第四章 行政制度變化

  隨著政黨制度產生，在兩黨輪流執政和內閣共進退的原則下，政黨一旦掌權，就竭力在政府各部門安插本黨成員，形成上下裙帶關係，政府腐敗由此產生：「無論哪派貴族掌權，都要將大小官職分發給在爭權鬥爭中立下功勞的人，然後再分給朋友或者兒子的朋友等等。為了謀得官職，人們就必須攀枝依附、請人說項、拉各種關係、走各種門路，無所不用其極。」政黨一旦下台，政府部門就可能發生大洗牌，致使官吏頻繁變動，既不利於行政工作的連貫性，也妨礙官員精通業務，導致效率低下。

  隨著工業社會的出現，政府的內外事務日益繁多，政府機構也相應增加，官員人數於是迅速膨脹，行政經費以平均每年5%的速度攀升；與此對應的是，政府中冗員充斥，貴族政治的裙帶關係長期延續，腐敗風氣盛行。對此，剛剛躋身於政治權力圈之中的工業資產階級十分不滿，他們出於自身利益的考慮並受到功利主義哲學家邊沁的影響，希望建立廉潔高效的政府，使行政管理像工業生產一樣有效。文官制度改革就是在這個背景下進行的。

  1848年，議會批准成立特別委員會，對行政開支進行調查。當時任財政部助理秘書的查爾斯·屈維廉（Charles Trevelyan）在向特別委員會匯報情況時，將財政部問題的癥結歸於文官制度本身，建議對文官隊伍進行徹底整頓。他批評官員晉升中論資排輩的制度，主張高級文官要從受過大學教育的紳士或其他職業中有突出才幹的人中選調，按業績而不是資歷予以提拔。由此，政府開始任命專門委員會對政府各部門進行調查，英國現代文官制度改革正式啟動了。

  在改革中有兩個人物起了重要作用，一個是查爾斯·屈維廉，被稱為英國現代文官制度的總設計師，他曾在印度殖民政府工作14年，對文官制度的弊病深有體會；他還在文官學校系統地學習過兩年課程，這兩方面經歷為他進行文官改革奠定了實踐和理論基礎。另一個重要人物是格拉斯頓的秘書斯坦福·諾斯科特（Stafford Northcote），他參加了8個議會委員會的調查工作，在改革中與屈維廉通力合作，擬訂了文官改革的總體方案。1853年11月23日，諾斯科特屈維廉提交《關於建立英國常任文官制度的報告》，也稱「諾斯科特屈維廉報告」（Northcote-Trevelyan Report），該報告成為1850-1870年間英國文官制度改革的綱領性文件。

  該報告針對文官的選拔、錄用、提升和級別劃分等等提出一整套建議，目的是建立一種新型的常任文官制，以便在兩黨競爭和輪流執政的背景下，保證政府的工作效率和政策連續性。報告在人才挑選過程中引入競爭機制，建議除常務次官等少數高級官員外，其他文官通過公開考試擇優錄取。報告建議將文官分為高級和低級兩大類。低級文官以一般中等教育水平為錄取標準，錄用年齡限制在17-21歲；高級文官從牛津大學、劍橋大學畢業生中招考，也可從其他工作崗位上的優秀人士中選調，錄用年齡限制在19-25歲。考試注重文科基礎知識，而不強調專業技能，這是針對高級文官的工作性質提出來的，因為高級文官不處理日常雜務，只將注意力集中在政策性和原則性事務上。報告要求對文官的工作業績進行考核，根據才能高低和勤奮程度決定是否晉升；新任文官必須從低級做起，只要他不犯大錯、按部就班地例行公事，也可以得到提升。報告建議對事務官員的工資標準予以統一，以便在各部門之間進行流動。正如報告在結尾部分明確指出的，它的目的有三：一是建立錄取文官的考試制度，二是根據個人勤奮與績效決定晉升，三是對各部分文官實行統一管理，清除文官制度中的弊病。

  報告公布一年後，英國成立了民間的「行政改革協會」，該協會在全國各大城市組織群眾集會，發表改革宣傳品。在要求改革的呼聲下，1855年5月21日，新首相帕默斯頓繞開議會，徑直以樞密院（Privy Council）的名義頒布了文官制度改革的正式法令《關於錄用王國政府文官的樞密院命令》。法令決定任命由三人組成的文官制度委員會（Civil Service Com mission），根據候選人的年齡、身體和品德等情況進行文官初選，符合條件者參加「必要知識水準」考試，考試合格者獲頒證書，然後可以分配到不同政府部門，經6個月的試用期後，再決定是否正式錄用。這個樞密院令雖然將考核工作交給文官委員會，但各部門首腦仍然擁有提名候選人的權力，尤其是提名高級文官的權力，只要被提名的候選人沒有嚴重問題，文官委員會一定批准通過。而且，考試內容也由文官委員會與各部門負責人商定，這就為徇私舞弊留下了空間。1870年6月4日，格拉斯頓政府頒布第二個樞密院令。它以「諾斯科特屈維廉報告」為基礎，規定除外交部和內政部外，其他部門文官都要通過公開考試、競爭上崗。財政部還制定了兩份考試細則，對高級文官和低級文官的考試分別確定不同標準。這以後，文官制度逐漸趨於完善，雖然有關文官的待遇、分級、晉升等細節還有待進一步規定，但文官制度的基本原則在這兩個樞密令中確定下來，特別是第二個樞密令。

  外交部和內政部拒絕執行第二個樞密令，它們被稱為舊制度的堡壘。儘管如此，1850-1870年的英國文官制度改革意義非常重大，它確立了現代文官體制，鞏固了英國議會改革的成果，並為歐美國家建立現代文官制度樹立了榜樣。不過，一直到20世紀上半葉，高級文官職務都基本被牛津和劍橋畢業生所壟斷，因為高級文官需要具備高等精英教育背景。

  地方政府改革也是行政改革的重要方面，目的則是健全地方政府，把原來近乎沒有的地方機構建立起來。一直到1832年議會改革之前，英國地方治理基本上沿用中世紀的管理體制，原因是英國的地方自治傳統很強，即便在都鐸時期，中央權力高度集中，各郡、各教區的管理權仍然掌握在當地權貴手中，貴族鄉紳是地方管理的主體。光榮革命不僅沒有觸及地方政府問題，相反由於王權式微和樞密院權力的旁落，中央對地方的控制力還在減少，中央與地方之間更是一種協商關係而不是指令關係，中央不設地方事務部，中央政府在各地也沒有下屬機構，地方財政來自於地方稅收，中央政府對地方行政一般不撥款，也很少干預地方事務。地方官員，尤其是教區一級的治安法官基本上是無薪任職，以當地社會的天然家長自居的地方鄉紳認為管理地方事務是他們的應盡義務，對此盡心盡力。

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  工業革命以後社會結構發生很大變化，鄉紳的地位受到動搖，農業家長制的管理體制不適應新的形勢了，城市變得很重要，工廠主階級要求進入地方管理。同時，因工業社會帶來複雜的社會現象，地方管理也面對越來越多的問題需要解決，鄉紳以家長身份進行管理的局面完全過時，而他們在工作中玩忽職守、編織裙帶的做法也飽受詬病，建立完善的地方政府機制勢在必行。

  1832年議會改革為地方政府改革創造了契機，1833年2月格雷政府任命一個特別委員會，專門調查各市鎮自治機構的情況，該委員會的任務是探討「現有的市鎮自治機構存在哪些弊病，應該採取哪些有效措施來解決這些弊病」。該委員會於6月提交抽樣調查報告，其中認為：目前的市鎮機構已不能適應社會現狀，為改變這種狀況，市鎮官員應擴大遴選面，遴選的程序應該公開並接受公眾監督。

  7月，輝格黨內閣成立以改革家約瑟夫·帕克斯（Joseph Parkes）為首的皇家委員會，負責調查英格蘭和威爾斯的市鎮團。1835年，委員會提交了長達3446頁的調查報告，詳細列舉了市鎮團的種種弊端。報告結論是：英格蘭和威爾斯的市鎮團已得不到英國人民的信任，地方政府改革勢在必行。為此，格雷政府於1835年6月向議會提出了市鎮改革法案，於1835年9月獲通過。

  《城市自治機關法》（The Municipal Corporation Act）主要內容包括：（1）取消所有的市鎮團，建立地方議會；（2）地方議會由居住滿三年的當地納稅人選舉產生；（3）地方議會議員任期三年，每年改選三分之一；（4）地方議會選舉市長（Mayor），任期一年，選舉高級市政官（Alderman），任期6年；（5）每個市鎮設1名司庫（Treasurer），定期公布帳目和年度預算；（6）地方議會負責處理警務、供水、排污、道路等事務；（7）沒有議會的市鎮可以申請建立市鎮團。該法案適用於英格蘭和威爾斯的178個市鎮，在地方政府改革過程中具有里程碑意義。

  1832年2月，即在建立皇家委員會調查市鎮機構之前，議會任命了一個調查地方濟貧情況的皇家委員會。1834年，該委員會向議會提交報告認為：院外救濟（outdoor relief）是造成現行濟貧制度種種弊端的主要原因，因為那些受到院外救濟的窮人，其生活狀況比靠勞動為生的低收入階層還要好，於是人們不願意勞動，寧願接受救濟，救濟變成了向「懶漢和罪犯發放救濟金」。報告認為政府應該迫使窮人以勞動為生，因此，「劣等處置」（Less Eligibility）是救濟的第一原則，即不能讓接受救濟的人其生活水平好於低收入的勞動者。

  根據上述原則，英國議會於1834年8月頒布《濟貧法修正案》（Poor Law Amendment Act1834），其主要內容有：廢除有勞動能力的人的院外救濟；合併教區，在每個聯合教區建立濟貧院（Workhouses）；濟貧院的生活條件要低於最低收入勞動者，以防止懶人進入濟貧行列；在倫敦建立濟貧法委員會（Poor Law Commission），負責指導濟貧事務，制定全國統一的濟貧標準。

  根據該修正案的原則，全國各地建立了許多濟貧院。濟貧院中採取苛刻的男女隔離制度，夫妻子女也概不例外；食物供應少而差，衣服是劣質的統一制服，受濟貧者要從事繁重的體力勞動。這樣的環境確實如同監獄，結果，濟貧院收容的並不是所謂的「懶人」，而是沒有生活來源的老人、寡婦、殘疾人、孤兒或棄嬰。

  新濟貧法受到邊沁功利主義和馬爾薩斯人口論的影響，前者強調「最大多數人的最大幸福」，接受救濟的人不包括在「最大多數人」之列；後者主張限制人口增長，而人口增長的罪魁禍首是無所事事的窮人，需要對他們進行懲罰。在這種思想指導下，新濟貧法不可能是普惠的。這個法案一直沿用到第一次世界大戰結束，期間只有過幾次較小的調整。但從地方政府改革的角度看，它統一了各地的濟貧方式，建立了全國性的指導機構，明確了中央和地方各自的職責，在客觀上促進了地方政府改造。

  19世紀英國的城市環境很差，人口擁擠，住房奇缺，工人勞動生活條件惡劣，公共設施稀少，環境污染嚴重，城市人口死亡率特別高。19世紀流行性瘟疫高發，城市公共衛生成為嚴重的社會問題，這個問題不僅影響到窮人，也威脅到富人的安全，因此，公共衛生改革正式提上議事日程，國家和地方政府必須承擔責任。

  在18世紀後期，已經有一些組織和個人為公共衛生問題奔走吶喊。據1840年一個大城市居民衛生健康狀況的調查報告：在很多城市的工人居住區里，污水處理無人過問，排水和清潔工作完全談不上，傳染病和致命疾病流行肆虐，體衰力竭的倖存者成為教區和富裕階層的沉重經濟負擔……報告明確指出，這些災難是地方政府的失職或無能造成的。

  埃德溫·查德威克（Edwin Chadwick）在公共衛生改革方面作出了突出貢獻，他是世界公認的第一位「衛生思想」的倡導人。1839年他受上議院委託主持工人衛生狀況調查，三年後發表了《英國勞工人口衛生狀況報告書》（The Sanitary Condition of the Labouring Population）。該報告列舉了城市衛生中的惡劣狀況，駁斥了抵制衛生改革的各種論調，提出了實施衛生改革的具體建議。以此為基礎，皮爾政府於1843年設立一個皇家委員會，對城市衛生情況進行全面調查，查德威克為委員會起草了大部分報告，提出許多建議，比如，地方政府應負責供水、清潔等具體事務，中央政府負責監督，並加快公共衛生立法。在查德威克等人的努力下，《公共衛生法》於1848年成為法律，其內容有：建立衛生部，負責全國衛生管理工作，地方政府在以下情況中也必須建立衛生委員會，包括：請願要求建立衛生委員會的人數超過繳納地方稅人數的十分之一，或在7年中當地死亡率超過千分之二十三；各地衛生部門負責當地的供水、清潔、墓地、屠宰場、住房排污等涉及衛生的管理工作。

  1848年《公共衛生法》是英國現代公共衛生制度的起點，中央衛生委員會雖然在1854年停止了工作，但相關權力被移交給內政部。截至1853年底，有284個城市申請建立衛生委員會。以後，衛生工作成為政府的日常事務，在制度層面上保證了衛生工作的開展。

  地方行政改革面對的一個重要問題是各種職能機構數目繁多且管理權限重疊，19世紀60年代，地方機構除了傳統的教區外，還有濟貧法委員會、衛生局（某些城鎮的這兩個機構合二為一）、洗浴局、殯葬局、下水排污辦、公路局等，1870年又設置了教育局。這些機構職能重疊，比如與公共衛生相關的部門就有衛生局、殯葬局、濟貧法委員會、地方督察、工廠巡視員等。為了克服這種混亂狀況，中央政府於1871年成立「地方政府部」，開始在地方事務中扮演更加重要的角色，比如，中央立法對地方政府具有更大的約束力，1875年「公共衛生法」就匯集了以前頒布的30項立法，並明確規定地方政府必須執行。中央政府對地方的行政區劃和機構設置也做了調整，還批准地方當局擁有借貸權。與此同時，中央政府加大了對地方的財政資助，在1832年、1870年和1900年分別是0英鎊、125萬英鎊和1200萬英鎊。財政資助的增加伴隨著對地方事務的更多干預，比如，中央政府在警察、教育方面的撥款是否兌現，取決於地方部門有關工作是否符合中央的標準。儘管如此，一直到19世紀70年代，地方事務主要還是掌握在地方政府手中，中央對於地方政府，更多的是督促而不是強制。

  根據1835年的《城市自治機關法》，市鎮機關是由當地選民選舉產生的，選民選舉地方議會，地方議會選舉市鎮官員。但這項立法只適用於大城市，不適用於農村地區，農村在很大程度上仍然處在地方鄉紳的家長制管理下。可是中等階級的力量日益壯大，這種情況已經不適合變化的形勢了，於是在19世紀80年代進行了農村行政制度改革。

  1888年《地方政府法》（Local Government Act1888）規定設立郡和郡級市的地方政府，由郡或郡級市議會委任，郡或郡級市議會則由選民選舉產生，由此，英格蘭和威爾斯郡一級的行政管理權從治安法官手中移交給地方議會。這一年，首都倫敦成立「倫敦郡議會」，並很快成為全國最有作為的地方議會。

  1894年《地方政府法》建立都市區、農村區及教區的地方政府，其組織原則如同郡級單位，但教區設教區會議而不是議會，所有成年男女都可以參加並投票表決。通過這兩項《地方政府法》的改革，地方事務管理權集中到地方議會手中，過去多重管理的現象得到糾正，民主的原則也在地方議會選舉中得到確認。1933年，英國議會通過了新的《地方政府法》，將以上諸項立法匯聚為一體。至此，全國統一的地方管理體制建立起來，形成了郡或郡級市、都市區或農村區、基層教區的三級地方機構，不過這三個層次彼此並沒有上下級關係，因為各級機構都是由該級選民選舉產生的。

  到19世紀末，地方政府不僅要負責當地的法律和治安、濟貧工作，還要承擔公共衛生（包括污水處理、供水和醫院）、教育、河流管理等任務。與此同時，地方政府開支不斷增大，1803年地方政府支出僅500萬英鎊，到1911年達到1.4億英鎊。面對日益繁重的地方事務，帶薪的職員人數不斷增加，地方政府也日趨官僚化，19世紀60年代初地方政府職員人數是1.1萬，30年後增加到5.1萬，其中還不包括警察在內。地方政府改革是與兩黨建立地方組織的努力同步進行的，這使得地方政府的黨派傾向也日趨明顯化。

  在19世紀，司法改革也逐步展開。英國法律包含著三種元素，即習慣法、普通法和衡平法。簡單地說，習慣法（Customary Law）是一些自古形成的司法慣例，具有強烈的地方性；普通法（Common Law）是剔除了地區差異性以後形成的全國通用的司法慣例，這是英國整個司法制度的基礎。衡平法（Equity）是對普通法的補救和修正，使司法判例儘可能符合「公平合理」的原則。在19世紀司法改革前，英國司法體系依然保持著普通法和衡平法的二元特性，三大中央普通法院、大法官法院（Court of Chancery，是衡平法院）、海事法院（the Admiralty Court）等也幾乎完整地保留下來。不同的法院都有一套自己的訴訟程序、審判規則和法律術語，對同一案件的審判結果可能不同。

  三大普通法院包括：高等法院（也叫「王座法院」，the Court of King's-bench），主要審理政治、刑事案件；高等民事法院（the Court of Common Pleas），負責受理民事案件；財政部法院（the Court of Exchequer），主管稅務等經濟案件。從形式上看，上述三大法庭分工明確，但實際情況並不如此，各法庭對各種訴訟案件都可以接受，當事人不僅要向律師支付酬金，還要向法院行賄納貢，辦案人員為了多得好處費，經常故意拉長審判時間。

  衡平法院也是如此，法庭訴訟冗長而複雜，一件簡單的案件往往需要5年時間才能結案，這背後隱藏著大量的金錢消耗。比如，「摩根訴克拉倫敦勳爵案」立案時間是1808年，16年之後，訴訟費用高達3719英鎊，但案件依然處於庭審階段。那些依據撰寫文本頁碼多少領取薪酬的職員，為了獲得更多報酬，人為將文本拉長，據說一個高明的職員可以將6個頁碼的文本拉長為40個頁碼。

  各類法庭的司法權限也界線模糊，有些案件一直到向議會上院上訴的時候，當事人才發現從一開始就選錯了法庭，只好從頭再來。比如，在1844年的「克納特訴沃斯福德的馬魁斯」一案中，因為克納特弄錯了訴訟法庭，從而使訴訟拖延了14年之久。種類繁多的令狀（Writ）也給當事人的訴訟設置了障礙，不同的令狀又有不同的訴訟程序，如果選擇了不合適的令狀，當事人必須撤回訴訟，否則就要敗訴，審判效率低下和冤假錯案也就在情理之中。不僅如此，因為不同法院自成體系，相同案件不同結果的判例時有發生，比如，普通法院經常駁回在衡平法院視為合理的訴訟請求，而衡平法院可以宣布普通法院作出的判決無效。

  法律的基層執行者是治安法官（Justice of Peace），治安法官一職是義務工作，不拿薪酬且辦事清廉，但不熟悉法律知識，基本上憑個人經驗辦案，在執法過程中尺度的把握因人而異，獨斷專行在所難免。

  由此可見，英國司法體系的弊端，在中央一級是職能混雜、低效腐敗；在地方一級是人治、而非法治。這種制度在分散而隔絕的農業社會尚可維持，但到工業社會就格格不入。不過與其他國家相比，這時的英國司法制度還算是好的，英國有悠久的法治傳統，司法過程相對獨立，而且英國主要實行習慣法，有比較完善的陪審團制度。因此，英國司法改革的任務不是確立法制，而是在效率和統一問題上滿足社會的需要。

  1828年2月7日亨利·布魯厄姆（Henry Brougham）在下院發表題為「普通法狀況」（State of the Courts of Common Law）的長篇演說，提出對普通法進行全面改革。他在講話中明確指出：普通法存在缺陷，需要進行改革；但由於涉及面太廣，有關陳述如皮爾所言「過於籠統，不夠精細」。結果布魯厄姆的主張沒有在議會中表決，他在議會辯論即將結束時指出，不改革的「危害性是毫無疑問的」，而如何修正的任務應該「留給下院去完成」。

  下院在1832年頒布《統一訴訟程序法》（Uniformity of Process Act1832），規定三大普通法院應啟用同一個程序提起訴訟；1833年又頒布《不動產實效法》（Real Property Limitation Act1833）和《民事訴訟程序法》（Civil Procedure Act1833），廢除了幾乎所有的對物訴訟和宣誓裁判。1852年和1854年頒布了兩個《普通法訴訟程序法》（Common Law Procedure Act），廢除了原告根據令狀選擇訴訟形式的規定。這些是最早的司法改革。

  但改革必須改變普通法和衡平法二元對立的狀態，並統一英國的司法體系，1873年制定的《司法權法》（the Criminal Jurisdiction Act）基本實現了這一目標。該法規定：英國設一個最高法院，下分高等法庭和上訴法庭；高等法庭再分三個審判庭，即王座法庭、大法官庭和遺囑、離婚及海事法庭。上訴法庭接管議會上院的大部分司法權，打破了上院對上訴案件的壟斷。1875年該法實施後，廢除了普通法法院和衡平法法院的區分，建立起單一的司法體系，並明確在普通法和衡平法發生牴觸時，以衡平法為準。此外，法案將治安法官組成的地方法庭置於高等法庭管理之下，治安法官業餘司法的性質宣告結束。1873年《司法權法》是司法改革的重要里程碑，它統一了司法體系，簡化了手續，降低了費用，克服了司法制度中的許多弊病，使司法成為國家的又一公務部門。

  在《司法權法》的基礎上，1883年司法委員會制定了《最高法院規則》（The Judicature Acts and Rules of the Supreme Court,1883），取消了民事訴訟的陪審制，同時確定了「對抗式的交叉庭審詢問制」。它還授予法官單獨審理案件的權力，大大提高了民事訴訟的效率，降低了成本。「對抗式的交叉庭審詢問制」使律師成為法庭的主角，他們不僅要負責案件的調查取證，準備相關的法律文書，還要承擔法庭陳述、答辯、質疑、反證等庭內事務，雙方當事人則可以沉默不語。法官的角色是保持中立，不能主動提問，只能對訴訟雙方的提議給予有效或無效的裁定。交叉詢問的方式有利于澄清事實真相，作出更加公正的裁決。

  在18世紀，法律定刑太重，但執行時又量刑太輕，小偷小摸可以定為死刑，實踐中又很少按此定刑。當時的法律規定了200餘種死刑罪責，地方治安法官出於憐憫往往不肯加以定罪，反而出現了司法漏洞。針對這個弊端，托利黨政府於1823年提出一攬子方案，將死刑罪削減了約100種，根據過失大小制定合適的判刑標準，統一量刑、輕重分明，提高了法律的實用性。1837年又將死刑罪減少到16個，財產犯罪不再是死刑罪。19世紀60年代議會連續通過7個法案，規定只有叛國，殺人，武裝的海盜，縱火焚燒皇家造船廠、軍械庫或船隻的罪行才可以判死刑，且不得在公共場所處決犯人。1867年廢除了刑事犯罪流放到殖民地的處罰。以上措施在很大程度上緩解了英國刑法的嚴酷性，也增加了法官定罪量刑的可操作性。

  在司法改革的同時，警務改革也在進行。1829年以前倫敦的警務工作分成五部分，一是在弓街的地方行政長官，他有自己的偵查隊和巡邏隊；二是1792年建立的在7個地方法院內負責偵查事務的警務，三是泰晤士河碼頭警衛，四是倫敦城巡捕，五是倫敦地區的教區警務官（parish constable）和巡夜人（night police）。中央政府支付前三個部分的警務費用，教區警務官的經費則從各個教區徵收的地方稅收中開支。19世紀以後倫敦地區發案率高，原因之一就是警察力量薄弱、素質低，各警務機構權力有限，相互間又缺乏合作，當突發事件發生時往往依靠軍隊。針對這種情況，羅伯特·皮爾在擔任內政大臣時決心予以改變，在倫敦建立一支新型、有效的警察隊伍。1829年6月19日，《大倫敦警察法》（Metropolitan Police Act1829）正式生效。

  根據該法令，倫敦地區組建統一的警察隊伍，所有警察統一著裝，配備藍色燕尾服上衣，皮革硬領巾，加厚的陀螺帽（1864年換成頭盔），外加一隻手搖警報器（1846年換成口哨）。上衣領口印有一個字母，代表該警察所屬的警察署，字母後面是他自己的編號。警察總部設在白廳街4號，因相鄰有一個名叫「蘇格蘭場」的院子，人們於是用「蘇格蘭場」來稱呼倫敦警察。大倫敦轄區下分若干區，每個區設立一個警署，各配1名警監（superintendent）和4名警督（inspector），每個警督手下有4名警佐（sergeant），每個警佐指揮9名警務官（constable）；所有警察由警察廳長統領。1829年大倫敦警察廳發布《警察訓令》（Police Mandate），具體規定警察的工作目標、管理體制和行為準則等。根據訓令，警察工作的主要目標是「預防犯罪」，警察的基本規範是文明執法和依法執法；警察必須紀律嚴明，服從指揮。

  大倫敦警察廳建立後成效顯著，據1834年下院調查委員會的一份報告披露，因搶劫和盜竊造成的財產損失從過去的每年90萬英鎊下降到2萬英鎊。此後，中央政府設法通過了若干法規，對國家的治安工作進行規範，比如1835年的《城市自治機關法》規定城市要建立「治安委員會」（watch com mittee），市長是委員會的成員，委員會應設立一支全天候的警察部隊，其裝備、工資、人數等由各市自己決定。1839年的《郡警察法》（The County Police Act，也稱《農村警察法》）試圖在英格蘭和威爾斯各郡建立正規警察機構，由內政大臣負責制定統一的警察規章，包括警察體制、薪水、警服、裝備等。但1835和1839年立法都不是強制性的，因此到1856年之前，只有25個郡設立了警察機構。

  1856年「郡市警察法」（County and Borough Police Act）則是強制性的全國警察立法，該法規定：各郡、市都需建立警察部隊，財政部給予經費補貼；內政大臣通過國王任命的警務監察，對郡、市警察工作進行監督。這個法規是英國現代警察制度發展過程中的另一個里程碑，它在全國範圍內建立了統一的警察制度。

  總之，在19世紀，英國進行了全方位的司法、行政、警務改革，通過改革，不適應工業社會的舊的體制被革除了，一整套新的制度建立起來。人們的法律意識得到加強，依法治國成為共識，一系列新的立法層出不窮，標誌著政府職能迅速擴展：宗教法、健康法、勞工法、教育法、經濟法等等都被制定出來，成為政府施政的法律依據。到20世紀開始時，農業時代家長式的統治方式已經基本過去了，一種現代形式的治理模式基本定型。