第五節 國家干預機制

  法西斯體制的特點之一，就是法西斯領袖通過政黨和政府等載體，對包括經濟生活在內的整個國家實行獨裁統治。實施「統制經濟」是法西斯國家的共性所在。在法西斯義大利，當局通過實行「國家參與制」，占有了75%的所有權，能夠以生產資料所有者的身份直接控制經濟。法西斯日本則通過「民有國營」的手段，利用所有權同經營權分離的客觀趨勢，通過占有經營權淡化了所有權。納粹德國在其他領域的集權程度很高，根據一般規律，對所有權的侵犯應該比其他兩國更為強烈。然而希特勒從社會達爾文主義出發，認為資本家擁有生產資料是優勝劣汰、自然選擇的結果，強調納粹黨絕對維護經濟私有制度。因而，納粹時期德國的國家干預機制另有特色。

  1933年7月15日，納粹當局頒布一項專門法令，成立隸屬於經濟部的「德國經濟總會」（Generalrat der deutschen Wirtschaft，亦譯「德國經濟總委員會」或「德國經濟協會」），作為經濟決策機構，負責指導國家經濟政策，制訂經濟法令。其成員為蒂森等12名大工商業主和銀行家，以及5名納粹黨高官。1934年2月27日，該總會頒布了《德國經濟有機結構條例》（Gesetzüber die Vorbereitung der organischen Aufbaus der deutschen Wirtschaft）。條例賦予經濟部長很大的權力，包括：認定某個經濟團體作為相關領域的唯一代表；建立、解散或合併經濟團體；修改經濟團體的章程，尤其是為之引入領袖原則；任免經濟團體的領導人；強迫企業和僱主加入經濟團體。[55]同年11月27日，當局又頒布由經濟部長沙赫特奉命起草的《德國經濟有機結構條例》第一個執行條例。根據兩個文件的規定，全國按不同經濟部門劃分成6大經濟組合（der Reichswirtschaftsrat，又譯經濟集團），即工業、商業、動力、銀行、保險和手工業，後來加上旅遊業成為7大經濟組合，下分44個經濟組，再下為350個專業組和640個專業小組。其中最大的是由德國工業聯合會演變而來的德國工業經濟組合，它下屬31個經濟組，131個專業組和137個專業小組。執行條例規定，各級經濟組織是由企業主組成的協會性組織（第5條），全體企業主和所有企業都是其義務成員（第3條），原有的各經濟協會均改組成相應的經濟組合和經濟組，其債權與債務關係不變，活動經費來自成員所交納的會費（第6條）。執行條例還規定，同一地區的各種經濟組織，聯合成一個地區性的經濟公會（Wirtschaftskammer） ；全國經濟公會（die Reichswirtschaftskammer，又譯「全德經濟院」）由各個全國性經濟組合、各主要的工業經濟組和地區性的經濟公會的代表組成（第7條） ；根據領袖原則，各經濟組合和主要經濟組的領導人，均由內閣經濟部長任命，其他組織的領導人可由經濟部長任命，也可由上級經濟組織的領導人任命（第11條）。事實上，這些經濟組織的領導人都是該行業最大的企業主。[56]

  然而，納粹時期這一套縱橫交錯的經濟組織，並不是國家自上而下全面控制全國經濟的權力機構。《德國經濟有機結構條例》第16條規定，這些經濟組織的職能，主要是在「考慮工業一般利益和維護國家利益」的前提下，給它們的成員（企業和企業主）「提供建議和保護」。這些經濟組織的領導人，有權向其成員發出帶有一定強制性的指示，對拒不服從者可以處以1000馬克的罰款，但政府機構和官員一般並不插手。該條例還規定，不允許經濟社團組織插手物價和市場管理事宜，這方面的管理由卡特爾獨自負責。1936年11月12日，經濟部長沙赫特發布一項政令，進一步明確規定，各經濟組合和經濟公會的任務在於提高各自成員（企業和企業主）對建立經濟組織的優點和儘可能提高勞動生產率的重要性的認識，在技術和統計等方面開展標準化和合理化的工作。在經營方面，各經濟組合應提出統一會計制度的各項原則，以便使一個企業不僅能了解其自身的成本結構，而且還能與其他企業的成本，至少是與其所在部門的平均成本進行比較，使之朝著降低成本的方向不斷努力。在加強標準化方面，1939年7月25日，根據汽車工業經濟組的建議，當局決定減少車輛的型號。由此，重型卡車的型號從113種減為29種，輕型卡車的型號從30種減少為3種，旅遊車的型號從52種減至30種，摩托車的型號從150種減為30種。與此相應的零部件型號，由5381種減為739種。另一例子是，1941年由有關的鐵、鋅、錫、鋁、木材、紙張、天然織物等經濟專業組聯合，建立包裝材料研究所，研製推廣以代用材料替代金屬容器，並強制回收舊包裝箱，減少使用一次性的紙質包裝箱，以節約原材料。德國發動對外侵略戰爭後，在一些併入德國的地區（如波蘭等東部地區），這些經濟組織曾受命創建各種東部復興公司，其任務只是為德國壟斷資本在東部地區開廠辦店鋪墊道路。[57]

  顯而易見，這一系統儘管由按部門的「條條」和按地區的「塊塊」交織而成，似乎對各企業構成了網絡狀覆蓋，但是難以對德國經濟實施嚴密的控制。

  那麼，強力的國家干預是怎麼實現的呢？

  進一步的研究表明，看似神秘的納粹德國國家干預機制，其實並不複雜。它是由國家政府機關，通過頒布和實施法律法令，對經濟生活實施宏觀控制。對於基層企業，儘管在內部管理方面引進了「領袖原則」，納粹政府還是強調發揮「私人企業的創造性」，實行「經濟自治管理責任制」。

  

  納粹政府實行宏觀控制的內容涉及以下七個方面。

  第一，控制利潤率。1934年3月，納粹當局頒布《企業資本投資法令》，規定企業當年利潤超過上年的部分，或者利潤率高於6%的部分，要用於購買政府債券。隨後又公布《企業利潤分配方法》，規定企業利潤超過6%的部分，要存入國家銀行所屬的金匯兌銀行，作為專門的「投資貸款儲備金」，私人不得隨意使用，4年後歸還。正如當時德國一家金融雜誌所評論：「由於企業的恢復靠的是公共開支的就業計劃，政府感到暫時處理企業創造的一小部分利潤是正當的。」這意味著企業積累下來的一部分利潤，已由一般的自由資本變為具有一定方向的、資本所有權與資本使用權分離的「社會性資本」。[58]

  第二，控制投資方向。為了限制私人資本投入政府所不希望的領域，納粹當局規定，凡新辦企業和擴大原有企業的生產能力，均需得到國家批准；同時，通過管制原料分配和勞動力予以干預。政府從擴軍備戰的需要出發，推動資本流入與軍事工業有直接關係的重工業部門，即製造生產資料的部門。參見表4-11。

  表4-11 1933—1939年德國工業投資情況

  其結果，從1932年到1939年，德國消費品生產僅增加50%，如果考慮到在此期間人口增加5.5%，則所增幅度就更小。重工業生產卻增加近2倍，軍火生產更猛增11.5倍。1939年德國直接從事軍工生產的工人達240萬人，約占整個工業部門就業人數的20%；軍工生產在整個工業生產中所占比重更高達25%。

  第三，控制勞動力就業方向。隨著德國經濟逐年好轉，其失業人數也逐漸降低，在大規模擴軍備戰活動的推動下，甚至出現了勞動力不足的現象。為了保證政府規劃中的重點部門，當局限制勞動力流出農業、冶金工業、礦業、化學工業、建築業和軍火工業。1935年2月，德國根據《關於引入勞動手冊法》的規定，開始實行「勞動手冊」（Arbeitsbuch，一譯「工作簿」）制度，規定每個工人必須領取一本勞動手冊，上面記載其種族、技能和職業經歷，作為受僱就業的依據。這樣，僱主或政府就可以通過扣押勞動手冊阻止工人離職，取消一般西方國家都存在的自由就業和勞動力市場，把工人強制固定在某一企業之內。[59] 1938年6月22日，當局頒布《特別任務勞動力需要法令》，規定勞動部擁有對企業和行政部門「勞動力分配」的壟斷權，完全將勞動力的分配控制起來。此後，當局禁止軍工企業的工人離職。1939年2月13日，當局出台《確保具有特殊國家政治意義任務所需勞動力條例》[60]，規定在重要行業從業的職工更換工作必須徵得勞動局的同意。1939年9月1日又出台《限制工作崗位調換條例》，將2月份所頒條例的應用範圍擴大到所有行業，即在全國實行強制勞動服役制，對勞動力市場進行全面控制，規定工人必須到官方就業處所指定的崗位去工作，職工因此無法通過跳槽改善自己的收入。[61]

  第四，控制工資水平。納粹黨對魏瑪體制下的工資制度一直持批評態度，認為「由於勞動力在經濟發展中沒有占到任何份額，導致了廣大勞工長時期的貧困，生活得如此惡劣，這是資本主義的不公正」[62]。而納粹黨提出的解決方案，則是「納粹國家在這個問題上必須對勞工與企業主表示出一種原則：排除任何帶有馬克思主義或者是階級鬥爭的因素」[63]。它認為，工資問題不是企業主或者勞工組織單方面的事情，而是國家的事務，必須由國家在民族整體利益中追求公正的解決，實現「公正工資」。然而，在1933年1月前後，納粹黨對如何實現「公正工資」，宣傳上有較大的差別。1933年1月之前，納粹黨認為工人生活得很艱辛，根本不可能體會到民族共同體的情感，因此通過提高工資來提高勞工的生活水平是實現「公正工資」的關鍵所在。為此，納粹黨還支持下屬組織參加反對降低工資的運動。然而希特勒就任總理後，納粹黨的宣傳口徑開始轉向，認為「提高工資，首先意味著企業主必須節省其他投資的開支，這會波及民族事業的建設；另外提高工資會刺激工人增加權力的欲望，這樣也會破壞民族團結」[64]。它提出「公正工資」必須置於民族共同體的框架內，以保證民族事業正常發展為根本原則。

  希特勒執政初期，由於失業工人數量較多，對調整工資的壓力不大。1935年初勞動部的一個調查報告反映了在經濟恢復過程中產生的工資要求。報告說：「雖然平均工資水平近年來保持了穩定，但是工資水平在地區間的差異變得越來越大。諸如柏林、漢堡等大城市與周邊小城市之間的差距正在拉大。與東部城市相比，萊茵地區和魯爾地區的工資顯得太低。這些問題可能會影響到生產發展。」為此勞動部提出一個全面調整工資的建議：「消除地區差別；煤礦業小時工資提高50芬尼；降低最高工資。」[65]然而該建議遭到黨內很多大區領袖的反對，他們擔心降低工資的做法會導致生產效率的降低。1935年5月2日，納粹黨舉行高層會議，最後決定：「現有的工資水平仍然保持不動，維持現狀。」[66]納粹當局公開聲稱，為了提高國防能力，確保四年計劃的目標順利實現，提高德國商品在國際市場的競爭力，德國必須保持較低的工資水平。另外，控制工資水平也是實現「緊貨幣」方針的重要一環。然而，第二個四年計劃實施後，勞動力進一步緊缺，迫使有些企業主以提高工資來吸引勞工。1936年10月6日勞動部提供給希特勒的報告中談到：「現在企業中，企業主提高工資變得隨意，他們不再從整個社會政策的角度思考這個問題……提高工資的現象在大企業中尤其明顯，而且有時可以提高到超過標準三倍的水平。」[67] 1938年6月25日，當局頒布《工資條例》，授權各地勞動局長和勞動督察官（該官員的職責權力見本章第六節），「採取一切措施，阻止因提高工資和改善勞動條件而損害國防能力及危害執行四年計劃」。勞動部長公開聲稱：推行這種工資政策的目的在於確保發展軍備生產的四年計劃的執行，同時把德國的價格壓低到足以在國際市場上戰勝外國競爭者的程度。然而客觀經濟規律難以超越，由於勞動力供不應求，條例頒布後一年內，小時工資還是上漲了5%。[68]

  1939年9月德波戰爭爆發後，當局在「不許發戰爭財」的口號下全面禁止提高工資。是月4日，勞動部長命令各地勞動督察官，嚴格按照1938年6月25日的條例阻止任何工資增長。[69]同年10月11日，當局頒布《戰爭經濟條例第四個執行細則》，規定「企業主不再支付的工資補貼，必須轉交給國家財政」，企業根據《戰爭經濟條例》節約下來的職工工資同樣也必須交給國家財政，「如果企業計算起來太困難，可以在財政局的同意下計算成一筆整數」。[70] 1941年4月23日，勞動部甚至規定，禁止僱主向其新雇員支付高於原單位領取的工資，即使它們從事的新工作理應獲得更高的報酬。然而，隨著戰爭不斷深入，穩定工資的難度越來越大。1942年底，當局改革工資制度，用計件方式取代計時方式，以鼓勵工人增加生產，最高工資限制也隨之取消，以便給予工作效率高的工人以額外的報償。對此，《法蘭克福報》指出，「這是最大程度地發揮勞工積極性的方法」。《人民觀察家報》也認為，「企業主可以給那些效率高的工人更高的工資」。[71]不過，該政策由於在戰爭後期推行，受制於環境，並未收到明顯的實際效果。

  整個納粹統治時期，工人的計時工資基本上凍結在經濟危機期間的低水平上，工人的總收入有一定幅度的增加，主要通過廣就業和增加工時。

  表4-12 德國平均計時工資[72]（據17個工業部門有關整工資的工資表統計。單位：芬尼）

  表4-13 德國計時名義毛工資指數（全國平均數，以1936年為100）

  第五，控制物價。從1933年到1936年底，德國對物價的控制大致經歷三個階段，即從依靠卡特爾組織原有的監控機制，到由政府物價檢查專員監控卡特爾價格，最後國家頒布凍結法令。從沙赫特時代起，作為「緊貨幣」方針的另外一環，德國政府就著手控制物價。沙赫特最初主要是依靠原有卡特爾劃分銷售市場和規定商品價格，試圖以「總卡特爾」形式建立起監控物價的總體系。但是1933年4月到1934年4月，食品和衣服的價格還是有所上漲，如土豆價格上漲了15.4%，蔬菜上漲了10.4%，衣服上漲了3.7%。這引起了民眾的不滿，1934年3月5日亞琛（Aachen）警察局在給柏林蓋世太保的報告中談到工人對食品上漲的不滿：「以往報告中提到的植物黃油問題2月份仍然沒有好轉，特別是烏爾姆（Ulm）礦區的礦工，他們特別需要大量的油脂食物，如果他們對物價不滿意，或者甚至只能攜帶夾著胡蘿蔔葉的麵包去上班，自然不可避免地會批評現在的經濟狀況。」[73] 1934年11月，希特勒任命銀行家卡爾·格爾德勒為全國物價檢查專員，授予他監管物價的全權，這樣就進入了政府對卡特爾價格實行再監控的階段。格爾德勒主張緊縮通貨政策，他雖然支持重整軍備，但認為軍費不能超過每年10億—20億馬克的水平，因此同希特勒發生分歧，在1936年9月辭職。同年10月29日，當局頒布《價格凍結法》，進到控制物價的第三階段。政府選取1933—1936年間各種商品「最公正」的價格作為標準點，通過法令加以凍結。然而事實上，物價仍然繼續上漲，雖然速度放慢了，因為該法令規定可以有「例外」，即如果企業主能證明其成本確實有所增加的話。參見表4-14、4-15。

  表4-14 德國批發價格指數變化表[74]（以1913年為100）

  表4-15 1932—1938年德國生活費用指數（以1913—1914年度為100）

  由此可見，在納粹統治時期，物價雖有上漲，但均低於1928年水平。其中農產品和消費品價格上漲幅度高於工業原料與半成品，工業生產資料價格甚至還有所下跌。如以1933年為100，1943年1月農產品價格為137.2，消費品為133.9，工業原料與半成品為115.8，工業生產資料為99.6。為了減少因批發價格上漲而對生活費用造成過大影響，政府對零售商推行所謂「指導價格」制度，硬性規定了只比批發價格略高的零售價格。

  第二次世界大戰爆發後，尤其是1941年德國進攻蘇聯後，控制物價的難度進一步增加。見表4-16。

  表4-16 納粹統治時期德國國家銀行的紙幣流通量[75]（單位：億馬克）

  表4-16顯示，截至1935年，德國紙幣流通量的增加速度是相當慢的，3年內增加了不到7億馬克，增長22%，而同期工業生產卻增加了77%。但從1935年起，情況略有變化，由於國家財政需求急速增加，從1935年底到1936年底，流通量增加了7億馬克，相當於前3年的總和。1936年10月至1937年10月，增加了5億多馬克；下一年又增加15億馬克； 1938年10月至1939年10月，增加33億馬克左右。總之，在從1932年底至歐戰爆發後頭兩個月這段時期內，流通量增加2倍以上。歐戰初期階段，紙幣流通量還未急劇增加，然而隨著蘇德戰爭爆發，增加速度突然加快。1941年5月至1942年4月增加60億馬克，1942年4月至1943年4月增加近55億馬克。戰爭期間的通貨膨脹和生產成本上升，導致批發價格上漲，當局於1940年12月頒布法令，規定每種商品的零售利潤均減少10%。為了強制執行，當局明令一切零售商品都必須明碼標價，所有手工業、修理業、旅館業等也必須張貼完整的服務價目表，以便於戰時物價專員署和警察部門監管。然而，還是有一些商店玩起了「捉迷藏」式的遊戲，它們使用了雙面的價目卡，平時使用價格高的一面，當有檢查人員來時，很快翻向價格低的一面。[76]隨著德國占領地區的擴大，當局把國內的購買力引向占領區，力圖用那裡的商品來消化日益膨脹的貨幣（詳情參見本書第十二章第二節）。

  第六，強化資本的集中與壟斷。在工業領域，納粹當局的做法，一是實行強制卡特爾化，二是推行康采恩專業化，具體內容前文已述。在農村，一方面保留小農所有制，另一方面於1933年9月頒布《德國農莊繼承法》，用以穩定大農莊，具體內容將在本章第七節敘述。

  第七，管制外匯與外貿。如前所述，沙赫特時期德國就陸續推出控制方案，對全部進出口貿易實行監督和控制。同時，國家實行嚴格的外匯管理，規定出口所得的外匯必須賣給國家，私藏外匯者將被送進集中營接受勞動改造。

  這些干預機制，是具有一定效力的。它們不僅使德國較快地擺脫了經濟危機，獲得了一定程度的發展，而且在經濟上滿足了戰爭的需求。但是，其中也包含了不少違背客觀經濟規律的內容，因而是不可能長時期持續推行的。

  第二次世界大戰期間，具體的做法略有變化。原先由經濟集團承擔的任務，甚至相當一部分屬於政府部門的任務，託付給了一些比經濟集團更具有集中化特點的組織，即當時陸續組建的各種全國協會。這些協會同樣屬於非官方機構，是大企業領導人和國家代表根據政府的倡議組建的，在各自更為專業化的領域，如鋼鐵、煤炭、植物纖維等，承擔一定的責任。除進一步推行標準化工作之外，當時最重要的是取代政府分配機關承擔分配任務。報刊就此事發表詳盡評述，並強調指出，建立各種協會是符合「擴大私人活動陣地」這一要求的。1941年3月20日建立的「德國煤炭協會」就是最早問世的全國協會之一，它負責煤炭的分配工作。其領導機構中有不少諸如克虜伯家族等大康采恩的領導人。各協會的權限，尤其在確定價格方面的權限，日益擴大。例如，1943年3月4日當局曾發布一項政令，授予人造纖維協會和紡織協會以確定價格的權力，前提是獲得全國物價檢查專員的認可。諸如德國鋼鐵協會之類的其他協會，在這之前也獲得了部分授權。