第三章 第二次世界大戰和帝國的解體

  第二次世界大戰突然爆發，使英國人大吃一驚，但對那些熱衷於捍衛帝國事業的人來說卻像是一劑高效興奮劑，他們希望看到第一次世界大戰中整個帝國同仇敵愾的局面再次出現，並以此為轉機，重振大英帝國雄風。

  果然，英國對德宣戰後，大英國協各成員國（愛爾蘭除外）和殖民地隨即表示站在英國一邊參戰，不久後出任首相的溫斯頓·邱吉爾頗帶感情色彩地稱讚這一壯舉：「在那黑暗、恐慌同時也是光榮的時刻，我們得到了國王陛下的所有自治領的保證——無論其疆域大小、實力強弱：我們將同生死、共存亡。」不但自治領看上去忠心耿耿，就連殖民地也態度積極，投身於戰火之中。1940年，英國前殖民大臣馬爾科姆·麥克唐納（Malcolm Mac Donald）對此感慨不已：「我想這是個不凡之舉：這些6000萬芸芸之眾散布於50餘塊土地上，他們還沒有自治權，他們由我們統治，卻本能地承認……我們是弱小民族自由和福祉的真正保護者。」英帝國在戰爭到來時的一致行動使希特勒大失所望，他原認為英帝國會在戰爭爆發後迅速瓦解。

  在參戰問題上，澳大利亞和紐西蘭的反應十分積極，毫不猶豫地宣布隨英國參戰。澳大利亞總理羅伯特·孟席斯（Robert G.Menzies）在1939年9月3日晚向他的國民宣布：「英國已經參戰，因此澳大利亞也處於戰爭狀態。」但加拿大受美國中立政策的影響，卻傾向於保持中立，在拖延一個星期後，加拿大議會才決定參戰。加拿大的法語區對英國並無好感，雖然法國已經宣戰，卻對戰事熱情不高，以至加拿大的英語區於1944年要求實行徵兵制來解決這個問題。南非的反覆更大，詹姆斯·赫爾佐格（James B.M.Hertzog）總理決定採取中立立場，親英的史末資則在議會中提出參戰修正案與之對抗，結果，該修正案以80票對67票獲得通過。受挫的赫爾佐格要求解散議會，但遭到總督的拒絕。混亂之中，史末資受命組織政府，才解決了參戰和政府危機這兩個難題。

  在愛爾蘭，1937年上台執政的德·瓦列拉刻意要拉開愛爾蘭與英國之間的距離，他認為愛爾蘭雖是大英國協成員國，但這只是愛爾蘭的一種「外部聯繫」，因此在大戰爆發後他宣布：只要愛爾蘭還處於分裂狀態，它就不參加英國的戰爭。愛爾蘭於是保持中立。

  埃及國王在作戰問題上態度不積極，為防不測，英國迫使他退位讓權。印度表現得更加不馴服，英國宣戰後，英國駐印度總督事先未與印度任何黨派聯繫，便宣布印度已進入戰爭狀態。國大黨對英國總督的霸道行為十分不滿，該黨在各邦的部長集體辭職，以示抗議。1940年10月，甘地又一次發起非暴力不合作運動。英印政府擔心運動會演變為起義，便再次鎮壓，在此後的6個月裡，共有1.4萬名參加者被投入牢房。

  儘管出現以上波折，英帝國各自治領和殖民地仍派出約500萬人參戰，這個數字遠高於它們在一戰期間派出的人數。帝國成員還在軍火生產方面作出貢獻，以加拿大和澳大利亞為例，加拿大共提供飛機15957架、坦克5678輛、防空武器4286件、軌道車輛33987輛、機槍251925挺；澳大利亞則提供飛機3181架、坦克57輛、防空武器768件、軌道車輛5501輛、機槍30992挺。在資金方面，英國也從帝國得到支援，英國將印度和其他殖民地在英國的存款以政府借款的形式用於戰爭，又以賒欠方式支付從殖民地進口的物資和勞務，到二戰結束時，英國向殖民地（不包括印度）的欠債由1939年的1.5億英鎊增加到4.54億英鎊；而對印度的債務關係，則由印度欠英國3.5億英鎊，變為英國欠印度12億英鎊。這種情況標誌著英國和殖民地之間的關係已發生微妙的變化。

  戰時，英國在戰場和外交兩條戰線上堅決維護英帝國的完整，不容侵占和肢解帝國。在歐洲、東南亞和中東戰場，英軍與德國和日本軍隊作戰，保衛和恢復帝國；在談判桌上，邱吉爾與美國和其他盟國激烈交鋒，堅持按英國的方式管理帝國，反對去殖民化。在德黑蘭會議上邱吉爾鄭重表達了這一立場：「對於英國而言，英國決不謀求獲取任何新的領土或基地，但決心維護所擁有的一切。」他說：「除非使用戰爭手段，否則別想從英國手中拿走任何東西。」從實際效果來看，英國基本上達到了以上目標，戰後，英帝國在東南亞和中東的屬地均被恢復，頂住了美國和其他盟國的巨大壓力，殖民地在戰爭期間沒有給英國造成太大的麻煩，英帝國似乎像戰前一樣穩固。在日本宣布投降的當天，邱吉爾雖然已經下野，但他仍然躊躇滿志地說：

  在經歷了一場生死存亡的搏鬥之後，大英國協和帝國再次安然無恙、團結一致。曾經威脅到我們生存的惡魔暴君們被徹底擊敗，我們帝國的王冠在絢麗的光輝映照下比以往任何時候都更加耀眼。……這是真正的榮耀，它將在很長的時間裡照亮我們前進的道路。

  但事實證明，二戰是英帝國瓦解的起點。首先，英帝國在戰爭中受到重創，動搖了英帝國的基礎。日軍在很短時間內連奪香港、馬來亞，又於1942年2月15日攻克英國在遠東的戰略要地——新加坡，並擊沉英國皇家海軍的著名戰艦——「威爾斯親王號」和「反擊號」。不久日軍又攻下英屬緬甸，將戰火燒到英帝國的心臟——印度的邊境。這些失敗不僅使英國失去了在東南亞的殖民地，而且丟失了自治領的信任，它們不再把英國視為可靠的、強大的保護者。二戰開始時，澳大利亞宣布站在英國一方投入大戰，但熱情已比一戰時下降。澳大利亞遠征軍於1940起在埃及和中東地區與英軍和其他英帝國軍隊並肩作戰，參加了一系列重要戰役。日本發動太平洋戰爭後，澳、英分歧加劇，邱吉爾堅持要求澳軍留在中東作戰，抗擊德意軍隊。但澳大利亞新任總理約翰·柯廷（John J.Curtin）執意從中東撤回澳軍全部3個師。邱吉爾知道後十分失望，又試圖將其中的兩個師投入緬甸戰場，再遭柯廷拒絕。帝國軍隊在戰時不服英國調遣，這在英國戰爭史上還是第一次。

  印度的情況更糟。1942年8月的非暴力不合作運動在印度各地引起多次衝突，英印當局竟在鎮壓中打死900人，英印統治者與印度民族主義者及印度人民的關係趨向緊張。英印軍隊中的印度官兵軍心動搖，許多人不願屠殺自己同胞，於是開小差，其中約4.2萬人沒有跑回家去，而是投到了鮑斯的「印度國民軍」旗下，反過來幫助日本人打英國人。印度國民軍的部隊與侵緬日軍一起發動英帕爾戰役，企圖打開印度的東大門。好在英印軍隊在英帕爾戰役中取勝，隨後東南亞戰局發生變化，盟軍轉入反攻，印度的危機才告結束，但它所造成的影響在戰後卻更明顯地展示出來。

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  其次，迫於戰爭壓力，英國放鬆了對殖民地的控制，並對殖民地統治方式進行修改。1942年12月，殖民部戰後問題委員會主席海利勳爵（Lord Haley）在太平洋關係協會的會議上宣布，帝國的殖民地政策是培育和建立自治制度，主要措施為：（1）建立地方自治體系；（2）在政府機構中逐漸以當地人取代歐洲人；（3）創建本地立法機構。1943年，殖民部官員威廉斯擬就一份有關非洲殖民地憲政改革的備忘錄，提議西非的憲政改革循序漸進地進行：首先在地方一級建立具有顧問性質的議會，然後推廣自由選舉，逐漸增加立法議會內非官方指定的非洲議員人數，最後走向自治。這份備忘錄得到政府的重視，殖民部負責非洲事務的官員科恩（Andrew Cohen）制定了非洲自治計劃，按此計劃，非洲自治將分成四個階段：（1）非直接選舉的非洲議員在立法議會中占多數，受過西方教育的非洲人進入文官系統；（2）在英國總督治理下，非洲議員出任殖民地政府對內事務的部級主管；（3）非洲議員擔任除外交、國防、財政之外的所有部級主管；（4）由非洲部長組建英國式的殖民地政府，完成自治。在當時戰爭的情況下，該項計劃未能實行。不過，這些主張為戰後的去殖民化設計了模式，也為大英國協全面取代英帝國作了準備。

  第三，大戰推動了殖民地民族意識的覺醒，直接為二戰後的去殖民化作了準備。戰爭期間，盟國領導人為爭取受納粹侵略和威脅的國家和人民組成最廣泛的聯合陣線，曾多次強調民族自決原則，著名的《大西洋憲章》（Atlantic Charter）便是一個例子。這部在1941年7月14日發表的文獻是關於對德戰爭的目的和戰後秩序的宣言，宣布要「尊重各民族自由決定其所賴以生存之政府形式的權利」。顯然，當邱吉爾和羅斯福制定這一原則時，他們是特指當時被德國占領的各歐洲民族，但其影響範圍決不限於此，戰後去殖民化過程中這項原則被廣泛引用便是明證。因此，盟國領導人強調的民族自決原則在英帝國內的殖民地各民族中產生共鳴，這雖然不是英國領導人的初衷，但所造成的後果卻毋庸置疑。

  另外，大批黑人應徵入伍走上戰場與白人士兵並肩作戰，擊敗白人敵軍，使他們的文化素質、軍事技能和英語水平得到提高。但最重要的是他們打破了原先對白人的神秘感和恐懼感，認識到所有的人都是平等的，而不論其膚色如何。南非的著名黑人領袖西托萊（Ndabaningi Sithole）就深有體會地說：黑人士兵發現「槍彈打在白人身上和打在黑人身上，效果是相同的。……經過4年追殺白人敵軍之後，非洲人再也不把白人當作神看待了」。這些士兵復員後便成了喚醒本地民族意識的生力軍，兩位曾在西非邊防軍中服役的英國保守黨議員就指出：

  我們將會看到大批非洲人在戰後返回故鄉，他們受訓或部分受訓成了有技能的人，守紀律，懂英語，有知識。這在很大程度上歸功於他們在外面的閱歷。現在他們返鄉，返回到原先的生活環境中去，他們有些人的家在遙遠的村莊和偏僻的地區，但他們將以完全不同的眼光去看待他們的生活。

  戰爭期間，英國加強了對殖民地的宣傳工作，結果是既調動了帝國成員的參戰積極性，又為殖民地和其他屬地人民提供了有關民族意識的啟蒙教育。二戰開始後，英國政府設立了一個專門的部級機關──新聞部，負責政府的宣傳工作。該部各司按地區設置，此外還設置了一個帝國司，負責計劃、監督和實施對自治領、殖民地進行宣傳。1940年，該部在題為《關於大英帝國的宣傳工作》的備忘錄中規定了帝國宣傳工作的指導原則：（1）宣傳應真實和客觀；（2）宣傳應有選擇；（3）宣傳應擴大覆蓋面和可信度。在殖民部的配合下，新聞部拍攝和發行電影宣傳片，建立無線和有線廣播網，印發各種宣傳品，等等。這些宣傳總體來說相當成功，殖民地人民普遍相信納粹是人類文明的破壞者，是罪惡之源。但另一方面，正如殖民部官員埃德邁特所預言：宣傳「也許能贏得戰爭，但不能贏得和平」。宣傳開拓了殖民地人民的視野，在英國和其他歐洲國家用民族主義鼓舞本國人民的同時，殖民地人民有系統地經受了民族主義的教育。像《大西洋憲章》這樣的文獻在帝國內廣泛傳播，播下了去殖民化的火種。因此，在戰爭結束後，英國政府就感到難以應付來自帝國內要求民族獨立的挑戰，不得不順應去殖民化的潮流。

  第四，英國在二戰中的主要盟友——美國和蘇聯都對英帝國不抱好感，因此當戰爭結束時，它們便著手拆毀英帝國這座搖搖欲墜的大廈。蘇聯對帝國主義的態度十分明確，列寧、史達林對此作過大量闡述，堅定地反對帝國主義、反對宗主國對殖民地的奴役和剝削。為實行宗主國無產階級、人民群眾和殖民地的反帝力量與社會主義國家大聯合，列寧指出必須確認殖民地人民的民族自決權。至於美國，它原本是英國的殖民地，通過戰爭贏得獨立，自然不會對英帝國抱有好感。並且，已成為世界強國的美國也希望看到英帝國垮台，從而為自己爭奪更大的勢力範圍。對日戰爭爆發後出版的《生活》雜誌直截了當地說：「有一件事我們肯定不會為之而戰，這就是維護英帝國的完整。」有不少美國人甚至「把摧毀英帝國作為他們的戰爭目的之一」。

  二戰結束後，聯合國最初一批成員中，蘇、美、拉美國家都對帝國持否定態度，《聯合國憲章》亦將尊重各國人民的平等權利及自決原則作為宗旨之一。如果說一戰使歐洲的幾個帝國走向滅亡，那麼二戰就為大英帝國敲響了喪鐘。昔日顯赫一時的英國到這時已經耗盡國力了，它對戰爭中的盟友美、蘇等國欠情太多，因此明知道它們在干不利於英帝國的事也不敢發作。這樣，隨著大戰落幕，英帝國解體的序幕也就拉開了。

  戰爭中，英國對殖民地政策作了一些調整。在經濟方面，英國的傳統政策是要自治領和殖民地自給自足，財政自立，不成為英國的負擔。二戰爆發後，殖民地對英國的政治、經濟和安全價值日益顯現，促使英國政府放棄原有的傳統概念，正式提出要大規模向殖民地提供經濟援助，以爭取殖民地人民對英國戰爭行動的支持。早在1938年，殖民大臣麥克唐納就曾提出過殖民地改革設想，包括經濟和政治兩個方面：經濟上實現非自由化，不再強調自由放任政策，改為向殖民地提供經濟援助；政治上推行非部族化，考慮將權力移交給受過西方教育的殖民地人。但張伯倫政府並不想實施該方案，所以改革並沒有進行。戰爭開始後，邱吉爾政府主持通過了1940年《殖民地發展與福利法案》（Colonial Developmentand Welfare Act），其核心內容是將英國對殖民地的經濟援助制度化，規定此後十年裡每年提供500萬英鎊的經濟援助，以後，英國議會又多次通過類似的法案。

  在政治方面，英國加大了某些殖民地自我管理的權利，比如批准北羅得西亞建立地區議會；同意在黃金海岸頒布新憲法，允許當地非洲人在立法會議中占有多數；在歷來由白人壟斷的肯亞立法會議中，也接納了第一位非洲人。在世界其他地區，英國於1943年准許錫蘭成立自治政府並制定憲法，馬爾他也獲准建立自治政府，牙買加於1944年實行普選制，進行眾議院的選舉。在特立尼達和英屬蓋亞那，也都制定了新憲法。

  但無論如何英國政府都堅持帝國（及大英國協）為英國的立國之本和戰略核心。英國本土疆域有限，離開帝國就難以維持世界一流強國的地位，邱吉爾深知這一點，他在1944年為戰後英國確定世界戰略時，提出了以帝國為核心的「三大實體」構想，在此基礎上他後來提出了著名的「三環外交」，成為戰後歷屆英國政府的行為準則。

  戰爭期間，邱吉爾親自指導帝國事務，表現在以下三件事上：

  一是克里普斯（Sir Richard Stafford Cripps）出使印度。印度是帝國的柱石，素有「帝國王冠上的寶石」之稱，印度為英國的戰爭行動提供了大量人力物力，英國也為保衛印度竭盡全力，僅防衛費用就高達每天100萬英鎊。但1942年印度面臨嚴峻的考驗，英帝國軍隊在東南亞戰場節節敗退，戰火已蔓延到印度邊境，曾任國大黨主席的鮑斯居然前往柏林和東京尋求支持，企圖依靠軸心國力量推翻英國的殖民統治。他組建一支約3萬人的「印度國民軍」，協助日軍作戰，在軍事上、心理上都引起印度的震動。

  1942年2月，蔣介石偕夫人訪問印度，意在說服印度領導人行動起來抗擊日本。印度民族主義領袖請蔣介石傳遞消息，要求英國同意印度成立責任制政府。邱吉爾對此十分警惕，他決不能接受蔣介石作為他與甘地、尼赫魯之間的中間人，他於是致電蔣介石，敦促他不要插手印度事務：「我冒昧地希望閣下，請不要迫使問題與總督和英王的意願背道而馳……」接著，邱吉爾採取了三個步驟：第一，致電駐印度總督林利思戈，明確政府的立場：可以考慮允許印度自治和成立印度自治政府，但該政府必須代表各個教派和種姓，不能由國大黨一統天下。第二，成立戰時內閣印度委員會，專門負責研究和處理印度問題。第三，就是派遣克里普斯前往印度，了解情況，代表英國政府作出承諾，安定人心，維護英國的殖民統治。

  1942年3月22日，克里普斯抵達德里。他此行帶去了英國政府關於印度問題的宣言草案，草案的最大特點是首次明確了印度自治的時間表，主要內容為：（1）大戰結束後即採取措施建立印度聯邦，給它自治領的地位。（2）成立邦和土邦的代表機關以制定新憲法。（3）不願參加印度聯邦的邦和土邦，可以保持與英國的原有關係，或者成立單獨的自治領。（4）在戰時，英國對印度的統治不作變更，印度各政黨應幫助英印政府作戰，全部防務責任由英國政府承擔。

  克里普斯就宣言草案與各方進行了艱苦的談判，穆斯林聯盟接受其一般性原則，土邦表示聽從英國的安排，國大黨則堅決反對，不接受戰時不成立責任政府的規定。最終，克里普斯的使命未能成功，但印度在此後的戰爭年代裡相對穩定，宣言草案對戰後印度的去殖民化進程具有積極的影響。

  二是徵調澳大利亞軍隊增援緬甸戰場。二戰爆發後，澳大利亞追隨英國參戰，將4個主力師派往海外作戰。1942年初戰場形勢急轉直下，2月15日新加坡陷落，澳大利亞失去了北方的防禦屏障，澳軍第8師也成了日軍的俘虜。四天之後，日本飛機轟炸澳大利亞的北方重鎮達爾文，這是澳大利亞領土首次遭受外敵襲擊，243人被炸死，23架飛機被炸毀，8艘船隻被炸沉，「發生了這個國家歷史上最嚴重的危機」，澳大利亞政府決定從中東北非戰場急調兩個師回國。

  恰在此時，日軍逼近緬甸的仰光，英軍急需增援，而英國在東南亞已無軍可派，正奉調回國的澳軍恰恰在此時乘船駛經附近的印度洋。邱吉爾親自出馬，於2月20日急電澳大利亞總理柯廷，要求將澳軍調往緬甸戰場，投入仰光保衛戰。他還下令運送澳軍的船隊調轉航向，向緬甸方向行駛，試圖迫使澳方就範。但柯廷總理拒絕了邱吉爾的要求，稱：「我們感覺到首要的責任在於挽救澳大利亞，這不僅是為了它的本身，而且要保持它作為抗日戰爭的基地。在這種情勢下，要推翻我們極度審慎地作出的並且一再重申的決議，是不可能的。」由於澳方態度十分堅決，邱吉爾只得放棄他的要求，澳軍返回本國設防。通過這件事英國方面認識到：在任何情況下，英國都不宜違背自治領的意向對其發號施令，否則只會動搖帝國內部的團結，危及英帝國的整體利益。

  三是鎮壓伊拉克叛亂。伊拉克原屬奧斯曼帝國，一戰時被英國軍隊攻占，戰後由英國實行委任統治。1921年英國挑選一位阿拉伯親王費薩爾任國王，稱費薩爾一世（FaisalⅠ）。根據1930年的英伊條約，1932年英國的委任統治應結束，伊拉克獲得名義上的獨立，但英國有權繼續使用伊拉克的軍事基地，提供軍事保護，因此英國仍把持實際的控制權。二戰開始時，在位的費薩爾二世（Faisal II）年幼，由叔父阿卜杜爾伊拉（Abd al-Ilah）任攝政，以王室為首的親英派與以軍方的拉希德·阿里（Rashid Ali）首相為首的親德派發生衝突，1941年4月2日阿里發動叛亂，企圖依靠軸心國來結束英國的殖民統治，阿卜杜爾伊拉逃往約旦，親英的巴斯拉省長薩利赫·賈布爾也被捕。

  面對帝國的又一次危機，邱吉爾迅速介入。4月8日他指示印度事務大臣艾默里從印度抽調軍隊增援伊拉克，此後又令總參謀長伊斯梅（Ismay）和中東戰區總司令韋維爾（Archibald Wavell）向伊拉克派出援軍。5月2日，英軍與叛軍在巴格達以西的英國空軍基地哈巴尼亞發生激戰，邱吉爾親自致電戰地指揮官斯馬特少將，鼓勵他頑強作戰：「你的堅強而出色的行動已使局勢大致恢復以往的狀態，我們大家正注視著你所進行的輝煌戰鬥。」德、意方面派出空軍支援叛軍，但英軍的增援部隊源源不斷地開來，在力量對比上取得了優勢。5月27日，英軍掃除了巴格達的外圍陣地，30日進入巴格達城區，平息叛亂。在總結這個事件時邱吉爾頗為得意，他批評韋維爾的消極態度：「由我主持的國內領導部門從白廳直接推翻了現場負責人的決策，我們從他手裡把事情攬過來，自己負責下令馳援哈巴尼亞，並拒絕所有同拉希德·阿里進行談判或接受曾經一度提起由土耳其出面調停的想法，結果迅速而圓滿地獲得成功。」

  在處理帝國事務的過程中，邱吉爾對英國在帝國內的地位、英國與帝國成員的關係以及帝國在戰後的走向等有了新的認識，以至於自覺或不自覺地為戰後英國的去殖民化作了必要的鋪墊。

  英國於1945年7月舉行大選，工黨獲勝成為執政黨。一貫以維護大英帝國為己任的邱吉爾此時卻沒有機會顯露身手了，等他六年之後重任首相時，已無力改變帝國的命運。

  從歷史上看，工黨對帝國的熱情一直不高，大部分工黨支持者對帝國不屑一顧。戰後英國公眾深受經濟困難之苦，對帝國的命運漠不關心。據有關調查，1948年時四分之三的英國人不知道自治領與殖民地的區別，每兩個英國人中就有一個說不出任何一個殖民地的名稱。在這樣的背景下，工黨政府的殖民政策自然不如保守黨那麼積極主動，其基本原則是在不放棄帝國的前提下，改善殖民地的教育、醫療等民生事務，促進經濟發展，同時從現實主義出發，對執意獨立的殖民地不加以阻攔，但對其獨立進程予以干預，力圖保護英國的利益和英國的影響。

  工黨上台後百廢待興，重建英國經濟是政府的主要任務，英國出現了放棄帝國的呼聲。工黨政府根據英國經濟實力下降的現實，以及它對帝國問題的不同理解，提出了重新審議和調整帝國政策的設想。首相剋萊門特·艾德禮和財政大臣休·多爾頓（Hugh Dalton）是持有這種觀點的最引人注目的人物。

  艾德禮從戰略的角度進行思考，他認為英國已無力承受帝國防務的重擔，提出要撤出中東和地中海地區，理由是：第一，聯合國比英帝國更適宜承擔該地區的防務，按他的說法：「大英帝國只有依賴其聯合國組織成員國的身份才能夠得到捍衛……如果這個新的組織已經是新的現實存在的話，那麼由誰來支配昔蘭尼加或索馬利亞或者由誰來控制蘇伊士運河就無關緊要了。」第二，英國國力下降，不須再承擔不必要的防務責任，英國應將有限的資源用於保衛重點地區上，如東南亞。艾德禮認為帝國立場的鼓吹者主要是「基於過去的情感理由」捍衛帝國，而在現實中，「擺脫這種夢魘般的重擔將會對我們有好處」。第三，英國應改變與附屬地的關係，建立一種新的模式。具體辦法就是以安撫和援助取代武力和強制，同時順應殖民地關於自治和獨立的要求。在英國與埃及重開關於英軍在蘇伊士運河區軍事存在的談判時，艾德禮的立場十分明確，他認為英國不可能用武力來保有在埃及的軍事基地，當英國的利益與當地人民的意願相違背時就會受到損害。

  財政大臣多爾頓關注的角度不同，他認為英國已不具備維持龐大帝國的經濟能力，必須從中東和南亞等地區撤出，以減輕其無法承受的負擔。因此，英國在依靠美國和加拿大的信貸維持經濟體系運轉的情況下，必須儘快採取以下的措施：大幅度削減軍事預算和開支，收縮兵力部署和防禦範圍，大力提高出口額以減少赤字。他對政府中其他成員的掉以輕心感到擔憂：「我的一些同事好像完全沒有意識到未來幾年的嚴峻前景，也沒有考慮到必須採取的種種措施，而這些都是不可或缺的……至少能夠使我國在避免發生最嚴重的經濟和政治災難的條件下渡過這幾年的難關。」他特別指出：如果英國的經濟狀況無法在短期內得到根本的改善，一旦來自美國和加拿大的信貸在1949年初告罄，那麼英國就會陷入嚴重的經濟困境，政府將不得不削減國民的配給額度，減少國外製成品和原料進口，進而引發失業率上升、人民生活水平下降。針對殖民地人民要求獨立的呼聲，多爾頓明白無誤地宣稱：英國應當放棄它承擔的責任，殖民地在獨立後能否自我管理，那與英國無關：「試圖壓制這些人的意願，是在浪費英國的人力和物力」，「即使發生流血、腐敗和無力治理……的情況」，那也無關緊要。「我們必須儘量不讓美國人或我們自己誤以為：我們能夠做到那些我們實際上做不到的事；我們已經過分不堪重負了。」

  但工黨政府中的另外一些重要大臣卻多次強調不放棄帝國的決心，1945年，殖民大臣阿瑟·瓊斯（Arthur Jones）告誡工黨內的社會主義者不要因其對帝國主義的反感或「對『解放』的感情傾向」，而急於拋棄帝國，在他看來，「像這樣拋棄殖民帝國將是對各族人民和我們責任的背叛」。外交大臣歐內斯特·貝文也明確表示他「不準備犧牲英帝國」，因為他知道，「如果英帝國垮台了……將意味著我們選民的生活標準迅速下降」。貝文這番話表達了英國在經濟上對帝國的倚賴性，事實上，戰後英國對帝國的倚賴程度反而加強了：在二戰之前，帝國占英國進口額的39.5%和出口額的49%,而在1946-1949年間，所占比例分別擴大到48%和57.5%。

  為了保住帝國，工黨政府繼承了保守黨政府的做法，增加對殖民地的財政援助。1945年通過的《殖民地發展與福利法案》規定在未來10年中的援助額為1.2億英鎊，同時要求援助的實施必須有計劃、有目的。援助的重任被委託給一些公共發展公司，援助項目包括修建道路、建設住宅和醫院，開辦大學，資助經濟發展。英國議會還在1949年和1950年兩度通過相同法案，追加援助。但這些計劃附帶有限制條款，比如那些沒有資源可供開發的殖民地和想用援助沖抵赤字的殖民地均不在受援之列，結果是越窮的殖民地越得不到援助。有些大規模的開發項目考慮不周，比如耗資3700萬英鎊的坦噶尼喀花生種植項目就以完全失敗而告終。

  英國的援助政策雖對改善殖民地的基礎設施和經濟發展產生了一些積極作用，但在去殖民化運動蓬勃興起之時，它已無法阻止殖民地走向獨立。正是從40年代後半期起，英國殖民地的獨立進程就開始了，首當其衝的是有「大英帝國基石」之稱的印度。

  根據戰時的承諾，1945年底至1946年初在全印各地舉行了選舉，國大黨贏得大多數印度教徒的支持，穆斯林聯盟得到了全部的穆斯林選票。接著，英國派3名大臣到印度巡視，他們在報告中提出在印度建立鬆散型聯邦制度的方案，其主要內容為：在邦政府與中央政府之間建立一個二級政府，其中在穆斯林占優勢的地區由穆斯林組建該級政府，在其他地區由印度教徒組建該級政府。兩個二級政府再聯合組建成第三級政府即中央政府，決定有關國防、外交、交通與通訊政策。尼赫魯指責這個方案有親穆斯林的傾向，於7月予以拒絕。穆斯林方面則感到這項方案中未包括他們建立巴基斯坦國的計劃，也表示不支持。

  在印度兩大黨都拒絕之後，英國仍希望在印度建立某種聯邦。1946年9月，英國駐印度總督韋維爾按照大選結果組建行政委員會，委員會由他本人主持，賈瓦哈拉爾·尼赫魯（Jawaharlal Nehru）出任副主席。穆斯林聯盟方面經過1個月的談判後參加了該委員會，但是，他們與國大黨的矛盾依舊。8月，從加爾各答開始的印度教徒與穆斯林之間的暴力衝突很快蔓延到孟加拉、比哈爾和其他地區，英印當局已無法控制局勢，只好在無可奈何之中作最後一次努力。同年12月，總督韋維爾、國大黨領袖尼赫魯、穆斯林聯盟主席穆罕默德·阿里·真納（Muhammad Ali Jinnah）和其他印度領導人在倫敦聚會，商討維持印度統一的可能性。但會議未取得任何成果。

  此後，首相艾德禮聽取了蒙巴頓勳爵的建議，為印度的獨立確定了最終時間表，印度兩黨必須在此時間之前解決它們的矛盾，否則英國將不顧後果從印度撤出。艾德禮後來在解釋這項方針時指出：「除非這些人面臨時限的緊迫壓力，否則將會是無休止的拖延。」英國撤出的最後時限確定在1948年6月底，蒙巴頓也接替韋維爾出任印度總督。這項決定表明英國放棄了維護印度統一的努力，而一俟宣布英國將撤離，英國對印度的影響力也就大大削弱，在野的保守黨沮喪地指出：這讓英國丟掉了涉及印度問題的發言權，連討價還價的餘地都不存在了。

  時限方針產生巨大影響。其一，穆斯林聯盟改用拖延策略，來實現其建立獨立的巴基斯坦的目標。面對旁遮普和孟加拉的亂局，國大黨人也明白自己無能為力。因此，兩大政黨終於形成共識，即實行分治。其二，時限宣布後，印度的無政府狀態愈演愈烈，秩序混亂，行政系統失去效力。蒙巴頓的主要助手坎貝爾詹森（A.Campbell-Johnson）回憶說：「印度在1947年3月就像是一艘位於大洋中央發生火災的船，船上載有火藥。」蒙巴頓認為必須立即確定印度獨立的日期，以防火藥提前爆炸。最終，他把這個日子定在1947年8月15日，比艾德禮先前宣布的日期提前了10個月。

  為維持英國對獨立後的印度和巴基斯坦仍有影響，蒙巴頓插手了印度的獨立與分治。他到印度後，並沒有把精力放在調解兩大黨的矛盾上，而是一門心思地制定了關於印度獨立的方案，即「蒙巴頓方案」。根據方案，獨立後的國家分為印度和巴基斯坦，各自建立政府；各土邦均享有自主決定權，可以選擇加入印度或巴基斯坦任何一國。方案公布後很快得到了印度兩黨的積極反應，穆斯林聯盟和國大黨先後於6月9日和16日宣布接受該方案。

  1947年8月15日，印度和巴基斯坦如期宣布獨立，尼赫魯和真納分別擔任兩國總理，蒙巴頓應邀留任印度總督。由於印度的獨立十分倉促，印度教徒和穆斯林在長期的共同生活中雜居嚴重，兩國之間按宗教劃分的邊界就不盡完善，被劃入對方境內的印度教徒或穆斯林紛紛越界進入由本教派占優勢的國家，霎時間，上千萬人匯入兩支方向相反的遷徙潮流中。雙方的移民均遭到對方的武裝襲擊和屠殺，教派衝突加劇，據估計，被殺害的人數在50萬以上，有人說超過100萬。剛剛贏得獨立的印巴兩國，建國的洗禮居然是一場腥風血雨。

  兩國間的麻煩並未就此了結，印度境內各土邦面臨著緊迫的選擇：要麼併入印度，要麼陷入紛爭。到1947年底，大部分土邦都併入印度；海德拉巴土邦邦主尼扎姆七世（Nizam VII）不願併入印度，印度軍隊於1948年9月開入該土邦，以「恢復秩序」為名占領了這個地域遼闊的土邦。海德拉巴位於印度境內，所以印度沒費多大週摺就兼併了它。但位於印巴邊境的克什米爾就沒有這麼簡單了。

  克什米爾的全稱是查謨和克什米爾，此時的統治者是哈里·辛格（Hari Singh），他本人信奉印度教，但居民中有大量穆斯林。在印巴兩國獨立時，辛格不想加入任何一方而打算維持獨立，因此他用強制手段維持土邦的秩序，將當地的國大黨和穆斯林領袖都關入監獄。1947年10月，信奉伊斯蘭教的帕坦部落軍與「自由克什米爾」聯手，向克什米爾首府斯利那加逼近。辛格於10月24日向印度求助，同意併入印度。巴基斯坦不能允許這種事態，印、巴軍隊遂先後開入克什米爾，戰爭爆發。後來在聯合國的調停下雙方於1949年初停火，並就停火線達成協議，克什米爾分為巴基斯坦控制區和印度控制區。

  繼印度和巴基斯坦獨立之後，周邊其他殖民地也相繼獨立。1948年1月緬甸獨立；同年2月，印度以南的錫蘭島也獲得獨立。

  40年代後半期英國又撤出了在中東的巴勒斯坦地區。巴勒斯坦是英國的託管地，該地阿拉伯人與猶太移民的矛盾，加上美國的干預，使英國遇到了很大麻煩。英國在一戰後准許一定數量的猶太人移居巴勒斯坦，到30年代時移入的猶太人大幅增加，引起巴勒斯坦人的不滿，經常發生暴力衝突。為此，英國在1939年打算在加利利一帶劃出一塊地區建立一個猶太國，但因巴勒斯坦人和猶太人都不滿意而作罷。此後，英國開始嚴格控制猶太人入境，每年接納不超過1萬人，並打算將權力逐步移交給阿拉伯人。這樣做又招致猶太人的強烈反彈，猶太武裝人員不僅以武力保護猶太居民，還與阿拉伯人發生對抗，甚至襲擊英國人。

  二戰結束後，美國大力扶持猶太復國主義，準備在巴勒斯坦建立猶太人國家。1945年夏，美國總統杜魯門要求英國准許10萬猶太移民進入巴勒斯坦，遭到英國拒絕。於是，「哈加納」、「伊爾貢」等猶太武裝組織進行恐怖活動，襲擊英國軍營、軍火庫、煉油廠、火車站等，並實施暗殺、爆炸、綁架等活動，致使許多英國軍警人員傷亡。1946年6月底，英國當局採取嚴厲措施予以鎮壓，查抄猶太人組織總部，逮捕2700餘名猶太領導人和恐怖分子。7月22日，「伊爾貢」進行報復，用汽車炸彈炸毀英軍總部，致使上百人傷亡。英國在受此重創後改變手法，於9月邀請巴、猶雙方領導人去倫敦會談，但無法取得進展。至1947年2月英國已對巴勒斯坦問題感到厭倦，決定一走了之，外交大臣貝文宣布將巴勒斯坦問題交給聯合國處理，而英國政府則表示將在1948年5月放棄對巴勒斯坦的託管權。1947年11月29日，第三屆聯合國大會通過了由聯合國特別委員會提出的解決方案，提出在巴勒斯坦建立阿拉伯和猶太兩個獨立的國家。此後，猶太武裝組織更是肆無忌憚，驅趕和屠殺阿拉伯人，搶占地盤。1948年5月14日英國正式放棄對該地的託管，以色列亦於同日宣布立國。接著就爆發了第一次阿以戰爭，以色列占領了劃分給阿拉伯人的大部分地區。英國撤出巴勒斯坦之後，巴勒斯坦問題反而更加複雜化、尖銳化了，聯合國決議中關於建立獨立的阿拉伯人國家的條款並未得到實施。英國在巴勒斯坦採取了比在印度更快的撤離策略，背棄了工黨政府的「可控去殖民化」（controlled decolonization）原則，沒有向巴、以任何一方「移交權力」。此外，英國也沒有兌現向巴勒斯坦人作出的安全保證，阿以戰爭爆發後完全未加干預。

  此時困擾工黨政府的另一個問題是南非問題。南非在帝國體系中身份特殊，既不同於北美和澳洲的白人移民殖民地，又不同於亞洲、非洲的非移民型殖民地，結果就形成了多種文化、多種社會體系並立的狀況，呈現出二元特徵。1948年，主張「種族隔離」的國民黨在大選中獲勝，該黨領袖丹尼爾·馬蘭（Daniel F.Malan）出任總理。南非的種族歧視由來已久，但國民黨政府從法律上將種族歧視制度化，實施非人道的種族隔離。此舉將英國推向十分尷尬的境地，出於利益和冷戰的需要，英國力圖將南非保留在大英國協之內，但英國一方面要面對國際社會的強大壓力，尤其受到非洲民族主義的激烈反對，一方面又要消除南非白人對英國殖民政策的疑慮，同時還要限制南非向北面的擴張。權衡之後，工黨政府的政策原則是在戰略上與國民黨政府聯手，但在具體問題上卻缺乏一致性。工黨政府向南非提供軍事物資，對南非兼併西南非洲（即納米比亞）的行為聽之任之。但英國又在南非北面建立「中非聯邦」，其主要動機是阻止南非北進。這些政策最終仍舊是失敗的，南非問題仍然帶來許多麻煩。

  在1945-1951年工黨政府執政期間，由於帝國內的殖民地、託管地脫離英國統治走向獨立，大英帝國開始解體。英國的帝國政策也作出重大調整，它放棄了不惜代價捍衛帝國完整的政策原則，而代之以在殖民地民族主義運動的壓力下，同意南亞殖民地獨立、撤離中東託管地，實際上開啟了去殖民化的進程。但工黨政府以為這一波去殖民化浪潮只是使那些英國控制不住的殖民地離開帝國，而歷史的事實卻證明，那只是剛剛開始。