第一節 美蘇在德國問題上的衝突 一、雅爾達體系與美蘇冷戰

  第二次世界大戰的結束，標誌著以歐洲為中心的國際關係體系進入了美蘇競爭與對抗的兩極體制。歐洲老牌強國中，英法在戰爭中被嚴重削弱，其殖民地紛紛走上獨立道路，國際地位一落千丈。義大利雖然逃脫了戰敗國的命運，但作為二戰的元兇之一，也將面臨盟國的嚴厲懲罰。至於德國，則被四大國分區占領，進入了其現代歷史上最悲慘的時期。

  原先並不處在國際格局核心位置的美國和蘇聯，卻在二戰戰火的洗禮中一躍成為左右世界的超級強國。戰爭只奪去了41萬美國人的生命，但卻給美國帶來了短期內經濟規模翻倍的機會。據統計，戰後初期美國集中了全世界資本總額的3/4和工業生產能力的2/3。美國的軍事實力也變得空前強大，1947年時，美國不僅壟斷了核武器，還在全世界共擁有480多個軍事基地，可以隨時向世界各個角落投放自己的海空軍力量。美國總統哈利·杜魯門曾宣布：「美國今天是一個強大的國家，沒有任何一個國家比它更強大了……我們擁有這樣的力量，就得挑起領導的擔子並承擔責任。」經受了戰爭考驗、為世界反法西斯戰爭的勝利作出了巨大犧牲的蘇聯，也成為戰後首屈一指的軍事政治大國。1945年戰爭結束時，蘇軍總兵力超過1200萬人，年產飛機4萬架、坦克3萬輛、大炮12萬門。與此同時，蘇聯還趁法西斯崩潰之機，擴大自己的版圖，幫助東歐國家建立社會主義制度。二戰結束時，蘇聯不僅成為了聯合國常任理事國，還和50多個國家建立了外交關係，極大地提高了自己的國際地位。1946年，蘇聯外長莫洛托夫宣稱：「蘇聯是現代世界上最強大的國家之一。沒有蘇聯的參與，誰也不可能就國際關係中的任何重大問題作出決定。」在傳統的、以歐洲為核心的國際關係格局行將崩潰之際，一個以兩極格局為核心的新的世界體系——雅爾達體系（The Yalta System）逐漸形成。該體系的內容主要包括四個方面：（1）徹底擊敗德日，並對兩國實行占領和改造，剷除法西斯勢力；（2）重新繪製戰後歐亞的政治地圖，尤其是要重新劃定法西斯國家的疆界，如確定以奧德-尼斯河線為德、波新邊界；（3）建立聯合國組織，並在其中實行「大國一致」原則；（4）允許被解放的歐洲國家自主選擇自己的國家道路，對法西斯國家的殖民地和國聯委任統治地實行託管計劃，原則上承認被壓迫民族獨立的權利。

  不可否認，雅爾達體系具有反法西斯進步性。但與此同時，它也包含了美蘇劃分勢力範圍和共同主宰世界的因素。劃分勢力範圍是冷戰分裂的前兆。二戰之後，隨著東西方對抗的加劇，雅爾達體系中美蘇共同主宰世界的安排很快就為冷戰（The Cold War）所代替。實際上，早在二戰末期，美蘇就在波蘭政府組成等許多問題上存在分歧。二戰之後，雙方的分歧又進一步向歐洲以外的其他地區擴展。1946年初，英國首相溫斯頓·邱吉爾在美國密蘇里州發表了著名的「鐵幕」演說：「從波羅的海的什切青（Stettin）到亞得里亞海邊的利亞斯特（Trieste），一條橫貫歐洲大陸的「鐵幕」已經落下來。在這條線後面，坐落著中歐和東歐古國的都城——華沙（Warschau）、柏林（Berlin）、布拉格（Prag）、維也納（Wien）、布達佩斯（Budapest）、貝爾格勒（Belgrade）、布加勒斯特（Bukarest）和索菲亞（Sofia）——所有這些名城及其居民無一不處於蘇聯勢力範圍之內，不僅以這種或那種形式屈服於蘇聯勢力的影響，而且還受到莫斯科日益增強的高壓控制。」美國對蘇聯的遏制政策也逐漸走向公開。1947年3月12日，杜魯門在國會參眾兩院發表國情咨文，說希臘遭到由共產黨人領導的「恐怖主義活動的威脅」，一旦其作為獨立國家隕落，不但將危及土耳其及整個中東地區，而且將給歐洲一些「力爭維持其自由和獨立地位」的國家帶來災難性影響。此即宣示對蘇冷戰決心的「杜魯門主義（The Truman Doctrine）」。1947年7月，美國外交官喬治·凱南在《外交》季刊發表文章，系統地闡明了美國的對蘇「遏制」政策。在西方不斷升級反蘇反共政策的同時，蘇聯對美政策也日趨強硬。1946年9月27日，蘇聯駐美大使尼古拉·諾維科夫（Nikolai Novikov，1903—1989）就戰後美國外交政策給外長莫洛托夫發了一封電報，指出戰後美國外交政策的核心是謀求世界霸權，為實現這一目標，美國不惜動用一切外交手段及軍事、科技力量。1947年9月，蘇聯在「歐洲工人黨情報局」（European Information Bureau of the Communist and WorkersParties）成立大會上作《關於國際形勢的宣言》報告，指出戰時的合作不再存在，世界已形成兩個陣營：一是帝國主義的反民主陣營，另一個是反帝的民主陣營，宣言點明美國是帝國主義陣營的「主導力量」，它正在進行「具有特殊侵略性的活動」。

  

  二、經濟統一還是政治統一

  美蘇在德國統一問題上的鬥爭既是冷戰發生的主要誘因之一，又是冷戰在歐洲的主要表現。美蘇英在二戰期間討論戰後對德國的處置時，都提出過分割、肢解德國的計劃。但是，雅爾達會議後不久，三大國就相繼放棄了肢解德國的主張。在1945年7月17日—8月2日的波茨坦會議上，三大國統一明確了將德國視做一個整體的原則，並要求立即建立全德中央管理機關。但是，這一計劃因法國的激烈反對而擱淺。

  雖然三大國都同意維持德國的統一，但它們對如何實現統一，卻存在著截然不同看法。英美主張經濟統一，即在實現四大占領區商品、人員和貨幣的自由流動基礎上完成德國統一。而蘇聯卻強調德國的政治統一，即要求先建立全德中央政府再考慮經濟統一的問題。

  東西方在德國賠償問題上的分歧是英美提出經濟統一德國政策的直接原因。波茨坦會議時，美國提出了德國分區賠償計劃。所謂「分區賠償」，是指各占領國主要只從自己的占領區內取得賠償，另外，蘇聯還可通過區際交換獲得急需的工業設備。後來，在蘇聯的要求下，美國又對該計劃進行了補充：蘇聯在從東占區取得賠償後，尚可從魯爾獲得工業設備和原料，這其中一部分是無償的，另一部分則必須用東占區的糧食進行交換。在一番激烈的討價還價之後，蘇聯在7月29日原則上接受了「分區賠償計劃」。根據這一計劃，蘇聯除在蘇占區獲得賠償外，尚可自西部占領區工業設備和產品中抽取25%作為賠償（其中10%是無償的）。然而，在戰後初期，西占區經濟狀況十分惡劣。工廠停產，原料不足，生活品奇缺，需要依靠大量占領國的救濟才能度日，同時還要向蘇聯支付賠償。另外，英美軍隊是靠自己養活的，這一點又與法蘇有所不同。為了儘快擺脫沉重的負擔，防止蘇聯乘虛而入，英美逐漸形成了實現德國經濟統一與復興的政策。

  1946年4月3日，負責德奧管制事務的英國蘭開斯特公爵郡大臣約翰·海德（John Hyde，1902—1971）在英國外交部會議上建議：「英國應與德國人保持更為密切的合作，應該加強西占區並在英占區建立一個具有經濟權力的德國管理機構。」英國工黨政府外交大臣歐內斯特·貝文（Ernest Bevin，1881—1951）對海德的建議表示贊同，並且要求其下屬「準備研究實現三個西方占領區合併的可能性」。1946年5月7日，貝文向內閣提交了復興德國經濟的備忘錄。

  美國是戰後初期唯一能夠完成西德復興重任的國家。美國軍方包括德國軍政府、陸軍部、海軍部等，從一開始就堅持復興西德應優先於復興歐洲其他國家。這其中又以軍政府軍事長官克萊的觀點最為激進。「聯合參謀部1067號指令對占領當局的影響很小，作為一個訓練有素的工程師，他立即開始著手恢復電力、供水、供氣、醫療、交通及橋樑。」在他看來，「美國人民是不會允許美國控制下的地區如此飢餓和混亂的」。為實現德國經濟的統一與復興，1946年5月時，克萊不僅單方面中止了美占區對外賠償品的支付，還進一步向美國國務卿貝爾納斯提出了合併英美占領區的計劃。1946年6月10日，克萊向國務院再次要求：「如果他們在短期內能將更多的煤留在德國，那麼從長遠來說，他們可以給歐洲其他國家創造更多的產品。」「他不斷宣稱自己只嚴格執行權力和責任明確的路線，他只對德國而不對其他問題負責。」克萊還表示，必須儘快對德採取統一的經濟政策，「否則德國經濟就將崩潰，就將出現一種有利於共產主義發展的政治混亂」。

  克萊的觀點一開始遭到了國務院高層的反對。國務院政策制定者「傾向於壓制任何會引起法國讎德情緒的、削弱法國政府並使其落入法共手中的政策」。國務院不斷地告誡克萊，要注意其政策對第三國的影響。然而，隨著東西方分裂的加劇，美國國務院自己也越來越認識到加快西德復興的必要性。

  1946年6月5日，四大國召開了專門討論德國問題的巴黎外長會議第二階段會議（6月5日—7月12日）。會上英美與蘇聯在諸如德波邊界、占領區之間的合作等重大問題上的分歧不僅沒有能夠縮小，反而進一步擴大。7月10日，貝文發表聲明，正式提出了實現德國經濟復興的政策，要求將德國在經濟上視作一個整體，實現德國的經濟統一。同日，莫洛托夫也在會上發表聲明支持德國統一，但他卻更加強調德國的政治統一，即要求先建立全德中央政府再考慮經濟統一的問題。第二天，美國代表詹姆斯·貝爾納斯也發表聲明，重申貝文先前所提的經濟統一德國的原則。

  1946年7月11日，貝爾納斯在巴黎外長會議上正式向其他三國發出了合併占領區的邀請，並得到了向來支持德國經濟統一的英國響應。9月5日，英美公布了合併占領區協議，決定要在英美兩個占領區內設立八個管理雙占區各項經濟事務的部（委員會）及各州總理組成的中央委員會。合併協議公布的第二天，貝爾納斯在斯圖加特的演講中公開宣布了美國復興西德和實現德國經濟統一的政策：「德國人不應失去通過辛勤勞動改變命運的可能性，工業增長和進步也不能將他們拒之門外……美國堅定地相信，只要考慮到德國的經濟生活和活動，那德國就應作為一個經濟整體來管理，區際障礙也應被完全消除。」貝爾納斯的這次講話被視為美國對德經濟復興政策的形成。不過，美國此時仍然沒有確認西德復興在西歐復興中的優先地位。

  三、東西方在德國問題上分歧的擴大

  1947年1月1日，英美雙占區合併協議生效。然而，雙占區的建立並未明顯加速德國經濟的復興。1946年冬席捲西歐的自然災害進一步加重了德國的苦難。1947年初，杜魯門授權前總統胡佛前往中歐對德國、奧地利的經濟形勢進行調查。在1947年3月向杜魯門提交的「胡佛報告」（The Presidents Economic Mission to German and Austriaby Herbert Hoover）中，胡佛（Herbert Hoover，1874—1964）詳細地表述了德國經濟面臨崩潰的嚴峻形勢，並認為美國政府只有採取措施全力復興西德經濟，才能實現西歐的復興。顯然，胡佛報告的精神是與美國至此所持的西歐諸國平衡復興的政策相悖的。因此，它在美國政府中引起了相當大的爭論。以海軍部長等為代表的一方支持胡佛的建議；而國務院一些官員則表示反對。負責對德賠償事務的官員埃德溫·波利（Edwin Pauly，1903—1981）認為，胡佛報告全面推翻了美國的對德政策，如果該報告的建議得到執行，就意味著「以犧牲德國鄰國為代價來換取德國的復興，並且會產生德國統治歐洲大陸的陰影」。

  進入1947年後，美蘇之間的冷戰更加激烈。3月10日—4月24日再次召開四大國外長會議，全面討論德國問題，重點即是德國的統一與政治制度。蘇聯外長莫洛托夫要求德國應成為一個統一的愛好和平的國家——設有兩院國會和全德政府的民主共和國。美國國務卿喬治·馬歇爾（George Marshall，1880—1959）則建議實行聯邦制，把德國分成10—18個州組成的聯邦，並強調德國的經濟統一是成立德國政府的基礎。莫洛托夫指責雙占區違背了德國統一原則，實際上造成了德國的分裂。結果，這次會議在德國統一問題上沒能達成任何協議。

  為了和國內對手協調立場一致應對蘇聯，美國國務院逐漸形成了新的歐洲重建政策——綜合復興政策（Comprehesive Recovery Programm）。該政策的主要特點是：注重德國復興在西歐復興中的作用；顧及其他西歐國家的復興，實現西歐的整體復興；西歐一體化。綜合復興政策一方面肯定了德國復興在西歐復興中不可替代的作用，將西德的參與看作是「美國援助建議不可缺少的前提條件」；另一方面也強調讓西德融入西歐，使德國的生產和貿易符合整個歐洲的要求。「這是一種使德國復興與其鄰國的經濟安全需求相協調的方法，也是贏得其鄰國對一體化及遏制蘇聯擴張的超國家體系的支持的辦法，也是使西歐得以自立的基礎。」綜合復興政策的形成，為英美進一步實現德國西占區的經濟統一和復興掃清了障礙。

  1947年5月29日，英美簽訂了「改組雙占區經濟結構的決定」，並成立了設有經濟委員會、執行委員會和其他管理機構的「聯合經濟區」。1947年6月5日，馬歇爾在哈佛大學的演講中正式提出了著名的「歐洲復興計劃」（European Recovery Plan），亦稱「馬歇爾計劃」。9月，由英法等16個西歐國家組成的歐洲經濟合作委員會（Committee of Europe Economic Cooperation）向美國提出了歐洲復興的四項原則和美國貸款的具體數額。1948年4月16日，德國西占區三個軍事長官和西歐16國一起簽訂了「歐洲復興計劃」，西德從中得到15.6億美元的援助。「馬歇爾計劃」對西德經濟的復興起到了很大的推動作用。正如路德維希·艾哈德（Ludwig Erhard，1897—1977）在1950年2月26日所說的，「馬歇爾計劃」的巨大幫助再次讓德國經濟走上了正途。

  1947年7月11日，美國制定了聯合參謀部1779號指令，表明美國政策的基本目標是盡全力實現各占領區之間的經濟統一。指令還指出，一個有秩序和繁榮的歐洲，需要一個穩定和富饒的德國作出經濟貢獻，鼓勵德國人民重建一個致力於和平目的的自給自足的國家，並和歐洲經濟實現一體化。

  與此同時，對共產主義威脅的恐懼和對美國援助的迫切需要，也促使法國政府在1947年春莫斯科外長會議之後逐漸改變了那種徘徊在東西方之間的外交路線，加速向英美靠攏。1947年5月4日，法國總理保羅·拉馬迪埃（Paul Ramadier，1888—1961）將法共趕出了聯合政府。在蘇聯的支持下，強大的法共不斷掀起反美反政府的宣傳活動，這使法國政府明顯地感覺到了來自共產主義的威脅。美駐法大使傑弗遜·加菲利（Jefferson Caffery，1886—1974）1947年7月18日報告說：法共不僅攻擊美國要從「經濟上殖民法國」，還將美國的魯爾政策斥之為「將魯爾的經營權送給了曾服務過希特勒的人」。法共報紙《人道報》（Humanite）則公開抨擊法國政府：如果「多列士（莫里斯·多列士，Maurice Thorez，1900—1964，法共總書記）按人民意願組閣或只要法共未被趕出政府，現在『走向地獄』的形勢便不會發生」。為了維持政權的穩定，法國政府要求美國加大對法援助。總之，經濟和政治上的雙重困境加重了法國對美國的依賴，迫使其不得不接受英美的對德復興政策。

  1947年11月25日—12月15日，四大國外長再次在倫敦開會。這次會談的氣氛是「冰冷和緊張的」，各方都堅持自己的立場。會上，四大國圍繞德國問題展開了激烈的爭論。11月27日，莫洛托夫建議會議應首先準備對德和約，而對德和約的首要一條就是要建立全德民主政府。在12月5日的聲明中，馬歇爾則針鋒相對地表示：「任何有關德國政治組織的決定都必須以建立德國經濟統一為前提。」12月15日，莫洛托夫企圖讓東德的德國人民代表大會的代表來會議旁聽，遭到了英法美的一致拒絕。於是，早已決心結束此次會議的馬歇爾便突然宣布無限期休會。會議沒有任何結果，最終破裂。

  倫敦外長會議破裂後，英美決心加快復興西德和成立西德國家的步伐。1947年12月18日，馬歇爾、貝文分別指示克萊和英占區軍事長官布賴恩·羅伯遜（Brian Robertson，1896—1974）「要毫不遲疑地改進雙占區的政治組織」。1948年1月7日、8日，克萊、羅伯遜在法蘭克福召開會議，確定了雙占區機構政府化的具體措施。1948年2月5日，雙占區經濟委員會（Wirtschaftsrat des Vereinigten Wirtschafsgebietes）的權力和人數都得到進一步擴大。但是，英美心中十分清楚，要想在復興西德的同時加強西方盟國之間的團結，真正使西歐得以復興，就必須迫使法國轉變在德國問題、尤其是在魯爾問題上的態度。因此，在1947年倫敦外長會議期間，英美繼續支持法國在經濟上兼併薩爾，以誘使法國改變在德國問題上的強硬立場。

  而在倫敦外長會議期間，東西方的矛盾和英美的拉攏也使法國最終下定決心，改變過去那種游離於東西方之間的外交政策，全面投入英美的懷抱。正如美國國務院官員迪安·艾奇遜（Dean Acheson，1893—1971）所說：「到了11月，在倫敦外長會議上，三個盟國終於能夠結成一條堅強的陣線來對付俄國人了。」法國整體對外政策的轉變，為其與英美在德國問題上進行協調創造了條件。11月28日，法國外長喬治·皮杜爾（Georges Bidault，1899—1983）重申，一旦此次外長會議未能達成協議，關於合併法占區的討論將會加快。四國外長會議破裂後，「法國即承認四國間的關係不再允許它單獨呆在德國，考慮法占區與雙占區的合併是時候了，這樣，倫敦外長會議就為德國事務中的另一個重要決策——決定建立西德政府鋪平了道路」。

  四、魯爾國際管制問題與《倫敦議定書》的出台

  魯爾（Ruhr）是德國歷史上最重要的工業區之一。如何處置魯爾工業，使之不再為德國的侵略擴張服務，而只為歐洲的持久和平與繁榮作出貢獻，這是二戰後盟國爭論的焦點之一。

  在1945年7月召開的波茨坦會議上，英美蘇三大國圍繞著魯爾問題就展開了首次交鋒。7月20日，蘇聯代表邁斯基向英美代表提出四大國共管魯爾方案。蘇聯提出該方案的主要目的是要更方便地從魯爾索取賠償。莫洛托夫在7月30日的備忘錄中明確指出，建立四大國「魯爾地方管理機構」，是為了「讓魯爾工業被應用於賠償，以符合共同賠償計劃」。另一方面，蘇聯急於插手魯爾，也是為了保證對德安全。邁斯基在提出共管魯爾方案時明確指出：「魯爾是德國工業的心臟……將魯爾及其煤、鋼、鐵和鐵路留在一起是極度危險的。」

  然而，美國卻不想讓蘇聯插手魯爾。杜魯門上台後，美國政府逐漸改變了羅斯福時期的對蘇政策，轉而採取一種以經濟、軍事壓力迫使蘇聯讓步，維持美蘇合作的政策。美國認為，如果得不到西占區，尤其是魯爾的賠償設備，蘇聯戰後重建就會困難重重。一個牢牢掌握在西方手中的魯爾將是強迫蘇聯在東歐等問題上讓步的重要砝碼。因此，貝爾納斯在波茨坦會議上拒絕討論蘇聯四大國共管魯爾的方案。這一政策後來成為美國戰後對魯爾政策的一個基本出發點。它不僅在事實上將蘇聯排除在魯爾管制之外，還極大地加速了冷戰的出現。有的學者甚至認為，戰後歐洲遏制政策在貝爾納斯、杜魯門不願考慮蘇聯四大國共管魯爾政策時就已初露端倪，因為「德國工業潛力的心臟將完全被西方所控制，沒有蘇聯的參與」。

  英國也對蘇聯四大國共管魯爾的方案顧慮重重。英國外交部官員沃爾特·蒙克頓（Walter Monckton，1891—1965）爵士表示，「蘇聯的方案雖然具有巨大的經濟含義，但其政治含義卻更重大」。英國外交部德國處官員康·歐奈爾（Con ONeil，又譯歐念儒，1912—1988）也認為，這一方案使「蘇聯有可能參與魯爾的國際管制，在這方面，邁斯基自然沒有明確地指出，是否（魯爾）會出現蘇軍……事情發生了巨大的變化，我們必須對此作全面的考慮，而考慮的出發點應是，這些地區現在為英國占領區」。

  二戰後，由於按照有關協議參加了盟國對德管制委員會，法國成了除英美蘇三大國之外在魯爾問題上最有發言權的又一個國家。法國此時魯爾政策的核心就是將這一地區從德國分離出來，並成立一個國際共管的獨立的魯爾國。這個國家不僅要有領土、人口，更要有包括設置關稅壁壘權在內的國家主權。在堅持分離魯爾的前提下，法國還計劃對魯爾工業實行國際監督和管制，制定如魯爾經濟非武裝化方案、魯爾工業產權、經營權國際化的方案等。法國認為，這種政策可以最大限度地保證自身的安全。但是，在巴黎外長會議的第一階段（4月25日—5月15日），英美蘇卻將主要精力放在討論對其他戰敗國的和約上，並未對德國問題作深入的探討。在專門討論德國問題的第二階段會議（6月5日—7月12日）上，英美和蘇聯又在德國經濟統一與政治統一問題上爭執不下。雙方的不歡而散使法國在這次會議上實現自己德國政策的願望落了空。

  更為嚴重的是，不管是英美經濟統一德國的政策，還是蘇聯政治統一德國的目標，都是與法國肢解德國的方案相悖的。得不到三大國的支持，法國不得不在魯爾問題上降低要價。正如美國國務院一位官員所說的：「既然他們意識到這個問題達成協議的可能性很小，他們可能會不再強調其政治分離魯爾的方面。不過，他們將對控制魯爾工業以保證法國和其他歐洲國家產品（供應）的措施極為感興趣。」

  在1947年3—4月舉行的莫斯科外長會議上，莫洛托夫再次重申了蘇聯參加魯爾管制的要求，「將魯爾資源置於盟國中任何一個單獨的管制之下都是錯誤的和不允許的」，「任何將蘇聯和其他盟國從對魯爾工業區實質性的管制中排除出來的計劃都是不允許的」。為了實現對魯爾工業的控制，法國對蘇聯的這一方案給予了支持。法蘇在魯爾問題上的合作引起了英美的驚恐。為了阻止法蘇接近和蘇聯插手魯爾，英美一面嚴詞拒絕了經濟共管魯爾的計劃，一面又在魯爾煤炭供應問題和薩爾問題上大力拉攏法國。隨著此次外長會議的破裂，在四大國的框架下全面解決魯爾問題已變得不可能。於是，英美決定撇開蘇聯，由西方國家單獨解決魯爾問題。

  1947年底，四大國倫敦外長會議破裂後，英美決心加快復興西德和成立西德國家的步伐。但是，英美十分清楚，要想在復興西德的同時加強西方盟國之間的團結，真正使西歐得以復興，就必須迫使法國轉變在德國問題、尤其是在魯爾問題上的態度。

  1948年2月26日，英法美三國及低地國家在倫敦召開了專門討論德國問題的「六國倫敦會議」。由於在會議的準備階段英美已就成立西德國家的問題達成一致，所以這次會上的鬥爭仍然主要在美法之間進行。1947年底四大國倫敦外長會議結束時，皮杜爾曾表示，如果對德安全和管制魯爾這兩件事使法國得到滿足，成立西德政府等問題當可迎刃而解。因此，魯爾問題和對德安全問題便成了此次會議的中心議題。

  1948年2月27日，法國代表勒內·馬西格里（Rene Massigli，1888—1988）在六國倫敦會議上提出了法國在對德安全方面的需要，希望盟國能有效監督德國的非軍事化。美國代表劉易斯·道格拉斯深知，滿足法國在安全方面的要求對法美在魯爾問題上達成妥協具有十分重要的意義。3月2日，道格拉斯向馬歇爾建議，「設立三國軍政府管理機構的附屬機構軍事安全委員會」，理由是「如果法國在防範德國侵略方面獲得美國的長期防務合作，即在這種情況下我們將在萊茵河作戰，法國在德國工業及重建方面的態度就會寬鬆很多」。3月4日，馬歇爾回信道格拉斯，正式授權他向會議提出建立隸屬三國軍政府的軍事安全委員會。對於這一建議，法國當然是十分歡迎，而英國也沒有什麼異議。5月26日，六國倫敦會議通過對德安全文件，正式提出建立軍事安全委員會。

  相對軍事安全委員會的談判來說，西方三國關於魯爾經濟管制的談判要更為複雜和漫長。早在1947年10月，皮杜爾就提出了關於國際共管魯爾經濟的詳細方案：（1）在占領期間魯爾煤鋼工業的經營權由英美管制小組負責監督；（2）「為了使魯爾融入有組織的歐洲，要建立一個永久性的機構（魯爾國際管制機構），保證魯爾的煤鋼產品在德國和需要它們的歐洲國家之間公平地進行分配」；（3）這個永久的機構不僅要有產品分配權，在將來還要擁有必要的來自占領當局或管制小組的管制權，以使該機構能夠實現魯爾的非軍事化；（4）該機構不用等占領結束即可建立。法國在六國倫敦會議上所提的國際管制魯爾的方案就是在這一方案的基礎上形成的。

  在一番激烈的討價還價之後，法美暫時達成妥協，制定了所謂的《魯爾管制文件》，對魯爾煤鋼工業的產權、經營權、產品分配權和管制權作出了籠統的規定。與此同時，法國也在原則上接受了英美重建西德國家的計劃。

  1948年6月7日，六國倫敦會議公布了包括《魯爾管制文件》在內的《倫敦議定書》（Londoner Empfehlungen），對未來西德國家的重建提出以下建議和計劃：成立三占區，且三個西方占領區全部參加「馬歇爾計劃」；建立魯爾國際管制機構，由英法美荷比盧德七國共同負責魯爾煤鋼產品的分配；建議三國占領當局儘早召開西占區各州總理會議，並授權他們召開制憲會議並制定憲法；對未來西德國家結構作出規定等。

  然而，《倫敦議定書》中對魯爾工業的處置依舊不能令法國滿意。1948年6月16日，法國國民議會以微弱多數通過了《倫敦議定書》。不過，在批准協議的同時，國民議會再次強調，法國希望魯爾煤礦和基礎工業國際化，並尋求通過國際管制機構參與對魯爾企業的指導，尋求參與控制德國工業潛力的擴張。但是，克萊與羅伯遜卻在1948年11月10日一起制定了德國煤鋼工業改組法令——75號法令（Law No.75onthe reorganization of German Coaland Steel Industry）。該法令不僅將德國鋼鐵工業的產權交由未來的德國政府決定，還將其經營權交給由軍政府指定的託管人（這些人多數是原企業的德國老闆）組成的託管協會負責。克萊等人的做法引起了法國的強烈不滿。在此背景下，六國外長於1948年11月11日—12月24日再次在倫敦召開會議，專門討論魯爾國際管制問題。

  會議一開始，法國就重提在魯爾實現產權與經營權國際化（這時經營權國際化是指將魯爾企業的日常經營權轉交給魯爾國際管制機構）的要求。但美國方面並不打算作出讓步，「美國完全有義務同法國商量（魯爾問題），但這並不等於美國有義務同意法國的意見，產權國際化不僅會引起複雜的法律問題，而且會破壞西德的經濟和政治聲譽；經營權的國際化是懲罰性的手段，是不信任西德的表現」。法美在魯爾產權和經營權上的分歧使會議陷入了僵局。

  然而，隨著柏林危機中美蘇鬥爭的加劇，美國越來越需要法國在這次鬥爭中支持自己。國務院官員主張軟化美國在75號法令中所形成的過激立場，在魯爾產權和經營權國際化方面給法國迴旋的空間。道格拉斯在1948年11月19日給馬歇爾的電報中明確反對由軍政府決定魯爾產權的未來。因為：（1）由軍政府決定產權可能危及歐洲和平；（2）產權問題已不是占領事務，不應由軍政府決定。而且「魯爾工業產權的未來也不應僅由在這一地區進行管制的兩國政府決定」。

  為了早日解決問題，馬歇爾在巴黎召開了由克萊、軍政府政治顧問羅伯特·墨菲（Robert Murphy，1894—1978）、國務院官員查爾斯·波倫（Charles Bohlen，1904—1974）、傑弗遜·加菲利等人參加的專門討論當時西歐局勢的會議。身為國務卿的馬歇爾在這次會議上宣布，為了爭取法國早日在德國問題上與美國協調一致，除不能同意魯爾產權國際化外，法國關於國際管制魯爾經營權的要求可通過讓法國參加英美管制小組的方式予以滿足。雖然克萊對馬歇爾的態度十分失望，卻也無可奈何。

  在解決美國政府內部的分歧後，馬歇爾在1948年11月19日正式同意法國加入英美煤鋼管制小組，打破了美法在六國倫敦會議上的僵局。1948年底，《魯爾國際管制條約》出台，對魯爾國際管制機構的具體職能作出以下規定：（1）占領期間占領當局在魯爾保留一定的管制權；占領結束後這一權力移交給魯爾國際管制機構和軍事安全委員會，或依據盟國協定建立的其他機構；（2）魯爾國際管制機構的職能主要是根據德國和歐洲國家的需要分配魯爾煤鋼，促進歐洲復興，但在行使這項權力時，它必須同有關占領當局協議如何使管制機構的決定同需要提交歐洲經濟合作組織建議中的規章和計劃的準備工作取得協調。但是，管制機構不能對這些工業經營的細節加以控制，且不能對正常的經營權進行干涉；（3）通過法國的參與，原英美煤鋼管制小組將改組為聯合煤炭、聯合鋼鐵管制小組（Combined Steel Group，簡稱CSG），負責監督指導魯爾的煤鋼工業，包括生產、投資、開發和其他有關經營權的問題。在適當時候其權力將移交給管制機構、軍事安全委員會或其他國際機構。

  在滿足了法國對安全和魯爾國際管制方面的要求後，英美建立西德國家的計劃才最終得以實現。1949年4月8日，三大占領國在華盛頓簽訂協議，完成了建立西德國家的最後程序，並將三國軍政府縮小為文職的高級專員委員會（Allierte Hoche Kommission），負責對新成立的西德國家進行監督。4月28日，魯爾國際管制機構也最終得以建立。