第二章 第一次世界大戰和帝國的衰落

  早在大戰爆發之前，一些主張鞏固帝國的人就不斷提醒對德國的野心保持警惕，但多數英國人仍對帝國的強大沾沾自喜，甚至當戰火在巴爾幹半島燃起之際，英國的最初反應是此事與自己不甚相干。可以這樣說，大英帝國在捲入這場世界大戰時並未做好充分的準備。

  然而，令英國人感到欣喜的是，一俟英國宣布參戰，帝國所屬各自治領和殖民地立即響應，這一方面是出於對母國的感情和作為帝國成員的責任，同時也是現實的需要：帝國的存在取決於英國的安危，倘若英國淪陷，帝國亦會崩潰，自治領和殖民地都會受到殃及。不過在身穿各式軍服的自治領和殖民地士兵走向戰場時，英國決策者並沒有料到這場戰爭對帝國產生的消極作用會如此之大。誠然，大戰所激起的民族感情最初使帝國向心力加強，但後來，這種感情又最終導致帝國解體。

  一戰的主戰場在歐洲，決定性的大規模戰役大都在法國領土上展開，人們因此會忽視那些發生在歐洲以外的、以爭奪殖民地為目標的戰事：在太平洋地區，澳大利亞、紐西蘭軍隊與日本一起，僅用4個月便奪取了德國在這裡的所有殖民地；在東非和西南非，以南非軍隊為主的帝國軍隊用稍長一點的時間就摧毀了德國的勢力。

  戰爭給英國提供了機會，也使它對帝國的價值有了新的認識。首先，戰爭為英國的進一步擴張創造了條件，儘管本國及協約國的領土和殖民地處於不確定的狀況，但是同盟國方面亦如此，尤其是德屬殖民地和站在同盟國一方的奧斯曼帝國更如此。換言之，大英帝國有可能得到擴大。其次，大戰使帝國對英國的重要性大大增加，帝國成為人力和物力的重要來源。各自治領、殖民地共派出250萬人參戰，另有更多的人為戰爭的後勤、醫療、武器彈藥生產出力。從陣亡人數來看，印度為69056人、澳大利亞59330人、加拿大56639人、紐西蘭16711人、南非7121人、東非約2000人、紐芬蘭1204人、西非850人。澳大利亞陣亡人數超過了全國人口的1%,是帝國中比例最高的。戰爭期間，英國進口額大增，由1910-1914年平均7.14億英鎊增加到1915-1919年平均11.61億英鎊，其中從美國進口的數額最大，但從帝國內部進口的總額高出美國。

  在這種情況下，英國主張鞏固和加強帝國的呼聲再起，帝國主義派又得到重用。帝國主義哲學家阿爾弗雷德·米爾納（Alfred Milner）在1917年宣稱帝國具有「巨大的潛在力量」，如果它能「緊密地聯繫在一起」，它將「強大到足以擊敗所有進犯者」，並使英國置身於「歐洲錯綜複雜的局面之外」。這種觀點在英國很有市場，而且隨著戰爭的進行，自由黨政府感到有必要動員一切力量為戰爭服務。那些在19世紀最後10年興起的「新帝國主義派」成了炙手可熱的人物，寇松勳爵和亞瑟·貝爾福於1915年5月進入政府。1916年12月，以勞合·喬治為首相的聯合政府成立時，米爾納也進入政府。

  另一方面，英國對印度、埃及等殖民地大量許諾，以示安撫，並為在中東等地擴張作準備。大戰爆發時各殖民地局勢較為安定，但到1916年，印度的民族主義者克服了分歧，國大黨與穆斯林聯盟於12月達成《勒克瑙條約》（Lucknow Pact），握手言和；國大黨內溫和派和極端派重新聯合，獲釋後的提拉克在1916年年底恢復了國大黨黨籍。印度民族主義者積極活動，英國駐印度總督在1917年3月致函國內，稱印度局勢告急，任何敷衍搪塞都將造成「毀滅性」的後果。印度事務大臣埃德溫·蒙塔古（Edwin S.Montague）隨即發表宣言，承諾在印度政府各部門增加印度人的比例，並逐步推進自治制度。1918年8月，「蒙塔古切爾姆斯福德報告」（Montague-Chelmsford Report）公布於世，提議在各邦實行責任政府制，由邦政府主管教育、衛生和農業等事務，而英國總督則把持財政、司法、治安等大權，這就是所謂的「雙重統治」。

  

  英國早有侵占中東地區的企圖，大戰為實現其企圖提供了機會。當1914年10月奧斯曼帝國宣布加入德奧同盟對協約國作戰時，英國立即看出瓜分這個衰落帝國的時機來到了。於是，英國在同年12月將埃及變為保護國。為安撫埃及的民族主義者，英國又許諾在戰後考慮建立埃及自治政府的問題。1915年英軍在加里波利戰役中遭挫後，轉而鼓勵阿拉伯人反抗奧斯曼的統治，10月英國駐埃及高級專員亨利·麥克馬洪（Henry Mac Mahon）作出許諾：英國將「承認和支持阿拉伯人的獨立」。在英國的軍事和財政支持下，阿拉伯人的起義不斷發生，客觀上配合了英軍的行動。到1916年12月，英軍攻占耶路撒冷，次年又攻占巴勒斯坦、敘利亞和伊拉克部分地區。

  然而，英國對阿拉伯人的許諾並無誠意，實際上是利用阿拉伯人來達到其瓜分奧斯曼帝國、稱霸中東的目的。就在1916年4月，英法秘密達成《賽克斯皮考特協定》（Sykes-Picot Agreement），具體確定了瓜分奧斯曼帝國的方案。按此條約，英國將得到巴勒斯坦、伊拉克的大部分地區和波斯灣，並將約旦至波斯灣一線劃入英國的勢力範圍。

  另一方面，為爭取美國和俄國猶太人利益集團的支持和遏制阿拉伯人的勢力，英國大力宣揚猶太復國主義，於1917年11月發表《貝爾福宣言》（Balfour Declaration），再次許諾：「為猶太人民在巴勒斯坦建立一個民族家園。」貝爾福本人就直言不諱地說過：「俄國、美國以及全世界絕大多數猶太人此時都贊成猶太復國主義。如果我們能夠發表一項贊成這個理想的宣言的話，我們將能在俄國和美國進行一場極為有用處的宣傳。」

  英國所作的種種許諾都是為了其自身利益，因而自相矛盾。在英國人心目中，「獨立」是在英國勢力範圍內的「獨立」，「自決」也有其特定的含義，寇松解釋道：他之所以接受「自決」，是因為「我相信大部分人將作出有利於我們的決定」。英國在戰爭期間所作的這些不負責任的許諾，為以後的種種矛盾和衝突留下了隱患。

  協約國打贏第一次世界大戰後，英國獲得的第一批戰果，就是從德國等戰敗國手中奪取大片殖民地，使英帝國的版圖又有所擴大。寇松昔日之夢想——建立從印度到地中海的英國勢力範圍以及塞西爾·羅得斯（Cecil Rhodes）的「開普開羅」計劃，均得以實現。南太平洋的德屬殖民地也由英帝國的自治領澳大利亞和紐西蘭接管。儘管這些新獲得的土地在名義上是國際聯盟授權的託管地，但在實際上與殖民地並無本質差別，利奧波德·艾默里稱託管權「只不過是對國際聯盟所承擔的一種形式上的義務，即遵循已在我們的其他非洲殖民地推行的某些原則」。

  不過就在此時，這個貌似空前強大的英帝國卻出現了分化的跡象，戰爭喚醒了帝國內自治領和殖民地的民族主義，自治領開始要求得到與英國平起平坐的地位，殖民地則尋求更多的自治權利，爭取獨立的趨勢逐漸呈現。

  當時的形勢對這一趨勢起到了推波助瀾的作用。首先，歐洲大陸上的幾大帝國相繼崩潰，這個局面不能不對英帝國產生消極影響。其次，殖民地、自治領在大戰中不僅在戰場上作出了貢獻，而且它們的工業也有了較大的發展，經濟實力加強，政治地位提高。凡爾賽和會接納加拿大、澳大利亞、南非、紐西蘭和印度為國際聯盟成員國，使它們在法理上獲得了主權國家的地位，這種變化無疑對以宗主附庸關係為本質的英帝國產生了極大的衝擊。再次，英國政府在戰時的許多承諾，到這時就需要兌現，更嚴重的是，殖民地的民族主義運動因此而迅速復活，再掀高潮，其中以甘地（Moh and as K.Gandhi）在印度發起的「不合作」運動和新芬黨在愛爾蘭發動的爭取獨立的鬥爭最引人注目。英國政府陷入一種兩難境地：若兌現諾言，就會失去許多殖民地，動搖帝國的根基；若背棄諾言，又會使自己失信，並反過來激發民族主義運動。因此，英帝國此時比任何時候都更加動盪不安，它所面對的矛盾、衝突甚至武裝鬥爭所達到的激烈程度也是前所未有的。

  從帝國後院傳來的陣陣槍聲印證了它的不利處境。1919年3月埃及發生民族主義的反英鬥爭，人們舉行示威遊行，從事破壞活動並刺殺英軍軍官。4月，印度旁遮普邦發生一系列騷動事件，巴勒斯坦發生了阿拉伯人與猶太人之間的嚴重衝突。5月，英國與阿富汗交戰，與土耳其的戰爭似乎近在眼前。1920年7月，伊拉克發生大規模暴動，英軍在鎮壓中陣亡400餘人，比在戰時軍事行動中陣亡於中東的人數還多。

  而愛爾蘭危機的爆發無疑是雪上加霜。1916年復活節，愛爾蘭首府都柏林發生暴動，主張獨立的愛爾蘭志願軍和愛爾蘭市民軍占據了市中心的郵政總局大樓，襲擊英軍巡邏隊。英國派出援軍，付出了130名官兵陣亡的代價才平定了這場暴亂。暴動發生在一戰期間，英國軍隊被牽制了整整一個星期，其意義非同尋常。暴動領導人之一的湯姆·克拉克（Tom Clarke）在被處決的前夜告訴前往探視的妻子：自由正在到來，愛爾蘭不會倒下，「在此刻和自由之間，愛爾蘭還要衝破地獄的桎梏」。

  此後，英國政府調整了對愛政策，作出一些讓步。1918年大選中，勞合·喬治允諾實施愛爾蘭自治，同時對東北部新教地區提出不同的解決方案。大選結果表明，愛爾蘭除了北部6郡之外，主張獨立的新芬黨贏得全面勝利。新芬黨議員在都柏林召開自己的議會，拒絕去倫敦出席英國議會。1920年，新芬黨的武裝組織愛爾蘭共和軍開始進行武裝鬥爭，勞合·喬治連忙在英國議會通過新的《愛爾蘭自治法》，總的精神是擴大愛爾蘭自治權，在南北愛爾蘭各設議會和政府，並各派議員去倫敦出席英國議會。這項法案遭到新芬黨的拒絕，愛爾蘭再次爆發流血衝突。直到1921年12月6日，雙方才簽訂《英愛條約》（Anglo-Irish Treaty），英國承認愛爾蘭（不含東北6郡）為自治領，享有與加拿大相同的各項權利和權力，擁有自己的軍隊和警察，並命名為「愛爾蘭自由邦」。就這樣，曾經是英國一部分的愛爾蘭獲得自治權，之後又於1937年12月簽訂《英愛條約》，成為一個主權國家，1948年改國名為「愛爾蘭共和國」。

  在印度，英國政府並不急於兌現在戰爭中許下的諾言，但為了有所交代，印度總督蒙塔古在1919年制定《印度政府法》（Government of India Act），中央政府仍控制在英國人手中，最重要的變革在省政府方面，9個設有省長的省份建立二元制政府，即行政機關首腦負責警政、行政、司法、稅務等事務，不對立法機關負責；立法機關則負責教育、衛生、農業、公共工程等事務。同年，為對付國大黨人的抗議和暴動以及防範布爾什維克式的活動，英印政府頒布嚴厲的《羅拉特法案》（Rowlatt Act），允許在沒有陪審團參與的情況下進行審判，規定各省總督有權下令逮捕嫌疑人犯。印度各地立刻舉行大規模抗議示威，阿姆利則的英軍將領雷金納德·戴爾（Reginald Dyer）下令向民眾開槍，打死380餘人，打傷1200人，製造了駭人聽聞的「阿姆利則血案」。事後，英印當局和英國政府對戴爾百般袒護，英國《晨郵報》在一個月內為他籌集到2.6萬英鎊以示慰問。此舉大大傷害了印度人民的感情，甘地於1920年發起非暴力「不合作運動」。當一些民族主義者襲擊警察時，甘地感到當局會以此為藉口進行鎮壓，便宣布停止「不合作運動」。英印當局立即以策動暴亂的罪名將甘地投入監獄，判刑6年。

  第一次世界大戰後英國遇到的麻煩並不都是戰爭造成的。愛爾蘭、印度、埃及等在戰前就潛伏著危機，戰爭其實還暫緩了危機的爆發，而中東等新擴張地區的動亂，與英國在戰爭中隨意許諾、為了自己利益而忽視其他民族的利益的做法有很大的關係。戰爭一結束，帝國面臨的共同敵人被打敗了，於是內部矛盾便不可避免地接踵而至。而且，英國戰時龐大的軍隊在戰爭結束後大批覆員，到1922年僅剩20萬人。英軍總參謀長在1920年5月抱怨道：「我們這支規模不大的軍隊過於分散，在任何地方都不夠強大，無論是在愛爾蘭、英格蘭、萊茵河地區、君士坦丁堡，還是在巴吐姆、埃及、巴勒斯坦、美索不達米亞、波斯、印度，都是如此。」

  在這種情況下，英國就顯得心有餘而力不足，到1920年，那種認為帝國是英國負擔的看法在英國政界又占上風，於是，在對帝國主義派的一片指責聲中，英國政府著手調整殖民地政策。在伊拉克，英國於1921年廢除了「印度式」統治，允許伊拉克人建立一個「獨立」的民族政府，但通過1922年10月的條約和隨後達成的財政和軍事協定，英國仍保持了「保護」該國的權力。英國還與約旦達成類似協定。在埃及，英國於1922年2月在高級專員艾倫比勳爵（Lord Allenby）的強烈要求下，宣布承認該國「獨立」，但英國保持對外交、軍事以及外僑事務的支配權，並在蘇伊士運河繼續駐軍。在一些較平靜的地區，如賽普勒斯、波斯灣西岸等，英國統治不但形式未變，而且得到加強。貝爾福在這個問題上明確指出：英國所需要的是「行使經濟和政治方面的最高控制……可採取與阿拉伯人進行友好和謙和的合作方式，但是，這是應採取的最後一種方式」。

  如果說以上這些變化還不足以使英國從「帝國夢」中清醒的話，發生在1922年的另一個本與英國並無多大關係的事件，卻給英國政治家們造成很大的震動，使他們開始比較認真地考慮帝國的前途了。勞合·喬治為進一步削弱土耳其，積極鼓動希臘對土開戰，占領土耳其在小亞細亞及歐洲的部分領土。1919年5月，希臘在英、法、美軍艦支持下占領士麥那，此後又攻占一些城市和地區。但土耳其在1922年夏反攻，把希臘軍隊趕到小亞細亞沿海島上，並對那些未能逃脫的希臘人大肆殺戮。英國本來是慫恿希臘人發難的，此刻卻不打算伸手幫一把。緊接著，土軍向英軍駐紮的達達尼爾海峽南岸逼近，於9月中旬抵達英軍駐地查那克附近，形成對峙的緊張局面。

  面對突然降臨的查那克危機，英國改變只與法國進行磋商的習慣做法，而直接向各自治領求援。9月16日，英國請求各自治領派軍隊幫助應付這場危機，期待自治領能像在大戰爆發時那樣及時伸出援手。但自治領方面卻反應冷淡，在所有5個自治領中，只有兩個最弱的——紐西蘭和紐芬蘭願意提供援助，澳大利亞政府回復道：它「願意會同大不列顛的英王陛下政府參加保衛海峽自由通航和加里波利半島不可侵犯性的任何必要行動，並準備在必要的情況下，派遣一支澳大利亞部隊」，但同時暗示派兵問題需提交澳議會討論批准。加拿大總理要求得到更多的情報，並稱這個問題必須提交本國議會決定。南非以總理史末資（Jan C.Smuts）休假為由，不發一言。這場危機後來在駐君士坦丁堡的聯軍總司令查爾斯·哈林頓爵士（Sir Charles Harington）的努力下得到化解，但給英國造成的震撼是強烈的，迫使它以冷靜而現實的目光重新審視大英帝國。

  事實上，英國在第一次世界大戰後更加虛弱了，它在帝國事務上面臨的種種麻煩只是虛弱的一種表現。20世紀20年代西方經濟全面繁榮，而英國的發展卻落後於其他競爭對手，從英國外貿在世界貿易中所占的比重來看，1860年為25%,1913為17%,到二戰前的1938年再降為14%。30年代，在把無形貿易和對外投資收入都計算在內的情況下，英國國際收支仍在過去的一個多世紀中首次出現赤字。經濟實力下降造成兩種截然不同的趨勢：一方面，它削弱了對自治領和殖民地的政治控制能力，加劇了帝國內部的離心傾向；另一方面，它使英國更加依賴帝國自身的市場、原料來源，從而力圖擴張，加強帝國內部的經濟紐帶。

  此時，自治領最令英國感到頭痛。1914年英國帶領它們向同盟國宣戰，自治領並未表示異議，毫不遲疑地投入了戰爭。但戰爭使參戰國的民族意識得以加強，自治領開始注重其自己的民族利益。大戰結束後，自治領的離心趨勢逐漸明顯，在1921年的帝國會議上，各自治領不同意舉行憲法會議進行修憲，打消了將帝國建成聯邦制國家的幻想。11月，加拿大、澳大利亞、紐西蘭和印度派代表，與英國共同組成大英帝國代表團出席華盛頓會議，從而提高了自治領的國際聲望。1923年3月2日，加拿大在沒有徵詢英國意見的情況下與美國締結《漁業權條約》，顯然，加拿大已將自己視為一個主權國家。同年召開的帝國會議確認了加拿大的做法，並承認所有自治領均擁有與外國簽訂條約的權力。這次會議無疑是自治領的又一次勝利，「自治領的個性已達到極致」。

  這些事件和查那克危機中自治領的態度使英國感到不快，因此在1923年召開關於解決查那克問題的洛桑會議時，英國不再沿用巴黎和會與華盛頓會議的先例，未通知自治領與會。自治領、尤其是加拿大感到無法容忍，加總理麥肯齊·金（W.Mackenzie King）在議會下院表示，除加拿大自願之外，將不對洛桑會議簽訂的條約承擔任何義務。而且，他還告訴英國，不要指望加拿大簽署和批准該條約。

  同時，自治領在向其他國家派駐外交代表的問題上也造成突破，1924年愛爾蘭向美國派駐外交代表。接著，加拿大援用此例，於1926年派出駐美公使，1928年派出駐法公使，1929年又派出駐日公使。南非亦緊緊跟上，於1930年派出駐美國、荷蘭和義大利的公使。澳大利亞和紐西蘭對此不予認同，沒有採取類似行動。

  此時任英國殖民大臣的是利奧波德·艾默里，他一直熱心於鞏固和擴張帝國，是約瑟夫·張伯倫之後最熱衷於帝國事業的殖民大臣。他在1924年上任後確定三項主要工作，並按其重要程度依次列為：第一，將「白種人」自治領緊密地團結起來，成為一個整體；第二，從東非殖民地中劃出新的「白種人」自治領，同時將巴勒斯坦列為考慮對象；第三，「發展」非白種人附屬地。但在當時的情況下，任何團結自治領的努力都難以達到預期的效果。在帝國制度中，自治領與英國的關係是附庸與宗主的關係，其地位與它們的實力及在國際上所起的作用不相符合。而且，自治領在法理上不能充分行使全部權力，其外交、國防等權力仍由英國行使，這不僅與實際情況有出入，而且為自治領的民族自尊心所不容。因此，有關自治領的地位與權利問題不解決，將直接危及英國與自治領的關係。英國政府認識到這個問題的嚴重性，感到有必要在這方面採取積極的步驟來加以解決。

  1926年帝國會議是英帝國歷史上的一個重大轉折點，會上，愛爾蘭和南非擺出一副不給予完全平等的地位就脫離帝國、實現獨立的架勢。加拿大從中調停，但實際與它們的立場相同。澳大利亞和紐西蘭反對對帝國關係作重大改變。最後會議指派一個以英國樞密院大臣貝爾福為首的帝國委員會，就此問題起草報告。報告提出：英國和自治領是「英帝國內的自治實體，地位平等，在對內和對外事務的任何方面彼此均不互相隸屬，雖然以對英王室的共同效忠關係而聯成一體，卻是各自作為大英國協的成員而自由結合在一起」。這樣，有關自治領地位和權利的問題就有了結論，即自治領具有與英國完全平等的地位，而且擁有對內對外事務的全部權力。

  此外，報告還確定了英國駐自治領總督的地位和權限：「大英國協各成員之間的現行平等的一個重要結果，就是各自治領的總督均為國王的代表；他在自治領的公共事務管理上所居的地位，在一切重要方面和國王陛下在英國所居的地位相同，而他並不是英國的英王陛下政府或該政府的任何部門的代表或代理人。」根據以上陳述，總督將與英王一樣，僅具有名義上的最高權力，統而不治。「貝爾福報告」在1926年帝國議會上獲得通過，成為大英國協的奠基性文件。

  為了探討有關英國議會與自治領立法機關的立法權限問題，英國和各自治領的司法專家和官員於1929年10月8日至12月4日舉行會議，會議就以下四個問題達成共識：

  一、關於英王對自治領立法機構所通過的法令、法案的否決權，會議認為英王不得再行使該項權力。事實上，英王自1873年以來就沒有行使過這個權力。

  二、關於自治領的治外立法權，會議建議不作明確表示，但後來的《威斯敏斯特法》對此作了規定：「一個自治領的議會有充分的權力制定效力及於領土外的法律。」

  三、關於自治領制定商航法的權力，會議認為自治領立法機關應享有這一權力。

  四、關於1865年《殖民地法律效力法案》的地位，因該法案中含有英國議會可為殖民地制定法律的內容，所以會議建議廢止該法案。

  1931年，英國議會根據「貝爾福報告」和1929年專家會議的建議，制定並通過了意義深遠的《威斯敏斯特法》，以法律形式將以上兩個文件的精神和原則肯定下來，即自治領和英國具有平等的地位，並享有完全獨立的立法權，這是大英國協正式形成的標誌。

  大英國協創立之初，只包括英國及各自治領，即加拿大、澳大利亞、南非、新西亞、愛爾蘭和紐芬蘭。它當時不包括英國的其他殖民地和保護國，所以並未立即取代英帝國。

  同時，英國又在其他一些方面努力加強帝國紐帶，比如為了解決國內失業問題，英國在第一次世界大戰後推行國家資助移民計劃，議會亦於1922年制定《帝國定居法案》，規定由國家資助人民移居帝國自治領和殖民地的具體辦法，到20世紀30年代初，共有40餘萬人受惠於此，英國政府為此支出約600萬英鎊。

  在貿易方面，帝國的向心傾向表現得更加強烈。英國長期以來奉行自由貿易政策，直到第一次世界大戰前，包括張伯倫的關稅改革在內的貿易保護主義主張均未付諸實施。第一次世界大戰中，迫於戰爭費用的壓力，英國於1915年開始對某些奢侈進口貨物徵收三分之一的關稅，標誌著英國開始放棄自由貿易政策。但儘管從1917年以來歷次帝國會議均呼籲實行帝國特惠制，即給予帝國內部產品以特別優惠的關稅率及其他便利條件，但英國在20世紀20年代並未採取任何實質性行動，據統計，這一年英國的進口貨物中有83%完全免稅。

  1931-1932年，英國經濟危機達到高潮，被迫完全放棄自由貿易政策。英國議會於1932年2月通過《進口稅法案》，規定對大部分進口貨物徵收10%的關稅，並註明在必要的情況下可給予增稅或特惠。1932年7月，帝國經濟會議在加拿大首都渥太華舉行，這是20世紀在英國以外舉行的首次帝國會議，英國及各自治領簽訂了一系列雙邊貿易互惠協定，建立起貿易保護主義的帝國特惠制。與此同時，完成了英鎊區的組建工作，維護了英鎊在國際金融中的中心地位。大英國協各國（加拿大除外）均加入了英鎊區。

  由於解決了大英國協所面臨的大部分有關政治、經濟和立法權等方面的問題，所以其領導人在1939年二戰爆發之前只聚會一次。英國政府主要通過大英國協成員國之間互派高級專員的辦法來互通信息，保持聯繫和協調。

  另一方面，英國計劃在非洲擴大白人居住地，「允許南羅得西亞和肯亞發展成為『白人國家』」。其目的是想藉此重振帝國威風，更有效地控制和攫取當地礦產和農業資源，並抗衡其他歐洲列強。

  在肯亞，蒙巴薩-基蘇木鐵路於1901年通車，建立了從印度洋沿岸到維多利亞湖畔的陸上交通線。為鼓勵白人移民來肯亞定居，英王頒布土地敕令，強占大片土地，將鐵路沿線的馬薩伊人遷到偏僻的保留地內。1907年，殖民部指令英國駐肯亞總督成立一個立法會議，邁出了走向自治的第一步。1918年，立法會議員改由白人移民選舉產生，同時有兩名非官方移民代表進入行政會議。但在1920年，英國政府卻宣布肯亞為「直轄殖民地」，此後，肯亞在向「白人國家」過渡方面再無大的動作，終導致這項計劃失敗。究其原因，首先是在肯亞未能發現有價值的礦產資源，無法再現其他地方的淘金潮，因此阻礙了移民的進入。

  其次，白人移民增長不快，總數過少，成不了氣候。在1923年，肯亞的白人移民僅9600餘人，而非洲人口則多達250萬，移民與當地人口數量太懸殊。

  再次，肯亞不具備重要的戰略位置，其他殖民強國要麼在第一次世界大戰中戰敗、退出非洲，要麼與英國關係良好，暫時不會對英屬殖民地形成威脅。

  第四，在20世紀20年代初，英國國內的一些人道主義團體、傳教士組織和政治家猛烈抨擊白人移民在肯亞的剝削和壓迫行為，白人移民中的開明人士和非洲人政治組織也遙相呼應，給英國政府造成不小的壓力。

  最後，肯亞還有數目較大的亞洲移民，據1921年的統計，其人數為23000人，多數來自印度。他們的政治組織較為成熟，比非洲人的政治意識更強，而且還有來自印度方面的關注和支持。亞洲移民與非洲人一樣不願接受少數白人的統治。

  除上述原因之外，還有一個鮮為人知的原因，即英國政府受亞洲殖民地人民反抗鬥爭的影響而在肯亞行動遲緩，錯過了建立「白人國家」的時機。1919年印度爆發戰後第一次大規模反英鬥爭，發生多次流血衝突，英國政府擔心其波及肯亞，決定不擴大該地白人移民的政治權力，以免引起印度移民的不滿，並於1923年發布一份《白皮書》，聲明「這種至上的託管權將一如既往地……由帝國政府代表行使，不得僭越」。結果，肯亞未能在這一年與羅得西亞一起獲得自治權。

  4年之後，提出「白人國家」計劃的艾默里已就任保守黨政府的殖民大臣，他又發出一份與1923年《白皮書》內容相悖的新《白皮書》，規定白人移民有權分享託管權。針對東非各殖民地提出的建立一個由南羅得西亞占支配地位，包括肯亞、坦噶尼喀、烏干達、南北羅得西亞和尼亞薩蘭在內的「更緊密的聯邦」，艾默里也表示支持。

  但是，在英國國內，擴張帝國的熱情已經消退，保守黨政府不便直接批准這個構想，而是派出以愛德華·揚（Edward Young）爵士為首的皇家委員會調查此事。該委員會行動遲緩，直到1929年才提交報告，其內容令艾默里大失所望。首先，該報告稱「更緊密的聯邦」應只限於協調土著政策；第二，它認為土著政策的制定權交由白人定居者並非最佳選擇，從而使「大白人自治領」的計劃受挫。保守黨政府於1929年5月辭職下台，接任的工黨政府重申了1923年《白皮書》和「愛德華·揚報告」的立場。

  但南羅得西亞則由於毗鄰南非的獨特地理位置而受到英國政府的關注，走上了不同的歷史道路，最終變成中非的一個「白人國家」。

  南羅得西亞及北羅得西亞殖民地的名稱源自其創建者——塞西爾·羅得斯。1888年，羅得斯採取欺騙手段從馬塔貝萊國王洛本古拉（Lobengula）手裡得到「土地租讓書」，從而在大英帝國的版圖上增加了一塊新的土地。為使這塊土地變成殖民地，羅得斯採取了三項措施，首先是大力移民，1890年9月12日首批200名白人青年打著「拓荒隊」的大旗從南非來到索爾茲伯里堡，升起英國國旗。至1923年，該殖民地已有白人移民約3.5萬人。其次是鎮壓當地非洲人的反抗，大肆掠奪和奴役他們，白人移民武裝於1893和1897年先後兩次鎮壓了非洲人起義，並將非洲人的土地掠為已有，驅使失去土地的本地人為白人開辦的礦山和農場做工。第三是繼續向北擴張，1890年羅得斯故伎重演，誘使贊比西河北面的洛茲國王和隆達族酋長簽約，將其土地納入自己的勢力範圍。1895年，羅得斯將上述兩大片土地命名為「羅得西亞」，以贊比西河為界分為南北兩個部分。

  由於南羅得西亞與南非為鄰，其戰略地位重要，加上世紀之交的英布戰爭，英國政府於是有意識地將南羅得西亞建成一個「白人國家」。在英國新任駐南非高級專員米爾納的主持下，南羅得西亞成立了立法會議，其席位在英國南非公司和移民代表之間分配。1922年，英國同意該地移民就殖民地前途問題舉行公決，在同年10月27日的公決中，8774人投票贊成成立南羅得西亞責任政府，5989人投票主張該殖民地併入南非。根據這項公決結果，英國政府於1923年10月1日將統治權移交給南羅得西亞立法會議，給予南羅得西亞「自治殖民地」的地位，實際上擁有與其他白人自治領相當的權力和待遇。這樣，南羅得西亞的「白人國家」初步形成。

  如果說英國對自治領和由白人移民占支配地位的殖民地的自治要求採取了寬容乃至支持的態度的話，那麼它對英帝國內另外兩個戰略經濟地位重要、但屬非移民型殖民地的自治和獨立傾向，則在作出某些讓步的同時，果斷地予以阻止和扼制。

  在埃及，英國的首要目標是保持對蘇伊士運河的控制權，從而維繫英國與東方各殖民地的聯繫通道。1922年英國對埃及的保護關係期滿時，一項「獨立」宣言保留了英國對埃及的國防、蘇伊士運河區和蘇丹地區的控制權。埃及民族主義者對此深感不滿，發動了反英運動，——些激進分子還採取暗殺之類的恐怖行動。1924年，埃及軍隊中的英籍總司令李·斯塔克（Lee Stack）爵士被暗殺，英國政府作出強烈反應，派出數艘軍艦前往亞歷山大港外水域進行恫嚇，並對埃及政府提出最後通牒。在強大的壓力下，埃及政府被迫接受了英國的全部要求。為加強控制，英國政府於1925年派前首相勞合·喬治到埃及任高級專員。

  進入30年代，英國對義大利在利比亞的存在和對衣索比亞的入侵感到擔憂，於是被迫調整對埃政策，以安撫埃及的民族主義者。英埃談判延續了數年，終於在1936年達成協議。1936年新條約規定：英國承認埃及為主權國，放棄在1922年宣言中保留的多項權力，但英國軍隊仍留駐運河區。由於英軍的存在，埃及並未獲得真正的獨立。

  軟硬兼施的手法亦用於印度。到20年代末，印度民族主義運動再度高漲，由國大黨人莫蒂拉爾·尼赫魯（Motilal P.Nehru）領導的各政黨委員會於1928年8月草擬了一部憲法草案，旨在實現印度的獨立，但穆斯林聯盟不接受這部憲法草案，因為它未滿足穆斯林單獨進行選舉的要求。英國駐印度總督歐文勳爵（Lord Owen）提議召開圓桌會議以解決問題，獲首相麥克唐納的批准。按照歐文的安排，出席會議的應該是英國和印度的各主要政黨與團體，但國大黨認為圓桌會議不討論自治問題，因而拒絕出席。1930年3月，甘地宣布發起第二次非暴力不合作運動，3月12日，甘地率領78名信徒開始「食鹽進軍」，以打破食鹽專賣的方法掀起民眾反英高潮。英印當局隨即進行鎮壓，將6萬名參加這場運動的人投入監獄，其中包括甘地和尼赫魯等國大黨領袖。5月，英軍還鎮壓了白沙瓦起義。

  1932年初，甘地又一次發動不合作運動，英國進行了更嚴厲的鎮壓，在1月份頒布了一系列緊急法令，甘地和其他國大黨領袖均被捕入獄，國大黨被宣布為非法組織。但同時，英國政府也意識到鎮壓只能在短時期內起作用，作出讓步是不可避免的，於是就向議會提交一份關於解決印度問題的提案。議會經過長達18個月的審議和辯論後，於1935年通過了新的《印度政府法》，規定在各邦建立責任制政府並實行自治；在中央一級設立兩院制議會，英國總督保留外交、國防以及保護少數民族和確定關稅政策的權力，印籍官員掌管內政和地方事務。

  1937年，與地方政府相關的條例得以實施，國大黨在7個邦獲選舉勝利，主持邦務，但關於中央政府的規定卻未能實施。雖說該項法案標誌著印度在自治的方向上又邁進了一步，但也受到多方面批評，英國工黨領導人指責該法中「存在的種種限制」，保守黨人邱吉爾則說它意味著「我們在印度權力的確定無疑的衰落甚至消失」。在印度，國大黨和伊斯蘭聯盟都不滿意其中的某些條款，國大黨領導人錢德拉·鮑斯（S.Chandra Bose）指出：該法案「並不是為了建立自治政府，而是在印度王公和教派以及反動的、親英組織的幫助下，在新的政治條件下維持英國的統治」。

  在印度之外，英國在帝國事務方面還推出兩項重要舉措，即推動英屬赤道非洲殖民地的經濟發展，加強英國在海外戰略要地的軍事防務能力，以獲取更多的原料，保護英帝國的利益和安全。

  艾默里於1925年在下院指出：「對我們來說，建立赤道帝國也許比我們在世界上任何其他地區作同樣努力的經濟可行性都要大。我們在那裡擁有廣闊的領土和富饒的自然資源。」為解決資金短缺問題，工黨政府於1929年主持通過了一項法案，旨在資助「大規模的殖民發展，這項發展接著便會給我國人民提供就業」。艾默里的赤道殖民地發展規劃集中在交通運輸項目上，肯亞——烏干達鐵路於1936年全線通車，奈及利亞的一些公路也建成完工，肯亞的基林迪尼和黃金海岸的塔科拉迪港口宣告竣工。艾默里還建立了——些專門機構以促進這個地區的醫學和農業研究，如1927年建立的殖民地醫學研究委員會和1928年建立的農業諮詢委員會等。

  不過受到殖民地應「自給自足」的觀念的影響，政府中其他官員不願在殖民地大量投資，因此艾默里手頭的資金嚴重不足，尤其是從1929年英國陷入大蕭條起，這方面的撥款更難。據統計，英國在前後十年裡在這方面的投資總金額僅為100萬英鎊。由於投入資金有限，而且資金均用於交通運輸業和研究上，所以產業部門並未受益。

  英國和其他西方國家的大蕭條也給殖民地帶來消極影響，工業化國家生產停滯，導致對原材料需求的下降，受其影響，殖民地原材料和農副產品的生產和出口急劇下降，價格猛跌。如利物浦進口的可可豆價格在1920年為每英擔81先令，1930年猛降至每英擔37先令11便士，1939年再降到每英擔23先令2.5便士。對此，工黨議員喬賽亞·韋奇伍德指出：殖民地「突然發現它們只是一部巨大的貿易機器上的齒輪，這部機器突然崩塌，使它們本身、它們的產品和它們的謀生手段處於困境，毫無用處」。因此，英國發展赤道地區殖民地經濟的計劃未能收到預期的效果。

  英國在加強海外軍事實力方面投入了更大的精力和財力。遲至20世紀30年代，英國仍將自己視為一個世界強國，而不僅僅是歐洲強國，這樣，英國理應在世界上擁有強大的軍事實力，以保衛帝國利益不受侵犯。為此，英國採取了以下三方面措施：一是在世界性會議上，如巴黎和會和華盛頓會議上，大力維護英國的一流軍事強國地位。二是在具有重大戰略意義的地方修建軍事設施，比如從1921年起修建新加坡海軍基地，歷時十餘年到1938年才完工，耗資6000萬英鎊。三是將保衛帝國自治領和殖民地工作置於重要地位，為此不惜減少對歐洲的關注和介入，內維爾·張伯倫在1934年寫道：「我們無力同時對付日本和德國的敵意行動。」由於英國在遠東和南太平洋有大片殖民地和自治領，因此它側重於對付日本的威脅，另一方面對德國實行綏靖。此刻，英國並沒有想到其世界大國的地位正在丟失，它的龐大的殖民帝國也將土崩瓦解。第二次世界大戰竟使這——切成為事實，曾作為歷史寵兒的英國，這一次受到了歷史的嘲弄：它打贏了一場戰爭，卻失去了一個帝國。