布占領法的內容，然後再制訂「基本法」；希望除保證占領軍安全、維持德國的民主秩序、非軍事化和履行國際協定的義務外，其餘行政權、立法權、司法權等均應交德國；（3）外貿應不受占領當局監督、魯爾國際管制不應列入占領法、德國有權自行管理警察；軍事長官應每隔一定時間審查占領國所保留的權限。墨菲概括西占區各州總理的意見是，「他們非常希望不要確立『制憲會議』『憲法』和『政府』。總之，他們力圖避免採取被人看成是成立『國家』的任何措施」。

  7月14日，克萊召見美占區州總理，對西德人的修改意見逐條進行了批評，並明確表示，《倫敦議定書》是一個整體，它要麼被全部接受，要麼就得由六國重新制定，但重新制定須耗費大量時間，不符合眼下的形勢需要。但是，墨菲「仔細研究了州總理提出的草案後，發現大都是可接受的，可以作為最終確定占領法的令人滿意的談判基礎」。不過，墨菲也堅決拒絕州總理們將魯爾排除在占領法之外和限制軍事長官在司法方面權限的要求。7月15日，國務卿馬歇爾批准了墨菲的意見，貝文也無異議。在經過多輪磋商之後，西占區軍事長官和州總理們終於在7月26日達成協議，決定成立一個所謂的「議會委員會」（Parlamentarische Rat）代替制憲會議制定「基本法」。第二天，州總理會議通過《議會委員會立法的模式與依據》（Model und Begründung eines Gesetzesüber den Parlamentarische Rat）文件，對議會委員會的任務、選舉方法、工作程序、與各州議會及政府的關係作出了詳細的規定。8月10日，各州總理選出一個法律專家組成的「憲法問題專家委員會」，在黑倫希姆澤（Herenchimsee）召開會議，為議會委員會準備供討論用的「基本法」草案。

  二、《基本法》的制定

  1948年9月1日，議會委員會在波恩教育學院舉行開幕儀式，盟國高級官員應邀出席。議會委員會由6個政黨的65名代表（按每75萬居民選1名代表，黑森州代表由州議會指定）組成，其中西德兩大政黨，即由「基民盟」和「基社盟」組成的聯盟黨和社會民主黨各占27名，自民黨5名，德意志黨、中央黨和德國共產黨各2名。基督教民主聯盟的阿登納當選為主席。黑森州總理、社會民主黨人克里斯蒂安·斯托克（Christian Stock，1884—1967）以州總理聯席會議主席身份致開幕詞，「他把這次會議稱為德國戰後史上的新篇章」。之後，阿登納以議會委員會主席身份致答詞，開宗明義地提到議會委員會的任務是起草一部《基本法》。他說：「我們鑑於德國的艱難處境和意識到對我國人民所負的責任，聚集一堂來群策群力地起草一部《基本法》。我們議會委員會工作堅定的目標是，要寫出這樣一部憲法：使全德統一的可能性永久地存在下去，使德國的東部地區在任何時候能在這個新國家裡有自己的位置。」

  然而，對於希望早日重新恢復德國主權的西德政治家們來說，制定一部過渡時期的《基本法》可絕非易事。一方面，西德各主要政黨在建國原則和國家體制方面還存在著重大分歧；另一方面，未來的《基本法》還必須得到占領當局的批准並與占領當局所制定的占領法相符。

  議會委員會中兩大黨——聯盟黨和社民黨在未來西德國家的聯邦制原則，尤其是在聯邦與州財政分權方面存在著不小的分歧。社民黨在1947年夏通過了《建立德意志共和國的紐倫堡綱領》，要求賦予未來聯邦中央政府強大的行政能力和牢固的財政控制權。「統一的財政政策是非常必要的，這既是因為財政是控制經濟的重要手段，也是為了滿足重建中巨大的財政支出需要。」但是，聯盟黨中的絕大多數成員則認為，各州應對中央政府保持獨立性，尤其在財政上不應依賴於聯邦政府。「聯邦與各州的權限應彼此分明。」在1948年10月13、14、21日進行的三次議會委員會黨團內部辯論中，兩大黨在財政權歸屬問題上各持己見，衝突激烈。在其他小黨中，中央黨支持社民黨，德意志黨等支持聯盟黨。

  占領當局對議會委員會在聯邦分權問題上的爭論也十分關切。其實，在西方盟國內部，也對這一問題有不同看法。法國不希望德國擁有一個強大的中央政府，英國則出於維持西德穩定的考慮，要求在堅持聯邦制的原則下，賦予中央政府更多的權力，美國的觀點則接近聯盟黨，希望西德能夠成為美國式的分權制聯邦國家。最終，還是美國的觀點占據了上風。1948年10月19日，占領當局在給阿登納的一份文件中指出，他們希望未來聯邦政府在財政方面的權力僅限於「徵稅和為行使憲法所賦予的職責而分配資金」。為謀求整個聯邦的統一，聯邦政府可以制定稅率，並頒布徵收其他捐稅的整體性規定，但應當由各州來徵收和使用這些稅款。與此同時，盟國也強調，由於《基本法》尚在討論中，他們還不可能或者不需要在這一問題上作出正式的判斷。

  

  1948年11月22日，西占區軍事長官向議會委員會遞交一份備忘錄，正式對他們所了解到的《基本法》條款提出修改意見。占領當局認為，未來聯邦政府的權力「應被明確限制在憲法所規定的範圍內」。除財政方面的限制外，聯邦政府不應插手以下領域：教育、文化宗教事務；地方政府和公共衛生，「除非其協調政策對幾個州居民的健康至關重要」；公共福利方面的職能要限制在社會安全措施的協調方面；在占領時期警察權要特別得到軍事長官的批准；對聯邦執行和管理機構的建立規定應明確，且這些機構只能是當州政府無法執行相應權力時才能建立。阿登納向議會委員會成員解釋說，盟國主要是對《基本法》草案中州與聯邦財政分權問題表示不滿，希望議會委員會認真考慮盟國的意見。但是，委員會中的社民黨黨團主席表示，社民黨不能接受盟國在備忘錄中的修改建議。之後，阿登納和議會委員會成員多次與占領當局就這一問題進行談判和交換意見，但始終沒有結果。

  1949年2月11日，議會委員會完成了《基本法》的制定工作，並將其遞交占領當局審核。由於這份草案沒有按照盟國的要求作出修改，因此很快就遭到了占領當局的否決。3月2日，西占區軍事長官向議會委員會遞交了關於《基本法》草案修改意見的備忘錄，指責的重心依然是聯邦和州的分權問題。備忘錄指出：「現行《基本法》草案第36條在規定聯邦政府的權力時沒有足夠的條款來保證各州在聯邦體制中的地位。」備忘錄要求議會委員會刪除現行《基本法》草案第36條，而代之以他們所給出的條款。1949年4月5日，三個占領國的外長向三國軍事長官發出一份備忘錄，拒絕在《基本法》條文方面對西德人作出讓步。

  阿登納主張對占領當局實行妥協，在聯邦體制的問題上對盟國作出讓步，以求西德國家能早日建立。「我並不認為，財政問題是這樣一個重要問題，因為它而置整個《基本法》於不顧。如果《基本法》因列入了盟國所希望的財政處理方案而被通過，如果在實施了兩三年之後表明，對財政問題所規定的解決辦法既無益於聯邦，也無益於各州，然後，再作出修改決定，那就可以預料，這個問題完全可能獲得盟國同意。」然而，社民黨卻堅決不想讓步。4月20日，社民黨主席舒馬赫在漢諾瓦黨代表大會結束後宣布，只有在滿足聯邦政府享有獨立財政權等條件下，才能接受《基本法》。

  鑑於社民黨的強硬態度，盟國決定作出讓步。1949年4月22日，三國外長將事先準備好的那份措辭緩和的備忘錄轉交議會委員會，基本同意《基本法》草案中關於聯邦與州分權的規定。「在財政方面，議會委員會所建議的每一條規定都得到善意的讚賞，因為它的目的是保證各州政府和聯邦政府在財政方面都有獨立性，保證它們在各自的主權範圍內行使自己的權力時擁有相應的經濟力量；關於第36條的問題，外長們對每一項條款也表示認同：（1）《倫敦議定書》所明確指出與聯邦無關的一切事務，不列入聯邦的職權範圍之內；（2）保證各州擁有足夠的權力，使它們成為獨立的強有力的國家機構；（3）保證聯邦在重大的國家事務方面擁有足夠的權力，使它足以有效地處理那些涉及一個州以上的利益的重要任務。」

  就在占領當局和議會委員會討論西德國家體制問題的同時，全稱《明確占領國所保留之權力的占領法規》（Occupation Statute Definingthe Powersto Be Retained by The Occupation Authorities，簡稱《占領法規》）也在多次協商之後出台了。8月中，美英法成立三方委員會根據5月9日六國倫敦會議通過的軍事長官和德國臨時政府權限規定的文件，開始起草占領法規。為了使《基本法》不與《占領法規》相衝突，西占區州總理和議會委員會一致要求能儘早看到《占領法規》，或者了解其中的某些重要內容。但是，由於當時西方三國在德國拆遷和建立魯爾國際管制機構問題上還存在著較大分歧，《占領法規》遲遲未能公布。1949年4月初，三大占領國召開華盛頓外長會議。會上，美國以同意建立魯爾國際管制機構為籌碼，逼迫英法同意修改德國拆遷計劃和簽署《占領法規》。4月10日，三國外長將《占領法規》草案轉交議會委員會，決定一旦德意志聯邦共和國建立，三國軍政府就將代之以文職的高級專員委員會和占領軍最高司令。其中高級專員將負責監督德國當局，而最高司令則主要負責軍事工作。

  隨著盟國在西德國家體制問題上作出讓步和《占領法規》的脫稿，《基本法》出台的條件也逐漸成熟。1948年5月8日，議會委員會以53票對12票通過了《基本法》草案。5月12日，占領當局正式批准《基本法》並公布《占領法規》。一周之後，西占區11個州中有10個州議會批准了《基本法》，達到先前所規定的2/3多數。5月23日，《基本法》正式生效，其法律效力將一直延續到德國統一和全德舉行自由選舉之時。

  三、德意志聯邦共和國的建立

  1949年5月23日，蘇美英法四大國外長會議在巴黎召開。會議主要討論德國問題，包括德國的重新統一、柏林問題、幣制改革和對德和約等。在會上，蘇聯外長安德烈·維辛斯基（Andrey Vyshinsky，1883—1954）提議恢復破裂一年多的盟國對德管制委員會；締結對德和約，各自占領軍自締結和約後一年內從德國撤退；建議以蘇占區和西占區現有經濟機構為基礎，建立全德國務會議，並使其具有政府職能。美國國務卿艾奇遜認為，蘇聯這些建議「就像要求一個已經恢復了3/4的癱瘓病人重新全部癱瘓似的」。5月28日，美國在會上提出反建議，要求將波恩憲法推廣到整個德國，實現德國統一。維辛斯基拒絕了美國的建議。6月20日，四大國外長會議無果而終。

  1949年8月14日，德國西占區舉行第一屆聯邦議院選舉，共選出402名議員，聯盟黨獲139席，為第一大黨，社民黨131席緊隨其後，自民黨52席，巴伐利亞黨和德意志黨各17席，德共12席，經濟建設聯合會12席，中央黨10席，德意志國家黨5席，無黨派人士3席。9月7日，聯邦議院和聯邦參議院正式宣告成立。12日，自民黨特奧多爾·豪斯當選首任聯邦總統。15日，阿登納以1票的微弱多數被選為聯邦政府總理。20日，德意志聯邦共和國正式建立，定都波恩（Bonn）。