第二節 威廉時代的帝國政治
2024-10-09 05:28:23
作者： 王亞平，孫立新，劉新利，邢來順 等
威廉二世時代的政治生態與俾斯麥時代不盡相同，無論是對內政策還是對外政策，都出現了明顯的轉向。在對內政策方面，不穩定和非連續性成了這一時期的主要特徵；在對外政策方面，推行「世界政策」和謀求世界霸權成了主導性的取向。
一、俾斯麥解職和威廉二世親政
1888年是德國歷史上的所謂「三皇之年」（Dreikaiserjahr）。是年3月9日，老皇帝威廉一世去世，具有自由主義思想的弗里德里希三世（Friedrich III.，1831—1888，1888年在位）即位。但是這位新皇帝在位僅99天，還沒有來得及挑戰俾斯麥獨斷專行的政治地位，就駕鶴西去了。此後，弗里德里希三世與英國維多利亞女王（Viktoria，1819—1901）的長女維多利亞公主（Viktoria，1840—1900）婚生之子、年僅29歲的威廉二世（Wilhelm II.，1859—1941）登上了德意志皇帝的寶座。
起初新皇帝與老宰相之間的關係尚算融洽。1888年6月25日，威廉二世在帝國議會發表登基演說時，兩人不僅熱烈握手，年邁的俾斯麥還彎腰親吻新主人的手，以示躬順之意。但是年輕氣盛的新皇帝有著一種極強的權勢欲，他希望能直接行使君主的權力，親自治理國家，這勢必會與擅權獨斷的俾斯麥發生衝突，無法長期共處。而根據俾斯麥一貫奉行的君主制原則，大臣是君主的奴僕，在與君主發生矛盾時只能選擇後退。這就預示著這位三朝元老的最終命運。果然，威廉二世繼位不久，雙方在內政和外交方面出現了一系列的分歧和矛盾。
雙方的一個重要分歧是關於解決社會問題的對策。1883年，為了打擊社會民主黨，拉攏工人階級，緩和國內階級矛盾，同時也是為了解決因工業化而帶來的諸種社會問題，俾斯麥曾促使帝國議會通過了《疾病保險法》（Krankenversicherungsgesetz）、1884年和1889年又先後促使帝國議會通過了《事故保險法》（Unfallversicherungsgesetz）和《老年及殘廢保險法》（Alters-und Invalidittsversicherungsgesetz）等國家層面的社會保險立法。此後，當看到社會民主黨並未因此被打垮，工人運動仍持續高漲後，老宰相便失去了繼續推動社會保險立法的興趣。但是新皇帝卻希望進一步完善社會政策，以凸顯自己的慈恩形象，因而對社會問題表現出「特別的興趣」。1889年5月，魯爾煤礦工人大罷工，威廉二世不僅親自參與調解，甚至在柏林皇宮中接待工人代表，而且在罷工結束後還要求就進一步實施國家社會政策提出建議，並把這些建議寫成了備忘錄，於1890年2月4日以《二月公告》（Februarerlasse）形式頒布，提出要實施勞工保護。俾斯麥則認為，鑑於社會民主黨的力量仍在發展，此時推出新的社會政策只會對社會主義工人運動起到鼓勵作用，因而加以反對。
二者之間的另一個分歧是關於延續「反社會黨人非常法」問題。俾斯麥對以和平方式爭取工人階級已經不存在幻想，因而主張採取更嚴厲的措施鎮壓社會民主黨。他在1889年10月提交給議會的新的反社會黨人提案中，加入了所謂的驅逐出境權力（Ausweisungsbefugnis）條款。這一條款遭到民族自由黨等許多議會黨團的反對，因為他們擔心此遭會用到自己的身上。所以帝國議會在1890年1月25日以167票對98票否決了新的反社會黨人提案。威廉二世也不贊成添加「驅逐出境」條款，他希望用和平手段來爭取工人。結果，在1890年2月20日的新議會選舉中，支持俾斯麥的卡特爾政黨聯盟大敗，該聯盟在議會中的議席由220個下降到135個；在野黨則大勝，其中社會民主黨雖然只獲得35個議席，但贏得了150萬張選票，支持者接近選民總數的20%，成為得票數最多的政黨。這一切表明，俾斯麥的鎮壓政策已經失敗。
俾斯麥與新皇帝的關係也因其政敵的挑撥而受到損害。威廉二世受到俾斯麥的保守黨死對頭、宮廷傳教士阿道夫·施特克爾（Adolf Stcker，1835—1909）等人的影響。1888年8月14日，施特克爾以《薪堆書簡》（Scheiterhaufenbrief）為名在《十字報》上發表文章，闡明了除掉俾斯麥的路徑：讓新皇帝確信不會從俾斯麥那裡得到好的建議；放火燒掉俾斯麥賴以統治的卡特爾政黨聯盟。此後，施特克爾和日後成為普魯士農業大臣的哈默施泰因（Ernst von Hammerstein-Loxten，1827—1914）等人又通過格弗肯事件（Geffcken-Affre）繼續惡化俾斯麥與新皇帝的關係。格弗肯（Friedrich Heinrich Geffcken，1830—1896）是弗里德里希三世的同學，他在1888年秋發表的1870年—1871年戰爭日記中談到，弗德里希三世期望建立中央集權，他不信任德意志聯邦內的諸侯們的作用。俾斯麥認為這些日記危害帝國的聯邦建設，對格弗肯提出控告。儘管俾斯麥的擔心不無道理，但其行為無疑有對弗里德里希三世不敬之意，因而影響到威廉二世與老宰相之間的信任。
新皇帝與老宰相在外交上也有分歧。俾斯麥把維持與俄國的友好關係視為其對外政策的基石之一，外交重點置於歐洲大陸。新皇帝則更傾向於親近英國，以便在海外擴張中得到英國的幫助。他希望在殖民地問題上有所作為，以便為迅速工業化中的德國奪取所需的原料產地、商品和資本輸出場所，並多次與俾斯麥談及該問題，但後者總是充耳不聞。對此，皇帝非常不滿。
威廉二世與俾斯麥徹底決裂的最根本的原因是兩者之間的權力鬥爭。1890年3月2日的內閣會議上，俾斯麥要求大臣們嚴格遵守1852年9月8日弗里德里希·威廉四世頒發的內閣指令，即除陸軍大臣外，其他大臣在向國王直接匯報涉及內閣政策的問題時，必須事先通知首相。俾斯麥此時提出這一問題，目的在於牢牢控制內閣，防止內閣大臣在皇帝面前談及對自己不利的政見。威廉二世認為該指令限制了他與其他大臣的自由交往，限制國王權力而有利於首相，要求加以修改。3月12日，俾斯麥在未事先請示皇帝的情況下就與中央黨領袖溫特霍斯特會面，商討中央黨在議會中支持政府的問題，威廉二世又視之為對君主的極端不尊重。3月15日，威廉二世與老宰相進行最後一次談話，批評其未經皇帝同意就與議員談判。他還批評俾斯麥在外交政策上沒有向皇帝作詳細的報告，沒有將駐外使節的報告及時轉呈給自己。17日，皇帝派人通知俾斯麥，要麼同意廢除1852年內閣指令，要麼提出辭呈。倔強的俾斯麥不願讓步，只有遞上辭呈。
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3月19日，俾斯麥向威廉二世提出辭呈，3月20日，風雲歐洲政壇近30載的俾斯麥被免去宰相之職。不過，威廉二世對這位為普魯士和德意志民族作出過巨大貢獻的宰相還是表示了極大的尊重。他不僅冊封俾斯麥為勞恩堡公爵和陸軍元帥，而且採納其建議，任命卡普里維接任帝國宰相和普魯士首相之職。事後威廉二世在其回憶錄中也表示：俾斯麥作為一位偉大的政治家以及他對普魯士和德國的不朽貢獻是毋庸置疑的，對他有的只是「尊敬和崇拜」。這應該是發自威廉二世內心的想法。至於他逼迫俾斯麥辭職，顯然是不想永遠被籠罩在這位老宰相的權力陰影之下，迫不及待地希望能親自作為一番。
早在俾斯麥下台前，就已經有輿論指出：「皇帝日後想自己做宰相」。俾斯麥下台後，威廉二世終於有了「親政」（persnliches Regiment）的機會。德國歷史由「俾斯麥時代」進入了「威廉時代」。威廉二世時期的帝國中央行政治理特點與俾斯麥時代截然不同。在俾斯麥時代，作為帝國創立者，俾斯麥憑藉其巨大的影響力和過人的政治謀略，大權獨攬，規範著帝國的政治生活。到了威廉二世時期，儘管皇帝也試圖自己親自治理國家，把大臣們當成自己的幫手，但他的治國之道通常帶有即興的特點，在政策方面缺乏俾斯麥那種連貫縝密的思考和全局意識。結果是，帝國的政治生活陷入了皇帝、宰相、國務秘書、普魯士大臣、軍隊、宮廷待從、顧問、利益集團等多種力量的糾纏博弈之中，「搖擺不定」成了這一時期的主要政治特徵。人們通常把威廉二世統治時期在政治、社會、文化和藝術領域所形成的這種典型特徵和現象統稱為「威廉主義」（Wilheminismus）。
二、威廉時代國內政治的發展
與老宰相俾斯麥不同，威廉二世在國內政治生活中表現出極具時代特點的形象。一方面，他與19世紀末德國經濟文化的高速發展相契合，特別關心德國工業界的利益和德國在世界上的地位，希望通過與工業界建立一種親密的關係來樹立自己的現代君主形象。另一方面，他在骨子裡又繼承了霍亨索倫王朝傳統的君主統治理念，將自己的君主權力凌駕於人民之上，惘顧憲法，強調君主權力高於議會，表現出一種孤傲的獨裁意識。這種集現代和傳統於一身的矛盾性使得威廉二世時期的政治生活呈現一種搖擺不定和無重心的特徵。
威廉二世時代的德意志帝國國內政治發展大致經歷了四個時期：卡普里維時期（1890—1894）、霍恩洛厄時期（1894—1900）、比洛時期（1900—1909）和貝特曼·霍爾維格時期（1909—1917）。
（一）卡普里維的「新路線」
卡普里維接任俾斯麥之後，在內外政策方面都出現了轉向，推行所謂的「新路線」（Neuer Kurs）。「新路線」的主要內容是：在對內政策方面，為了適應德國向工業社會轉型過程中形成的新型社會結構，一反俾斯麥的強硬鎮壓政策，試圖通過進一步推進社會政策來實現社會的全面和解。其口號是：「凡與國家福祉有關的，無論何處何人，都要予以善待。」在對外政策方面則轉向親英疏俄，開始了「世界政策」的前奏曲。
為了順利推行新路線，原俾斯麥時代的多數重要官員都被替換。在新政府中，新任商業大臣漢斯·馮·貝爾萊普施（Hans von Berlepsch，1843—1926）、新任財政大臣馮·米克威爾、內政大臣恩斯特·路德維希·赫富特（Ernst Ludwig Herfurth，1830—1900）和留任的帝國內政部國務秘書兼普魯士副首相馮·伯蒂歇爾（Karl Heinrichvon Boetticher，1833—1907）成為核心人物。
卡普里維的「新路線」在對內政策上有明確的目標，亦即用和解政策（Vershnungspolitik）取代俾斯麥的對抗政策。用卡普里維自己的話說，他的任務就是要讓「德意志民族在經歷了偉人和偉業之後回歸日常層面」，實現社會各階層的平衡和安寧。其和解政策有兩大核心內容：一是積極介入社會衝突，在俾斯麥的國家社會保險立法的基礎上繼續推進社會政策，博取工人階級對現存制度的支持；二是拋棄俾斯麥在議會中推行的分裂政策，不僅要依靠保守派政黨，還要積極爭取中央黨和資產階級自由派政黨等在野政黨的支持，實現各政黨之間的和平。
在社會政策方面，基於1889年魯爾工人大規模罷工鬥爭的教訓，新政府決意進一步推行社會政策，緩和社會矛盾。《二月公告》是新的社會政策的發端，也是新路線的開始。1890年3月，由威廉二世親自發起的第一屆國際勞工保護會議（Erste internationale Konferenz für Arbeiterschutz）在柏林召開。1891年，帝國議會又相繼通過了《職業條例修正案》（Gewerbeordnungsnovelle） ，增加了《勞工保護法案》（Arbeiterschutzgesetzgebung）等勞工保護立法。相關法令規定：禁止星期日工作，取締14歲以下童工，未滿16歲青年每天工作不得超過10小時，女工每天工作時間不得超過11小時；設立職業法庭處理勞資糾紛，加強對勞工保護的監督，規定對勞工的生活和健康的保護等。這些法案的通過和實施，彰顯了德國社會政策的巨大進步，也是德國向現代社會國家轉型的重要標誌。
「新路線」也涉及普魯士。同樣基於社會調和和平衡原則的考慮，財政大臣米克威爾在普魯士推行了稅制改革，取得了明顯成效。1891年6月24日，普魯士引入新的所得稅法，改變了過去實行分級徵稅的辦法，代之以累進所得稅，人們根據收入的多寡納稅，一些最低收入的人群獲得了免稅待遇，從而使納稅更趨公平，政府稅收也有所增加。1892年，普魯士政府又將土地稅、房產稅和營業稅等轉給社區，從而改善了城市和鄉鎮的財政狀況。從實現公平稅收、提高徵稅效率和改善普魯士國家財政狀況的角度來看，新的稅制改革具有明顯的進步意義。
與稅收改革相對應，普魯士還進行了三級選舉制改革。原本的三級選舉制一直按照納稅額的多少劃分為三個等級。由於新的稅制改革將土地稅、房產稅和營業稅等轉給了社區，並且取消了分級徵稅制，國家徵收的稅種只剩下累進所得稅和財產稅，第一和第二等級的選民因此大幅減少。在這種情況下，新的三級選舉採用了選區制，也就是將等級的劃分直接放在初選選區中進行。如此一來，在鄉鎮，由於選區與鄉鎮範圍一致，改革對選舉影響不大，但在城市中，相關改革對選情衝擊很大。它意味著，住在富人區者，即便納稅額較高，也可能被納入第三等級，住在窮人區者，即使只交較少的稅，也可能進入第一或第二等級。以柏林為例，1893年時窮人區的第一等級納稅額只需12馬克，而居住於宰相官邸所在的弗斯大街的人，即使納稅額高達2.7萬馬克，也只能列入第三等級。宰相卡普里維和他的8個大臣都屬於第三等級，只有三位大臣位列第二等級。因此，在所在居住區的社會經濟地位成為劃入選舉等級的決定性因素。
對外貿易政策的轉變是「新路線」的重要內容之一。卡普里維政府在對外貿易中推行新的貿易條約政策，即通過與相關國家訂立貿易條約，降低農產品等關稅來換取別國更多地進口德國商品，特別是德國的工業品，從而在一定程度上放鬆了俾斯麥自19世紀70年代末以來實行的貿易保護主義。1891—1893年間，德國分別與奧匈、義大利、比利時、瑞士、塞爾維亞、羅馬尼亞等國簽訂了貿易條約，以降低德國從這些國家進口的農產品和原料的進口稅為條件，換取它們降低德國工業品的進口關稅。甚至從俄國進口的穀物也於1894年獲得了「最惠國待遇」。
卡普里維政府的新貿易政策兼具社會政策和外交政策雙重目的。就社會政策層面而言，到19世紀90年代，德國已經從農業國轉變為工業國，工業的迅速發展要求促進工業品出口，降低農產品和原料的進口關稅，以便創造更多的就業崗位，降低工業生產成本和工人購買麵包等所需生活費用，進而緩和工人階級的鬥爭情緒。關於這一點，卡普里維在帝國議會中說得非常明白：「我們必須出口，要麼出口貨物，要麼輸出人口。面對增長的人口，沒有一個穩定增長的工業，我們就無法繼續生存。」從外交層面看，與奧匈、義大利簽訂相關貿易條約，進一步鞏固了三國同盟的關係，1894年德國與俄國貿易協定的簽訂則在很大程度上緩和了兩國之間的緊張關係。
在與各政黨的關係方面，卡普里維並不想過份依賴各右派政黨，而是希望與其他政黨或政治勢力也保持友好關係。他給天主教會補發了在文化鬥爭中被扣留的國家補助金，歸還了被沒收的漢諾瓦居爾夫家族的財產，停止了1886年開始的壓制波蘭人的措施，通過社會政策緩和了與工人階級的關係。但是，所有這些平衡政策都有一個限度，那就是不損害君主和國家的權威。就此而言，卡普里維的政策是一種開明的保守主義。
但是卡普里維在實施國內「新路線」方面並不順暢。首先，卡普里維政府對外貿易政策的轉變直接導致了他與保守黨之間的衝突和決裂。新的貿易政策側重於關注工業界的利益而忽視了對農業的保護，導致農產品價格下跌，因而遭到以大莊園主為核心的保守黨的強烈反對。他們把降低農產品關稅視為對德國農業的極大威脅。正是在這一背景下，1893年2月18日，大莊園主成立了旨在保護德國農業界利益的「農場主同盟」，抵制政府的新貿易政策。
其次，卡普里維在緩和與在野黨的關係方面也出現了挫折。1892年春，普魯士文化大臣策德利茨特呂奇勒（Robert von Zedlitz-Trützschler，1839—1914）向邦議會提出新的學校法草案（Schulgesetzentwurf） ，據此，普魯士各城市的混合教派學校的校理事會將由教派理事會接替，教會有權考察老師講授的宗教課程是否合理。這一草案迎合了中央黨的口味，卻遭到資產階級自由黨人和科學界、教育界的強烈反對。策德利茨最終被迫辭職，草案也因此撤銷。結果，卡普里維兩邊都不討好，自由黨人批評其支持草案，中央黨人則對於撤銷草案不滿。
面對這樣一種結局，卡普里維於1892年3月23日辭去了普魯士首相之職，從而導致了帝國宰相兼任普魯士首相的行政運作模式的分解。卡普里維的權力由此大大削弱。接替其出任普魯士首相的是傾向於保守黨立場的博托·楚·歐倫堡（Botho zu Eulenburg，1831—1912）。
1893年5月帝國議會又拒絕了政府提出的擴充軍隊提案，卡普里維政府再次受到打擊。當時卡普里維政府認為，由於德俄兩國交惡，兩線作戰的威脅與日俱增，有必要增加德國陸軍人數，但相關提案遭到議會中多數議員的反對。卡普里維為此不得不解散議會。在新選出的帝國議會中，保守派政黨藉助於民眾的民族主義情緒獲勝。新的擴軍法案才在帝國議會中獲得通過。
最終導致卡普里維垮台的是1894年的「防止顛覆提案」（U msturzvorlage）。隨著博托·楚·歐倫堡接任普魯士首相和保守派政黨在帝國議會選舉中獲勝，普魯士的政治氣候明顯右轉。威廉二世對於社會民主黨在國家推行積極的社會政策之下仍不放棄反對國家的態度頗為不滿，決定採取新的鬥爭策略。1894年6月，法國總統卡諾（Marie Franois Sadi Carnot，1837—1894）被無政府主義者謀殺，在擔任普魯士內政大臣期間曾制訂過「反社會黨人非常法」的歐倫堡非常震驚，立即提出制訂新的特別法令，用以鎮壓社會民主黨從事顛覆國家的活動。威廉二世甚至考慮進行政變，解散帝國，廢除普選制，然後在等級選舉制的基礎上建立新的帝國。但是卡普里維認為歐倫堡提出的法令無法得到帝國議會多數的批准，因而加以反對，同時他也勸說皇帝放棄了政變計劃。儘管如此，溫和的帝國宰相與保守的普魯士首相之間的矛盾已經無法調和。在這種形勢之下，1894年10月20日，威廉二世同時解除了卡普里維和歐倫堡的職務。
（二）霍恩洛厄時期反社會民主黨的「集結政策」
卡普里維去職後，威廉二世任命75歲高齡的霍恩洛厄侯爵（Chlodwig Fürstzu Hohenlohe Schillingsfürst，1819—1901）為帝國宰相兼普魯士首相。霍恩洛厄曾在1866年—1870年間擔任巴伐利亞總理大臣，1848年革命時期屬於資產階級自由派，支持德意志的統一。但是，在出任帝國宰相和普魯士首相後，這位老自由主義者在一種所謂的「迫切的愛國主義義務」壓力下，基本上順從了皇帝和內閣中占優勢的保守派力量的意願，推行保守的、反社會民主黨的政策。在霍恩洛厄內閣中，反社會民主黨政策的主要推動者是卡普里維時期「新路線」的推動者米克威爾等人。米克威爾認為，推進社會政策的「新路線」並沒有促使工人階級脫離社會民主黨，也沒有能夠使社會民主黨放棄與國家對抗的政策，反而把原先擁護國家的中等階層變成了反對派。因此他放棄了「新路線」，轉而實行所謂的集結政策（Sammlungspolitik） ，也就是集結一切力量來反對社會民主黨。先後出任普魯士內政大臣的恩斯特·馮·克勒爾（Ernst von Koeller，1841—1928）和艾伯哈德·馮·德爾·雷克（Eberhard von der Recke，1847—1911）也都主張對社會民主黨採取鎮壓政策。
因此，霍恩洛厄上任後，立即推動通過卡普里維時期沒有完成的「防止顛覆提案」。1894年12月，他將提案呈遞帝國議會。根據此提案，凡唆使犯罪、煽動階級仇恨、侵犯家庭和財產、污衊國家者，都將受到嚴厲懲處。但是，該提案遭到除兩個保守黨和中央黨外的其他多數政黨的反對，於1895年5月被帝國議會否決。反社會民主黨的鬥爭只得從帝國層面轉入各邦層面進行。在薩克森，為了打壓社會民主黨，1896年的議會選舉仿照普魯士實行三級選舉制，使社會民主黨原先在下議院中的席位喪失殆盡。普魯士政府則試圖用普魯士版的反社會黨人非常法來替代沒有通過的「防止顛覆提案」。據此，普魯士警方有權解散一切危害公共安寧和國家安全的社團和集會。但中央黨和各資產階級自由黨害怕相關規定會被用來對付自己，在邦議會中否決了這一法案。
由於上述舉措難以落實，帝國政府又準備通過限制結社權（Koalitionsrecht）來打擊社會民主黨的力量。1899年5月26日，在威廉二世的敦促下，新任內政部國務秘書波薩多夫斯基（Arthur von Posadowsky-Wehner，1845—1932）向議會提出了一項加重懲罰強制結社的法律草案，旨在遏制包括自由工會（Freie Gewerkschaften）在內的社會主義工人運動的發展和社會民主黨力量的壯大。根據該草案，凡以強制方式結社者要受到嚴厲懲罰，輕則處以最高達1000馬克的罰金，重則處以最長達1年的監禁。因此該法案又被稱為「長期監禁法案」（Zuchthausvorlage）。政府本以為這一法案會得到資產階級自由派等中間力量的支持，但是，由於該法案違背了法治國家的權利平等原則，因此再次遭到除保守派政黨之外的其他政黨的一致反對，也歸於失敗。
霍恩洛厄時期鎮壓社會民主黨的各項政策的失敗表明，強硬的壓制政策無法在帝國議會中得到多數黨派議員的支持，必須進行調整。
霍恩洛厄主政期間的重要功績是，在法律方面進行了具有重要意義的改革。年老的霍恩洛厄雖然在許多方面順從皇帝的意願，但並不贊同後者「親政」，因此兩者之間也有激烈衝突。例如，在普魯士軍法改革問題上，一向謹慎的霍恩洛厄就呈現出堅強的一面。當時軍法改革的目標是要向民法靠攏，引入公開原則。視軍隊為自己私有之物的威廉二世對此斷然拒絕，而曾經在巴伐利亞主持過類似改革的宰相則堅決支持。兩者形成了截然不同的立場並開展了攻防戰。在1896年秋霍恩洛厄宣布相關改革的內容後，威廉二世欲施加預設規定，但是前者不顧皇帝的考慮，直接公布了自己的文本。這位老宰相表示，自己是帝國宰相而非辦公顧問，必須清楚自己要表達什麼。1898年，威廉二世不得不在相關法律上簽字。
霍恩洛厄在法律方面的第二個成就是通過了作為統一的德國私法的《民法大全》（Bürgerliches Gesetzbuch）。這部從北德意志聯邦時期就開始編撰的私法數易其稿，於1896年8月18日頒布，1900年1月1日生效。該法克服了傳統的等級法規，將18、19世紀以來的自然權利思想融入其中，在德國法制史上是一重大進步。
霍恩洛厄時期的第三項法律成就是在1899年12月11日通過了「霍恩洛厄法」（Lex-Hohenlohe） ，這是一部涉及結社問題的法律。根據該法，允許各類社團之間的相互聯繫，原先各邦禁止各種結社和集會之間聯繫的規定一律廢除。這一規定顯然有利於各政黨和社團組織的擴大，有利於政治生活的活躍，因此具有進步意義。
（三）比洛時期從平衡政策向集團政策的轉變
霍恩洛厄只是一個過渡性人物。在其出任宰相不久，即1895年，受到歐倫堡等人的影響，威廉二世就已經決定伯恩哈德·馮·比洛為霍恩洛厄的接班人。1897年10月，比洛出任帝國外交國務秘書。同時，阿爾弗雷德·馮·蒂爾皮茨（Alfred von Tirpitz，1849—1930）出任帝國海軍部負責人。1900年10月17日，鑑於霍恩洛厄年事已高，加之「長期監禁法案」在帝國議會遭到否決，威廉二世任命比洛接任帝國宰相和普魯士首相之職。比洛出身外交界，對國內事務沒有經驗，因此國內相關事務主要由1899年5月已經出任帝國內政部國務秘書的波薩多夫斯基負責處理，由此出現了1899—1906年的所謂「波薩多夫斯基時期」（ra Posadowsky）。總體上看，比洛時期的國內政策可劃分為兩個階段：和解性的社會平衡政策階段和對抗性的集團政策階段。
由於霍恩洛厄時期有關鎮壓社會民主黨的政策得不到帝國議會多數派的支持，在比洛出任宰相後，波薩多夫斯基轉而推行平衡政策（Ausgleichpolitik）或所謂的和解路線（Vershnungskurs） ，希望爭取議會多數支持，實現國內各派政治力量的和解合作。他通過頒布前文提到的「霍恩洛厄法」、廢除《反耶穌會士法》中驅逐耶穌會士出境的規定以及1906年開始給議員發津貼等舉措，博得了中央黨等議會黨團的好感，從而為取得帝國議會的支持創造了條件。中央黨在很長一段時間內成為比洛政府的主要支持者。
積極推進社會政策是波薩多夫斯基時期的重要成就。1900—1903年間，在社會民主黨的支持下，多個社會立法得到擴大。1900年，傷亡事故保險者範圍擴大，寡婦和孤兒也納入撫恤保險之列；1901年，開始在2萬人口以上的市鎮強行設立仲裁勞資糾紛的職業法庭，工業和建築業領域的工人在星期日和節日期間休息；1903年又明確規定將禁止童工擴大到家庭工業，禁止夜工，延長疾病保險期限達13周；1901年起，國家每年投入數百萬馬克用於修建工人住宅，改善工人居住條件，等等。這些社會立法和措施在帝國議會中得到了社會民主黨團的支持，也提升了波薩多夫斯基在社會民主黨中的聲望。
比洛政府在積極推進社會政策的同時，也注意照顧農業界的利益。它推行折中主義的關稅政策，既促進工業產品的出口，又要給農業界更多的幫助，以便德國農業在外來競爭中能夠立住陣腳。1903—1904年，卡普里維時期簽訂的貿易條約相繼到期，農場主同盟提出了大幅度提高農產品進口關稅的要求：每百公斤穀物稅一律從當時的3.5馬克提升至7.5馬克，牲畜和肉類進口稅提高300%。對此，比洛政府在考慮到工業界的反對和貿易條約締約方接受意願的情況下，做出折衷妥協，將穀物關稅提高到了1892年時的水平。
根據1902年12月帝國議會通過的新關稅法案，針對簽訂貿易條約國家的最低關稅為：小麥為每公擔6馬克，黑麥和燕麥每公擔5.5馬克。最高關稅相應為：小麥每公擔7馬克，黑麥和燕麥每公擔6.5馬克。其他農產品的進口稅率提升幅度更大。與此同時，工業原料的進口給予免稅待遇，初級產品進口給予低稅待遇，製成品進口關稅則大幅度提高，有的升幅高達50%。從中可以看出，比洛時期的關稅政策特點是既要安慰農業界，又要保護工業界利益。這一標準在帝國議會中得到中央黨、民族自由黨和保守派政黨中的溫和派的支持。
在擴建中部運河（Mittell and kanal）問題上，比洛政府也採取了折衷方案。起初政府提出的方案是建設貫穿萊茵河、威悉河（Wesser）、易北河直到普魯士東部的維斯瓦河（Weichsel，今波蘭境內）的中部運河，但是農業界擔心一旦這一方案得到實現，會更加方便進口便宜穀物，對德國東部農業造成衝擊，因而在1899年和1901年兩次否決中部運河提案。最後，比洛政府做出妥協，放棄了從漢諾瓦到易北河之間的中間段運河的建設，以消除農業利益集團的擔憂。
比洛時期帝國政府面對的一個嚴峻困難是財政入不敷出。由於不斷擴充陸軍、建設海軍，加之鎮壓中國的義和團起義（Boxeraufstand）等海外用兵的巨額投入，德國政府的財政出現了嚴重虧空。相關統計表明，1880年，德國政府債務為2.677億馬克，1895年為21.25億馬克，1905年已經達到35.43億馬克。
面對日益困難的財政狀況，帝國政府本可以通過發行公債來彌補赤字。但是根據憲法，帝國政府的財政收入來源只能限於關稅、間接稅。俾斯麥時期曾希望通過對菸酒等奢侈品徵收間接稅和提高關稅來增加帝國政府的財政收入，但是反對中央集權的中央黨通過附加所謂的「弗蘭肯施泰因條款」（Frankensteinsche Klausel）來限制帝國政府的財政籌措能力。據此，帝國政府通過提高關稅和菸草稅所獲收入的最高限額為1.3億馬克，剩餘部分必須分給各邦。到比洛時期，帝國政府債台高築，該條款已經明顯過時。因此1904年以後，中央黨採取合作態度，提議廢除了「弗蘭肯施泰因條款」。但這仍無法滿足帝國政府的財政需要，於是帝國政府又提出了徵收直接稅和提高間接稅的要求。1906年，第一項帝國直接稅即遺產稅獲得批准。
帝國的財政困難最終導致比洛政府與帝國議會的合作出現裂痕。1904年—1907年，德屬西南非爆發赫勒羅人（Herero）和霍屯督人（Hottentotten）反對德國殖民統治的赫勒羅起義（Hereroaufstand）。德國政府在鎮壓相關起義的過程中花費甚巨。1906年秋，帝國政府提出追加經費以支持駐紮當地的德國守衛部隊，中央黨和社會民主黨卻想趁機擴大議會的影響力，對政府在殖民地管理方面的種種不當提出了批評，要求加以革除。結果，帝國議會以177票對168票的微弱多數拒絕了政府追加預算的要求，中央黨與政府合作的密月期結束。比洛隨之改變和解路線，於12月宣布解散帝國議會，轉而向中央黨和社會民主黨開戰。
1907年1月舉行第12屆帝國議會選舉，又稱「霍屯督選舉」（Hottentottenwahlen）。在這次選舉中，保守黨、民族自由黨和左派自由黨等組成反對中央黨和社會民主黨的選舉聯盟，依靠對大城市不利的選區劃分，在所得選票數低於對手的情況下，仍取得了帝國議會中的多數席位，形成了所謂的「比洛集團」（Bülow-Block） ，成為政府在帝國議會中的支柱。但是，由於保守黨反感波薩多夫斯基推行積極的社會政策，自由黨又討厭波薩多夫斯基與中央黨合作，波薩多夫斯基的國內政策因此失去了政治基礎。1907年6月24日，波薩多夫斯基下台，普魯士內政大臣貝特曼霍爾維格（Theobald von Bethmann Hollweg，1856—1921）接任其職。
此後，比洛政府推行依靠保守黨人和自由黨人的集團政策（Blockpolitik）。但是，誠如比洛在新的帝國議會中指出的那樣，由於這兩派只是在民族主義問題上有共同話語，因此它們之間的合作不會長久。
比洛政府推行集團政策的目標是，依靠「比洛集團」在帝國議會中的有利多數，繼續保護一切民族性勞動，對各行業利益一視同仁；繼續推進社會政策，將社會保障從工人階級擴大到中等階層等。基於這些目標，1908年實行了結社和集會法改革，通過了新的《帝國結社法》（Reichsvereinsgesetz） ，在更為自由的意義上確定了全國統一的結社權和集會權。新的結社法甚至一改往日禁止婦女參加社團和集會的規定，允許社團和集會向女性開放。
然而，隨之而來的幾個事件使比洛的地位受到徹底動搖，並使比洛集團最終崩潰。
一是所謂的《每日電訊》事件（Daily-Telegraph-Affre）。1908年10月28日，英國《每日電訊》發表採訪德皇威廉二世的文章，其中報導，皇帝聲稱他是英國的朋友，由於這種態度，他在德國屬於少數派。在布爾戰爭（Burenkrieg）期間，他不僅阻止了建立反英大同盟，而且給維多利亞女王送去了對布爾人（Bure，在南非的荷蘭人後裔）的作戰計劃。文章發表後，英國、法國和俄國以及德國國內都對威廉二世不滿。英國人不僅從中看到了大部分德國人的反英態度，而且認為威廉二世關於英國對布爾人的勝利得益於威廉二世的作戰計劃的說法是一種傲慢的表現。法俄兩國則認為，關於建立反英大同盟的說法是在挑撥它們與英國的關係。國內的泛德意志主義者則批評皇帝從背後襲擊了作為「德意志同胞兄弟」的布爾人。帝國議會和新聞界也對於皇帝「親政」而破壞德國對外關係的做法提出了嚴厲批評。面對巨大壓力，比洛不僅不敢為威廉二世辯護，反而加以推脫。他在帝國議會中表示，如果皇帝不克制自己，今後宰相無法對帝國的政策負責。威廉二世視比洛的這種行為是對自己的背叛，因為他曾在文章發表前徵求過宰相的意見。此後，他就尋找時機讓比洛下台。
二是圍繞改革普魯士選舉法進行的鬥爭。當時自由黨人主張加強帝國議會並取消普魯士的三級選舉，比洛出於平衡的考慮，於1908年10月宣布改革普魯士選舉法，但他拒絕把選舉帝國議會的平等、普選的原則照搬到普魯士。其結果是，自由黨人因為要求沒有得到滿足而不滿，保守黨人則由於反對修改普魯士選舉制也對比洛不滿。雙方因此都對比洛產生了不信任感。
三是在帝國財政改革問題上出現的矛盾。儘管德國在1906年進行了財政改革，但力度太小，根本無法滿足帝國的財政支出需要。帝國國債到1908年時已經增至42.5億多馬克。為了解決財政方面的困難，帝國政府打算把遺產稅擴大到子女遺產和夫婦遺產，同時提高和徵收各種消費稅。對此，部分資產階級自由黨人和社會民主黨堅持反對提高會使日用品價格上漲的消費稅，保守黨和中央黨則反對可能增加繼承土地成本的遺產稅。結果，政府的徵稅提案在帝國議會闖關失敗。保守黨和自由黨組成的集團瓦解。
走投無路的比洛不得不在1909年6月26日提出辭職。7月，貝特曼-霍爾維格出任帝國宰相。新政府接受了中央黨和保守黨提出的通過對流動資本增加稅收來改善帝國財政狀況的辦法。
比洛政府的垮台在德意志帝國政治發展進程中具有積極的象徵意義。一位帝國宰相因為在帝國議會失去多數支持而下台，這在德意志帝國歷史上是第一次。它表明，帝國議會的作用在增長，也是德國議會化取得進展的重要體現。
（四）貝特曼霍爾維格的對角線政策
貝特曼-霍爾維格是德意志帝國在和平時期的最後一位宰相。按照歷史學家漢斯烏爾里希·韋勒（Hans-Ulrich Wehler，1931—2014）的說法，這位宰相從一開始就站在帝國國內政治的廢墟之上。在其執政期間，原先的「比洛集團」已經瓦解，德國各政黨大致形成了兩個陣營：中央黨、民族自由黨和保守黨人頑固捍衛普魯士選舉法，反對帝國對不動產徵稅；社會民主黨、左翼自由黨人屬於改革黨，他們明確要求推進議會化進程，加強帝國議會的影響力，建立對議會負責的帝國政府。這種政治狀況預示著，新宰相的國內政策不會一帆風順。貝特曼霍爾維格本人在政治立場上傾向於自由主義，與左翼自由黨人在1910年3月組建的進步人民黨（Fortschrittliche Volkspartei）立場相近。他致力於成為一位超黨派的宰相，在社會民主黨為代表的左翼激進派和保守黨人為代表的極右派之間採取一種以平衡為特徵的「對角線政策」（Politik der Diagonalen）。
貝特曼霍爾維格上台後的第一件任務是推行前任尚未完成的普魯士選舉法的改革。他在1910年2月提出了一個新的普魯士選舉法改革提案，據此，將實行直接的、公開的而非秘密的選舉；每年超過5000馬克的納稅額將不再成為劃分選民等級時的依據；「有文化的人」（Kulturtrger）將在其納稅額規定等級基礎上提升一個選民等級。然而，由於保守黨人和中央黨的反對，該提案在議會中遭到拒絕。
貝特曼-霍爾維格在任期間的一項成就，是在1910年通過了「阿爾薩斯-洛林憲法和選舉法」（Verfassungs-und Wahlgesetz für Elsa-Lothringen）。早在擔任帝國內政部國務秘書期間，貝特曼霍爾維格就提出要對帝國直屬領地阿爾薩斯洛林進行體制改革，明確其在帝國內的地位，給予自治權，以便淡化該地的親法反德情緒。根據他的提案，阿爾薩斯-洛林將設立兩院制議會，上院議員由皇帝敕命一半，教會、城市和行會等推舉另一半；下院議會由直接和秘密的選舉產生，選舉權按年齡和職業劃分等級。後經帝國議會修訂，下院一律實行平等和普遍選舉產生。雖然受到保守黨人和軍方的強烈反對，該提案最終得以通過。此外，這一帝國直屬領地在聯邦議會中也獲得了投票權。相關改革終於使阿爾薩斯-洛林獲得了平等權利，在一定程度上改善了它在德意志帝國中的地位，從而增強了阿爾薩斯洛林人的歸屬感。但是，隨之而來的察貝恩事件（Zabern-Affre）使貝特曼霍爾維格在阿爾薩斯洛林的努力付諸東流。1913年10月28日，駐紮在阿爾薩斯小城察貝恩（Zabern）的德軍少尉馮·弗斯特納男爵（Günter Freiherrvon Forstner，1893—1915）在士兵面前發表侮辱阿爾薩斯人的講話，要他們毫不留情地殺死反叛的阿爾薩斯人，結果引發當地民眾的抗議示威。當地駐軍長官隨後非法下令逮捕了數十名示威者，此後軍事法庭卻判其無罪。這一判決使得帝國與阿爾薩斯洛林人之間剛剛開始癒合的-裂痕再次受創。貝特曼-霍爾維格在任期間，帝國議會的政治力量格局出現了巨大改變。1912年1月的第13屆帝國議會選舉中，出現了一種前所未有的景象。在1907年帝國議會選舉中慘敗的社會民主黨成為這次選舉的最大贏家。它不僅獲得了35%的選票，而且在397個議席中獲得110席，成為帝國議會得票最多、擁有最多議席的強大政黨。其餘主要政黨的議席分配是：中央黨91席，民族自由黨45席，進步黨42席，而兩個保守黨只獲得了57席。結果，政府在帝國議會中的支持者中央黨和保守黨人由多數派變成了少數派。
此後，貝特曼霍爾維格政府雖然在1913年的擴軍法案上得到議會中左派多數派的支持，即同意政府通過向1萬馬克以上財產所有者和年收入超過5000馬克者徵收國防捐，使擴充軍備獲得財政保障，但是在其他方面卻明顯受到掣肘，無法開展有效活動。
上述可見，威廉二世時期的德國國內政治生活呈現一種明顯的不穩定和非連貫性特徵，堅持君主制的政府與要求擴大議會權力的左翼政黨之間的分歧已經無法彌合。卡普里維擔任宰相4年，霍恩洛厄在職6年，比洛時間最長，做了9年宰相，貝特曼霍爾維格因第一次世界大戰爆發之故而在宰相位置上待了8年。每一任宰相都有自己的國內政策，甚至在同一任內的國內政策也有重大變化。這種政策的非連貫性顯然不利於國家政治生活的健康和穩定發展。
三、「世界政策」與德國邁向世界強權
威廉二世時期，隨著迅速工業化帶來的經濟實力的增長和經濟結構的變化，德國對外政策也相應地發生了重大轉變。在帝國建立的過程中，普魯士雖然通過幾次所向披靡的戰爭顯示出強大的軍事實力，但帝國建立之初的經濟實力和綜合國力尚不具備越出歐洲大陸的能力，無法與英國等老牌資本主義國家在世界範圍內一爭高下。與此同時，不穩定的國際時局也使新統一的德國無暇顧在海外擴張問題。所以俾斯麥在對外政策上奉行以謀求歐洲大陸霸權為中心的大陸政策。然而，隨著帝國經濟、軍事力量的不斷增強和德國在歐洲大陸主導性聯盟體系的建立，僅僅作為歐洲大陸強國的政策已經無法滿足德國統治階級以及資產階級的欲望，甚至已經無法安慰一般民眾的民族主義情緒。因此，俾斯麥下台後，德國在外交政策上改弦易轍，出現了從大陸強國政策向世界強國政策的轉變。
（一）外交政策轉向的動因
威廉二世時期外交政策轉向的動力來自內外兩個方面。應該說，19世紀末20世紀初各列強瓜分世界、搶占殖民地的帝國主義（Imperialismus）潮流對德國角逐世界霸權的政策產生了巨大影響，是重要的外部原因，但是根本原因和動力存在於其自身的衝動和內部的要求。
迅速工業化帶來的高速經濟增長和國家綜合實力的增強，向工業國家及外向型經濟國家的轉變，是德國走上帝國主義擴張道路的根本動因。帝國建立後，經過20餘年的飛速發展，德國已經成為一個以重工業為主導的工業強國，鋼鐵工業產量躍居歐洲之冠，化學、電氣、光學等新興工業迅速崛起，領先世界。德國本身已經難以容納強勁經濟增長釋放出的巨大能量。它的生產能力越大，本身所擁有的原料供給能力和產品銷售市場就越顯現出不足。在這種情況下，它迫切需要走出國門，尋找新的原料產地和商品銷售市場。
首先，從進口角度看，強勁的工業增長導致進口的糧食和原料猛增。由於工業生產發展、急劇都市化、人口猛增和人民物質生活水平的提高，德國對糧食和工業原材料等的需求大幅度增長。以農業為例，德國國內的農業生產已經無法滿足本國市場對農產品的需要。1895—1900年，德國生產的小麥僅能供應全國需求量的73.7%。1900—1904年，德國小麥年平均產量為390萬噸，進口量卻達到203萬噸；1905—1908年，其國內小麥平均產量為372萬噸，進口增長到232萬噸；1911—1912年，在國內生產達到421萬噸的情況下，進口仍達到208萬噸。工業原料對外依賴也極其嚴重。1872年德國進口原料僅570萬馬克，1910年時已增至16130萬馬克，增長近30倍。
其次，從出口角度看，呈現跳躍性發展的工業也迫切需要尋找國外市場釋放它發出的巨大能量。到第一次世界大戰前夕，德國全部工業品的五分之一到四分之一依賴出口國外市場。例如，一位法國人曾經這樣描述過德國商品無所不在的感受：「在我巴黎的家中，電梯是德國的，室內電氣裝置是德國的，廚房灶具是德國的，最好的照明燈是德國的。……刀具是德國的，餐廳中的椅子是德國的，浴室里的鏡子是德國的……而且實際上所有授予專利的藥物以及一些盥洗室用品都來自德國。……所有這些用品都購自巴黎各市場。」德國商品甚至大舉進軍英國這一老牌工業國的市場。有經濟學家曾描述道，在現代化學合成染料生產領域，英國向德國出口煤焦油等初級產品，德國則向英國返銷高附加值的化學染料。就此而言，英國已經與德國的殖民地無異。因此，在一定程度上講，德國從歐洲大陸政策走向世界政策，是德國產品對國外市場依賴性加強的必然結果。
德國對外貿易額的飛速增長也反映了對國外原料和市場的嚴重依賴。德國對外貿易在世界貿易中所占比重由1870年的9.7%上升到1913年的12.6%，從世界第三位躍居第二位，與第一外貿大國英國的差距大大縮小。德國對國際市場的依賴性也因此與日俱增。正因為如此，宰相比洛在談到對外貿易時曾強調，有關對外貿易額的統計數據是單調的，但它們對德國人的福利卻有著重要的意義，成千上萬德國人的工作和直接生存都仰賴於它們。
隨著經濟實力的增強，德國不僅大規模輸出商品，也開始向外輸出資本。根據統計，第一次世界大戰前德國資本輸出的流向為：拉丁美洲38億馬克，北美洲37億馬克，奧匈帝國30億馬克，俄國18億馬克，土耳其18億馬克，西班牙和葡萄牙17億馬克，巴爾幹17億馬克，英國和法國13億馬克，歐洲其餘地區12億馬克，亞洲其餘地區10億馬克，非洲20億馬克，其他5億馬克。也就是說，到第一次世界大戰前夕，德國的資本輸出已經達到230多億馬克。尋找資本輸出場所成為德國的努力目標。
總之，到19世紀末20世紀初，德國已經發展成為一個外向型經濟國家。工業發展的結果使得德國像英國等老牌帝國主義國家一樣，迫不及待地到境外去尋找新的原料產地、產品銷售市場和資本投放的場所。
這一時期德國的綜合國力大大加強了，從而為對外擴張打下了雄厚的物質基礎。關於經濟方面的實力自然無須贅述。從人口方面看，1913年德國居民已經達到6700萬，在歐洲僅次於俄國。而且由於在受教育水平、社會供應和人均收入等方面都相對較高，德國人口資源占有明顯的質量優勢。正是有感於這一點，著名學者保羅·甘迺迪（Paul Kennedey，1945—）在談到德意志帝國的對外擴張政策時認為，此時的德國已經擁有了改變現狀的實力手段和創造這種手段的物質資源。
極端民族主義思想是威廉德國向外擴張的主要精神動力。近代以來，由於長期分裂和遭受外族入侵等緣故，在德國形成了一種強烈而近乎畸形的民族主義。如果說統一德國的過程中三次所向披靡的戰爭已經表明了德國人在軍事上的強大實力，那麼現在經濟、科學技術等領域所取得的一系列舉世矚目的成就更使德國人有理由相信，他們確實象黑格爾所說的那樣，是「世界精神」的集大成者，負有開化全世界的使命。然而，當時的世界形勢卻讓德國人憤憤不平。在許多德國人看來，世紀之交的德國雖然在軍事和經濟上的成就令人矚目，但是它在國際舞台上的地位，特別是在瓜分世界和爭奪世界霸權的鬥爭中的所得，卻與其實力極不相稱。
於是，積壓已久的民族主義能量開始向外噴射。德國人急急忙忙地踏上了征服、「開化」世界的道路。各種極端民族主義和擴張主義的喧囂充斥國內各界。歷史學家特萊奇克就明確宣稱：沒有殖民地的德國「註定只能當二等強國」。也有學者稱，開拓殖民地是「為了給充滿進取精神和活力的德國人民提供一個活動場所」。德國工商業利益集團也急切呼籲向外擴張。通用電氣公司總裁艾米爾·拉特瑙（Emil Rathenau，1838—1915）的長子、公司董事會領導人瓦爾特·拉特瑙（Wal the r Ra the nau，1867—1922）也曾埋怨：「我們時代的最大不公平在於，這個地球上最有經濟才能的民族，具有最堅強的思想和最強大的組織能力的民族卻不能對世界起支配作用，承擔責任。」
各種民族沙文主義團體也紛紛建立。如前所述，早在19世紀70年代末80年代初，德國就已經出現了一批鼓吹向外殖民擴張的社會政治團體。1887年，在原來的德意志殖民聯合會和德意志殖民開拓協會的基礎上，又建立了新的德意志殖民協會（Deutsche Kolonialgesellschaft，簡稱DKG）。1891年4月9日，克虜伯康采恩經理阿爾弗雷德·胡根貝格（Alfred Hugenberg，1865—1951）等人在卡爾·彼得斯等的支持下發起成立「德意志總同盟」（Allgemeiner deutscher Verband） ，並在3年後改組為臭名昭著的「泛德意志協會」（Alldeutscher Verband）。這是一個由壟斷資本家、政府官員、教授、軍官等參加的狂熱的民族沙文主義組織，宗旨是復甦民族意識，支持政府的對外擴張政策。該組織最醒目的口號就是「德國，醒來吧！」（Deutschland，wach』auf！）。泛德意志協會的成員不多，最多時也不超過4萬人，但對政府以及德皇的顧問們都有巨大的影響力。此外，1898年4月成立的德國海軍聯合會（Deutscher Flottenverein）等民族沙文主義團體及其活動也對當時德國政府的對外政策產生了重大影響。
公眾輿論對威廉二世時期的對外政策也有巨大的影響力。在許多人看來，俾斯麥的對外政策是一篇經過深思熟慮的論文，很少受到他人的干擾。但是威廉二世不同。他好大喜功，對德國「公眾輿論中、尤其是上層中等階級和學術界的新時尚總是極為敏感」，是首先意識到帝國主義政策會對公眾具有巨大號召力的人之一。因此，在俾斯麥下台之後，年輕的皇帝就立即在對外政策方面提出了新要求和目標，希望通過鼓吹向外擴張來博取民眾的支持。
既然工業化以後的德國經濟需要國外市場和原料產地，既然德國已經擁有了角逐世界霸權的實力，而且民族主義者也發出了向外擴張的呼聲，有著擴張主義傳統、代表貴族資產階級利益的德國政府就順乎這些要求，提出了重新瓜分世界和獲取世界威望的問題。
（二）對外政策的「新路線」
1890年，新上台的卡普里維政府在威廉二世的授意下，嘗試著滑離俾斯麥所制定的歐洲安全政策的軌道，開啟了對外政策的「新路線」。從本質上看，卡普里維對外政策的著眼點仍然是鞏固德國在歐洲大陸的地位。但是他覺得俾斯麥留下的聯盟體系過於複雜，必須予以清理。他首先在對英和對俄關係上重新做了調整，由俾斯麥時期的聯俄政策轉而實行親英疏俄政策。
德國政府此時改變對俄政策是有原因的。在俾斯麥對外政策中，俄國曾是孤立法國為基點的大陸聯盟體系的至關重要的一環。因此，即使在德國和奧匈帝國建立起針對法俄兩國可能聯合的同盟的情況下，俾斯麥也沒有放棄俄國，而是先通過「曲線政策」迫使其簽訂新的三皇同盟，爾後又與之簽訂了《再保險條約》。這種似乎有些矛盾的同盟體系在俾斯麥看來並非不可行。這位德國宰相曾做了這樣的論述：在三個友好國家之間，如果每個國家向另一個國家做出針對第三者的承諾，即倘若與第三者破裂，將互相支援，那麼第三者只會獲得更堅定的保障。事實上，俾斯麥執政時期，德俄之間雖有矛盾，仍基本上保持著較平穩的關係。甚至與俾斯麥矛盾重重的威廉二世也不得不承認：「無論人們對俾斯麥的俄國政策抱以何種態度，有一點必須承認，侯爵能夠避免嚴重不和」。然而，後繼者卡普里維卻沒有俾斯麥的這種駕馭能力。新宰相向駐俄大使坦率承認，在與俄國續簽《再保險條約》問題上他感到有些力不從心，因為他無法像俾斯麥那樣，如雜技演員般地同時玩五個球，他只能同時抓住兩個球。
於是，卡普里維決定放棄同俄國的友誼，其標誌就是拒絕續簽《再保險條約》。卡普里維認為，《再保險條約》有悖於德奧同盟條約的精神，隱藏著削弱德奧同盟的危險。它迫使德國在俄國和奧匈之間採取一種搖擺不定的政策，而俄國卻可以隨時通過透露這樣一個文件來破壞德國與奧匈、義大利、英國以及土耳其等國家之間的關係。此外，《再保險條約》的存在會妨礙德國與英國的接近，而追求德英友好是德國新一任政府的重要努力目標。此外，卡普里維還受到具有豐富外交經驗的弗里德里希·馮·荷爾施泰因（Friedrich von Holstein，1837—1909）等人的影響，認為俾斯麥通過與俄國保持關係而阻止法俄接近的目的是不現實的，相信德俄對立不可避免，主張應該採取優先與英國聯繫的政策，以便使英國站到三國同盟一邊，壯大三國同盟。只有這樣，才能建立一個力量絕對超過法俄兩國的大國集團。
正是在這種思想的指導下，新上任的卡普里維政府於1890年3月拒絕了俄國駐柏林大使保爾·舒瓦洛夫（Paul Schuwalow，1830—1908）提出的將《再保險條約》延長6年的建議，給予的答覆是：德國願意一如既往地與俄國保持最好的關係，但由於人事變動，目前必須保持冷靜，所以不能締結廣泛的協定，不能延長該條約。甚至在俄國外交大臣吉爾斯做出了各種讓步後，德國政府仍不鬆口。卡普里維政府的這種堅定態度使俄國開始意識到，德國的對外政策方針已經改變。而正是這種改變成了「促使俄法之間早已成熟的親近關係正式成立的新的推動力」。
形成鮮明對比的是，德國在拒絕與俄國續簽《再保險條約》的同時，卻對改善與英國的關係表現出極大的熱情。1890年7月1日，兩國簽訂了《赫爾果蘭桑給巴爾條約》（Helgoland-Sansibar-Vertrag）。這一條約是英德之間為解決殖民地問題爭端進行談判的結果。實際上，早在1889年，俾斯麥曾就德英兩國在殖民地問題上的爭端向英國首相索爾斯伯里提出了談判的建議。但這隻老狐狸不急於達成協議，而是想從英國人手中得到更好的價錢。現在，新一任德國政府由於對外政策方向的轉變，一反俾斯麥時的態度，反而迫切要求與英國達成協議。威廉二世甚至表示，在東非殖民地問題上，德國準備向英國的任何要求作出讓步。新的德國政府的這種態度主要出於兩大考慮：一是通過德英和解來爭取英國對三國同盟的支持，彌補由於拒絕續簽《再保險條約》給德國帶來的外交損失；二是卡普里維政府認為，北海海岸附近的赫爾果蘭島是易北河口和正在開鑿的北海-波羅的海運河西口前面一個不可缺少的堡壘，具有很高的戰略價值。
根據《赫爾果蘭桑給巴爾條約》，德國在東非把領地維圖（Witu）和索馬利亞（Somalia）沿岸等德屬部分讓給英國，並且把對桑給巴爾及其附屬島嶼的保護權交給英國。此外，條約還保證英國人免稅穿越德屬東非。作為交換，英國把1807年獲得的赫爾果蘭島讓給德國，並且為德屬西南非提供一條通往贊比西河（Sambesifluss）的通道「卡普里維角」（Caprivizipfel）。
《赫爾果蘭桑給巴爾條約》對英國人讓步太多。按照英國人的說法，英國「獲得了一件簇新的燕尾服，而付出的代價只是褲子上的一個紐扣」。因此，這一條約在德國國內受到了激烈而廣泛的批評，並且引起了超黨派的、民族主義的泛德意志運動的出現，具體表現就是泛德意志協會的建立。
德國拒絕續訂《再保險條約》，已經給俄國人留下了德國政府正在改變其對外政策的印象。《赫爾果蘭桑給巴爾條約》的簽訂則進一步「向俄國展示明證，即與俄國的友誼相比，德國新政府更偏愛英國的友誼」。由於當時俄國與英國在近東和東亞地區關係緊張，在巴爾幹地區與奧匈有隙，德國的轉變使俄國歐洲處於一種孤立的境地。因此，面對這種新的形勢，俄國政府必然會相應地調整自己的對外政策。為了擺脫不利的局面，它加快了與同病相憐的法國接近的步伐。
1891年7月，法國艦隊訪問俄國軍港喀琅施塔得（Kronstadt） ，俄國外交大臣吉爾斯也與法國大使會談，商討接近的步驟。1892年8月《俄法軍事協定》（Russisch-Franzsische Militrkonvention）簽署。1893年，德國為迫使俄國開放德國工業品進口，對俄國發動激烈的關稅戰，加之德國的擴軍舉動，原本仍處於猶豫狀態的俄國最終決定與法國攜手對敵。1893年12月《俄法軍事協定》獲得俄國批准，次年1月法國也批准該協定生效。根據協定：如果法國遭到來自德國或受德國支持的義大利的進攻，俄國將以全部軍隊進攻德國。如果俄國遭到德國或受德國支持的奧匈進攻，法國將以全部軍隊進攻德國。雙方軍隊將以最快的速度投入作戰，以便使德國不得不立即在東西兩線交戰。隨著俄法同盟（Russisch-Franzsiches Bündnis）的正式形成，德國終於出現了現實意義上的面對兩線作戰的危險。沙皇亞歷山大三世說得很明確：「一旦法、德兩國開戰，我們必須立刻以全力打擊德國，不讓他們從容地把法國打倒然後馬上轉過來對付我們。我們必須糾正過去的錯誤，一有機會就要把德國摧毀」。有鑑於此，有學者認為，正是「威廉自己的不智」在某種程度上造就了法俄同盟。