第二章 輝格黨的優勢

  1714-1760年漢諾瓦王朝初創時期，英國政治有這樣幾條主線：（1）通過鎮壓詹姆士黨人的叛亂活動而鞏固了漢諾瓦王朝的合法地位；（2）輝格黨人長期把持政權，托利黨人則退居鄉間；（3）內閣制進一步發展，形成了大臣對首相負責、內閣對議會下院負責的責任政府制度。

  漢諾瓦王室入主英國之初地位並不穩固，流亡法國的詹姆士三世及其後代一直覬覦英國王位，在法國人的支持下，英法兩國的詹姆士黨人不斷製造復辟陰謀，並策動軍事叛亂，對新生的漢諾瓦王朝造成極大威脅。1714年10月20日，就在喬治一世舉行加冕典禮的那一天，英格蘭不少地方爆發了反對新王朝的示威活動。伯明罕（Birmingham）、布里斯托（Bristol）、諾里奇（Norwich）、雷丁（Reading）等城市均出現規模不等的群眾性示威。1715年是大選年，國內的詹姆士黨人藉機攪局，使不少地方的選舉充滿了暴力和緊張的氣氛，萊斯特（Leicster）的郡守甚至認為自己生命受到威脅，因而將投票延期進行。5月29日是查理二世復辟的日子，在倫敦的香榭里大街（Chancery Lane）甚至有詹姆士黨人燃起篝火表示紀念。6月和7月，反對新王朝的活動更是達到高潮。

  為了穩定國內秩序，7月初，議會通過了《騷亂法》（Riot Act）。法案規定，12人及以上的群眾集會，接到當局命令後須在一小時內解散，拒不執行者將被判處死刑。《騷亂法》的直接目標是打擊詹姆士黨人，但其後牛津等地反對新王朝的集會仍不時出現，於是議會宣布終止《人身保護法》（Habeas Corpus Act），授權政府可以在不經過任何程序的情況下拘捕任何反對王室和政府的人。一些與復辟活動有牽連或圖謀發動叛亂的貴族被捕入獄，財產也被沒收。但高壓政策仍不足以平息國內局勢，一場更大的叛亂還是在蘇格蘭爆發了。

  在英格蘭，同情詹姆士三世的人只是少數，而蘇格蘭的情況則大不相同——詹姆士黨人主要集中於蘇格蘭，有相當一部分蘇格蘭貴族敵視新王朝，希望斯圖亞特王朝復辟。這種強烈的「詹姆士黨人情結」（Jacobitism）不僅與斯圖亞特王朝源自蘇格蘭有關，而且與合併後蘇格蘭人的不滿有關。由政治精英所推動的合併並未給蘇格蘭民眾帶來多大利益，英格蘭政治家對蘇格蘭人的利益更加漠不關心。1712年，托利黨政府頒布《寬容法》（Toleration Act），對蘇格蘭長老會所排斥的其他教會實施保護，這被蘇格蘭人看作干預其宗教自由；同時，托利黨政府宣布在蘇格蘭開徵麥芽稅，這被看成英格蘭的經濟剝削。不滿情緒與對斯圖亞特王朝的留戀交織在一起，就釀成了反對新王朝的叛亂。

  1715年9月6日，蘇格蘭貴族馬爾伯爵（Earl of Mar）在布雷瑪（Braemar）樹起詹姆士黨人的大旗，發動反對漢諾瓦王朝的叛亂。馬爾伯爵曾在喬治一世內閣中擔任負責蘇格蘭事務的第三國務大臣之職，但一些托利黨人誹謗他與復辟王朝有勾結，因此被喬治一世解職。仕途終結的馬爾於是發起了叛亂，並打出復辟斯圖亞特王朝的旗號，希望老僭位者詹姆士三世能給蘇格蘭帶來「古已有之的自由和獨立的憲政」。

  馬爾叛亂在蘇格蘭高地部落中支持者眾多，18位貴族帶著共5000名叛軍加入馬爾陣營中。雖然英國政府派阿蓋爾公爵（Duke of Argyll）率軍平叛，但收效甚微。馬爾叛軍先後攻占了蘇格蘭的珀斯（Perth）、阿伯丁（Aberdeen）、鄧迪（Dundee）等城市，其人數也增加到約1萬人。叛軍兵分兩路，一路向東南進軍，以呼應英格蘭北部諾森伯蘭郡（Northumberland）發動叛亂的詹姆士黨人，但在普雷斯頓（Preston）遭到政府軍的阻擊，200多名貴族軍官和1250名士兵被俘。另一路在馬爾伯爵率領下向愛丁堡（Edingburg）挺進，但在謝里夫穆爾（Sheriffmuir）遭到阿蓋爾公爵的阻擊，雙方陷入僵持局面，但僵持對詹姆士黨人來說就意味著失敗，阿蓋爾公爵「成功地阻止了馬爾伯爵深入蘇格蘭低地，這對於喬治（一世）來說就是勝利」。

  馬爾叛亂給詹姆士三世造成一個復辟良機，但1715年9月路易十四（LouisⅩⅣ,1661-1715年在位）去世，法國政府被親漢諾瓦的攝政王奧爾良公爵（Duke of Orleans）所掌控，這使得由法國出兵幫助復辟的希望落空，因此在馬爾叛亂的三個多月中，詹姆士三世及其勢力只能隔岸觀火，無法給叛軍以實際支持。到12月詹姆士三世的機會來了，22日，他在法國私掠船的協助下，帶著一批隨從由敦刻爾克出發渡過北海在蘇格蘭彼得黑德（Peterhead）登陸，隨後在珀斯與馬爾叛軍會合。

  

  此時馬爾叛軍只剩下4000多人了。當叛軍看到詹姆士三世只帶著幾名隨從，而並沒有傳說中的大批軍隊和補給時，失望的情緒迅速蔓延，其士氣迅速渙散；而阿蓋爾的政府軍卻得到5000名荷蘭軍隊的支援。1716年初，經過珀斯和蒙特羅斯（Montrose）戰役後，詹姆士黨人的叛亂被鎮壓下去，大勢已去的詹姆士三世及馬爾伯爵等叛亂貴族倉皇逃往法國，1715年叛亂由此告終。

  詹姆士三世等逃往法國後被奧爾良公爵驅逐，他於是先投靠羅馬教廷，後來又投靠英國的老對手西班牙。1718年，英國為阻止西班牙爭奪地中海霸權而對西班牙開戰，作為報復，西班牙決定資助詹姆士黨人的復辟活動。1719年6月，詹姆士三世指派貴族奧蒙德公爵（Duke of Ormonde）率領一支5000人的軍隊渡海向蘇格蘭進發，由於天氣惡劣，結果只有300人在蘇格蘭登陸。由於響應者寥寥，這支遠征軍很快在格蘭謝爾（Glenshiel）遭英軍圍殲，詹姆士黨人的復辟活動也暫告一段落。

  18世紀40年代英法兩國因奧地利王位繼承問題而相互交戰，流亡的斯圖亞特政權似乎又有了新的希望。法王路易十五決定扶植詹姆士黨人，讓其在英國本土製造混亂。於是，年邁的詹姆士三世及其長子「小僭位者」（Young Pretender）查理·愛德華（Charles Edward）又成為法國的座上賓。1745年7月23日，在法國政府的支持下，查理王子乘坐私掠船在蘇格蘭莫達特（Moidart）登陸，隨行者僅7名貴族，沒有法國軍隊。但查理王子仍帶去了法國提供的軍械，包括1500支步槍、20門加農炮以及1800把大砍刀。查理王子一踏上蘇格蘭的土地，立即贏得高地部落的支持，許多貴族率眾投奔查理王子，很快就匯集成一支由蘇格蘭各部落組成的1000多人的軍隊，並得到許多蘇格蘭民眾的支持。在查理王子的追隨者中有許多天主教徒，也有一貫反對蘇格蘭合併的人，其他加入者則純粹是為了軍事冒險和投機。

  查理王子的叛軍在蘇格蘭勢如破竹，先後占領了珀斯、福科爾克（Falkirk）以及首府愛丁堡等城市。到9月底，蘇格蘭大部分已處於查理王子的控制下，英格蘭陷入恐慌之中。查理在蘇格蘭的成功促使法國改變態度，10月15日，法國宣布與流亡的斯圖亞特王室結盟，拒絕承認喬治二世（GeorgeⅡ)為英國國王而擁護詹姆士三世，同時許諾在合適時機派軍援助詹姆士黨人的復辟事業。

  法國的態度令叛軍士氣大振，11月，查理王子率領5000名叛軍南下進入英格蘭境內，先後攻占了卡萊爾（Carlisle）、蘭開斯特（Lancaster）、普雷斯頓、曼徹斯特（Manchester），並最終駐紮在距倫敦僅127英里之遙的德比（Derby）。不過，與蘇格蘭情況不同，叛軍進入英格蘭後，呼應者和加入者寥寥無幾，因為「自1715年叛亂後的30年來，英格蘭的詹姆士黨人情結幾乎消逝殆盡，英格蘭人已習慣於喬治國王的統治了」。

  陷入恐慌的倫敦城組織起一支3000人的軍隊構建防禦工事，由坎伯蘭公爵（Duke of Cumberland）率領的1萬名援軍也火速趕往德比。對叛軍來說，法國許諾的援軍一直未到，一些原本支持查理王子的英格蘭貴族也猶豫觀望，水土不服的蘇格蘭高地士兵開始叛逃，而僅僅依靠幾千人的軍隊要想攻占倫敦城則希望渺茫。在政府軍的前後夾擊威脅之下，查理決定放棄進攻倫敦，準備儘快撤回蘇格蘭。

  但撤退就意味著失敗。從12月5日起，查理王子領導的叛軍節節敗退，坎伯蘭公爵率領的政府軍則一路追擊。1746年，近萬名政府軍與約5000名叛軍在庫洛登（Culloden）荒原進行決戰，力量的懸殊和裝備補給差異決定了戰鬥的結局，叛軍被強大的政府軍分割圍殲，約2000名高地士兵戰死，其餘叛軍或淪為俘虜，或四散逃命。查理王子逃離戰場後，在當地部族的掩護下，潛伏約五個月之久，後來總算逃回了法國。

  蘇格蘭是斯圖亞特王朝的誕生地，也是歷次詹姆士黨人叛亂的根據地。1745年叛亂被平定後，英國政府決定採取嚴厲政策，旨在「清除在這個王國里散播的壞種子，使其再也無法發芽」。政府對於叛亂貴族實施嚴懲，120名為首者被處死，另有數百人被判監禁或流放。政府還頒布一系列嚴酷法令：《褫奪法》（Act of Attainder）規定沒收被處死以及叛逃貴族的財產；《繳械法》（Disarming Act）禁止蘇格蘭人攜帶武器，甚至不准穿著蘇格蘭傳統的花格呢短裙。議會還剝奪了蘇格蘭沿襲已久的司法裁判權；對於在叛亂中表現活躍的天主教徒，政府頒布禁令，限制他們擔任公職。這些措施破壞了蘇格蘭的「文化與生活方式」，在客觀上加速了蘇格蘭與英格蘭的融合。

  「詹姆士黨人叛亂是英國政治生活的一個重要組成部分」。1745年庫洛登荒原戰役的失敗以及1788年斯圖亞特末代繼承人的辭世，標誌著詹姆士黨人復辟事業的徹底失敗，至此，「光榮革命」後困擾英國政局的王位繼承問題終於得到解決。隨著漢諾瓦王室繼承權的穩固，英國迎來了長達幾個世紀的和平與安定，這種政治局面為英國政黨政治的發展以及責任內閣制的形成創造了條件。

  漢諾瓦王朝入主英國後，開始了近半個世紀的輝格黨獨占政權的時代，史稱「輝格黨的優勢」。在此期間，內閣、上院、下院幾乎被輝格黨所掌握，這種局面與18世紀英國特殊的政治格局有關。

  首先，部分托利黨貴族捲入了斯圖亞特王朝的復辟陰謀，因此失去了漢諾瓦君主的信任。在安妮女王病危期間，執政的托利黨貴族中，博林布魯克子爵（Viscount of Bolingbroke）、奧蒙德公爵等曾秘密與流亡的詹姆士三世接觸，敦促其放棄天主教信仰，圖謀復辟活動。喬治一世繼位後，有些托利黨貴族逃往法國，在詹姆士三世的流亡政府中任職，這種不明智的做法對托利黨的政治前途產生了消極影響。早在1714年，漢諾瓦王朝的特使就曾說：「如果老僭位者在法國軍隊支持下回國復辟，那麼15個托利黨人中應該有14個不會反對。」馬爾叛亂中有少數托利黨貴族捲入其中，這讓輝格黨人獲得「一張致命王牌——托利黨人與詹姆士黨人幾乎成為同義語」。由於直接或間接捲入詹姆士黨人的叛亂，徹底斷送了托利黨的政治前途。1715年大選後，喬治一世任命了清一色的輝格黨政府，托利黨由於失去國王的信任而長期居於在野地位。

  其次，漢諾瓦王朝入主英國後，輝格黨利用國王的信任與支持，對中央政府中的托利党進行大清洗，促使「從中央到地方都出現權力從托利黨向輝格黨的轉移」。博林布魯克和奧蒙德的財產被沒收，牛津公爵（Duke of Oxford）和斯特拉福德公爵（Duke of Strafford）因與法國媾和而以叛國罪論處。樞密院成員由80人縮減至32人，被裁減的大多為托利黨貴族。在政府各部門中，對新教王位繼承權態度含糊或同情僭位者詹姆士三世的托利黨人大多被解職；在地方政府中，各郡地方長官職位也紛紛易手：漢普郡（Hampshire）、蘭開郡（Lancashire）和朴次茅斯（Portsmouth）的地方長官，由於與詹姆士黨人有牽連而被解職，取而代之的是擁護新教王位繼承權的輝格黨貴族。由此，輝格黨實現了從中央到地方的權力控制。

  再次，輝格黨優勢的形成也與漢諾瓦君主的堅定支持有關。18世紀初君主立憲制仍處於發展之中，國王仍保有許多特權。一個政黨能否執政，與其說有賴於民眾支持，倒不如說更多地來自於王權的青睞。在當時，國王往往先任命政府成員，再由政府通過各種手段去獲取議會下院的支持，因此，「只要一個政黨團結一致，與王室保持親密關係，並且不犯致命錯誤，就可以一直當政」。輝格黨對漢諾瓦王室的堅定捍衛使前兩任漢諾瓦君主將輝格黨看成天然盟友，這成為輝格黨優勢確立的重要前提。

  1714-1761年英國在兩任漢諾瓦君主的統治下：喬治一世及喬治二世。此間，政權一直控制在輝格黨手中，國王利用政府大臣的任命權組建了多屆清一色的輝格黨政府，輝格黨人則利用對政府的控制，通過封官晉爵、金錢收買等方式來控制議會，進而長期主宰英國政壇。此間，遭遇排擠的托利黨居於在野地位，其在議會下院的席位呈逐年下降趨勢。1715年，托利黨在下院尚占據220席，1734年減少到150席，1761年更跌落到112席。但儘管輝格黨基本控制了中央政權，托利黨卻仍可在地方事務中發揮重要作用。

  早期，輝格黨內部並沒有出現統領全黨並操控政府的公認領袖，首屆輝格黨政府分為兩派，詹姆士·斯坦霍普（James Stanhope）、查爾斯·斯賓塞·桑德蘭（Charles Spencer Sunderland）等是主流派，羅伯特·沃爾波爾（Robert Walpole）、查爾斯·湯森德（Charles Townshend）等居於次要地位。這兩派在對外政策上有明顯分歧：在歐洲政策上，斯坦霍普派支持漢諾瓦君主在歐洲發動的戰爭，沃爾波爾等則反對君主為了私利而讓英國捲入歐洲戰爭。不過，在打擊托利黨勢力、實施宗教寬容等內政問題上，兩派又有基本的一致。1719年，輝格黨政府廢除了托利黨當政時期通過的《偶爾尊奉國教法》和《宗教一致法》（Act of Uniformity），給新教各派以相對平等的地位。

  1720年的「南海泡沫事件」（South Sea Bubble）為沃爾波爾派的崛起提供了良機。18世紀初，政府為應對戰爭支出而向商業公司舉債，南海公司就是政府的債主之一。1719年，南海公司向政府提交了一份債轉股計劃，即把政府的3000萬鎊國債轉換為公司股票，公司則負責償還債務。為使計劃獲得通過，南海公司對官員和議員大肆行賄，1720年該議案在議會兩院以絕對多數獲得通過。隨後，為了吸引更多的人購買公司股票，南海公司操縱輿論工具，稱南海公司的信譽是由國家擔保的，而公司在南美的貿易擴張將給投資者帶來巨大收益。於是，南海公司的股票價格一時間急劇攀升，其原始股票價格為100鎊，4月份漲到130鎊，6月初達到745鎊，6月中則達到1045鎊的最高值。價格的攀升帶來嚴重的泡沫，從6月底開始，大規模的股票拋售開始出現，致使公司股價暴跌。到12月，南海公司股票跌至128鎊，歷時8個多月的南海泡沫破滅了。南海泡沫事件波及所有的社會階層，成千上萬的投資者傾刻間傾家蕩產，議會大廈外擠滿了幾近瘋狂的破產者，他們要求懲辦責任人。議會委員會的調查表明，許多政府要員甚至王室成員都接受過南海公司的賄賂，有462名下議員和122名上議員也捲入南海公司騙局。南海泡沫的破滅還引發了政治危機，收受賄賂的輝格黨官員身敗名裂，競相辭職，政局一片混亂。在這種情況下，沃爾波爾被任命為財政大臣，「沃爾波爾當初曾堅決反對南海公司的計劃，現在當國家需要時，他心甘情願地接受了重任」。1721年3月，一批沒有受到南海泡沫事件牽連的輝格黨成員組成新政府，沃爾波爾成為新的政府首腦。此後二十餘年，英國進入所謂的「沃爾波爾時代」。

  沃爾波爾重新分配國債，大力整頓南海公司的股票，將公司大部分資產轉換成英格蘭銀行股票，逐步遏制了南海公司股票暴跌的趨勢，國家財政狀況趨於平穩。作為財政大臣，沃爾波爾還較為成功地化解了國債問題。早在1717年，沃爾波爾就主持成立償債基金，即從每年財政收入中提取一部分款項用以清償國債，以逐步減少國債總量。1727年，沃爾波爾成功地將部分國債利息從6%-7%減少到4%。1737年，沃爾波爾提出按照三厘利率來償還國債利息，未獲議會通過，但三厘國債此後成為政府追求的目標。到18世紀40年代末，政府成功地將所有國債利率都降至三厘，由此產生了英國最早的「統一國債」，即三厘國債。

  沃爾波爾政府還採取了一系列重商主義經濟政策，尤其是推行有利於工商業發展的稅收政策。為了刺激工農業產品的出口，政府取消了幾乎所有的出口關稅，降低了英國生產所需要的原料的關稅，同時還大幅度降低土地稅率。與此同時，沃爾波爾政府還開徵消費稅，其目的「不僅在於打擊日益猖獗的走私活動，而且在於鼓勵商業和貿易的發展」。消費稅徵收的對象，起初為肥皂、皮革、紙張、蠟燭、鹽等；1723年擴大到茶葉、咖啡、可可等。1733年，政府提出新的消費稅議案，準備對菸酒徵稅，但在全國引起軒然大波。「在狂怒的公眾輿論之下，許多輝格黨人開始搖擺不定並撤回對沃爾波爾的支持。」面對輿情，沃爾波爾果斷撤回消費稅議案，避免了一場政治危機。

  在外交方面，沃爾波爾政府積極推行和平均勢外交政策，儘量避免捲入歐洲大陸的戰爭。1733年，歐洲列強因波蘭王位繼承問題而相互交戰，沃爾波爾則頂住各方壓力不願參戰。不過，18世紀30年代，英國與西班牙之間在北美殖民地貿易問題上的衝突越來越激烈，1713-1731年間西班牙共查獲180艘英國走私船，英國商人及公眾對西班牙的憤恨情緒開始蔓延。此時，沃爾波爾仍推行和談方針，1739年與西班牙籤訂《帕多公約》（Convention of Pardo），英國政府保證不再向美洲殖民地進行走私貿易，西班牙則承諾保留英國原先獲得的貿易特權。沃爾波爾的外交政策無論在社會上還是在議會中都遭遇到強烈反對，一種主戰情緒在整個英國蔓延，正如當時一家報紙所稱：「歷史上從來沒有哪個時候像現在這樣，幾乎整個民族或國家是如此迫切地希望投入一場戰爭。」在強大的壓力下沃爾波爾終於屈服了，1739年10月英國正式對西班牙宣戰。面對主戰的紐卡斯爾公爵，沃爾波爾有點沮喪地說：「這是你們的戰爭，我希望你們為此而喜悅。」不過，戰爭雖然在進行，但輝格黨政府及議會在戰爭政策上卻存在著巨大分歧，政府很快陷入危機之中。1742年2月，不堪戰爭壓力的沃爾波爾宣布辭去首相職務。

  沃爾波爾的辭職意味著一個時代的結束，但政權依然掌握在輝格黨手中。此後，曾擔任愛爾蘭總督的卡特萊特、亨利·佩勒姆（Henry Pelham）、紐卡斯爾公爵、老威廉·皮特（William Pitt the Elder）等先後組閣，他們的政府都以滿足戰爭的需要為第一要務，而英國也在對外戰爭的道路上越走越遠，先後捲入奧地利王位繼承戰爭、英法七年戰爭等。英國的參戰，一則是為了維持歐洲大陸的均勢，二則是為了爭奪世界霸權。輝格黨政府所推行的戰爭政策不僅奠定了英國在歐洲乃至在全世界的霸權，而且擴大了英國的海外市場，為國內工商業的發展以及後來的工業化創造了條件。

  輝格黨優勢的時期也是內閣制確立的時期。內閣在斯圖亞特王朝末期已開始萌芽，但當時的內閣處於君主的控制之下，自己沒有獨立地位。漢諾瓦王朝繼位後的半個世紀中，不諳英國事務的德意志君主登上王位，這為內閣擺脫君主的控制而獲得獨立地位提供了絕佳的時機，內閣制因此而逐漸確立。

  君主退出內閣會議並淡出國務是內閣制確立的重要前提，由於喬治一世和喬治二世都出生在德意志，繼承英國王位後仍迷戀於漢諾瓦領地事務，對英國的政務並不熱心，兩位君主經常離開英國前往漢諾瓦，少則十天半月，多則長達半年。君主不在期間，國務依然要處理，政府會議也要按期召開，於是在沒有君主主持和參與的情況下，大臣們聚集在一起討論國務成為常態。

  漢諾瓦君主退出國務還有著語言方面的因素。無論喬治一世還是喬治二世，其母語都是德語，英語水平很差，無法與內閣大臣們正常交談。這樣，在少有的幾次由君主主持的內閣會議上，君主與大臣之間由於語言不通，交流存在障礙，參加這樣的會議對漢諾瓦君主而言純粹是浪費時間。於是，自1717年起，除了1721年和1733年僅有的兩次例外，喬治一世幾乎不再出席內閣會議。這一慣例在喬治二世時期得以延續。據記載，喬治二世僅在1745年、1756年和1758年參加過三次內閣會議，於是，「君主親自參加內閣商議變得越來越不常見了」。由於君主退出內閣會議，這就使得君主的影響力逐漸減弱，國家大政方針的制定及執行幾乎都是由內閣進行的，內閣獨立性不斷增強。

  君主缺席內閣會議導致了「首相」（Prime Minister）職位的出現，這是內閣制形成的一個重要標誌。由於君主缺席，內閣中必須有一位大臣出面來召集及主持會議，這位大臣還必須將會議經過及所做決定寫成報告，會後呈獻給君主。在內閣中執行這一任務的往往是位高權重的財政大臣，因為在政府各項工作中，經濟事務最重要。於是，首席財政大臣便充當起內閣與君主之間的「傳話人」，這就是後人所稱的「首相」。起初，財政大臣與其他各部大臣之間地位平等，當閣僚們稱呼他為「首相」時，多少帶有諷刺的意味。但後來，人們習慣於「首相」這一稱謂了，「首相」的地位也逐漸高出了其他大臣。

  1720年南海泡沫事件後，沃爾波爾擔任首席財政大臣達20年之久。一般認為，沃爾波爾是英國歷史上第一位「首相」，也是第一位入住唐寧街10號的政府首腦。沃爾波爾之所以能長期占據首相職務，與此間輝格黨的政治優勢相關。18世紀上半葉，托利黨長期在野，輝格黨則始終保持著議會多數黨地位，這樣，誰成為輝格黨領袖，誰就能控制議會下院，從而也就能擔任首相之職。沃爾波爾以及其後四任首相均由輝格黨領袖出任，這使得一種新的慣例逐步形成，即議會多數黨領袖出任內閣首相，由此而使下院多數黨領袖與內閣首腦合二為一，從而保證了內閣與議會下院的一致。

  沃爾波爾利用首相的職務來強化自身地位，使首相真正成為內閣首腦。在當時，確保君主的信任和支持必不可少，由於在南海泡沫事件中沃爾波爾以卓越的能力化解了危機，並保護不慎捲入南海騙局的王室成員，由此贏得了喬治一世的青睞。到喬治二世時期，沃爾波爾又利用財政大權討好王室，為自己的地位鋪路。例如，1727年繼位的喬治二世曾視沃爾波爾為異己分子，但沃爾波爾卻主動對其示好，在議會討論王室年金時慷慨建議將國王和王后的年金提高到80萬鎊和10萬鎊。此舉備受王室歡喜，喬治二世感激地說：「沃爾波爾爵士，予人方便即予己方便，你在這件事情上的所作所為將改善我的處境，而你自己也將會受益良多。」由此，他大力支持沃爾波爾，確保了沃氏的首相地位。

  沃爾波爾利用各種機會排斥異己，確立自己的優勢地位。為保持同下院的聯繫並控制下院，沃爾波爾以平民身份擔任下院議員，多次謝絕冊封其為貴族的提議，直到1742年他辭職之後，才接受奧福德伯爵（Earl of Orford）封號進入上院。沃爾波爾認識到下院的支持是內閣得以立足的關鍵，為此，他一方面表現得平易近人，與下院議員打成一片，對議員許以特權、官職、榮譽等各方面承諾，使議會下院牢牢地處於自己控制下；另一方面又利用財政權劃撥秘密活動經費，專門用於操控選舉、收買議員。在當時的議會選舉過程中，買賣選票是司空見慣的現象，某些選區居然將議員席位公開標價，比如喬治一世時期為1500鎊，喬治二世時期漲到2000鎊。要操控選舉就必須花費巨資，所以在1734年大選時，沃爾波爾花費近12萬鎊使326名輝格黨人當選，確保了輝格黨在議會的優勢。沃爾波爾曾經說：議員們「每個人都有一個價碼」。議會選舉中的腐敗遭到人們的詬病，但客觀上卻強化了內閣與議會下院的聯繫，為內閣擺脫王權控制並對下院負責提供了可行性。

  為提高政府工作效率，「閣中之閣」的先例開始出現了。斯圖亞特王朝末期，從樞密院委員會脫離出來的內閣，其成員數目一般維持在10-20人左右。由於閣員數量多，因此在討論國家政務時，各成員之間難免出現分歧，內閣時常陷入激烈的爭論之中，很難取得一致意見。為避免內閣的分歧與爭論，強化對內閣的控制，沃爾波爾在幾乎每次內閣會議正式召開前，總是邀請幾位最有實權的大臣舉行私下會議，會議一般在首相官邸召開，與會者一般為5-8人，主要包括國務大臣、掌璽大臣、樞密大臣、大法官等。如需討論某一專門性問題，該部門長官也會被邀請參加。這種由首相主持、內閣主要成員參加的私人會議被稱為「小內閣」，而真正的內閣則被稱為「大內閣」。有學者統計，1729-1741年有記載的178次內閣會議中，有9名及以上閣員參加的占93次，有8名及以下閣員參加的占85次。還有學者對1739-1758年間70次內閣會議參加者進行統計，發現有9名及以上閣員參加的占17次，6-8名閣員參加的占36次，5名及以下閣員參加的占17次。上述材料表明，「小內閣」的召開已經變得與「大內閣」一樣普遍了。

  這種大小內閣並存的體制又被稱為「雙內閣制」。「小內閣」的成員全部來自「大內閣」，而且是大內閣中的要員。「小內閣」出現之初表現出預備會議的性質，即在會上，首相和要員對重大問題提出初步意見，供正式內閣會議決策時參考。漸漸地，其權限越來越大，凡正式內閣會議需要討論的國務均由「小內閣」討論並做出決定，這些決定有時交正式內閣表決，有時則不通知其他內閣成員而直接付諸實施。這表明國家的行政大權漸漸由「大內閣」轉移到「小內閣」手中。坦普里（H.W.V.Temperley）指出：「正如在沃爾波爾時代所看到的，毫無疑問小內閣權力更大，而只有關於批准條約、宣戰或媾和等重大事件，才在大內閣進行商討。」沃爾波爾當政之初所開創的「小內閣」發展迅速，到其下台之時，「小內閣」幾乎包攬了所有日常政務及輔助性事務，由此成為國家的行政權力核心。在沃爾波爾之後，「小內閣」繼續保留下來，其權力得到進一步擴展，而此前的大內閣權力幾乎喪失殆盡。國家權力從「大內閣」向「小內閣」轉移，與此前從樞密院向內閣轉移如出一轍，這種轉移及權力的集中化大大提高了政府的工作效率，同時也有利於作為政府首腦的首相控制並領導內閣。

  也正是從沃爾波爾當政之時起首相的個人權力不斷膨脹，並逐漸超越其他內閣成員而成為真正的政府首腦。作為內閣會議的主持人，在閣員討論政務時，首相的意見往往起到決定性作用。沃爾波爾當政之時，內閣一致性原則已初見雛形，這一原則的核心是：內閣成員的政見必須保持一致，即便有不同意見，也只能保留，否則其政治生命就不保。正如史學家所言：「人們很快意識到，小內閣圈子中的大臣，如果在重大問題上與同僚們意見相左，除辭職以外別無選擇。」作為這一原則的首創者，沃爾波爾經常採取鐵腕手段，無情打擊政見不同者。1724年，國務大臣約翰·卡特里特（John Carteret）因為在外交政策上與沃爾波爾意見相左，結果被沃爾波爾罷免職務；1730年，國務大臣湯森德也因為不贊成沃爾波爾的意見而被驅逐。沃爾波爾開創的內閣一致性原則被後來者所繼承，這不僅確立了首相在內閣中的至尊地位，而且還提升了內閣議案獲得君主批准的成功率。這是因為，君主在面臨內閣一致通過的議案後，就不可能再反對了，所以這實際上也意味著國家大政已經從君主轉移到內閣手中。

  內閣一致性原則的初步確立，還為後來「內閣集體負責制」奠定了基礎。由於重大決策是經內閣會議討論並一致做出的，那麼，與會的大臣就必須為這一決策負集體責任，一旦內閣決議被議會或君主否決，就將造成嚴重的政治危機，內閣的總辭職也就會發生。

  議會下院的支持是內閣存在的基石，一旦失去下院這座靠山，內閣的垮台就在所難免。在沃爾波爾當政的20年間，輝格黨內爭奪權力的鬥爭非常激烈，但沃爾波爾總是藉助其對下院的領導地位而化險為夷。不過，當1739年英國捲入與西班牙的戰爭後，沃爾波爾仍堅持和平外交政策，這最終造成內閣與下院之間的對立。1742年，由於內閣議案在下院遭到否決，沃爾波爾意識到自己失去了下院的支持，遂宣布辭職。沃爾波爾的辭職開創了英國政治史上一個憲政先例，即內閣首相在失去議會下院多數支持的情況下應辭去職務。但需要指出的是，當時沃爾波爾的辭職僅僅是首相個人的辭職，而非政府的集體辭職，沃爾波爾的下台只是其個人的失敗，「是一名政治家的下台，而非輝格黨的倒台」。當時的輝格黨依然成功地控制著議會下院，接替沃爾波爾擔任首相的依然是輝格黨貴族，因此，那只是政權在輝格黨內的一次更替而已。

  在內閣制形成的過程中，作為內閣首腦的首相在大臣的人選問題上開始有了發言權，有時甚至起決定作用。君主在任命大臣時往往要與首相協商，得到首相的認可。沃爾波爾當政時期，君主所任命的內閣大臣均是支持沃爾波爾的輝格黨人，一旦這些大臣與沃爾波爾意見不同，君主便會依據首相的意見對其進行罷免。這說明，君主對於大臣的任命權已經大打折扣，首相對內閣成員的控制力在迅速增強。在輝格黨的優勢時期，君主與首相在內閣大臣任命問題上還出現過嚴重對立，由此引發憲政危機。1746年，英國國內詹姆士黨人的叛亂仍在繼續，在歐洲又捲入與法國的戰爭之中，內外交困之時，首相佩勒姆請求喬治二世任命威廉·皮特擔任內閣大臣。由於皮特此前多次發表言論抨擊漢諾瓦君主，因此喬治二世嚴詞拒絕，結果佩勒姆內閣集體辭職，使政府陷入癱瘓狀態。在僵持了兩天之後喬治二世做出讓步，邀請佩勒姆重新組閣，但佩勒姆提出了更苛刻的條件，除任命皮特為內閣大臣之外，還要求君主不得干預內閣事務，不得聽信幕後人指使。喬治二世只得一一首肯，皮特由此入閣，並擔任主計大臣之職。這一事件「有著重大的憲政意義」，在大臣任命權的較量中，以首相的勝利而告終，君主的人事權力遭到極大削弱，首相在內閣成員的任命方面有了越來越大的發言權，這就為18世紀末形成的大臣對首相負責的做法提供了先例。

  皮特進入內閣後其政治生涯的沉浮也反映出君主權力的衰落，而這恰恰是內閣製得以發展的前提。1746-1757年皮特在內閣中先後擔任主計大臣（Paymaster General）和國務大臣之職，在對外戰爭中為英國爭得了榮耀，也為自己贏得了廣泛支持。但在1757年，一直對皮特心懷不滿的喬治二世趁內閣轉換之機，罷免了皮特的國務大臣之職，並準備成立一個排斥皮特的新政府。喬治二世的做法遭到不少內閣大臣的反對，他們以辭職要挾，議會下院和公眾輿論也站在皮特一邊，喬治二世幾乎成為孤家寡人，他費時三個月也未能組織起一個排斥皮特的內閣。當喬治二世最終說服紐卡斯爾公爵組閣時，對方提出的第一個條件就是讓皮特繼續擔任國務大臣。無計可施的喬治二世只得屈服，在紐卡斯爾內閣中擔任國務大臣的皮特事實上行使了首相的職權。儘管1757-1761年間皮特從未獲得過首相的稱號，但歷史學家普遍認為，此間的內閣事實上是一個皮特內閣。皮特的罷免及其再次入閣反映了王權的進一步衰落，同時也表明，一位政治家政治生命的起落越來越有賴於議會的支持，這就為內閣對議會負責提供了先導。