第二篇 政治 第一章 議會制度改革

  議會改革（parliamentary reform）是19世紀英國政治的一條主線，其目標是實現從寡頭政治制度向大眾民主制度的轉變。改革前的議會選舉和運作機制被稱為「舊制度」（the old system），它是英國貴族寡頭統治的基礎。這個制度在確立之初，即光榮革命發生以後，是當時的世界上最開放和最有包容性的政治制度，其最大的特點就是把君主一個人的統治轉變成貴族集體掌握國家政權，因而克服了專制的王權。當時，英國主要的財產形式是土地，土地貴族是英國最強大的社會力量，由貴族集體掌握政權，顯然是一種巧妙的安排，具有某種合理性。

  

  「舊制度」的基石是議會選舉制度。光榮革命後專制王權被克服，議會成為國家權力的中心，誰控制議會誰就控制了國家的權力，因此爭奪議會就是爭奪國家的權力。貴族集團作為一個特殊的階級群體，恰恰是通過控制議會而控制了國家權力，做到這一點的奧秘就在「舊制度」。

  一直到1832年第一次改革之前，議會選舉制度基本上沒有變化，保持著中世紀的許多特徵。制度之「舊」主要表現在三個方面，一是選區劃分和議席分配不合理，造成大量的「衰敗選邑」（Rotten Boroughs）。英國選區分郡選區和城鎮選區兩種，後者被稱為「選邑」。1800年愛爾蘭合併之後，英國下院有658名議員，1830年的分配比例為：英格蘭489名，威爾斯24名，蘇格蘭45名，愛爾蘭100名。就郡選區而言，英格蘭有40個郡，除約克郡比較大，選送4名議員外，其餘39個郡不論人口多寡、面積大小，一律選出2名議員。城鎮選區比較複雜，當時英格蘭共有202個選邑，其中195個選出2名議員，5個選出1名議員，倫敦城（City of London）和威默斯（Weymouth）各選派4名議員；牛津大學和劍橋大學也各選2名議員。

  議席如此分配，是沿用中世紀的遺傳，從13世紀起，歷代君主給某些特定的城鎮頒發特許狀，讓他們取得向議會選送議員的特權。當時那些城鎮也許是比較繁榮的，但經過幾個世紀的世態變遷，有許多已經衰落了，其中20多個甚至成了「衰敗選邑」。比如從17世紀開始，老薩勒姆（Old Sarum）就沒有人居住，只是一片田地，但它的產權所有者保留著投票的權力，在1831年選舉中，它有11張選票，可以選出兩名議員！與此相對照，在工業革命中發展起來的大城市，比如曼徹斯特、伯明罕、利茲（Leeds）等，因為歷史上不是選邑，不能獨立地選舉自己的議員，而需要參加郡的選舉，屬於農村選區的一個部分，它們在1831年的人口分別是18.2萬、14.4萬、12.3萬。19世紀初，在英國49個大城鎮中有21個不是選邑。

  此外，就不列顛整體而言，英格蘭議席過多，其他地區相對太少；就英格蘭而言，南部和西部議席集中，倫敦和北部議席太少，並且郡選區的比重太小，選邑議席高度集中，大郡和小郡都只能選送兩名議員，與人口不成比例。

  第二是選民資格陳舊而不合理。郡的選民資格依據1430年一項規定：凡年收入40先令以上的自由持有農（freeholder）擁有選舉權。在當時，40先令是一筆不小的財產，可是到18世紀以後就不值錢了，但「自由持有農」的身份規定卻排除了大量的農村人口，因為在持續一二百年的圈地運動中，自由持有農大量減少，在19世紀初，符合這一規定的只有18萬人左右，在1831年占農村人口的4%。在蘇格蘭，郡選舉資格更高，擁有價值100英鎊資產的人才有選舉權，因此絕大多數人被排除在選舉權之外。

  城鎮選民資格千奇百怪，每一個選邑都有自己的選舉權標準，大體上可以歸為六大類：（1）自由民（Freeman）選舉權，所有具有「自由民」身份的人都有選舉權。「自由民」的身份因繼承或做學徒而獲得，也有市鎮授予的榮譽，但實際標準因地而異。（2）濟貧稅（Scot and Lot）選舉權，繳納濟貧稅的人都可以是選民。（3）房地產（Burgage）選舉權，某些選邑的選舉權附著在房產或地產上，誰擁有這些不動產，誰就獲得相應的選舉權。（4）市鎮團（Corporation）選舉權，只有當地市鎮團的成員才能選舉議員，但市鎮團不是選舉產生的，往往由地方寡頭組成。（5）自立戶（Potwalloper）選舉權，凡成家立業、自立門戶的人都有選舉權。（6）在有些地方還有自由持有農選舉權，類似於郡的自由持有農標準。

  在六類選邑中，實行自由民選舉權的選邑中選民最多，其人數加在一起，可以占英格蘭選民總數的三分之一。一個選邑可以有幾種不同種類的選民資格，一個人也可能在幾個選區內擁有投票資格，這就是「多重選舉權」（pluralvotes）。選舉方式是公開計票，而不是無記名投票。

  各郡的選民數會有很大變化，比如1774年約克郡選民數是2萬，薩默塞特郡是8000;1807年前者增加到2.3萬，後者減少到6300.但總體上看，郡選民的人數在增加，英格蘭40個郡的選民，在1715年有15.87萬人，1754年有17.73萬人，19世紀初達到18.825萬人。由於有「自由持有農」這項標準，所以農村選民比例很小，很少超過成年男子的10%。

  各選邑選民數一般很少，在英格蘭202個選邑中，有一半以上選邑的選民少於300人，50多個選邑的選民數不到50人；超過1000名選民的選邑有43個，只有7個超過5000人。在1754年，布里斯托（Bristol）有選民5000人，占成年男子人口的33%,而臨近的巴斯只有30名選民，占成年男子人口的1%。按照職業劃分，選民中的40%是工匠，20%是零售商，6%是商人和工廠主，14%是紳士和專業人士，14%是半技術工人和非技術工人。因此，工業化之前的城鎮選民，個體生產者和店主是絕大多數。

  改革前的議會選舉權制度排除了所有的女性，男性中只有11%-16%的成年人有選舉權。儘管這個制度通過選舉產生議員，但由於選舉權極其狹小，因此時時散發著寡頭政治的氣息。

  第三方面是選舉方法腐敗。首先，在每一次大選中，有很多選區其實是不經過競選的，候選人的提名權掌握在當地貴族手中，如果貴族們之間沒有分歧，選民的投票就只是走形式了。在1832年之前的歷次大選中，最多只有1/3的選區有競爭選舉，比如在1761年大選中，英格蘭只有40個郡中的4個郡、202個選邑中的42個選邑有競爭選舉。有時候，競爭的家族會達成協議，雙方各拿1個席位，避免開銷太多的競選費。無競爭的選舉在衰敗選邑中頻頻發生，因為這類選邑基本上就控制在一些重要人物的手中。

  在需要競爭的選區，賄選就是成功的關鍵，競選雙方都要付出巨額的選舉費用。在1780年大選中，查爾斯·巴羅（Charles Barrow）從倫敦把150名選民運送到格洛斯特（Gloucester）投票，支付的旅行費高達1500個幾尼（1幾尼=1英鎊1先令）。到18世紀末，有議員抱怨說：「現在很少有人能夠支付一場選舉中的競選費用。"1807年大選中，約克郡的競選費用達到了25萬英鎊。按照慣例，候選人要承擔選民的旅行和住宿費，還要「款待」選民吃喝；一張選票值多少錢明碼標價，投票時一手交錢，一手交票。特別是在選邑，投票時的場面一片狼藉，競爭的雙方都以酒肉爭奪選民，弄得醉漢滿街皆是。

  選舉方法也造成選舉制度的種種弊病，當時實行公開投票制，選民在眾目睽睽之下把選票投向哪一方，大家都看得很清楚：拿了別人的錢，自然要把選票投給買票的一方；如果選民是競爭一方的佃戶或商業客戶，那就不可能有任何選擇。此外，暴力和脅迫事件時有發生，一些候選人僱人襲擊競爭對手的支持者，有時還出現綁架選民、冒充死去的或缺席的選民進行投票的事件。

  綜上所述，19世紀初的英國議會制度有三個方面問題：選舉權狹小、議席分布不合理、選舉方式腐敗。三方面問題綜合到一起，就使得這個時候的英國議會不是一個民主機構，而是貴族寡頭制的工具。

  按照當時的規定，議員有財產資格限制，郡選區要求年收入600英鎊以上，選邑是300英鎊。議員不領取薪金，只有貴族家庭出身、或者很有錢的人才會想去當議員。在這樣一種議會制度下，貴族控制了選舉，選出貴族子弟或貴族的親信出任議員，達到貴族控制下院的目的。確實，在19世紀的前30年裡，下院約200個議席是由貴族控制的；貴族通過自己的人控制下院，而貴族自己則組成上院，再由上下兩院組成政府。總之，貴族控制著改革前的英國政治，這是一種貴族寡頭政治，離現代民主制度相距甚遠。

  這種格局符合當時的財產分布情況，在農業社會，土地是財富的主要表現形式，土地貴族掌握著國家財富的最主要部分，由他們控制國家政權，體現了財產與權力的高度結合。客觀地說，這種不合理的制度很適合光榮革命後英國農業社會的狀況，當然也符合土地貴族的利益。貴族通過「舊制度」中的不合理方面來控制議會，以保證自己的絕對統治地位。

  然而，工業化改變了社會格局，新的有產者階級出現了，他們的財富趕上甚至超過了土地貴族，這些人要求改變權力的格局，「有產」者也應該「有權」。他們要求改革議會，主要是要求擴大選舉權，通過擴大選舉權，把自己也變成「有權」的階級。另一方面，隨著人口增加、工業城市崛起，人口在城市集中，許多人的生存狀態嚴重惡化，他們迫切要求改變現狀，通過改變議會制度，來改變自己的生存狀態。於是，「舊制度」又面對一支強大的反對力量，他們就是占人口多數的勞動者，尤其是工業勞動者。工人階級的改革運動以普選權為標誌，希望通過普選權選出自己的代表，在議會中為自己爭取更好的生存權利。總之，工業化使越來越多的英國人意識到「舊制度」的不合理，他們希望改變這個制度，由此而引發了議會改革運動。

  議會改革運動在18世紀60年代以「威爾克斯和自由」為觸發點，形成英國政治舞台上的一支新興力量。法國革命爆發後，這個運動迅速發展成中下層民眾聯手推進的政治大動員，其激烈程度前所未有，威脅到英國現存的政治秩序。面對威脅，控制國家政權的土地貴族於1799年經由議會頒布《結社法》（Combination Act），禁止民眾結社，對一切以改革為主旨的組織和活動實行嚴厲鎮壓，改革運動暴露在赤裸裸的高壓之下，一時間曾經轟轟烈烈的民眾運動很快就銷聲匿跡了。

  當19世紀開始時，議會改革運動似乎已經消失了，但它其實並沒有被撲滅，而是轉入地下，呈現出忽隱忽現的狀態。早在世紀之初，在約克郡的荒山野嶺里就流傳著關於「黑燈照」（The Black Lantern）的傳說，一些人在黑天野地里秘密集會，討論「取消一切賦稅，享受全部權利」，而且聲稱「某一天晚上他們會在各個地方同時舉事」。1802年政府逮捕德斯帕德上校（Colonel Despard），說他在倫敦的下等酒吧中煽動工人，試圖組織革命軍隊推翻政府，最終以謀反罪名將他處死。在1811-1812年盧德運動（Luddism）的高潮中，人們依稀可見議會改革運動的影子，比如1812年蘭開郡（Lancashire）波爾頓（Bolton）的手織工曾向議會遞交請願書，其中說「依請願者之見，假如下院只由人民的代表組成，它就不會只顧盟國的可疑利益，而同意把人民帶進由連綿的戰爭所造成的苦難與饑荒中去了」。工人的請願毫無結果，盧德運動很快就在這個地區迅猛爆發了。

  如果說從世紀之初到拿破崙戰爭結束，運動只呈現星星點點的特徵，並且基本上處於蟄伏狀態，很少被人們清楚看見，那麼拿破崙戰爭結束後情況就不同了。戰後糧價高漲，時世艱辛，失業率攀升，人民的生活非常艱苦。普通民眾再一次意識到痛苦的生活是由不合理的政治制度造成的，托馬斯·潘恩（Thomas Paine）的理論重新甦醒，大規模的群眾性議會改革運動又一次爆發了。

  領導這次運動的是漢普登俱樂部（Hampden Club），雖說在運動的發動階段中等階級改革派起了很大的作用，比如科貝特和卡特萊特少校就是其中的主要人物，但運動參加者基本上是工人，工人階級改革運動再次高漲。相比之下，除少數幾個堅定的改革派，中等階級基本上是沉默的。

  中等階級改革派中，威廉·科貝特（William Cobbett）是宣傳鼓動家，它的宣傳推動了工人運動的發展。科貝特出身於小自耕農家庭，他對往昔「快樂的英格蘭」充滿懷念，在他的想像中，「快樂的英格蘭」存在於農業社會，那時人與人之間溫情脈脈，家長制紐帶把人們聯繫在一起，統治者履行自己的職責，好好地照看自己的臣民；對統治者恪守自己的義務，同時也安享平和寧靜的小康生活。但工業社會打破了這一切，社會的上下紐帶被擰斷了，工人失去保護，被放在無情的資本主義的壓榨下。他認為這是個罪惡的社會，而所有的罪惡都是由不合理的議會制度造成的，因此他號召進行議會改革。在他創辦的售價兩便士的大眾版《政治紀事》（Political Register）第一期上，他發表《告英國工人大眾書》，其中說：工人的苦難是由沉重的賦稅造成的，而賦稅是由議會征課的，因此改變這種狀態的唯一辦法就是改革議會下院，讓每一個直接交稅的人都有選舉權，並每年改選一次。科貝特主張和平改革，當1816年人民的不滿達到極點、火藥正點燃北方工業區時，「科貝特文章的影響很快就看出來了，科貝特給讀者指出受苦的真實原因——劣政，指出適當的糾正方法——議會改革，騷亂很快就很少見了。」

  約翰·卡特萊特（John Cartwright）是激進派的元老人物，1780年他參與發起組織「憲法知識會」（Societyfor Constitutional Information），這個組織在英國早期激進主義運動中發揮過鼎足作用，卡特萊特就一直是這個組織中的活躍分子；他發表的《抉擇》（Take Your Choice）一文，可被看作是議會改革的第一聲號角。90年代「憲法知識會」「倫敦通訊會」（the London Corresponding Society）等被鎮壓後，卡特萊特沉寂了很長時間，但拿破崙年戰爭結束後他再度站出來，以80歲的高齡行走於英格蘭北方工業區，一個月內行程數百英里，幾乎每天發表演講，並且每到一地就協助組織漢普頓俱樂部，參加者幾乎全都是工人階級。

  漢普登俱樂部是和平的改革運動，從米德爾頓鎮（Middleton）的活動中可以看出來。米德爾頓俱樂部每周召開兩次會議，會議地點設在一個小禮拜堂內，會員每周交1便士會費。據俱樂部書記薩繆爾班福德（Samuel Bamford）說，類似的組織在北、中部地區很多：「過去30年中，主日學校（Sunday school）已培養出那麼多工人，能夠在村鎮的改革會議上閱讀書寫，或者講演。有些還粗通詩韻，這使得他們的談吐大受歡迎，增加了聚會的風采。通過這種種方法，起先是那些急切的聽眾，然後是一大批新來的熱心人，就從那偏遠安靜的溪邊茅舍中應召而來，來參加漢普登俱樂部每周的朗讀和討論會」。除了召開討論會之外，各地俱樂部還散發宣傳小冊子，組織向議會請願，以及彼此之間互通聲氣。

  此時一個具有暴力傾向的「斯彭斯博愛主義者協會」（Society of Spencean Philanthropists）走上舞台，他們人數不多，但能量不小，核心人物幾乎全是倫敦通訊會被鎮壓後殘留下來的暴力翼。倫敦通訊會被鎮壓後，他們以托馬斯·斯彭斯（Thomas Spence）為中心，接受了他帶有社會主義色彩的土地公有計劃。1814年斯彭斯去世後這些人正式組成「斯彭斯博愛主義者協會」，相信用暴力手段才能改變英國的政治制度。1816年12月2日他們借召開群眾大會之機發動騷亂，衝擊了好幾個槍械鋪，奪取大量武器，並沿街鳴槍以壯聲勢。到達倫敦塔時，好幾個人爬上牆頭，揮舞三色旗，號召士兵投降。這時王家衛隊趕來，驅散了群眾。當晚，起事的主要領袖被捕。出庭受審時，由於政府方面只拿出一個奸細做證人，倫敦陪審團認定這是政府的圈套，因此將斯彭斯派全部釋放。

  但政府決定以這件事為藉口對席捲全國的改革運動加以鎮壓。1817年3月，議會中止《人身保護法》（Habeas Corpus Act），接著又頒布《反煽動性集會法》（Seditious Meeting Act），不僅點名取締斯彭斯博愛主義者協會，而且禁止一切改革集會。許多改革派被捕，像班福德這樣的和平改革派也多數入獄，漢普登俱樂部運動很快就失敗了。

  6月9日在彭特里奇村（Pentridge）爆發了一次手工工人武裝起義，有人把它叫作「英格蘭的最後一次革命」。彭特里奇是諾丁漢（Nottingham）附近的一個手工織襪業村鎮，曾經是盧德運動的中心之一。1817年4、5月間，北、中部工業區一些激進派秘密串聯，策劃發動武裝起義，來改變英國的政治制度。但真正付諸行動的卻只有彭特里奇和鄰近幾個村鎮的三四百人，他們攜帶槍枝向諾丁漢進軍，但次日清晨遇到騎兵巡邏隊，一槍未發就瓦解了。不久，起義的主要領袖全都被捕，3人被處死刑，11人被判終生流放。這就是歷史上有名的彭特里奇工人起義，在世界工人運動史上，應該是第一次武裝起義的嘗試。

  政府的高壓加上1817年的風調雨順，使改革運動暫時消沉下去。但1818年經濟情況再度惡化，人身保護法又按期恢復，這使得議會改革運動再次掀起高潮。1819年夏天，曼徹斯特、伯明罕、斯托克波特（Stockport）、利茲、設菲爾德（Sheffield）等大工業城市成了群眾運動的中心，很多地方召開群眾性集會，要求議會改革。7月12日，伯明罕召開了一次盛大的群眾集會，會上除提出「普選、年度議會、無記名投票」等改革基本要求外，最重要的一個步驟是選出該市的「立法代理人」即人民代表，要議會承認他的合法資格，接納他出席議會會議。伯明罕的行動在全國引起巨大反響，斯托克波特等城市緊跟模仿。曼徹斯特的工人改革派決定召開一次大型集會，選出曼徹斯特的「立法代理人」。1819年8月16日，曼徹斯特周邊工業村鎮的6至8萬名工人整齊列隊，前往市中心聖彼得廣場參加大會，他們的旗幟上寫著各種口號，包括「年度議會」，「普選與無記名投票」，「寧要作人死，不當奴隸賣」等等。這是一次和平的集會，參會者秩序井然，熱情洋溢，希望議會能聽到他們的聲音。但地方官已下定決心武裝鎮壓，隨著一聲令下，地方義勇隊和正規軍蜂擁而上，10分鐘內，「整個廣場變成一片空曠，……廣場上到處扔著鞋帽、披肩，還有踩壞和撕碎的男女衣物，沾滿血跡。……一些倒下的人……永遠停止了呼吸。」這就是震驚全國的彼得盧事件（Peterloo Massacre）。

  彼得盧事件為政府全面鎮壓提供了藉口，托利黨當局不僅以攝政王的名義對曼徹斯特市政府大加褒賞，而且立刻通過「六項法案」（the Six Acts），中止了言論、出版、集會、結社的一切自由。彼得盧事件後，斯彭斯博愛主義者發誓討還血債，決心刺殺全體內閣大臣，成立臨時政府。1820年2月23日晚正當他們準備起事時，倫敦警察忽然闖進他們的集合地點，將其多數抓捕。這一次斯彭斯博愛主義者付出了血的代價，領頭者西斯爾伍德（Arthur Thistlewood）等5人被判死刑，6人被判終生流放。這事件叫作「卡圖街密謀」（Cato Street Conspiracy），參與起事的都是手工工人。

  總之，從1799年議會頒布《反結社法》到這時，議會改革運動基本上是工人的運動，而且是手工工人的運動，拿破崙戰爭對英國的改革事業造成破壞性影響，小皮特及其門徒將改革視為國家的最大威脅，把英國政治帶進了光榮革命以後最保守的一個時期。很多人不再對改革抱有希望，輝格黨領袖格雷伯爵（Earl Grey）曾在1821年對其女婿說：改革不大可能在「我身前甚至你們這代人時期內發生」。輝格黨貴族多數都退回到他們各自的領地上去，不過問政治；1824-1829年之間，議會也不再收到有關改革的請願書。托利黨一直反對議會改革，自小皮特出任首相起，該黨幾乎不間斷掌權，他們以高壓手段鎮壓改革運動，反對一切形式的變革。中等階級在19世紀最初的20年間幾乎無所作為，他們只在1807年組織過威斯敏斯特大選，把兩位支持改革的候選人送進了議會。這樣，在19世紀最初20年中，改革的戰場上就只剩下工人激進派了。

  但托利黨的分裂使事態出現轉機，20年代托利黨內出現一個自由派，領頭的是喬治·坎寧（George Canning）、羅伯特·皮爾、威廉·哈斯基森等，他們先後在政府任職，進行了一系列自由主義的改革。1827年2月利物浦勳爵（Lord Liverpool）因病辭職，坎寧接任首相，托利黨公開分裂成兩派，以威靈頓公爵（Duke of Wellington）為首的保守派人多勢眾，坎寧等「自由托利黨人」只是少數派。坎寧和皮爾等人已預感到改革只是個時間問題，舊制度已經失去生命力，早在1820年皮爾就曾預言對改革的抵制堅持不了7年，1822年坎寧私下說：「改革不可避免。」但坎寧上任後沒有幾個月就去世了，由威靈頓繼任首相，坎寧的幾位同僚如哈斯基森等退出政府，托利黨公開分裂了。

  《天主教解放法》（Roman Catholic Relief Act1829）又進一步分裂了托利黨。1828年愛爾蘭的天主教領袖丹尼爾·奧康內爾（Daniel O'Connell）在議會補缺選舉中獲勝，作為天主教徒，他不符合當選議員的資格，但排除他又可能引發愛爾蘭內戰。威靈頓清楚地意識到政府必須在解放天主教徒和引發愛爾蘭內戰中兩者擇一，為避免內戰，威靈頓公爵政府在1829年通過了《天主教解放法》，使天主教徒獲得了和其他基督教派別大致相等的政治權利。但這項法案激怒了托利黨中的國教右翼分子，這些人從捍衛國教的立場出發，反對解放天主教徒，反對觸動英國的現有制度，在他們看來，《天主教解放法》既背叛了國教，又背叛了英國的制度，因此大逆不道；他們是「極端托利派」（Ultra-Tories）。這些人也成為政府的反對派，於是就出現一個非常有意思的現象：那些堅決反對議會改革的極端托利黨人，一下子變成了改革派，他們認為《天主教解放法》之所以獲得通過，是議會制度腐敗的結果，威靈頓用腐敗手段收買了議會，才能夠達到他的目的——因此，議會必須改革。於是反改革的一個主要障礙就被掃除了，托利黨反改革的力量被大大削弱。對改革陣營來說，《天主教解放法》重新喚起了他們的期待：既然自宗教改革以來就確定的國教原則可以被修正，那麼其他的英國制度為什麼不可以改變？受這種期待的鼓舞，改革派重整旗鼓，格雷伯爵也從他在北方的領地回到闊別已久的倫敦。

  1830年6月，國王喬治四世（George IV）去世，他的弟弟威廉四世（William IV）繼位；喬治四世偏愛托利黨、厭惡輝格黨，新國王登位給議會改革提供了一個有利的時間點。

  正在此時，英格蘭南部農村發生了「斯溫上尉」（Captain Swing）的暴動，被稱為「英格蘭最後一次農人暴動」。窮苦絕望的農場工人以「斯溫上尉」的名義發布命令，放火焚燒糧倉、搗毀脫穀機，認為那些機器剝奪了他們的工作機會，大批大批的農業工人四處遊蕩，有些農場主的莊園也被燒毀了。騷動持續了一年多時間，他們對政治其實並不關心，其行動是自發的，缺乏組織性，很容易被鎮壓下去。但他們的行動震驚了統治階級，因為農業工人一直被認為是最溫順的英國人。

  社會動盪讓輝格黨焦慮不安，也讓他們看到了擊敗托利黨的機會。在輝格黨政治家中，格雷伯爵具有很高的威望，他在法國革命時期就贊成改革，此後一直持改革立場。他認為在當時的情況下，除非立即進行改革，否則騷動將蔓延，還可能釀成一場革命。

  1830年11月格雷向威靈頓發難，在激進派、自由托利黨人和極端托利派的共同支持下，輝格黨擊敗威靈頓政府，結束了托利黨近半個世紀的統治。

  格雷隨即組建政府，他上台後首先考慮的就是議會改革，為此他成立了一個四人委員會，由他的女婿達勒姆勳爵（Lord Durham）擔任主席，負責起草議會改革方案。按他的指示，改革法必須剔除舊制度中最主要的弊病，一是廢除衰敗選區，二是給大城市設立議席，三是建立統一的選邑選舉權標準，四是擴大選舉權。1830年12月1日委員會開始起草改革法案，1831年1月14日將草案提交給格雷。輝格黨之所以願意改革，是希望通過改革廢棄舊制度中最突出的弊端，而保持現有的政治制度，他們堅持選舉權應該建立在財產的基礎上，並非「天賦人權」（naturalright）。通過有限度的改革以平息中等階級的不滿，滿足他們的部分要求，孤立並弱化工人階級，建立貴族和中等階級之間的政治聯盟，防止法國式革命的發生。因此，委員會起草的應該是「一勞永逸的解決方案」。當然，這裡面也有黨派利益，據估算，新選民必然會把選票投給輝格黨人。

  1831年3月1日，約翰·羅素（John Russell）勳爵向下院陳述了法案內容，主要包括：1）調整議席分布，取消一批衰敗選邑，削減另一批選邑的議席數，把這些議席分配給大城市或郡；2)改革選舉資格限制，郡選舉權不變，城鎮選邑統一為10英鎊財產資格。

  法案比人們想像的要激進，傳記作家查爾斯·格雷維爾（Charles Greville）稱它「確實是一個徹底的措施」。但托利黨堅持反改革立場拒絕妥協，羅伯特·英格利斯（Robert Harry Inglis）勳爵在當天的辯論發言中說：「人口從來就不是我們代表權的基礎，財產從來就不是我們代表權的基礎。英格蘭的憲政是在光榮革命時期固定下來的，從那個時候開始，國王就沒有提出新建選邑的權力，可能也沒有被建議使用那種權力。……我們的憲政是與時俱進的，它超越了人們的設計和計算，它不是一座建築，而是一棵樹……它最全面地代表了人們的利益……它包含：地主、商業、專業人士的權利，王室特權、貴族特權、低等階層利益、全體人民的權利和自由……東印度、西印度、殖民地，海外公司、商業利益的權利……可以在本院找到它們的真正支持。」

  議會之外，工人激進派指責它是一個自私的法案，目的是爭取中等階級支持，而工人階級得不到好處。中等階級則認為：儘管法案有缺點，但它是一個良好開端，終將導致進一步的改革，因此最終也會對工人階級有利。大多數議員都支持法案，他們的支持對於法案的通過至關重要。經過激烈辯論，法案通過一讀並在3月21日進行二讀。3月23日下院以302∶301票通過法案，由於只是一票多數，就很難進入委員會階段逐條審議，於是格雷政府解散議會，提前舉行大選。

  在大選中反改革的議員多數都落選了，輝格黨贏得134票多數，可見人心向背。同一法案略經修改就在下院再次獲得通過，並於9月22日提交上院。然而，上院托利黨貴族在威靈頓領導下於10月8日否決法案，理由是法案「結束了貴族的統治」。這樣，改革法就進入白熾化鬥爭了。

  10月8日上院否決法案的當晚，德比（Derby）群眾就開始鬧事，與當局一連對峙了三天；隨即諾丁漢、萊斯特、伍斯特（Wooster）、埃塞克斯（Essex）等地也發生騷亂，但最嚴重的騷亂發生在布里斯托，那裡的軍隊被迫撤到郊外，群眾則搗毀了市議會、市政廳、監獄、稅所、海關、主教官邸等，在三天之內控制著城市。這種局面使許多有產者感到害怕，他們擔心時局失控，於是就開始談論組織「國民自衛軍」（National Guard）以保護財產；工人激進組織認為有產者拿起槍無非是對付無產者的，於是就設想建立「人民自衛軍」。面對這種局面，輝格黨政府一方面下決心繼續推進改革，以爭取中等階級的支持；另一方面嚴加防範，避免法國式革命的發生。

  1832年4月輝格黨政府第三次提交法案並又一次獲下院通過，但托利黨繼續揚言要否決法案。於是，格雷在5月7日覲見國王，要求冊封足夠多的改革派人士成為貴族，以確保法案在上院通過。威廉四世拒絕了這個要求，格雷政府立即宣布辭職；威靈頓則在全國的抗議聲中受命組建新政府。在這種情況下，全國的改革派終於放下分歧，協同行動，全力抵抗威靈頓的組閣企圖。在5月9-19日的10天中，全國各地共召開200多次群眾大會，規模最大的有10萬人參加；成千上萬的人報名參加各地的改革協會，向議會遞交了300多份請願書，要求完成改革。一些激進派領袖開始在私下裡討論發動武裝起義的可能性；中等階級溫和派則號召有產者去銀行取款擠兌黃金，得到了熱烈的響應：10天之間，英格蘭銀行的黃金儲備被取走一半。

  羅伯特·皮爾表示不加入威靈頓政府，這是對威靈頓組閣的最後一個打擊。5月15日，威靈頓被迫交回組閣委任書；5月18日國王作出書面保證：如果上院再次否決法案，他將冊封足夠的新貴族來確保法案的通過。當晚，格雷恢復首相職務，表示繼續進行改革。面對這種局面，威靈頓公爵和托利黨多數識時務地退卻了，他們在上院表決時退出會場，讓法案順利獲得通過。托利黨在最關鍵的時刻讓步以求平安，避免了一次可能的革命。1832年6月7日，改革法經國王簽署後正式生效。同年，類似的改革也在蘇格蘭和威爾斯各自獲得通過。

  1832年改革法主要包括選舉權和議席分配兩個主要內容，它由三份相對獨立又類似的文件組成，分別對英格蘭和威爾斯、蘇格蘭、愛爾蘭作出相關規定：

  關於英格蘭和威爾斯，法案規定：（1）擴大選舉權，增加選民人數。郡選區保留年收入40先令以上的自由持有農的選舉資格，增加年收入50英鎊以上的租地農和10英鎊以上的公薄持有農（copyholders）。城鎮選區確立年值10英鎊房產資格選舉權，凡擁有年值10英鎊的房屋、倉庫、錢莊、店鋪或其他建築物並繳納濟貧稅（poor rate）和估價稅的人，無論是否擁有土地，都具有選民資格。1832年以前具有城鎮選民資格的，依然保留選民資格。（2）調整議席分布，英格蘭議席數從過去的489個減少到471個，取消56個「衰敗選邑」，並將30個選邑從雙議席降為單議席，把這些席位分給倫敦和北部工業區的大中城市，並增加郡選區議席，視該郡居民的多少確定其議席數，不一定都是每郡2席。威爾斯的議席數從過去的24個增加到29個，新增2個選邑，並調整各郡議席數。

  關於蘇格蘭：（1）在郡選區有選舉權的是年收入10英鎊以上的地主，年收入10英鎊以上或租期在57年以上的租地農，或年收入為50英鎊以上租期在19年以上的租地農和年收入50英鎊的佃農。1832年以前的選民仍保留選民資格。在城鎮選區，所有房產年值為10英鎊以上的人，無論其用途是經營、租賃、共同占有或繼承，都有選舉權。（2）蘇格蘭議席總數從過去的45個增加到53個，郡議席維持30個不變，城鎮議席從原來的15個增加到23個，其中愛丁堡（Edinburgh）和格拉斯哥（Glasgow）各獲2席，其他城市各1席。

  關於愛爾蘭：（1）郡選區是年值10英鎊以上的土地所有者，或年收入10英鎊租期在20年以上、及年收入20英鎊租期在14年以上的租地農。城鎮選舉權授予所有年值為10英鎊的房產所有者或承租人，或年收入10英鎊的自由持有農及租地農。1832年以前的選民保留選舉資格。天主教神甫無權投票，除非他符合本法案的不動產資格。（2）愛爾蘭議席總數從過去的100個增加到105個，32郡每個郡2席；城鎮增加4個席位，都柏林大學從1個議席增加為2個議席。

  1832年改革具有里程碑意義，它標誌著英國從貴族制向民主制邁出第一步，並且「確定了一個現代的工業國家堅定地走在一條漸進和非暴力的道路上」。改革法增加了下院的權力和聲望，使其具有更大的代表性。改革法消滅了衰敗選邑，貴族在下院的影響力減小。更重要的是，它繼承了光榮革命以來和平變革的傳統，用和平、漸進的方式完成了改革。這以後，改革就在不斷進行，直至20世紀完全確立現代民主制度。

  儘管有這些變化，改革法與未改革的制度依然有很多連續性，它是一次改良而不是突變，貴族依然維持了他們的統治權，只是在程度上有所削弱。很多選邑依然由貴族控制，1832年以後，大約有50%的「口袋選邑」（Pocket boroughs，裝在貴族口袋裡的選邑）保留下來；在新法案下誕生的第一屆下院中，70%-80%的議員仍舊代表地主的利益，其中最大的一個群體是貴族子弟，只有不到100名議員是銀行家、商人或工廠主。所以，「新制度」下的議會與「舊制度」下的議會在人員結構上基本相同。

  10英鎊房產選舉資格使中等階級成為選民的主體，店主代替工匠成為城鎮選民的最大職業團體。中等階級當選議員的機會增大了，特別是新城鎮和工業選區的中等階級。然而，中等階級事實上並沒有獲得政治上的控制權，只是分享了政治權力，成為「有權的」階級。

  工人階級沒有獲得選舉權，他們被排除在選民之外。新增城市選區的房產價格很低，很少有人能達到10英鎊房產資格，比如在伯明罕，選民人數還不到人口的總數的5%,他們主要是中等階級。而且，在那些被取消選邑資格的地方，下層民眾反而失去選舉權。1832年以後，工人選民由於工作遷徙和自然死亡等原因而不斷縮減，工人階級感到他們被「出賣了」，這種怨憤後來形成了憲章運動（The Chartism）的主要推動力。

  從統治者制定和通過改革法的意圖以及法案內容看，1832年改革或許談不上是「偉大的改革」。輝格黨認為改革是「捍衛和保存英國貴族的政治天職」的手段；格雷本人認為，中等階級的影響力已不可等閒視之，如果不對中等階級作出「一些讓步」，那麼「將很快導致共和主義和現有制度的毀滅」。他在1830年11月明確說道：「我改革的原則是防止革命」。從英國革命和法國革命的經驗看，「革命」帶來了「民主」或「共和主義」，這是英國貴族絕對不想要的。

  改革的最大意義是它用和平手段完成了自我更新，到這個時候，英國就算成熟了，它找到了適合自己發展的道路，不必再盲目摸索，也無須處處擔憂，可以隨時用改革的方式調整自己，變革已經過時的制度。這一條和平變革發展的道路是英國的特色，是在英國歷史發展中穩步形成的。

  1832年改革不是一次激進的改革，激進派因此大失所望，他們要求繼續改革。但在以後20多年時間裡，英國沒有形成新的改革氛圍，儘管有轟轟烈烈的憲章運動，在十多年時間裡聲勢浩大，但改革的時機一直沒有到來。其實就「改革」這種社會變革的形式而言，只有當社會大多數人都有變革的願望、並形成巨大的社會壓力時，「改革」才可能提上議事日程——1832年改革過程正說明這一點。憲章運動是一次純粹的工人階級改革運動，它主動與社會其他階層劃清界限，儘管它被譽為「世界上第一次廣泛的、真正群眾性的、政治性的無產階級革命運動」，但它的的確確孤軍奮戰，拒絕尋找同盟軍，得不到社會其他階層的同情，它自己也因為內部的意見不一而不斷分裂，最終終於萎縮而消失了，沒能完成進一步推動改革的使命。

  但是到19世紀中期，新的改革氛圍慢慢形成了，那是維多利亞的全盛期，英國已完成工業革命，社會的富裕和國家的強大已達到頂點，整個世界似乎都已經控制在英國的手裡。但英國自身的問題卻逐漸暴露出來，憲章運動所映射的工人階級的反叛情緒、中等階級激進派對國家政權繼續掌握在貴族手中的厭惡，以及工業化所造成的種種問題，都嚴肅地呈現在每一個英國人眼前，統治集團中也有人漸漸看出這一點，並日益明白：需要進行新的改革。

  羅素勳爵是輝格黨集團中的佼佼者，他很早就意識到這個問題。羅素出身於輝格黨世家，祖輩中不乏英國歷史上的著名人物，比如在復辟時期的蒙默思起義（Monmouth Rebellion）中，羅素家族就有為「自由」事業獻身的蒙難者。羅素自己是1832年改革法的主要起草人之一，在格雷內閣中擔任要職。1832年改革之後，他認為新的改革不可避免，於是在1846年出任首相後就試圖提出新的改革方案，其中包括放寬選民財產資格等。但在這個時候提出改革卻是不合時宜，輝格黨認為1832年改革是「最後的解決方案」，其黨內保守派甚至說任何新的改革都會觸發國家動亂。1848年歐洲發生革命，英國憲章運動進入最後一個、也是最強烈的一次高潮，在這個時候進行改革，很難被統治階級的多數所接受，因此羅素在議會多次提出議案，都被議會拒絕了。

  但是保守黨中也有人開始主張改革，最重要的人物是班傑明·迪斯雷利（Benjamin Disraeli）。迪斯雷利出身於中等階級家庭，他父親是一個改信基督教的猶太人；他年輕時曾經做過作家，對社會的不公正進行激烈的批判，小說《西比爾》曾經風靡一時。從政後他漸漸步入保守黨的核心圈，成為新托利主義的主要代表。他認為社會不公正已經根深蒂固，正在吞噬英國的靈魂；他認為托利黨人作為國家的天然守護者，應該充分承擔起社會大家長的職責，保護社會的弱小。托利黨只有這樣——承擔社會責任，才能繼續維持自己作為一個重要黨派的地位，從1832年改革的打擊下振作起來，擺脫長期的在野命運。迪斯雷利主張新的改革，相信新的改革符合保守黨的黨派利益。

  1859年2月，短期執政的保守黨政府提出改革方案，政府首相是德比伯爵（Earl of Derby），迪斯雷利是事實上的領袖。這個方案提出在保持選邑議席基本不變的前提下，增加郡的議席數量。但由於這個政府是少數派政府，地位極其不穩，所以改革其實是無法進行的。

  進入60年代，新的改革氛圍出現了，中下層改革力量再次行動，民眾中的改革熱情逐漸升溫，他們建立了一些要求改革的群眾組織，其中最有影響的是「全國改革同盟」（National Reform Union）和「全國改革聯盟」（National Reform League).

  「全國改革同盟」成立於1864年，它是一個中等階級組織，主要成員是曼徹斯特的商人、工廠主和激進派議員，其中有一些是反穀物法運動的主要領導人，如約翰·布萊特。聯盟的分支機構很快擴展到全國，尤其是工業城鎮，它試圖實現中等階級和工人階級之間的政治合作，達到擴大選舉權、實行無記名投票和平均分配議席的目的。

  「全國改革聯盟」於次年成立，主要成員是工人階級和激進派左翼，得到馬克思領導的第一國際等左翼組織的支持。該組織要求將選舉權擴大到工人階級，尤其值得注意的是，迄今為止一直不願意捲入政治活動的工會運動這一次也公開表態支持改革，總部設在倫敦的五大工會紛紛發表聲明，要求進行新的改革。工會態度的變化起因於工會發現在勞資發生衝突時，議會總是為有產者說話，而工會開始捲入政治活動，則標誌著工會運動的新的轉向。

  從1866年開始，改革同盟和改革聯盟經常協同行動，共同組織群眾運動，到這個時候，有組織的群眾組織和群眾運動又形成了，中下層之間的聯合行動也再次出現，改革的條件逐漸成熟。

  1865年11月，被稱為「改革制動器」的自由黨首相帕默斯頓（Henry John Temple,3rd Viscount Palmerston）去世，羅素勳爵接任首相，政府的實際領導人是財政大臣（Chancellor of the Exchequer）和下院領袖格拉斯頓，他決心實行改革。格拉斯頓起初屬於托利黨皮爾派（Peelite），曾在皮爾政府任職，後來和皮爾派中許多人一樣投奔輝格黨，在帕默斯頓行政時期地位不斷上升，終於在帕默斯頓去世後成為輝格（自由）黨的實際領導人。

  格拉斯頓日漸意識到擴大選舉權的重要性，在工業革命已經完成的歷史背景下，人數越來越多的工人階級卻沒有代表權。1864年3月11日他在議會指出：政府不能「等待工人階級發起爭取選舉權的運動，不是像以前一樣去製造議會運動的條件，這不是正確的態度。與此相反，如果可能，我們應該對此進行預測並用明智而富有遠見的措施予以防範」。格拉斯頓相信，「工人階級沒有被授予選舉權並作為一個階級行動，也沒有任何理由假定，如果選舉權得到溫和與公平的擴大之後，他們會採取這樣的集體行動。」格拉斯頓認為，「只有考慮到社會所有階級的感覺才能消除各地的混亂現象，這樣的一個階級聯盟對共同體福祉而言，將產生無法比擬的貢獻。」換句話說，他認為社會各階級都應該有自己的代表權，為此，他贏得了「人民威廉」（The People's William）的稱號，得到民眾的支持。

  但格拉斯頓只贊成謹慎的改革，他願意讓體面的技術工人得到選舉權，但排除普通勞工及所謂的「社會殘渣」。格拉斯頓從選舉記錄中發現，有投票權的工人多數將選票投給自由黨人，因此認定技術工人和其他體面工人也會這樣做。1866年3月格拉斯頓提出《人民代表權法》，打算擴大選舉權，把成年男子選民數從其人口的1/5提高到1/4.在19世紀中葉，很多人有了新房子，但這些房子達不到年值10英鎊的選舉權資格，而且許多工業城鎮的房屋售價低於10英鎊，19世紀的房價走勢趨於下降而不是上漲。於是，格拉斯頓在議會提出7英鎊房產選舉權的標準，他強調：「此類房產持有人的周薪一般接近26先令（1.3英鎊），除非在特殊的情況下，農民和一般的體力工人根本拿不到這麼多的錢，但是工匠和技術工人通常都可以掙到。如果將投票權給年租金6英鎊的房產持有人，選邑的政治權力槓桿就將向工人階級傾斜。我們不應將它看作是增加了工人階級選民，雖然在某種程度上是這樣，好像這種選民的增加只是帶來危險；我們不能將它看作是特洛伊木馬，裡面裝滿了愛好破壞、搶劫和放火的士兵。我相信，我們提出的新選民是值得你們歡迎的」。

  格拉斯頓的改革方案引起不同的反響。改革同盟認為法案太狹窄，不能滿足工人階級要求；布萊特等中等階級激進派雖然願意支持該法案，但也認為它不夠充分。自由黨中的「亞杜蘭洞派」（Adullamites）卻認為法案會增加太多的工人選民，他們中最有影響的代表羅伯特·洛（Robert Lowe）說：工人階級新選民是腐敗和沒有道德的，法案將導致現存政治體制的結束：「我們遲早將看到選民的大部分是工人階級」，其結果是「增加腐敗、脅迫和混亂」。洛的說法激怒了工人階級，如果說在此之前工人中許多人對改革問題還不關心，那麼洛的演說刺激了他們，讓他們走上了鬥爭的舞台。

  最後，自由黨內很多議員，無論是反對議會改革，還是認為改革力度不夠，或者出於對羅素和格拉斯頓個人的不滿，都站在了亞杜蘭洞派一邊。1866年6月，托利黨與自由黨中的亞杜蘭洞派合作挫敗了格拉斯頓的改革議案，自由黨政府辭職；保守黨領袖德比勳爵組成新政府，迪斯雷利擔任財政大臣。

  人民於是走上前台，改革聯盟和改革同盟聯合起來，組織了一系列群眾會議和示威遊行，支持議會改革。1866年7月23日，改革聯盟在海德公園組織和平集會，警察封鎖公園不讓民眾進入，結果演化成暴力衝突，持續了三天，最後不得不使用軍隊。在外省，各地出現許多改革派集會，據說參加人數總計超過了百萬人。這些情況表明改革已不可退卻，不改革就不能穩定社會秩序。

  保守黨組建的是少數派政府，它只有在反對黨的支持下才能運作。自1832年以來保守黨長期在野，只有過三次短期執政。在這種情況下，迪斯雷利決定採用冒險策略，在議會提出了自己的改革法案，其主要內容是：英格蘭城鎮選區的選舉資格降為繳納20先令直接稅並交付濟貧稅的房產所有人，郡選區的選舉資格從50英鎊降到15英鎊。迪斯雷利認為這個法案可以給保守黨帶來政治利益，第一它會造成自由黨的分裂，第二新選民出於感激會投保守黨的票，第三它可以保護各郡的貴族權力，第四可以穩定社會秩序。1867年3月18日迪斯雷利在下院演說，明確否認該法案將引致民主，他只希望把選舉權擴大到一部分工人，這種有限的擴大，還會被同時增加的中等階級選民所抵消。

  保守黨一部分議員不歡迎這個法案，法案提出後立即有三位閣員表示辭職，因此必須在一部分自由黨人的幫助下才可能通過該議案。格拉斯頓決定利用這個局面，他一方面不否決這個議案，另一方面卻逐條逐句地對法案提出修改意見，試圖在迪斯雷利的外殼中加進自由黨的靈魂。議會辯論進行得異常激烈，幾乎對每一項條款都要進行拉鋸戰，提出修改與反修改。最後，迪斯雷利的議案被徹底修改了，確定的文本比原來的方案要激進得多。於是出現了一種似乎不符合邏輯的現象：保守黨把自由黨趕下台，原因是自由黨的改革方案太激進；可是經過修改的迪斯雷利改革法比格拉斯頓的方案更激進，格拉斯頓騎著保守黨這匹馬，跑到了1867年議會改革的終點。1867年8月迪斯雷利改革法案最終獲得通過，經國王批准後成為法律。

  新法案擴大了選民範圍並重新分配議席。在城鎮選區，所有男性房產持有人都獲得選舉權，前提是持有該房產已滿12個月；他說，年租金10英鎊以上並在此地住滿12個月的房客也得到選舉權。郡選舉權包括：除1832年改革法規定的選民以外，增加年值5英鎊以上的土地持有人和租約農，及交納12英鎊以上地租並付清濟貧稅的土地租佃人。這些規定使選民人數從110萬增加到200萬，成年男子中有三分之一得到選舉權，其中包括大量的工人階級選民。改革使城鎮選民增加135%,工業區的選民比例尤其高，比如伯明罕選民從8000人增加到4.3萬人，工人階級選民占據多數；但郡選民只增長了45%,很多郡依然受貴族的控制。

  在議席分配方面：取消1萬人口以下小選邑的議席共45個，7個選邑被取消資格；上述52個議席中，25個分配給各郡，20個給新設選邑，另外有6個選邑各增加1個議席，倫敦大學得到1個議席。1868年，蘇格蘭和愛爾蘭也通過了類似法案。

  改革第一次使工人階級的多數成為選民，這在英國民主化過程中具有重大意義。但選舉資格仍然是以財產為依據的，選民仍然只占人口中的少數；選區分布仍然不合理，沒有按照人口比例的原則來劃定。農業區仍然比工業區有更大的代表性，英格蘭南部和西部比其他地區有更大的代表性，比如，英格蘭西南地區有45個議席，東北地區只有32個議席，但人口要比西南地區多出三倍。

  改革對政黨的影響很難估計，兩黨在選民支持率上都有得有失。自由黨贏得了1868年大選，但從長遠看，保守黨可能得到更多。為了適應大量新選民的出現，兩黨被迫加強組織建設，以爭取選民，特別是城鎮選民。1867年，保守黨成立「保守黨全國聯盟」（The National Union of Conservative and Unionist Associations);1877年，自由黨也成立了「自由黨全國同盟」（The National Liberal Federation).

  第二次議會改革沒有解決無記名投票（secret ballot）問題，這意味著公開的腐敗仍然盛行。儘管保守黨基本上反對這個改革，自由黨內部也意見不一，但「無記名投票法」（The Ballot Act1872）最後還是在格拉斯頓第一任首相期內（1868-1874年）獲得通過。1868年大選時出現了嚴重的舞弊現象，媒體大肆渲染加以曝光，政府不得已成立了一個議會調查委員會；1870年委員會公布了調查報告，證實在大選中發生了針對人身和財產的暴力事件，很多選舉是在醉酒和混亂中進行的，郡選舉中存在著諸多不適當行為，地主對選民施加了太多的影響。

  這個報告推動了選舉方法的改革。1871年政府提出第一個「無記名投票法」議案，但被下院否決。1872年第二個議案獲下院通過，但在上院又遭批評，羅素伯爵認為無記名投票將增加舞弊行為，包括行賄和假扮選民；還有人聲稱「地主對佃農的壓力是合理的」，但反對者終究只是少數，無記名投票法被接受了。

  無記名投票法並沒有消除選舉舞弊現象，在農村的效果更加有限，即便在城鎮選區，工廠主對僱工也有很大影響。但從長遠來看，它還是減少了地主和僱主的控制力，至少在理論上，選民可以根據自己的意願而不是其他人的命令來選擇候選人，議會選舉的方法變得更加民主了。

  然而大選中仍然存在著普遍的宴請和賄賂事件，很多選民如果得不到物質上的好處就不投票，有人甚至公開要價，誰出價高就把選票賣給誰。像薩德伯里（Sudbury）、雅茅斯（Yarmouth）這些地方由於腐敗現象太嚴重了，結果被取消了選邑資格。在1880年之前，至少在部分選區，越來越多的人願意用選票賣錢。

  激進派一直希望採取措施清除賄選，自由黨特別希望制定反賄賂法，他們認為保守黨更加富有，更願意出高價收買選票，因此清除賄選就能降低保守黨的成功機遇。確實有資料表明富有的選民願意投保守黨的票，雖然這些選民在數量上無足輕重，但是他們的經濟支持卻很重要。另一方面，保守黨也認為賄選行為過分了，不希望在這方面花費錢財。因此，在格拉斯頓第二個首相任期，《選舉舞弊和非法行為禁令》（The Corrupt and Illegal Practices Prevention Act,1883）通過。

  法案規定了每個候選人選舉費用的限額和聘用工作人員的數量，其標準根據選區的類型和選民的多少而不同。法案還禁止候選人動用交通工具運送選民，違反禁令規定者將給予罰款、拘留等處罰。候選人採取非法行為獲得議席的，一經發現即取消議員資格。

  1883年的《選舉舞弊和非法行為禁令》被認為是「議會改革的里程碑」，它最大程度地減少了選舉中的賄賂、脅迫和冒名頂替行為。並且，任何候選人都要小心謹慎遵守法規，否則其對手將利用他們的違規擊敗他們。

  此後，人們的注意力再次轉向選舉權問題。1867年以後，政治精英作為整體接受了這樣的觀點，即選舉權擴大是不可避免的事，因此任何一個政黨都要思考新的議會改革，以便能確保自己黨派的利益。

  1867年改革依然把多數男人和全部婦女排除在選舉權之外，郡選區的選民資格限制要比選邑大得多。激進派過去之所以接受郡選區有限的選舉權規定，是因為他們覺得農村選民會按照僱主或地主的指令投票。但1872年的無記名投票法頒布後，所有選民都可以按自己的意志自由投票，至少在理論上是這樣。自由黨就發現實行了無記名投票法後，很多過去不支持自己的選民也開始投本黨的票，特別是郡選區的礦工。1867年改革還有一個後果，就是工會實力增強，在1874年大選中礦工領袖托馬斯·伯特（Thomas Burt）被選為議員，其原因就是礦工有了選舉權。這種現象之出現，無疑歸因於選舉權的擴大，因此自由黨和激進派都希望進一步擴大選舉權。

  政府內的激進派代表是伯明罕的前市長約瑟夫·張伯倫，他在格拉斯頓第二屆政府（1880-1885）內擔任貿易部大臣（President of the Board of Trade）。張伯倫和他的激進派同僚想要控制自由黨，清除老式的輝格黨貴族。他們認為，格拉斯頓年事已高，不再能長期擔任黨的領袖。議會改革是張伯倫政治戰略中的最重要的部分，他認為選民的增加有利於自己改革自由黨的政治目標。

  經過張伯倫等人的勸說，格拉斯頓同意進行溫和的議會改革。1884年自由黨提出改革方案，擴大郡選民範圍。該方案在下院獲通過並移交上院討論，此時，由索爾茲伯里勳爵（Lord Salisbury）為領袖的保守黨在上院占據多數席位，而索爾茲伯里本人是一個堅定的保守主義者，其主要的政治目標就是維持貴族的統治權、保護國教；他不信任工人選民。但他也不是徹頭徹尾的反改革派，他覺得議會改革對保守黨來說不是災難，擴大郡選舉權可能有利於自由黨，但重新分配議席則對保守黨有利。

  張伯倫和激進派主張削減上院權力，為此在倫敦成立了一個廢除上院的民主委員會，作為群眾運動的基礎。但民眾的反應冷淡，格拉斯頓也不希望廢除上院，於是，自由黨與保守党進行秘密會談，這是前所未有的，即兩大黨通過事先協商，再將決定提交議會。索爾茲伯里在會談中處於強勢，因為他握有上院的否決權，他主要關心議席的再分配，很多城鎮選區由工人或中等階級選民占多數，而保守黨在這些選區的支持率比較低。為此，索爾茲伯里提出取消雙議席選區（two-member constituencies）制度，將它們改為較小的單議席選區。通過這樣的調整，就可以產生更多的中等階級選區，保守黨可以得到更多的勝選機會，從而改變保守黨在選舉中的不利地位。老選區的少數派地位就可能變成在新選區的多數派地位。通過協商，兩黨簽訂了「阿林頓街協定」（Arlington Street Compact），第三次議會改革的框架也基本確定了，自由黨得以擴大選舉權，保守黨則得以重新分配議席。

  第三次議會改革法由兩個獨立的法案組成，一是1884年的《選舉權法》（The Franchise Act,1884），二是1885年的《議席重新分配法》（The Redistribution Act,1885）。兩個法規均適用於整個聯合王國，前者將1867年的選邑選舉權資格擴展到郡選區，即無論城市選區還是農村選區，凡持有年值10英鎊以上的房產、土地或財產的人，都有選舉權。經過這項改革，選民人數從300萬增加到500萬。

  後者重新分配了138個議席，在19世紀，這是最徹底的一次調整。英格蘭和威爾斯79個居民人數在1.5萬以下的選邑各失去1個議席，倫敦諸選區的議席從22個增加到55個，其他一些城市和郡也增加了議席。老的郡選區被分成單議席選區，此後，英國多數選區只有1個議席了，英國選區基本上不再是歷史所形成的選舉單位，而是人為劃定的、選民數相仿的區域範圍。

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  這次改革之後，全國大約有2/3的成年男子已經是選民，而之前只有1/3.郡選民中，農業工人和礦工也有了選舉權；議席的重新分配改變了選區設置，議席與人口之間產生了更緊密的聯繫。城市和工業區得到更多的議席，而郡範圍內的選邑的席位卻減少了。

  這次改革還加強了「自由勞工聯盟「(Liberal-Labour).」自由勞工聯盟」是在19世紀70年代形成的，按照約定，自由黨支持勞工候選人在自由黨不占優勢的選區出面競選，勞工則在其他所有選區支持自由黨候選人。第三次議會改革後，由於工人階級多數成為選民，工人集中居住的地區就成了由工人選票控制的選區，工人的投票決定競選勝負，工會領導人很容易當選為議員。自由黨為了避免和工會領導人直接交鋒，就願意把這些選區讓給工會去競選，而同時要求工會在其他選區支持自由黨。這顯然是一筆賺錢的買賣，因為一方面，自由黨把工人選民占多數的選區讓給工會，其實並沒有失去什麼，相反還賣了一個乖；另一方面，這筆交易能保證大量工人選票投給自由黨，在與保守黨的對抗中可以占據優勢。這個聯盟在1874年把2位工會領袖推進議會，而改革之後，到1885年，就增加到13位。

  由於減少了農村的議席，並增加了郡選區的選民數，第三次議會改革還削弱了地主的影響力。1885年以後，當地豪門在12個郡選區還有影響力，但作用大不如當年。政府中，貴族出身的大臣和議員人數也減少了，中等階級的地位顯著提高。改革後首次大選，工廠主和商人出身的議員人數第一次超過了地主議員。儘管貴族和中等階級依然是政治夥伴，但後者成了支配力量。

  但英國仍然沒有走進民主時代：所有的婦女都沒有投票權，相當一部分成年男子也不是選民，很多工人仍被排除在選舉之外，他們因為工作地點經常變動，而不能成為選民。選民登記是一個特別繁瑣而冗長的手續，很多人因無法確定自己是否有資格，而造成很多有資格的人沒有登記。根據詹姆士·康福德教授（James Cornford）的計算，實際擁有選舉權的人數大致為：

  表28 選民人數統計表（單元：人）

  表29 選民人數占總人口的比例

  此外，很多人有多重投票權，比如第一次是房產持有人，第二次是地主。張伯倫有6次投票權，查爾斯·迪爾克（Charles Dilke）有9次；1910年大約有50萬選民可以多次投票，結果，中等階級的人數占成年男子總人口的20%,但卻是總選民數的40%。工人階級一般只能投一次票，這種制度對工人不利。

  部分郡選區的代表性很低，人口與議席之比高於其他選區，比如蘇格蘭的選區、英格蘭北部和大部分城市；另一些選區議員比例過高，比如愛爾蘭及英格蘭的南部農村地區。工業選區選民數量大，結果就在制度上壓低了工人階級議員的比例；其實工人階級很難承受選舉的費用，他們無力推出很多候選人，一直到20世紀工黨（Labour Party）建立，工人候選人都是很少的。由於選舉的費用很高，大選中無競爭對手的情況還是比較嚴重，在1880-1910年歷次大選中，無競爭選舉平均每年有136起；當選議員中，約20%在大選中無競爭對手。並且，英國議員不取薪金，號稱是自願為公眾服務，但這樣就使為生計所迫的人不可能參與競選，對他們來說，從政是一件奢侈的事。1911年自由黨提出議員年薪為400英鎊，相當於一個殷實的中等階級的收入，但議會依然控制在富人手中。

  男子選舉權對婦女來說尤為不公正，一些婦女受過很好的高等教育，卻沒有選舉權。從19世紀下半葉起，有些婦女在地方選舉中有了投票權，甚至還可以擔任地方公職，但她們被排除在國家層面的政治活動之外，因此，婦女爭取選舉權運動開始高漲。1897年，在米利森特·福西特（Millicent Fawcett）夫人領導下，成立了「全國婦女選舉權聯合會」（The National Union of Women's Suffrage Societies）；1903年，埃米琳·潘克赫斯特（Em meline Pankhurst）夫人等牽頭成立「婦女社會和政治聯盟」（Women's Social and Political Union）。後者是一個激進組織，採取很多激烈行動，包括破壞設施、放火、襲擊政府大臣等，這些活動造成很大的公眾影響力，婦女選舉權問題也成為當時英國的重大政治、社會問題。相對而言，自由黨比較願意支持婦女的選舉權，但如果要保守黨接受，則必須按保守黨的標準制定選舉資格，從而對保守黨有利。於是這件事就拖延下來，一直到第一次世界大戰爆發。

  總之，在19世紀，經過三次議會改革，英國的議會制度發生了根本性改變，與「舊制度」已不可同日而語。改革的方向是建立民主制度，但有趣的是，至少到19世紀80年代，政治家都不願承認這一點，「民主」到那個時候都不是一個褒義的概念，至少在英國的政治語彙中是這樣。英國政治發展中最大的特點之一，是碰到什麼問題解決什麼問題，對政治家而言，起先進行議會改革是解決政治動盪問題——為避免激烈的群眾抗爭徹底粉碎英國的政治制度，統治者願意作出某些讓步，讓變革的衝擊波限制在最小。後來，兩黨更從黨派的利益來考慮問題，議會改革也成了兩黨政治博弈的競技場。從三次改革的過程來看，第一次是民眾的抗爭迫使統治者讓步，改革的動力是從這裡開始的。到第二次議會改革，民眾的抗爭與兩黨的利益考慮開始交織起來，統治集團已經習慣了有限度的改革，認識到改革也可能對自己有利，於是儘量讓改革的結果對本集團有利。到第三次議會改革時，整個國家都習慣於改革了，改革已成為常態，到這個時候，統治集團都在考慮如何讓改革對本黨最有利，英國已經完全學會了緩慢而及時的改革方式；世紀之末，只剩下婦女選舉權問題有待處理了，下個世紀開始之後，這個問題終於被解決，英國也完成了民主化改造。

  英國式道路是和平、漸進、改革的路，這是一條由歷史形成的路。英國以和平、漸進、改革的方式走進現代社會，這是最值得世界各國深刻思考的。