第二節 極權主義政治體制 一、領袖原則與領袖國家

  納粹德國在政治上實行極權制。然而，該體制的產生和運行要受到諸多因素的制約。在現代社會，希特勒不可能按照中世紀的專制統治模式來建立納粹制度。而且，希特勒本身就是以納粹黨為基礎，通過「合法」手段和競選活動，在群眾性的現代政治運動中上台執政的。他一方面要排除其他政黨，同時又要依恃納粹黨及其控制下的團體，統治全國並控制民眾。此外，納粹政治體制並不是在徹底摧毀魏瑪共和國的廢墟上建立起來的，《魏瑪憲法》並未正式宣布廢除，原體制中的機構大多沒有取消，加上希特勒不願意在政治結構問題上花費過多的時間和精力，甚至為了達到「分而治之」的目的，有意讓黨政之間，以及各種政權機構之間的縱橫關係和權限界限模糊不清。

  納粹政治體制的內核和主要標誌是希特勒個人對國家實行獨裁統治，將國家一切權力集中於最高領袖（元首），以「領袖原則」作為獨裁統治的理論依據。德國學者塞巴斯蒂安·哈夫訥（Sebastian Haffner，1907—1999）在《解讀希特勒》一書中，表達了同樣的觀點。他認為，希特勒在從政期間，故意把一切都建立在其個人的不可替代性上。納粹德國沒有憲法，沒有王朝，沒有一個真正擔負國家重任的政黨（納粹黨只是希特勒個人奪權的工具），也沒有安排接班人。「他為了個人的極權與不可替代性，有意識地摧毀了國家的功能」。

  納粹德國的政權結構比較獨特。就其內在實質來說，線條比較簡單。根據「領袖原則」，希特勒作為納粹黨和國家的領袖，高踞於整個統治機器的頂端；各個部門和各級地區的領袖們，成為該部門和地區的獨裁者，形成大大小小的獨裁王國，交叉構成網絡狀的統治「塔身」；喪失基本民主權利的廣大民眾，處於寶塔的底層。然而，從具體的表現形式來看，由於納粹政治體制在形成和運行過程中受到諸多因素的制約，原魏瑪民主體制中的許多機構被保留下來，雖然其中若干機構的內涵被改變。同時，根據納粹理論和實際統治的需要，又增設了一大批新的機構。如此，新舊機構的運行機制以及它們之間的關係，呈現出一種錯綜複雜的狀態，以致於很難對納粹德國的政治管理體製作圖解式的描述。

  一元性國家的理論保障是「領袖原則」。該原則首先於1921年7月由希特勒在納粹黨內確立，其就任德國總理後，逐漸推行於國家管理和社會生活的各個方面。

  「領袖原則」的思想淵源是尼采的「超人哲學」，希特勒把「超人哲學」運用到政治領域，提出由民族精英進行統治的「領袖原則」。他認為，如同種族與種族之間不可能平等一樣，某一種族內部的個體之間也是不平等的。他在《第二本書》中寫道：大多數人從來就不會有創造性成就，從來就不會對人類有所發現，唯獨個別人是人類進步的創造者。一旦一個民族引入了當今西方觀念中的民主，那就不僅會損害個體的重要性，而且會妨礙個性價值發揮其作用，阻止了創造者的活動和發展，消除了產生一個強有力的領導的可能性，結果一個民族的強有力的力量源泉就被阻塞了。希特勒明確表示，「人民國家」要以「大自然的等級思想」為基礎，強調「人民統治的真義是指一個民族應被它的最有能力的個人、那些生來適於統治的人所統治和率領，而不是指應讓必然不諳這些任務的偶占多數的人去治理生活的一切領域」。

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  在希特勒的言論中，「領袖原則」與「民族共同體」思想是緊密相連的。他強調，領袖是民族共同體的人格代表和中心。既然領袖與民族之間存在著種族血統上的一致性，存在著人格上結合的基礎，領袖是民族利益及意志的代表者，是保持民族團結的維繫者，他們就有權對全民族實行絕對統治。而分別代表一部分國民意志和利益的一般政黨，也就沒有存在的必要。希特勒曾經把納粹德國同威廉二世帝國進行比較。他雖然稱讚君主制度能使國家領導權臻於穩固，但認為其弊端是使民眾迷信「政出於上」，對政治生活持冷漠態度。領袖並非君主，而是大眾中有領導才能並且能夠獲得大眾支持的人。

  同時，希特勒利用古代日耳曼人實行軍事民主制的事實，推出了古為今用的「日耳曼民主」概念。在「日耳曼民主」中，納粹黨的元首根據結社法，由全體黨員大會選舉產生，之後永不改選；國家元首通過舉行點綴性的公民複決使其決策得到民眾的「批准」；其他各級頭目均由上級任命並授以全權。希特勒認為，「日耳曼民主」是建立在選舉領袖和領袖權威基礎上的民主。

  納粹「領袖原則」的實施準則，是絕對責任與絕對權威的無條件結合。該原則在具體實施中包含三層含義：第一，納粹黨和國家的最高領導人「元首」享有無限的全權和權威；第二，元首的意志以及他以任何方式表達的意圖，不僅可以取消或修改現行法律，而且必須不折不扣地貫徹到整個社會生活的一切領域，傳達到全黨全國的每一級機構以至每一個人；第三，納粹黨的分支組織和附屬協會各設「全國領袖」（Reichsführer），連同納粹黨的地區組織領袖（Leiter），都由元首任命並對其負責，在本領域或本地區行使絕對權力，各級政府部門的首腦也由上級機關的首腦任命並對其負責，在本組織系統內行使絕對權力，這種絕對權力包括對下屬負責，履行關懷義務。

  從以三權分立為基礎的魏瑪共和國，過渡到希特勒個人獨裁的「領袖國家」，1933年3月23日國會通過的「授權法」是一個重要的開端，它使原先的議會立法過渡到了以「內閣立法」為表現形式的內閣獨裁。由於「授權法」三次被延長，在納粹政權存在期間一直有效。

  希特勒在擺脫了議會對內閣的制約後，進一步採取各種措施以實現絕對控制內閣的目的。措施之一是加快內閣成員「納粹化」的進程。他增設了許多新的部，任命納粹黨徒擔任部長。1933年3月增設國民教育與宣傳部，由納粹宣傳領袖戈培爾任部長；同年4月增設航空部，由戈林任部長；1934年5月增設科學、教育和國民教育部，由納粹黨徒貝恩哈德·魯斯特（Bernhard Rust，1883—1945）任部長；同年7月增設林業部，由戈林兼任部長；1935年7月增設宗教部，由納粹黨徒漢斯·克爾（Hanns Kerrl，1887—1941）任部長。如此快速、大量地增設新的政府部門，還不能令希特勒滿意。作為補充措施，他先後把納粹黨徒戈林、羅姆、漢斯·克爾、漢斯·弗蘭克作為「不管部長」拉進內閣。每逢原有的部長退出內閣，他就以納粹黨徒取而代之。如瓦爾特·達雷取代胡根貝格擔任糧食與農業部長，威廉·奧內佐爾格（Wilhelm Ohnesorge，1872—1962）取代馮·埃爾茨呂本納赫（Paul Freiherr von Eltz-Rübenach，1875—1943）男爵擔任郵政部長，而後者的交通部長職位則由尤利烏斯·多爾普米勒（Julius Dorpmüller，1869—1945）接任。到1938年，只有財政部因專業性太強，仍由無黨派專家馮·克羅西克伯爵執掌，司法部因顧慮到「司法獨立」原則的殘餘，仍由右翼保守人士弗蘭茨·居特納（Franz Gürtner，1881—1941）任部長。1942年8月，連居特納也被納粹黨徒奧托·格奧爾格·蒂拉克（Otto Georg Thierack，1889—1946）接替。希特勒就任總理時納粹黨人在內閣中居少數的局面被徹底改變。

  措施之二是把「領袖原則」引入內閣。根據《魏瑪憲法》有關條款的規定，德國內閣應該在總理主持下實行「集體原則」和「多數原則」。但是，希特勒一旦鞏固了自己的地位後，就把這些原則棄之一旁。1933年7月20日修改了《政府議事規則》，規定立法工作只需將相關草案經由相關部長傳閱後即可定稿。從1933年10月17日起，內閣部長的誓詞也從魏瑪時期的「忠於憲法和法律」，改為「忠於德意志民族和人民的元首」。1936年12月15日，德國總理府主任助理、部務主任溫斯泰因在波恩行政管理學院的演講中，對德國「政府」的含義作了如下的新解釋：「如今的政府是元首的顧問團，它向元首兼國家總理提建議並支持他作出的決定。」

  措施之三是在實際工作中不斷降低內閣的地位和作用。希特勒政府舉行內閣會議的頻率越來越低。1933年2月—3月，2個月內共舉行31次會議。同年4—5月，2個月內共舉行16次會議。從1933年6月到1934年3月，10個月內僅舉行過29次內閣會議。從1934年4月到12月，9個月內舉行的內閣會議減至13次。從1935年起，內閣例會被取消，僅在有事之時臨時召集。這一年全年僅舉行過12次內閣會議，1936年減至4次，1937年為7次。1938年2月5日，舉行了納粹德國時期最後一次內閣會議，此後直至納粹政權覆亡，7年多時間沒有舉行過內閣會議。作為一種替代物，1937—1938年間，設立了一個被稱為「小內閣」的國務秘書機構以處理專門性的事務。不論是正規的內閣會議，還是「小內閣」會議，表決程序從希特勒就任總理時起就取消了。各種以內閣名義發布的法律法令，或者由希特勒與黨內顧問協商產生，或者是希特勒同有關的政府部長一起商議起草。

  1938年2月4日，希特勒採取了意在獨攬大權的一次重大行動。他撤銷了內閣的軍事部（國防部從1935年5月起改稱軍事部），由自己親自接管軍事部長和國防軍總司令的職權；同時，以忠順於他的納粹黨徒里賓特洛甫取代牛賴特（Konstantin von Neurath，1873—1956）任外交部長，任命瓦爾特·馮克（Wal the r Funk，1890—1960）接替同他意見相左的沙赫特為經濟部長。第二天，納粹黨報《人民觀察家報》刊登大字標題：「一切權力高度集中於元首手中！」

  隨著第二次世界大戰的臨近和爆發，希特勒藉口戰爭需要，繼續策劃加強集權的措施。1938年草擬了一部新的《國防法》，規定在發生戰爭時，將組建一個「三人樞密院」，集中相關權力，這三人分別是全國行政系統的全權代表弗里克、經濟全權代表沙赫特（以後被馮克取代）和武裝部隊最高統帥部長官凱特爾（Wilhelm Keitel，1882—1946）。在進攻波蘭前2天，希特勒又將「三人樞密院」撤銷，代之以「德國內閣國防委員會」。該機構是當時由戈林主持的德國國防委員會的「常設委員會」，是特地為了「在當前國際緊張局勢下」確保「行政與經濟方面的統一指揮」而建立的。然而，在納粹體制下，只有希特勒一個人擁有最高權力。

  希特勒在口授《我的奮鬥》一書時，曾經設計過議會的地位。他說，要取消議會是不大可能的，但議會應恢復Rat一詞的古義，即成為元首的「顧問」。在德國實施「一黨制」後，1933年10月14日，希特勒宣布解散同年3月5日在多黨制條件下選出的國會，舉行新的大選。此舉的主要目的，是排除由其他政黨指派的議員，實現國會完全的「納粹化」。結果，由當局圈定的661名候選人全部當選，其中絕大多數是納粹黨員。1936年3月和1938年4月，納粹當局如法炮製，又搞過兩場選舉鬧劇，結果大致相同。因此，在納粹體制中，國會並沒有取消，但已經完全失去原有的地位和作用。

  交出立法權的國會，在納粹政治結構中只是點綴「民眾意志」的裝飾品和希特勒公布政策意圖的講台。從1933年3月到1939年9月歐戰爆發，德國國會一共舉行過12次會議，「橡皮圖章」式地通過了4項法令。其中一項是1934年1月30日的《國家重建法》，另外是1935年9月15日的3項反猶《紐倫堡法》。這些「立法」都是按照希特勒的意旨起草制定的，國會根本沒有進行辯論和表決。事實上，國會除了在1934年8月6日集會舉行興登堡總統追悼會之外，其餘的集會都是聆聽希特勒發表聲明和演說。1942年4月26日，國會舉行最後一次集會，同意希特勒關於「元首不受現有法律規定約束」的聲明，確認希特勒為德國的最高法官。

  為了彌合「人民國家」、「日耳曼民主」的標籤與代議機構實際上被廢除這兩者之間的矛盾，希特勒採取以公民投票批准政府決策的形式來體現「國家權力來自民眾」和「領袖紮根於民眾之中」的精神。這樣的公民投票共舉行過3次。第一次發生在1933年11月12日，與國會選舉同時進行，內容是批准政府作出退出世界裁軍會議和國際聯盟的決定。由於這次投票包含了國會選舉和公民投票兩項內容，希特勒的演說內容也相應地有所擴展。他聲稱只要所有的德國人「像一個人一樣」團結起來，德國就可以獲得同其他國家一樣的平等權利。據官方公布，96%的公民參加了這次投票，其中95%投贊成票。在公民投票順利取勝的激勵下，內閣很快通過希特勒提出的《黨和國家統一法》，確立了納粹黨的領導地位。第二次公民投票舉行於1934年8月19日，內容是批准將總統和總理的職位合二為一。納粹當局鼓動興登堡總統的兒子奧斯卡·馮·興登堡陸軍上校向全國發表廣播講話，敦促全體德國人「投票贊成把我父親的職位移交給元首」。據官方宣稱，95%的公民參加了這次投票，其中90%投贊成票。第三次公民投票舉行於1938年4月10日，即德奧合併之後與國會選舉同時進行，內容為批准德奧合併。官方公布擁護合併的選民占99.7%。

  公民投票原是西方國家在政局發生變化或決定國家重大問題時，由全體公民通過直接投票來表達意願的一種方式，也是統治集團了解民意的重要途徑。然而，納粹德國舉行的公民投票，卻不能完全反映民意。首先，從法理上看，納粹德國的3次公民投票都屬於「公民複決」類型，對當局的決策幾無影響；同時，它們又屬於「有條件的或非強制性的」，即某項決定是否需要提交公民複決，全由希特勒個人決定，而希特勒則選擇民眾愛國熱情高漲之時，同其某項外交行動聯繫起來舉行投票，以造成全民擁護的假象。其次，從操作層面上看，納粹分子在公民投票過程中使用了不少不體面甚至卑劣的手段。蓋世太保（Gestapo）自己的材料證實了納粹官方公布的投票結果並不真實。如在1934年8月的公民投票中，據蓋世太保的內部報告稱，在普魯士州約有1/4或更多的公民投反對票，而在官方的公報里，稱全國有90%的人投贊同票。

  二、黨國一體

  納粹德國是「領袖國家」，希特勒處於操控一切事務的頂端位置，納粹黨和納粹國家其實都只是希特勒實施個人極權統治的工具。然而，在納粹的宣傳中，納粹黨是民族社會主義世界觀的載體和納粹運動的核心，是一個組織嚴密、思想一致的戰鬥團體，集中了德意志民族的精華，代表著全民族的利益。希特勒倚靠這個黨獲取了政權，逐漸組建起納粹國家。在這個新的國家裡，他也完全可以利用這個黨去控制整個國家。

  納粹時期「黨國一體」的外在表現形式，反映在1933年3月，政府取締魏瑪共和國的黑紅金三色國旗，代之以納粹黨黨旗和原來德意志帝國的黑白紅三色國旗，將納粹黨黨歌《霍爾斯特·威塞爾之歌》定為同原國歌並列的第二國歌。1935年9月15日，又將納粹黨黨旗定為代表德國的唯一旗幟。

  比這些外在表現形式更重要的，是納粹黨對各級政權機構的實際干預和控制。

  在國家一級，由於作為納粹黨元首的希特勒擔任政府總理，1934年8月起又成為國家元首，這既保證了納粹黨對全國政權的絕對控制，也使得國家一級的黨政關係比地方各級略顯簡單。

  納粹黨中央機構是「全國指導處」，由18名領導成員組成。其中，全國宣傳領袖戈培爾，自1933年3月15日起出任新設立的內閣國民教育與宣傳部長；全國農民領袖瓦爾特·達雷，自1933年6月起接任政府糧食與農業部長；全國新聞出版領袖馬克斯·阿曼（Max A mann，1891—1957）因政府內沒有相應的部，但實際上獨掌全國新聞出版大權。指導處的部分其他成員，或通過出任政府不管部長，或對相關部門進行干預和滲透，直接或間接地影響著政府政策。到1938年2月，內閣19個部長中只有財政部長和司法部長不是納粹黨人。1941年司法部長弗蘭茨·居特納於死後，該職位也由納粹黨人占據。

  在地方各級政權機構的黨政關係中，「州」一級的情況較為複雜。納粹黨地方組織原先分為6個級別：地區（Landes）、大區（Gau）、分區（Kreis）、分部（Ortsgruppen）、支部（Zellen）、小組（Block）。地區約轄4個大區，但存在的時間不長，不久便被撤銷。大區由大區領袖（Gauleiter）執掌，其管轄範圍除在普魯士和巴伐利亞之外，大致同「州」的面積相當。普魯士由於面積較大，州內設有納粹黨的24個大區，而其行政區劃是12個省。巴伐利亞州內有納粹黨的6個大區。

  1933年，德國從複合制聯邦國家改組成單一制中央集權國家，希特勒把以納粹黨大區領袖為主的黨徒安插到州總督的位置上。普魯士州政府的實權本來就控制在戈林手中，1933年7月8日頒布的《普魯士州顧問法令》又規定，州內所有的納粹黨大區領袖均成為州政府的「顧問」。巴伐利亞州的總督和政府首腦由納粹黨全國指導處成員弗蘭茨·里特爾·馮·埃普擔任。1938年德奧合併後，奧地利總督由新設立的納粹黨「西部邊區」（Westmark）大區領袖約瑟夫·比爾克爾（Josef Bürckel，1840—1944）擔任。1940年德國將奧地利劃分成7個行政大區，總督均由納粹黨大區領袖兼任。大戰期間，希特勒把包括侵吞的新疆域在內的全國領土，劃分成18個國防區（Wehrkreise），各區專員有權掌管區內與國防問題有關的一切事務，也全部由納粹黨大區領袖擔任。

  德國政府的行政系統，州和省以下是縣，絕大部分縣長由納粹黨分區領袖（Kreisleiter）擔任。其下是納粹黨的分部領袖（Ortsgruppenleiter），一般兼任鎮長。納粹黨的基層組織支部，或設在企業一級，或管轄4—5個街區，支部領袖（Zellenleiter）一般也掌握該地區的行政大權。支部以下分若干小組，由小組督察員（Blockwart）領導。這些小組督察員每人監管大約40—60戶家庭，他為每個家庭建立資料卡，上面記載著每個家庭的情況，如參加社團組織的人數、向納粹黨捐贈的錢款數以及家庭內部存在的問題等。儘管德國的公務員制度歷史悠久，行政官員的入門線較高，但基層官員的工作繁重，社會地位不高，故而納粹黨雖然政治熱情有餘而行政能力不足，但也容易取而代之。

  納粹黨控制政府機構的另一個重要手段，是控制政府官吏和公務員隊伍。1933年4月7日，當局頒布了《重設公職人員法》（Gesetz zur Wiederherstelung des Berufsbeamtentums）。法令一方面旨在恢復德意志第二帝國時期的職業官吏制度，規定1918年11月9日以後任職的官吏，如果不符合任職標準，將被免職，另一方面，把共產黨員、社會民主黨員和猶太人（1914年8月1日前任職者或參加第一次世界大戰者除外）作為清洗對象。該法令實施後，普魯士州受到的影響最大，1663名行政官員和公務員中，28%因各種原因被免職。而在其他州，被免職者僅為9.5%。但是，該法令的隱性效應不可低估，它使政府官員和公務員人人自危，自覺地靠攏正在日益控制全國的納粹黨。

  隨著納粹黨規模擴大和希特勒控制力增強，1937年1月26日，納粹當局又頒布了《文職人員法》（Beamtengesetz）。法令規定此後政府官員必須由納粹黨員擔任，任職者不僅必須宣誓效忠希特勒個人，還要在思想上真正信奉納粹主義，無條件地支持納粹黨的政治目標。法令頒布後，大批納粹黨員進入政府機關，原有的文職官員也紛紛加入納粹黨，致使文職人員中納粹黨員比重越來越高，從1933年的1/5猛增到1935年的3/5。1937年，普魯士州官員中的納粹黨員比重達到4/5。1939年後，納粹黨黨籍成為進入官員階層的先決條件。

  納粹黨還對整個公務員隊伍實行嚴密控制。它除了規定所有公務員必須加入納粹黨的下屬組織——德國公務員聯盟外，還竊聽文職人員的電話，盯蹤他們的親戚朋友，調查他們以往的政治態度，核查他們的婚姻狀況及履行優生計劃的情況。內政部還反覆強調，每個公務員不僅必須訂閱納粹黨黨報，還要為該報擴大讀者面。

  在「以黨干政」的過程中，納粹黨設在慕尼黑的赫斯辦公室（即元首代表辦公室）起著特別的作用，該機構不僅領導著被稱為「政治組織」（Politische Organisation，簡稱PO）的納粹黨組織系統，還以其特有的方式干預著國家的行政事務。魯道夫·赫斯於1925—1932年任希特勒的秘書，1933年4月21日被任命為「納粹黨元首希特勒的代表」（Stellvertreter Hitlers als Parteiführer），負責「在所有涉及黨的領導地位方面，以希特勒的名義作出決定」。早在1932年12月納粹黨全國組織領袖格雷戈爾·施特拉塞爾因政見分歧辭職時，希特勒為了儘快彌合由此造成的黨內管理系統的紕漏，並防止再次出現足以危及自己獨裁地位的角色，一方面任命羅伯特·萊伊接任納粹黨全國組織領袖，另一方面組建了新的納粹黨政治中央委員會（Polititsche Zentralkommison），由赫斯擔任主席。該委員會在赫斯接任元首代表後，改稱「元首代表辦公室」。

  為了加快以黨干政的進程，希特勒於1934年7月27日頒布命令，進一步提升赫斯辦公室的地位。其中規定：元首代表赫斯部長將參與所有政府部門的法律起草工作；提交給其他相關部長的立法文件，必須同時遞送給元首代表；由其他相關部長親自參與起草的文件也是如此；必須讓元首代表赫斯部長有機會對相關文件提出建議；赫斯所派出的專家代表可以以赫斯的名義參與工作。1935年9月24日，希特勒再次發布命令，給予赫斯參與政府官員提名與審批工作的權限。命令規定：元首代表必須參與官員的任命工作；參與形式為元首代表有權審閱擬任命官員的詳細材料，並有足夠的時間發表看法。在實際運行中，赫斯辦公室一般都要同相關的大區領袖聯繫，以保證任職者在政治上絕對可靠。

  參與政府立法和行政官員的任命工作，使赫斯辦公室的工作量大增，急需大量懂行的工作人員。1933年7月1日起成為赫斯助手的馬丁·博爾曼（Martin Bormann，1900—1945）趁機崛起，利用自己所具備的管理能力，充分擴大赫斯辦公室的權限，並以赫斯為跳板，向希特勒的「個人小圈子」靠攏。到1934年底，赫斯在博爾曼協助下，建立了自己的控制架構。總部位於慕尼黑的赫斯辦公室以兩個處為支柱。第二處名為「納粹黨內部事務處」；第三處名為「國家事務處」，負責處理黨政關係，即代表納粹黨干預國政。

  1934年10月25日，當赫斯還在組建自己的統治架構時，就向全黨發布一個指令，要求納粹黨的各級官員在自己的具體指揮下，全面干預行政事務。指令指出：納粹黨所遵循的政治路線源自元首希特勒，他授權赫斯確保該路線在全黨不折不扣地得以履行；元首代表、大區領袖和黨的各級官員必須確保各級行政機構的政治路線，元首代表重點負責中央政府和那些包含一個以上大區的州（普魯士和巴伐利亞），大區領袖重點負責大區內的行政系統；納粹黨全國組織領袖屬下的專家，包括納粹黨全國指導處成員，衝鋒隊、黨衛隊和希特勒青年團（Hitlerjugend，縮寫HJ）等組織的領袖，如需干預國政，要獲得赫斯的同意。

  1941年5月赫斯私自飛往英國後，「元首代表」一職被取消，赫斯辦公室改組成「黨務辦公廳」（Parteikanzlei），由馬丁·博爾曼任主任。從形式上看，黨務辦公廳的權限應該小於元首代表辦公室，其實卻不盡然。當時，希特勒的獨裁地位已經相當穩固，在實施以黨干政方面更加肆無忌憚。他把赫斯擁有的全部職權都授予博爾曼（包括把博爾曼提升為納粹黨全國指導處成員），並於1942年1月16日規定，納粹黨與國家機構之間必須通過博爾曼才能進行聯繫，中央和地方的行政長官、包括各部部長，都必須通過博爾曼向他呈報公務。隨著德國不斷向外擴張，占領區的控制權主要由黨的機構掌握，控制東部占領區的特別權力也授給黨務辦公廳。加上博爾曼本人善於攬權，1943年起兼任「元首秘書」，權力進一步增大。

  三、司法納粹化

  納粹黨的最終目標是建立一個納粹主義原則高於法治的「領袖國家」，具有相對穩定性的法律條文對實現這個目標是一個挑戰。因而，就如納粹當局沒有公開廢除《魏瑪憲法》，而是採用各種手段將其實際上化為烏有一樣，他們對具體的法律體系也使用了同樣的辦法。

  在宣傳上，希特勒和其他納粹頭目都否認傳統的法律理念，鼓吹「領袖原則」是納粹權威概念的基礎，也高於傳統的法律理念。元首希特勒作為命運指定來領導德國的人物，表達了全民族的意願，任何具體的法律條文都可能制約他的行動自由。1934年，民族社會主義法律工作者聯盟（Nationalsozialistischer Rechtswahrerbund，縮寫NSRB）主席漢斯·弗蘭克寫道：「在民族社會主義的國家裡，法律只能是維護安全、促進民族共同體發展的工具。評判個人的法律也只能以他對民族共同體的價值為依據。」而內政部長弗里克的話則更為直白：「一切對民族有利的東西都是合法的，一切損害民族的東西都是非法的。」

  政府對司法系統的整肅，首先從律師隊伍開始。希特勒曾經把所有的律師都看作「反對他的政權的搗亂分子」。他就任總理後，律師的獨立地位很快遭到侵蝕。1933年4月7日，政府頒布關於實施律師准入制度的法令，規定同日頒布的《重設公職人員法》同樣適用於律師。如此，律師納入了公務員系列，在一定程度上受到政府的約束。1933年建立了「全國律師公會」，其官員都由司法部長根據同全國法律界領袖協商的結果任命，全國的律師都必須加入該公會。公會致力於保證律師們按照「民族社會主義國家的期望」行事，並通過「榮譽法庭」維持紀律。同年10月，當局組織了1萬多名律師在萊比錫最高法院前舉行宣誓儀式。律師向希特勒敬禮，公開宣誓將追隨「元首的事業奮鬥，直到生命的終點」。1939年1月4日，當局頒布《關於法官、公訴人、公證人和律師准入制度的法令》，規定對包括律師在內的法界人士實施強制性培訓，培訓課程的主要內容為：德意志歷史；對德意志人的文化發展起過積極影響的民族的歷史；納粹主義及其意識形態基礎；關於血統與土壤關係的理論；關於種族與民族性關係的理論；關於德意志共同體的生活；德意志民族的偉大人物。

  對法官和公訴人的控制幾乎同時展開。早在1928年，納粹黨即組建過「民族社會主義德意志法學家聯盟」（Bund Nationalsozialistische Deutsche Juristen，簡稱BNSDJ），由漢斯·弗蘭克任主席，1930年擁有成員233名，1932年猛增至1374人。希特勒執政後，打算將該組織作為控制司法系統的工具。為了吸收更多的法官和律師參加，1934年曾淡化其意識形態限定，將名稱改為「德意志法律陣線」（Deutsche Rechtfront），翌年成員數達到82807人。然而，1936年再次改名，恢復意識形態限定，淡化種族概念，稱「民族社會主義法律工作者聯盟」為了打破法學實證論的傳統影響，當局在1935年頒布修改刑法的法令，規定法官審判時可以根據刑事法典所包含的「原則」和民眾的「普遍情緒」來進行，從而為拋棄強調一切依據法律的法治打開了大門。

  1933年4月7日頒布的《重設公職人員法》，廢棄關於法官不能因政治原因被免職或降級的原則，從而抽去了司法獨立原則的基礎。1935年的法令將納粹黨通過「元首代表辦公室」主持任命文職人員的做法推廣到法官隊伍，使當局能夠從源頭上保證法官隊伍的政治傾向。1936年秋，當局在全國各地強行推行法官的宣誓儀式，法官們穿著飾有卐和雄鷹標誌的法袍，舉臂行納粹禮，宣誓效忠於希特勒個人。1937年1月26日的《文職人員法》第71款規定，文職人員「如果不能保證他們在任何時候都會支持民族社會主義國家」，將被強制退休。此外，從1937年起，法官在辦案中的自主地位也愈益受到侵蝕。審理任務的分派，不再由庭長在與各部門負責人及資深法官商議後決定，而是由庭長根據司法部的命令，以司法部代表的身份作出決定。與此相對應，公訴人在審判過程中的地位則進一步上升。由於公訴人歸入了政府官員類別，審判案件中宣布無罪釋放的比重急劇下降，從1932年占案件總數的13%，下降至1940年第二季度的7%。死刑的適用範圍則擴大，從1933年的3種罪增至1946年的46種罪。公訴人接管了法官的一些職責，如審查被告人寫的信件（甚至寫給辯護律師的信件）、授權監獄探視、處理上訴請願等。1939年，在最高法院內設立了「特別處」，規定首席公訴人可以將某些案件直接提交該處審理，從而越過了低級法院。他也可以將其他法院（下文將要提到的「人民法庭」除外）已經審理完畢的案件在一年內提交該處重新審理，作出最後判決。此舉提升了首席公訴人的地位，使他們實際上能夠決定受審者的刑期。在不少案例中，公訴人實際上擁有雙權，既定罪（通常都是有罪）又判刑。

  修改法律的行動也在悄然進行。1937年，德國最高法院作出裁定，即使在家庭內部，或者在私人間發誓保密的情況下發生的批評政府的行為，也是可以起訴的。公民只有在保證不被人偷聽的自言自語中，以及在肯定不會被其他人看到的日記中，才能表達不滿之情。歐戰爆發後，後一保留條款也被取消。

  從總體上看，納粹黨控制司法系統的效果不如其他領域。1933年後法官隊伍更換的速度，比其他部門慢得多，直到1939年，還有約2/3的法官是希特勒執政前任命的。律師隊伍更換的比例更低。新《文職人員法》達到了控制文職人員的目的，但無力迅速更換法官。在希特勒執政初期，部分律師甚至認為德國仍然是一個法制國家，在推行法治方面比魏瑪共和國有過之而無不及，「它保證了領袖們的每一個意圖都以法律的形式表達出來，滿足了民眾對法制保障的心理需求」。連「民族社會主義法律工作者聯盟」都沒有成為納粹當局的馴服工具，反而經常要求保持司法的獨立性。作為司法行政最高機構的全國司法部，一直掌握在非納粹黨人弗蘭茨·居特納手中，而他的助理漢斯·馮·多納尼（Hans von Dohnanyi，1902—1945）竟是反納粹抵抗運動的中堅人物。「長刀之夜」事件發生後，居特納雖然對希特勒表示支持，但公開要求此後能以正常的法律程序處理此類事件。他還反對希特勒對案件審判工作的干預，尤其不願把法院判決後的犯人移交給蓋世太保或其他警察部門。1935年，霍恩施泰因集中營（KZHohnstein）的數名納粹官員因殘酷虐待囚禁者，曾被法院判刑，最後只能由希特勒出面將他們赦免。由於當局的意願不能在每次審判中得到貫徹，以至於納粹報刊，尤其是黨衛隊機關報《黑色軍團報》（Das Schwarze Korps），在1938—1939年曾大肆攻擊司法系統和法院對某些案件的判決。

  希特勒政府因此力圖縮小傳統司法機構行使職責的範圍。早在1933年12月1日頒布的《黨和國家統一法》中，就規定納粹黨、衝鋒隊和黨衛隊成員犯法不再由法院審理，而由納粹黨的特別機關審理。例如，納粹黨在大區一級設置了「黨內法庭」（Parteigerichte），任務是保證納粹黨維持北歐—日耳曼種族的純潔性，鎮壓猶太人、共產黨人和自由主義者等「國家的敵人」，有權用解職、降低社會地位和監禁等手段威脅和懲處黨員。同時，當局還設立各種新的審理機構來處理特定的事務，其中包括政治犯罪、世襲農莊（Erbhof）、勞工糾紛和強制絕育等。1935年又由布雷斯勞（Breslau）檢察院出面，規定各級法院無權裁決政府的行動是否合乎憲法。在縮小傳統法院管轄範圍方面，最突出的事例是組建「特別法庭」（Sondergericht）和「人民法庭」（Volksgericht）。

  特別法庭根據1933年3月21日的法令設立，設置於各州的高等法院之內，主要負責審理「陰險地攻擊政府」的政治案件。特別法庭由3名「必須是可靠的納粹黨員」的法官組成，不設陪審團，廢止預審制，限制被告提出申訴的權利。被告可以聘請辯護律師，但律師人選要得到納粹黨官員的認可。根據1938年11月20日頒布的法令，特別法庭審理的案件範圍進一步擴大，除政治事件外還有權審理刑事案件。

  人民法庭也是一種專門法院。它於1934年4月24日設立，設於柏林法院內，主要審理反對納粹政權和納粹思想的案件。從同年7月14日起，它取代審理政治案件的最高機構德國國家法院。人民法庭由2名職業法官和5名納粹黨、黨衛隊和武裝部隊官員組成。1942年以前由奧托·格奧爾格·蒂拉克任庭長，以後由羅蘭德·弗賴斯勒（Roland Freiler，1893—1945）接任。它基本上實行秘密審訊，法官席背後放置的不是國徽和國旗，而是弗里德里希大王和希特勒的半身像及納粹黨黨旗。辯護律師都是「合格的」納粹黨人。審判過程類似於戰時的臨時軍法審判，被告大多判以死刑。

  1941年1月居特納去世，隨後的變動引發了1942年德國司法領域的一場危機。一些狂熱的納粹頭目希望利用居特納去世的機會實行司法改革，將司法系統全盤納粹化。人民法庭庭長蒂拉克主張法官應變成「不是監察官員而是國家元首的直接助理」。黨衛隊全國領袖希姆萊則向希特勒提議，司法部應予以全部撤銷，民法的執行劃歸內政部管轄，刑法的執行劃歸警察部門管轄。但是，當時擔任德國法學院院長和民族社會主義法律工作者聯盟主席的漢斯·弗蘭克，在相當一部分地方司法長官的支持下，要求保留一定程度的法制統治。他們認為，如果平民沒有法律保障，任何政治制度都不會長此穩定，甚至連納粹國家也必須是一個法治國家。

  希特勒儘管正在忙於指揮戰事，由於面臨司法危機，他還是分出精力直接干預此事。1942年4月26日，他突然召集國會開會（它也成為納粹德國最後一次國會會議），警告法官們：如果他們在工作中表現出不理解當前的需要的行為，都將一概予以撤職。在這次會議上，希特勒正式獲得德國最高法官的地位，有權「不受現行法律條文的任何約束」，把他認為不稱職守的大小官員全部撤職。之後，納粹政府公布了全體法官都必須遵守的「普遍方針」。

  司法界對希特勒的這一系列舉措還是作出了一些反應。據蓋世太保和黨衛隊保安處（Sicherheitsdienst des SS）的匯報材料稱，「這些措施遭到司法界猛烈的反對。同過去盛行的關於地方官獨立的概念徹底決裂……據說在一定程度上受到地方官深為不滿的批評。據說，在某些情況下，這甚至引起對民族社會主義國家公開加以指責」。最後，連戈培爾也不得不下令，禁止報刊進一步發表貶抑律師的言論。而蒂拉克作為新任司法部長，也發現要建立起希特勒所指望的「民族社會主義司法制度」並不容易。他設法使法官們更為徹底地從屬於司法部，從而促使司法部門納粹化。他甚至於1942年9月18日同希姆萊達成一項協議，承諾盡力使司法工作同保安警察（Sicherheitspolizei，縮寫Sipo）和黨衛隊保安處的活動更為一致。然而，包括希特勒在內的激進派對他仍感不滿。司法系統的這種僵持狀態一直持續到納粹政權滅亡，納粹黨只得通過辦公廳Ⅲ—C組組長赫伯特·克勒姆（Herbert Klemm，1903— ）接替蒂拉克的助手擔任司法部國務秘書，並以組長的身份處理黨對「不滿意的」法院判決所提出的控訴，以間接干預法院的審判工作。

  四、黨衛隊與黨衛隊保安處

  黨衛隊是納粹德國體制中的一個怪胎，在希特勒執政後逐漸成為一個多功能組織，其勢力滲透到政、軍、財、文各領域，甚至組建起自己的武裝力量，直接參加世界大戰，成為納粹黨的主要情報、恐怖和軍事組織，也是納粹德國的主要標誌物之一。之所以會出現這種現象，最主要的原因在於納粹體制本身。希特勒無力徹底打碎原有的框架和機構，又要快速地建立起納粹專制統治，最好的辦法就是新建符合納粹主義內在要求的有效工具，用這種工具去干預、控制乃至取代原有的機構和組織，以達到控制和改造整個國家的目的。這就為黨衛隊惡性腫瘤般膨脹與擴散提供了條件。黨衛隊頭目希姆萊則充分利用這一條件，在納粹頭目們相互傾軋、彼此爭權奪利的亂局中自我膨脹，賦予黨衛隊各種新的功能，推動其惡性發展，成為重要的統治支柱。

  黨衛隊在「長刀之夜」事件中充當鎮壓主角後，地位進一步上升，1934年7月26日完全脫離衝鋒隊，升格為與它平行的黨內獨立組織，其官員不受正常的司法機關管轄。它除了繼續承擔「黨內警察」職責外，還作為國家的輔助警察，參與維護國內的政治「秩序」，監控民眾可能舉行的政治活動。希姆萊為了實現自己的政治野心，一方面強調黨衛隊對希特勒的忠誠，另一方面則進一步強化其精英特性。隨著黨衛隊的勢力迅速膨脹，其下屬組織劃分成普通黨衛隊、黨衛隊骷髏隊和武裝黨衛隊。

  普通黨衛隊（Allgemeine-SS）由原黨衛隊主體力量延續而來。隊員分正式隊員和贊助隊員兩種。正式隊員必須具有雅利安家譜，體態勻稱，風度優雅。贊助隊員即黨衛隊同情者，一般通過向黨衛隊捐助錢款獲得某種身份。普通黨衛隊的組織建制沿用1930年確定的做法。全國領袖（Reichsführer）之下設地區總隊（Obergruppen），由地區總隊長統領；下轄旅隊（Gruppen），由旅隊長統領；下轄區隊（Abschnitte），由區隊長統領；下轄旗隊（St and arten），由旗隊長統領。旗隊的規模相當於軍隊中的「團」，有1000—3000名隊員，下轄3—4個突擊大隊（Sturmbanne）。每個突擊大隊有250—600名隊員，分成相當於「連」的突擊隊（Stürme）。突擊隊是普通黨衛隊最主要的基層組織，有70—120名隊員，分成3個小隊（Trupps） ；每個小隊轄3個小組（Scharren），每組有1名組長和8名組員。

  黨衛隊骷髏隊（SS-Totenkopfverbnde，縮寫SS-TV）是負責看守集中營的黨衛隊下屬組織。納粹集中營設立之初，分別由守衛隊、守衛先鋒、守衛部隊和守衛兵團四種組織看守。1934年4月，希姆萊任命西奧多·艾克（Theodor Eicke，1892—1943）為全國集中營和黨衛隊看守組織總監。艾克將分散的組織合併成突擊大隊，統一在隊員的上衣制服上加飾白骨骷髏標誌。1936年3月29日正式命名為黨衛隊骷髏-武裝黨衛隊（Waffen-SS，一譯「黨衛軍」）是黨衛隊的武裝組織，其規模與功能定位前後發生較大的變化。早在1933年3月，希特勒就指示黨衛隊地區總隊長約瑟夫·迪特利希（Josef Dietrich，1892—1966）組建一支稱作「柏林黨衛隊本部警衛隊」的武裝力量，作為保衛他個人安全的私人衛隊。最初僅有120人。同年9月擴充到兩個連，外加一個特遣隊，改稱「黨衛隊阿道夫·希特勒警衛旗隊」。在此基礎上，希姆萊指令各地區的黨衛隊以柏林為榜樣，組建裝備輕武器的各地區黨衛隊本部警衛隊，一般說來，每個黨衛隊區隊都擁有100名左右的武裝的黨衛隊員。當這些警衛隊擴充到擁有數個連隊時，即可改稱「政治戒備隊」（Politische Bereitschaften），內部模仿軍隊結構，由下而上逐級編成小組、小隊、突擊隊（相當於連）和突擊大隊（相當於營）。這些武裝的黨衛隊，軍事作戰素質不高。希特勒僅僅把它視作一種政治工具，主要用於對付正在躁動於「第二次革命」的衝鋒隊。1934年6月希特勒清洗衝鋒隊，專門從他在柏林的「黨衛隊阿道夫·希特勒警衛旗隊」中調用兩個連趕赴巴伐利亞，其他各地的「政治戒備隊」也投入這場血腥的搜捕與屠殺行動。

  1934年底，希姆萊根據希特勒的命令，將黨衛隊原有的武裝組織合併起來，組成「黨衛隊特別機動部隊」（SS-Verfügungstruppe，縮寫SSVT或VT），成立「督察處」作為其統一的指揮機構。1938年2月希特勒直接掌握武裝部隊指揮權之後，決定進一步發展這支武裝力量。同年8月17日，他發布命令，將黨衛隊特別機動部隊改名為「武裝黨衛隊」，強調它「既不是武裝部隊的一部分，也不是警察的一部分。它是受我（指希特勒——引者）專門支配的常備武裝部隊。」希特勒規定，武裝黨衛隊將用於執行「特殊內政任務，或執行作戰陸軍範圍內的機動任務」；當用於對外作戰時，它在「軍事範圍內」由武裝部隊最高統帥指揮使用，在政治上仍然是納粹黨的一部分。該公告成為武裝黨衛隊的正式出生證。此後，武裝黨衛隊的兵力迅速增加。1938年它僅有4個團的建制，1939—1940年間擴充到3個師——摩托化的「帝國」師、「骷髏」師和警察師，另有一個「領袖警衛旗隊」（摩托化步兵團建制），總人數達到12.5萬。在1940年5月德國入侵西歐的戰役中，武裝黨衛隊正式參戰。

  黨衛隊的中央領導機構，起初是希姆萊的首席副官處，1936年改稱「黨衛隊全國領袖本部」，下設若干主管局處。其中主要有： （1）以奧古斯特·海斯邁爾（August Heymeyer，1897—1979）為首的黨衛隊中央技術管理局，負責除保安處以外的其他所有黨衛隊單位。（2）黨衛隊鞏固德意志民族委員會，負責實施境外德意志人移居大德意志國的計劃，在占領區剝奪和驅趕斯拉夫人，將所謂「低等種族」分子交付強迫勞動，送往集中營或滅絕營（Vernichtungslager），為移居的德意志人提供空間。該委員會下屬機構有種族和移居處、德意志人聯絡處、中央土地處、中央外來移民處、德國再移居託管公司等。（3）黨衛隊保安處，它是一個權力最大，同監控與鎮壓事務關係最直接的特務機構。1936年6月26日，黨衛隊保安處頭目海德里希（Reinhard Heydrich，1904—1942）兼任國家保安警察總處處長。此後，這兩個情報組織相互滲透，走向統一領導。同時，雙方職責重疊，相互爭奪控制領域的矛盾尖銳。

  五、蓋世太保與德國中央保安局

  魏瑪共和國時期，警察由各州政府控制，聯邦內政部只作一般性的監督，並沒有形成全國統一的警察力量。負責打擊「謀反事件」的政治警察，同樣置於各州警察局的管轄之下。然而，這一狀況不符合納粹當局要在全國實施專制統治的要求。全國統一的秘密警察的誕生，表面上看是希姆萊大肆攬權的結果，實質上卻是納粹統治日益強化的必然歸宿。

  蓋世太保最早產生於普魯士和巴伐利亞兩州。1933年納粹黨執政後，戈林以普魯士州內政部長的身份接管州警察局，開始著手組建特種政治警察，作為一支強有力的監控與鎮壓力量。他把政治警察、諜報警察和刑事警察中的政治特別部門合併，組成州的「秘密警察」（Geheime Staatspolizei，縮寫Gestapo，中文音譯「蓋世太保」），作為警察的獨立部門脫離州警察總部，直接隸屬於州內政部。與此同時，希姆萊於1933年3月先後兼任慕尼黑市警察局代理局長和巴伐利亞州內政部政治司司長，他在州內政部里設立「巴伐利亞政治警察辦公室」，把州政治警察和其他警察機關的政治部門從普通警察機構中分離出來，成為一個獨立機構。

  在把全國的警察合併成統一力量的過程中，戈林、希姆萊和內政部長威廉·弗里克之間發生了激烈的爭權鬥爭。希姆萊作為黨衛隊全國領袖，一直希望全盤控制全國的監控與鎮壓機構，其中包括統一的警察力量。弗里克從鞏固單一制中央集權國家出發，要求把各州的警察主管權收歸中央政府的內政部掌管。但是，兩人的設想遭到戈林的反對。後者於1933年11月30日以普魯士州總理身份頒布法令，規定普魯士蓋世太保的控制權從州內政部進一步轉移到州總理（戈林）手中，從而保持了蓋世太保的獨立地位。於是，弗里克同希姆萊聯合，利用自己擔任全國內政部長的權力，從1933年10月到1934年2月間，先後任命希姆萊擔任除普魯士以外的各州政治警察首領，從而在事實上統一了各州的政治警察。1934年2月19日，弗里克向各州發布一項命令，由他統一掌握「德國各州警察的直接指揮權」。戈林則針鋒相對，重申自己已經接管了普魯士州警察的最高領導權。

  就在這段時間內，希特勒、戈林和希姆萊等人同以羅姆為首的衝鋒隊之間的矛盾日趨尖銳。戈林不得不同希姆萊及弗里克妥協，於1934年4月同意由中央內政部指揮全國的警察力量，希姆萊擔任普魯士州蓋世太保督察員，海德里希任普魯士州秘密警察處處長。希姆萊和海德里希立即利用這一機會，在州秘密警察處內設立州政治警察司令中央辦公室，負責具體協調全國各州警察工作和秘密警察計劃。一時間，全國的政治警察（在普魯士州是蓋世太保）之間似乎已結成較為緊密的關係。

  不久，事情又出現反覆。希姆萊提升黨衛隊地位和加強其作用的舉措引起弗里克的擔憂，1935年底，弗里克向希特勒等人提交了一份篇幅較長的備忘錄，對黨衛隊和蓋世太保脫離內政部控制以及它們的一系列不當行為提出抱怨。這一行動得到各州內政部的呼應。在此背景下，1936年2月10日普魯士內政部頒布《蓋世太保法》，其中承認柏林的蓋世太保總部是全州蓋世太保的最高領導機構，各省的蓋世太保指揮部是它的下屬機構，但規定地方蓋世太保指揮部必須同時接受同級內政機關的控制，蓋世太保首領在頒布命令前必須獲得州內政部長的同意。

  1936年6月17日，希特勒對弗里克的備忘錄作出回應，其中作出如下規定：任命希姆萊為全國內政部管轄下的全國警察總監，授予他「黨衛隊全國領袖兼內政部德國警察總監」的頭銜，他有權管理全國的警察事務；在希姆萊管轄的範圍內，他即是全國和普魯士內政部的代表；希姆萊作為德國警察總監，有權出席討論警察事務的內閣會議。此舉極大地提升了希姆萊的地位。希姆萊則立即採取行動，於6月26日宣布改組全國的警察指揮系統，把全部警察分為穿便服的保安警察和穿制服的治安警察（Ordnungspolizei，縮寫Orpo，又譯風紀警察）。同年10月，全國各州的政治警察全部改名為秘密警察，由黨衛隊旗隊長海因里希·繆勒（Heinrich Müller，1900—1945）統一領導，受保安警察總處下轄的秘密警察處管轄。至此，蓋世太保從內容到形式都實現了統一。從1937年起，負責控制德國邊境交通、逮捕非法越境者的邊防警察也歸蓋世太保管轄。1944年夏，邊境海關警察成為蓋世太保的組成部分。

  蓋世太保的主要任務是在黨衛隊保安處的配合下，鎮壓一切反對納粹政權的人和活動。據納粹當局1937年發表的一篇文章稱：刑事警察的任務是對付那些因肉體或道德的墮落而站在國民的對立面者，蓋世太保要處置的則是那些受德國人民政敵的委託而破壞德國統一和毀滅國家政權者。根據海德里希的說法，公開的敵人隨著敵對組織被摧毀遭到沉重打擊，但更大的危險來自披上偽裝的敵人，「這種敵人進行地下活動……其目標是破壞國家和黨的統一領導」。蓋世太保作為「一種懾服和恐怖的混合物」，不僅有責任制止正在實施的犯罪活動，同時要把犯罪動機和計劃消滅在萌芽狀態，在對手還沒有產生反對思想、更不用說策劃敵對行動之前就將其偵破。蓋世太保使用的手段主要有：偵察（包括電話竊聽）、警告、劫持、謀殺（包括偽裝成不幸事故或自殺）、「監護」、把對象送進集中營，而利用「監護拘留令」把政敵關進集中營是蓋世太保手中最有力的王牌。

  蓋世太保和黨衛隊保安處同為納粹德國的監控與鎮壓機構，它們之間的分工與矛盾關係比較複雜。1938年起，希姆萊和海德里希開始考慮將黨衛隊保安處和保安警察合併，建立一個凌駕於兩者之上的新機構，以便更有效地協調兩個機構的行動，並讓黨衛隊保安處享受國家行政機關的待遇，緩解其經費拮据的局面。然而更深的用意，則是希望把兩者統一成「納粹國家的國家保衛團」，在國家政治結構中占據特殊地位。1939年9月27日，黨衛隊保安處和國家保安警察合併，組成「德國中央保安局」（Reichssicherheitshauptamt，縮寫RSHA），受黨衛隊和政府內政部雙重領導。但是，掌握審批權的赫斯反對將黨的機構和國家機構合併成新的超級機構，因此該機構一直沒有公開對外亮牌。兩條系統的機構在其中仍保留著相對獨立的地位。

  德國中央保安處下轄六個處，分別為：第一處，行政與法律；第二處，世界觀研究；第三處，德國生活領域或國內保安；第四處，鎮壓反對者（即蓋世太保） ；第五處，打擊犯罪活動（即刑事警察） ；第六處，國外情報或國外保安。其中的第一、四、五處屬國家機關，第二、三、六處屬黨的機關。1940年，第一處分割成兩個新處，即人事處（新的第一處）和組織行政法律處（新的第二處），原第二處改為第七處。在地方一級，原德國本土內的黨衛隊保安處與保安警察機關在形式上是分開的，但黨衛隊保安處領袖都兼任國家保安警察督察員，而在占領區，兩者被合併成統一的特務部隊，置於中央保安局及希姆萊任命的官員控制下。

  第二次世界大戰中後期，德國中央保安局的控制範圍進一步擴大。1942年，原來隸屬於陸軍的秘密戰地警察（負責陸軍內部在占領區的安全事務及防範平民襲擊軍事機關）編入保安警察，意味著被納入該局的管轄範圍之內。1944年2月，武裝部隊諜報局（軍事諜報局）併入該局。同年夏，治安警察總處也歸該局領導。

  六、集中營制度

  集中營制度是德國法西斯極權體制中最為殘忍的統治手段和形式。在整個納粹統治時期，集中營的基本面目、規模和關押對象等，前後經歷過一些變化。

  希特勒就任德國總理後一個多月，衝鋒隊在對付政敵的過程中，為了繞過遠未完成納粹化改造的司法部門，減輕監獄人滿為患的壓力，開始大批建立集中營。1933年3月下旬，衝鋒隊在斯圖加特附近建立第一個集中營。很多地方的衝鋒隊組織紛紛仿效，到年底即達50餘座，一共關押了四五萬人。這些集中營大多小而簡陋，往往是利用城市裡的倉庫和地下室改裝，被稱為「地堡」式集中營，虐待甚至殘害囚禁者，其中最惡名昭著是柏林附近的奧拉寧堡集中營。

  黨衛隊建造的集中營比較正規，在整個納粹統治時期規模不斷擴展，直到納粹政權覆亡時才關閉。通常所說的納粹集中營就是指這類集中營。第一座黨衛隊集中營建立於1933年3月，希姆萊在巴伐利亞州達豪市（Dachau）附近一個火藥廠的舊址上，以幾間石砌平房為中心，建立了達豪集中營（KZDachau）。

  1934年上半年，隨著衝鋒隊同希特勒之間的矛盾激化以及衝鋒隊與黨衛隊之間的地位變化，集中營的掌管權逐漸向黨衛隊轉移。1934年6月底衝鋒隊遭清洗後，所有集中營都劃歸黨衛隊管理。黨衛隊獨掌集中營的管理權後，對全部集中營實行整頓改組，關閉所有臨時湊合的集中營，增建大規模的正規集中營。繼1934年建立拉文斯布呂克集中營（KZRavensbrück）後，1936年在柏林以北建立薩克森豪森（Sachsenhausen）集中營，1937年建立布痕瓦爾德（Buchenwald）集中營和弗洛森堡（Flossenbürg）集中營，1938年建立諾依恩加梅（Neuengamme）集中營。薩克森豪森集中營、布痕瓦爾德集中營和最早建立的達豪集中營，構成納粹德國的三大中心集中營。

  在納粹當局的官方宣傳中，集中營被稱為「國家勞動改造營」，是一種「政治改造所」。在黨衛隊集中營的鐵製大門上，大多鑄有Arbeitmachtfrei（勞動帶來自由）字樣。實際上，它是作為法西斯恐怖專政的暴力強制工具而設計的。被關進集中營的主要有四類人：

  （1）政敵，包括持反納粹態度的政黨或團體的成員，被開除的納粹黨員，破壞外匯管制者，收聽敵對國家廣播和發牢騷者。

  （2）「低等種族」分子，主要是猶太人和吉普賽人。

  （3）刑事犯，內分「有期預防性拘留者」即有前科累犯者，和「保護性拘留者」即正在服刑的囚犯。1933年11月24日，當局頒布了《同危險的職業犯罪分子作鬥爭法》，其中規定，對多次判刑的犯罪分子，在刑滿釋放後接著實施「保護性看管」，那就意味著送集中營。1937年3月9日，納粹當局根據希姆萊的一項命令，在全國範圍內實施了一次大搜捕，共逮捕了2000名職業罪犯和慣犯。翌年3月18日又突然實施一次搜捕。被捕者都送進集中營。

  （4）「懶惰分子」和「社會無用者」。據1938年1月26日希姆萊以黨衛隊全國領袖和德國警察總監身份發布的公告，「懶惰者系指在有勞動能力的年齡內經官方醫生檢查已認定或可以確定在近期內有從事工作能力的男子，在這兩種情況下沒有正當理由而拒絕接受工作任務，或雖然已經接受了工作任務，但在短時間工作後，沒有充分理由又放棄此項工作的人。」「社會無用者」即為「對社會有危害者」，這類人包括「乞丐、遊民、吉卜賽人、流浪者、懶漢、妓女、同性戀者、發牢騷者、酒徒、打架者、交通違章者和心理變態者及精神病患者」。「社會無用者」中，重點打擊的對象是妓女、酒徒、遊民和吉普賽人這4種人，他們被稱作對社會有嚴重危害者，全都需要被送進集中營。

  集中營內為了便於區別和管理，各類囚禁者在左胸和右褲腿（奧斯威辛集中營[ KZAuschwitz]則在左臂）佩戴不同標誌：政治犯，紅色三角；刑事犯，綠色三角；同性戀者，粉紅色三角；反社會者和女性同性戀者，黑色三角；「耶和華見證人」組織成員，紫色三角；吉普賽人，褐色三角；猶太人，黃色六角星，其中觸犯種族法令者佩戴鑲黑邊的綠色或黃色三角。外國人以國名的第一個字母代替。

  1938年3月德國吞併奧地利後，納粹集中營即越出德國本土，在占領區興建。1938年7月，在奧地利毛特豪森鎮附近建立毛特豪森（Mauthausen）集中營。1939年德國侵占波蘭後，陸續建立施圖特霍夫（Stutthof）集中營、奧斯威辛集中營、索比包（Sobibor）集中營、特雷布林卡（Treblinka）集中營、馬依達內克（Maidanek）集中營、比克瑙（Birknau）集中營和海烏姆諾（Chelmno，一譯切爾諾）集中營。1941年11月，布拉格附近原捷克斯洛伐克的坦倫希堡壘改建成為特萊西恩施塔特（Theresienstadt）集中營，作為猶太人特別集中營。這些新建的集中營主要關押戰俘和外國猶太人，生活條件比德國本土的集中營更為嚴酷，勞役也更為繁重。同一時期，德國本土的集中營也普遍擴大規模，開始接納、關押戰俘和外國猶太人。弗洛森堡集中營（KZFlossenbürg）和達豪集中營，先後從1940年底和1941年初開始在囚禁者身上進行醫學試驗。

  1938年起，納粹當局大肆宣揚其收容營地已經人滿為患，為屠殺行動製造輿論。當局以社會福利機構和集結營地已經「超員」以及缺乏護理為藉口，拒絕為那些人提供必要的生存條件。納粹分子還蓄意在社會福利機構里製造一大批衣衫襤褸的「可憐人」，然後把參觀者、記者、訪問者和群眾帶到那些擁擠不堪的機構里參觀，以便用這些「活生生的事實」證明「清理」行動的必要性。從1941年夏天開始，一部分集中營開始設置毒氣室等大規模殺人工具和焚屍爐，形成與原集中營比鄰而立又與前者合為一體的「滅絕營」。其中，臭名昭著的如奧斯威辛、馬依達內克、特雷布林卡、比克瑙、施圖特霍夫、貝爾賽克（Belzec）、索比包、海烏姆諾，都是在原波蘭境內。1942年1月20日納粹當局召開萬湖會議，確立以屠殺為主要手段的「最後解決」（Die Endlsung）猶太人問題的計劃，此後屠殺行動大規模展開。