第一篇 政治 第一章 君主立憲制的確立

  1688年的「光榮革命」（Glorious Revolution）及1689年的《權利法案》（Bil of Rights），確立了「英國式君主立憲制」，這成為英國憲政制度的一個新起點。斯圖亞特王朝（Stuart Dynasty）最後25年間，是英國現代政治制度的初創時期。伴隨著王權的衰落及議會主權地位的上升，內閣制和政黨政治開始興起，王位繼承問題也通過立法形式逐步解決，這不僅促使了君主立憲制的發展，而且給英國帶來較為穩定的政治局面。

  1689年的《權利法案》是英國憲政史上的綱領性文件，它對國王與議會之間的關係做了初步規定，尤其是對王權進行了一系列限制，但君主並未因此成為「統而不治」的「虛君」。這是因為：一方面，「接受哪怕是被閹割的《權利法案》並不是威廉三世（WilliamⅢ,1689-1702年在位）和瑪麗（Mary）接受王位的先決條件，儘管在接受王冠之前，《權利法案》確實向他們正式宣讀過，但無論是威廉還是瑪麗，都沒有明確表態將受這些條款的約束」。另一方面，《權利法案》只是對王權加以限制，並沒有剝奪王權，國王的權力依然很大。例如，定期召開議會非常含糊，多久召開議會並沒有明確，國王仍然擁有隨意召開和解散議會的權力；國王還擁有制定內外政策的權力，擁有任免各部大臣及官吏的權力，後者很大程度上使國王能實現對議會的控制。為此，可以這樣認為，《權利法案》充其量只是確立了國王與議會共享政治權力的機制，而哪一方在權力的行使方面處於主導地位，取決於二者之間權力鬥爭的結果。從「光榮革命」後二十多年間的情況來看，國王與議會之間的權力鬥爭異常激烈：國王力圖維護並行使傳統的特權，而議會則通過財政權和立法權來逐步來削弱王權，並確立自己的主權地位。

  自中世紀議會誕生以來，英國就形成了「國王徵稅必須經議會同意」的傳統，這表明議會已初步掌握財政大權。《權利法案》中的相關條款對議會的徵稅權進一步加以確認，此後議會通過種種手段，進一步強化手中的財政大權。1689年3月，議會通過一項撥款法案，授予國王每年120萬鎊的稅款，其中60萬鎊用於宮廷和非軍事開支，其餘用作海陸軍開支。1693年，議會還成立專門的財政委員會來編制財政預算，預算案實行專款專用，即便國王也不得挪用。為保證預算案的嚴格執行，「杜絕17世紀公共行政中的浪費、低效及腐敗行為」，議會還專門設立財政審查委員會，對財政收支狀況進行檢查，這樣，「國王的政府被迫處於相繼數個議會委員會監督之下」。

  不僅如此，議會還極力限制國王的軍事權力。1689年，議會通過《兵變法案》（Mutiny Act）。法案名義上是為「懲罰那些發動兵變或不願服從國王管束的軍官或士兵」，實際上卻是議會為國王行使軍事大權設置門檻。法案規定，「除非經過議會認可，否則，在國家處於和平時期，（國王）召集和維持常備軍的行為將被視為非法」。不過，「當國家面臨危險而君主和議會都覺得有必要召集軍隊來維護國家安全時」，經過議會授權，國王可以召集軍隊，但這支軍隊只能維持一年；如確係需要繼續維持軍隊，則需經議會每年重審該法案。由此一來，國王要想徵召並維繫軍隊「就需要每年都要召開議會」，議會由此成為國王行使軍事權力的監督者。

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  為避免出現斯圖亞特王朝早期「無議會」或「長期議會」的局面，防止國王獨斷專行，定期召開議會成為下一個鬥爭的焦點。從1689年起，議會就不斷提出並通過《三年法案》（Triennial Act），要求每三年召開一次議會。威廉三世擔心頻繁召開的議會對於王權構成威脅，因此多次動用否決權。1694年，議會以拒絕通過戰爭撥款法案來對抗，最終迫使國王簽署該法案。法案宣稱：「從今以後，議會至少每三年召開一次……每屆議會維持時間最多不超過三年。」法案的通過，意味著議會作為一個常設性機構建立起來。議會地位的穩固，不僅得以在一定程度上制衡王權，而且為內閣制及政黨政治的興起奠定了基礎。

  宮廷官吏、政府官員的任免一直是國王的特權，接受任命的官員一般由王室提供薪俸或年金，因而大多聽命於國王。「光榮革命」後，國王及其寵幸不僅試圖控制政府，而且試圖控制議會兩院，這對議會的獨立性及其權威構成了挑戰。為抵制及消除王權在議會下院的擴張，從1692年起，下院多次提出《任職法案》（Place Act），力圖將那些由國王任命並接受俸祿的官員排擠出下院，但結果幾乎都是被聽命於國王的上院所否決。1701年，當議會討論通過《王位繼承法》（Act of Setlement）時，特意將《任職法案》的相關條款夾帶其中，從而得以順利通過。該法案規定，「任何人一旦接受國王任命的官職，或接受王室年金，將喪失議會下院議員資格」。不過，該條款實際上一直未能推行，這是因為：只要是政府官員，就必須接受國王任命並接受王室俸祿，如果將政府官員完全排擠出議會下院，那麼必將造成「議會下院與政治生活的實際中心嚴重脫離」，尤其會導致政府與議會之間的不一致，從而引發政治危機。雖說如此，議會仍未善罷甘休。安妮女王（Queen Anne,1702-1714年在位）繼位後，議會與國王之間就《任職法案》條款的推行又進行了多次交鋒，最終雙方實現了妥協。1707年，議會通過《任職法案》，規定「凡從王室新近獲得官職或領取薪俸者，均不得當選下院議員」；凡已當選的下院議員在任職期間接受國王官職或俸祿的，也將被取消議員資格，若其在隨後的補選中繼續當選，則可不受法案的限制。可見，法案為政府官員進入下院設置了新門檻，因此可被視為「一個相當成功的憲政設計，它限制了王室影響力在議會下院的增長」。

  在限制王權的諸多法案中，1701年的《王位繼承法》尤為重要。雖說這是一部規定王位繼承順序的法律，但其中很多條款涉及限制王權問題。根據法案，法官保有職務的前提是良好的品行，而不再是國王的喜好，而國王任免法官要「經過議會兩院的認可」。「有關王國治理的任何事務，均須依據王國法律和習慣在樞密院中討論並做出決定」，而國王做出的任何決定，「都必須由討論並同意該決定且身為樞密院成員的政府大臣簽署」。「未經議會同意，國王不得離開英倫三島」；「未經議會同意，國王不能為保護其私人領地或屬地而將整個王國拖入戰爭之中」。這些條款大大限制了國王在司法、行政、外交等方面的權力。

  否決權實際上的喪失，是王權遭到削弱的重要表現。威廉三世曾五次行使否決權，阻止議會通過限制王權的法案，如《三年法案》《任職法案》等。但出於對外戰爭的需要，在其統治後期，為得到議會對戰爭的支持，威廉也幾乎不再行使否決權了。安妮女王當政後，也曾將否決權作為手中的法寶來對抗議會。但自1707年否決蘇格蘭議會通過的民兵法案後，她再也沒有行使過這一權力，安妮女王因此成為英國歷史上最後一位行使否決權的君主。自1707年起至今，英國國王的否決權實際上已喪失了。否決權事實上的喪失是王權衰落的一個重要里程碑，這意味著，立法權事實上控制在議會手中。對於國王來說，只要法案在議會上下兩院獲得通過，簽署法案這一環節就變成象徵性舉動，而不再意味著權力的行使了。

  議會利用手中所掌握的財政權和立法權，一次次地衝擊王權，造成了王權的衰落及議會主權的上升。到18世紀初，國王手中的特權越來越少，議會的地位變得越來越重要，並逐漸成為國家政治權力的中心。隨著專制王權的被克服以及議會地位的提升，一個相對民主、自由的社會在英國建立起來。正是在這樣一種寬鬆的政治環境中，內閣制在英國開始興起。

  「作為國王與議會之間聯繫紐帶的內閣制度」，最先是從樞密院（Privy Council）中派生出來的。樞密院是都鐸王朝（Tudor Dynasty）時期形成的中央政府機構，主要由地位顯赫的政府大臣、王室官員、國王私人顧問等組成。樞密院負責為國王出謀劃策，實際上還具有行政、立法、司法等方面的職能。斯圖亞特王朝建立後，為更有效率地處理紛繁複雜的國務，在樞密院之下又成立了諸多常設性或臨時性的委員會。尤其是在復辟王朝時期，樞密院委員會急劇增加。據統計，1660-1667年間就出現過72個不同的樞密院委員會。樞密院委員會的出現和發展，實際上分割了樞密院原有的職權，造成了樞密院本身的衰落。

  1617年，為處理與西班牙的聯姻問題，在樞密院之下，外交委員會（Committee of Diplomacy）在國王的授意下成立。不過，外交委員會並不是公開的、正式的機構，而是一個完全依附於國王、輔佐國王處理對外事務的秘密委員會，它演變成後來的內閣會議。在查理二世（CharlesⅡ,1660-1685年在位）復辟時期，外交委員會的活動趨於正常化，其職權範圍也進一步擴大。除傳統的外交事務，如結盟、停戰、媾和、審議條約等以外，還具備召集議會、收征財稅、徵召軍隊、管理宗教事務和國內治安、殖民探險等職能。這樣，樞密院原有的決策職能，漸漸地被外交委員會所取代。

  由於外交委員會是國王以秘密方式召集的，且通常於國王內室秘密開會，因此，時人又將其貶稱為「密室會議」或「內閣會議」。漸漸地，「內閣」或「內閣會議」取代了原來的稱號「外交委員會」。大法官弗朗西斯·諾斯（Francis North）指出：「起初只是私下談話性質的內閣會議，漸漸地發展成為一種正式會議，並對政府在內政、外交方面的大多數事務起到指導作用。」

  不過，「光榮革命」前，內閣會議雖然在內外政策方面有決策權，但離現代意義上的內閣相去甚遠。這是因為：內閣作為一個秘密機構，其合法性遭到人們的質疑；內閣完全依附於國王，而不與議會發生關聯，難以受到議會信任。「光榮革命」後，王權衰落、議會主權地位上升，致使內閣會議不再是國王的御用工具，而逐漸發展成國王與議會共同行使權力的核心機構。

  威廉三世身兼英國國王與荷蘭執政之職，因忙於荷蘭國內事務以及歐洲大陸戰爭，他不得不經常離開英國，於是便委託瑪麗女王主持召開內閣會議，要求「所有的政務無一例外地在女王出席的內閣會議上討論」。1694年底瑪麗女王去世後，儘管威廉三世要求「在其出國時不要召開內閣會議」，但內閣會議依然依據慣例正常召開，而召集者往往是大法官。內閣由十多名成員組成，包括大法官（Lord Chancellor）、財政大臣（Chancellor of Exchequer）、國務大臣（Secretary of State）、掌璽大臣（Lord Keeper）、樞密院長（Lord President of the Privy Council）等。內閣會議召開地點一般選擇在王宮，召開時間一般選擇在周日。內閣會議上討論的國務，涵蓋內政外交的各個方面，如徵召軍隊、建造商船、殖民探險、組織防務、消除民憤、控制收支平衡、對外貿易、鑄造錢幣、食品供應，以及戰時經濟等諸方面。由於會議經常召開，且參與成員相對固定，因此，內閣會議逐漸由此前的秘密機構演變成公開機構，籠罩於其上的神秘面紗慢慢揭去，「內閣」一詞的貶義也開始消退。在此過程中，一個新術語即「政府」開始出現並與內閣通用，這樣，樞密院時代開始向內閣政府時代過渡。在史學家艾伯特·勞倫斯·羅威爾（Abbott Lawrence Lowell）看來，這一變化是過去兩百年來「文明世界所發生的行政機構的重大改革之一」。

  就內閣的地位而言，在威廉三世時期，它「既沒有完全淪為國王的私物，也沒有獲得高度的獨立性」。這表現在：內閣成員的遴選權屬於國王，作為當然的內閣首腦，國王享有完全的行政大權；國王將內閣成員看成自己的僕從，內閣大臣直接受國王領導，只需對國王負責；內閣大臣彼此不存在橫向聯繫，也不需要協商一致；內閣與議會之間沒有建立起必然聯繫，因此議會對內閣沒有控制權。

  到安妮女王時期，由於她生性猶豫，體弱多病，對於國務的操持遠比不上威廉，這些因素促進了內閣制的進一步發展。從內閣構成看，儘管安妮女王從心裡討厭輝格黨人，認為輝格黨是她「所決心捍衛的國教會（Established Church,Church of England）和王室的敵人」，但對內閣成員的選擇還是充分考慮到議會多數。最明顯的例子是，從1705起，輝格黨在議會兩院中勢力不斷增強，而內閣卻被托利黨人所掌控，輝格黨因此要求女王在內閣中增加輝格黨人，女王也順應形勢做出了讓步。1705-1710年間，輝格黨幾位要員，如紐卡斯爾公爵（Duke of Newcastle）、托馬斯·沃頓（Thomas Wharton）等人相繼入閣。到1708年後，輝格黨逐漸實現了對內閣的控制，內閣與議會實現一致，政府運轉效率大為提高，這就開創了一個成功的先例。

  隨著內閣制的發展，國王的權力越發受到議會限制。當時，議會出台一項規定，規定只有兩種身份的人才能出任內閣大臣：其一是擁有貴族頭銜並且是上院議員，其二是下院議員。這使得那些擁有閒職的國王顧問無法進入內閣，實際上也就削弱了國王在內閣中的力量。與此同時，「議會與政府的有機聯繫，就建立起來了，政府成員必須同時是議會議員」。

  安妮女王時期，內閣發展成為「公認的常設性機構」，內閣會議的召開進一步常態化，只要身體狀況允許，安妮女王往往親自召集並主持內閣會議，與內閣大臣們共商國務。不過，女性往往優柔寡斷，遇事很難做出決斷，大臣們很難與她打交道。這樣一來，內閣大臣逐漸採取這樣的對策，即遇事之時，主要大臣在女王召集之前先聚會商討，等初步形成一致看法後再在女王召集的內閣會議上作為共同意見提出來，提交女王批准。這類私下聚議的召集者往往是財政大臣——起初是西尼·戈多爾芬（Sidney Godolphin），到後來是羅伯特·哈利（Robert Harley），於是，財政大臣漸漸在內閣中浮出於其他人之上。慢慢地，女王很少參加內閣會議了。於是，財政大臣取而代之成為內閣會議的召集者與主持人，並負責將內閣會議磋商及決策結果向女王報告，女王一般都表示認可。這樣，內閣開始逐漸擺脫國王的控制，朝獨立化方向發展。

  隨著內閣獨立性的增強以及內閣與議會下院之間的有機聯繫逐步建立，以爭奪內閣控制權為目標的政黨活動也開始勃興。復辟時期，圍繞《排斥法案》（Exclusion Bill）問題就出現了英國近代的兩大政黨——輝格黨（Whig）與托利黨（Tory），但在王權至上、議會處於依附地位的情況下政黨沒有足夠的活動空間，也無法在政治生活中發揮實際作用。「光榮革命」後國王權力受到限制，議會地位上升，議會定期召開，內閣初步運作，這些就為政黨發揮政治作用創造了前提。「光榮革命」完成後不久，多數時間內建立的都是兩黨以及非黨人士所組成的混合政府，除了1694-1697年間輝格黨的一黨政府、1710-1714年間托利黨的一黨政府以外，二十多年時間內掌權的都是混合政府，其中某一政黨可能處於主導地位，但政府中一定包括其他政黨以及非黨成員。政府成員來源的複雜性決定了內閣在諸多問題上難以達成一致，這就為國王掌握最後的決策權提供了方便。

  在政府成員的組成上，國王的喜好至關重要。威廉三世當政時期，為更好地推行對外戰爭，他所建立的政府中輝格黨一直處於主導地位，1694-1697年間甚至還建立起清一色的輝格黨政府。安妮女王在個人感情上傾向於托利黨，其統治期間托利黨的地位開始上升，長期主宰政府，在1710-1714年間建立起托利黨的一黨政府。儘管這段時間中議會選舉頻繁，競選活動激烈，但選舉結果並不立即造成政府的變更，因為當時還沒有議會多數黨組閣的先例。1694年威廉三世任命輝格黨人組成一黨內閣時，議會下院中的多數派是托利黨及其支持者。1695年大選後，執政的輝格黨才在議會下院獲得多數席位，從而確保了其執政地位。安妮女王在位時期，1702年大選中托利黨以絕對優勢獲勝，但安妮仍然延續了從威廉三世那裡繼承下來的混合政府，輝格黨人依然在政府中擔任要職。1708年大選後組成了「自光榮革命以後輝格黨勢力最強的一屆議會」，但安妮女王並沒有「任命組建一個嚴格意義上的輝格黨政府」，而是對戈多爾芬領導的托利黨政府實施改組，任命部分輝格黨貴族進入政權。這充分說明，當時的政府構成與議會下院經常不一致。

  這種不一致很容易引發政治危機，因為當控制政府的政黨在議會下院不能獲得多數時，政府的施政方針經常不被下院通過，因而也不能成為法律加以推行，反而，在反對派控制下，議會下院時常拋出一些反政府的議案，給政府製造麻煩。1705年大選輝格黨在議會中得到多數，而此時政府則掌握在托利黨手中。面對輝格黨的壓力，安妮女王起初不願讓步。財政大臣戈多爾芬規勸她：為使政府正常運轉，必須接受輝格党進入政府。安妮女王權衡再三，終於做出妥協，不久便任命兩名溫和的輝格黨貴族進入政府，分別擔任掌璽大臣和大法官之職。這一事例說明，儘管內閣官員的任免大權仍然掌握在國王手中，但國王不顧議會各派力量的變化，完全根據個人意願任命內閣成員的做法已經越來越難了。國王必須拋棄個人喜好，依據下院中政治力量變化的情況及時調整政府成員，甚至任命多數黨組閣。

  18世紀初，儘管政治生活中存在著廣泛的裙帶關係和庇護特權，儘管政黨在組織結構、意識形態和政治界限方面並不十分明晰，但兩大政黨之間在主要問題上的分歧依然明顯，這主要體現在：

  一、對待不從國教者的態度不同。托利黨主張強化國教地位，嚴厲限制不從國教者的權利，在其當政期間，先後通過了1711年《偶爾遵奉國教法》（Occasional Conformity Act）和1714年《教會分裂法》（Schism Act），旨在打擊不服從國教的勢力。輝格黨則把自己標榜為不服從國教者的堅定捍衛者，強調信仰自由，主張對所有新教徒實施「宗教寬容」，主張接納在其他國家受到宗教迫害的新教徒。在其主政時期，曾兩度通過《歸化法》（Naturalization Act），廣泛接納在他國受到迫害的新教徒。

  二、對待王位繼承的態度不同。輝格黨全心全意支持威廉和瑪麗出任國王，並反對「詹姆士黨人」策動的復辟圖謀。托利黨則堅守王位繼承的正統原則，在內心裡不願承認威廉是「合法合理的國王」，其中部分托利黨貴族還直接捲入了詹姆士二世（JamesⅡ,1685-1688年在位）及其後代的復辟活動。

  三、對待歐洲戰爭的態度不同。威廉三世登上王位，英國先後捲入了奧格斯堡同盟（League of Augsburg）戰爭和西班牙王位繼承戰爭，開始與法國爭奪霸權。輝格黨基本支持戰爭，認為是英國爭奪殖民地和海外市場的必要行動。托利黨在總體上反對戰爭，因為托利黨人多數是土地貴族，戰爭對他們的利益沒有幫助。英國捲入戰爭後，兩黨在戰爭目標上也出現分歧：輝格黨支持「陸戰策略」，主張在大陸上打擊法國；托利黨推崇「藍海政策」，主張以海戰為主。

  可見，兩黨之間的政治分歧相當明顯，以致普拉姆（J.H.Plumb）說：1689-1714年間「是英國歷史上黨派紛爭最劇烈的時期，輝格黨與托利黨的分庭抗禮，成為政治史的一個基本事實」。

  但儘管在議會中兩黨分歧明顯，兩黨在政治舞台上則既有對抗、又有合作，這使得在兩黨之外又出現了所謂的「在野」與「在朝」之分。政府中有兩黨的共同參與，議會選舉不決定哪一黨執政或不執政，因此議會中的輝格黨人和托利黨人實際上都分成兩個部分：一部分參加政府，積極從政，是所謂的「宮廷黨」；另一部分不擔任官職，置身於權力核心之外，他們散居鄉間領地，政治上相對消極，但時常揭露時弊，充當政府的反對派，因此又稱「鄉村黨」。因為有這種「在野」「在朝」的政治格局，所以在那個時代，輝格黨與托利黨、宮廷黨與鄉村黨之間就出現交叉重疊現象，從而使政黨政治變得十分複雜。不過，在1689-1714年間，輝格黨與托利黨爭奪政治權力的鬥爭仍屬主流，宮廷黨與鄉村黨之間的紛爭則屬次要。無論如何，「宮廷黨」與「鄉村黨」都不是真正意義上的政黨，它們僅僅是在特定時期、特定環境下的暫時性的政治聯合，一旦政治環境發生變化，這種聯合便不復存在。宮廷黨與鄉村黨之分表明早期的政黨政治並不成熟，到漢諾瓦王室入主英國後，宮廷黨與鄉村黨之間的對立逐漸消失，輝格黨與托利黨之間的鬥爭愈加明顯，政黨政治也開始成熟了。

  「光榮革命」之後的一段時間，王位繼承問題一直困擾著英國的政治生活。按照傳統的王位繼承原則，「光榮革命」造成了一次非正常的王位更替，對這次變更採取何種政治態度，就成為政治正確與否的試金石。為維護英國的社會秩序，接受威廉和瑪麗成為兩黨貴族唯一的現實選擇。輝格黨人對於接受變革並未感到任何良心上的不安，他們認為詹姆士二世推行暴政，破壞其與人民簽訂的「原始契約」，因此人民起來推翻他並擁立新君並無不妥。但對於持有正統王位繼承觀念的托利黨人來說，接受新君主並非出於心甘情願，而是迫不得已的選擇。面對「光榮革命」的既成事實，一些托利黨貴族只承認威廉是「事實上的」國王，而繼續從內心將詹姆士二世奉為「法理上的」國王。托利黨人內心對新君的排斥，不僅使王位繼承問題變得懸而未決，而且也對其未來政治命運產生消極影響。

  根據《權利法案》，如果威廉和瑪麗去世後未留下子女，那麼王位繼承者將是瑪麗的妹妹安妮及其子嗣。法案還規定，天主教徒或與天主教徒通婚者，均不得繼承英國王位，這就從法律上排除了詹姆士二世及其後代復辟的可能性。雖說如此，英國的天主教徒以及部分托利黨貴族，依舊同情與支持流亡在外的詹姆士二世及其復辟勢力，這「成為斯圖亞特王朝末期英國政治生活中一種持續的不安定因素」。

  1700年，安妮11歲的獨子夭折，這使繼承問題更趨複雜：因為瑪麗在1694年去世時並未留下子嗣，而威廉一旦去世王位雖將由安妮繼承，但安妮現在也沒有子嗣了，因此王位將復歸流亡在外的詹姆士二世及其後代，若出現這種情況，「光榮革命」的成果當然就付諸東流。受此鼓舞，國內外的詹姆士黨人蠢蠢欲動，準備在法國支持下實行復辟。

  為解決這個問題，議會在1701年通過《王位繼承法》，規定安妮女王去世後，王位將傳給詹姆士一世的外孫女、信奉新教的漢諾瓦王室的索菲亞公主及其後裔；該法案重申，英國王位不能傳給天主教徒，從此以後的英國國王都必須是英國國教徒。這樣，議會以立法方式確保王位掌握在新教徒手中，從法律上根除了詹姆士二世及其後代復辟的可能。《王位繼承法》又一次體現了君主立憲制的本質，即國家主權已經掌握在議會手中，議會用立法形式確定王位的繼承方式，反映出議會已凌駕於王權之上。

  王位繼承不僅是英國的內政問題，也是對法外交關係的焦點。出於英法戰爭的需要，法國支持詹姆士二世及其後代擁有合法的英國王位，由此多次策動英國的詹姆士黨人進行復辟。1701年詹姆士二世去世後，法王路易十四承認詹姆士二世之子、所謂的「老僭位者」（Old Pretender）詹姆士·愛德華（James Edward）為「詹姆士三世」（JamesⅢ），此舉引起英國朝野極大不滿。為避免國內政治勢力捲入詹姆士黨人的復辟陰謀，輝格黨控制的議會於1702年以絕對多數通過《棄絕法》（Abjuration Act），要求所有議員、官員、教士、律師等，均要宣誓效忠於現任英國國王，同時反對詹姆士三世的王位繼承權。1702年，出於對法國干涉英國王位問題的不滿，英國對法宣戰。

  但《王位繼承法》及英法開戰又觸發了蘇格蘭合併問題。1603年斯圖亞特王朝入主英格蘭後，英格蘭和蘇格蘭共戴一君，但各自保持獨立地位。英格蘭頒布《王位繼承法》以及對法宣戰，事先並未徵得蘇格蘭同意，因此引發蘇格蘭不滿。蘇格蘭認為：「英格蘭議會通過的法案只適用於英格蘭，蘇格蘭有權自己做出不同安排。"1703年，蘇格蘭議會通過《關於戰爭與和平的法案》（Act Anent Peace and War），聲稱蘇格蘭的任何外交決定均須經本國議會批准，實際上是對英格蘭將對法宣戰強加於自己頭上而表示不滿。1704年，蘇格蘭議會又通過《安全法》（Act of Security），聲稱安妮女王去世後，蘇格蘭將拒絕接受漢諾瓦王室繼承蘇格蘭王位，「除非能組建一個能確保本王室和本王國榮耀、主權的政府，以及一個能享有自由、權力及定期召開的議會，以確保本國宗教、自由及貿易免受英格蘭及外國勢力的影響」。這兩項法案幾乎就是蘇格蘭發出的「獨立宣言」，對英格蘭而言，如果不採取有效舉措，那麼在安妮女王去世後，他們將面臨一個始終謀求獨立、具有詹姆士黨人情結以及親法的蘇格蘭，這不僅對英國王位、而且對國家安全構成重大威脅。

  正是在這種背景下，與蘇格蘭合併問題提上議事日程。在1667年、1670年、1689年，英格蘭議會曾三次提出與蘇格蘭合併，但未獲兩國支持。隨後英格蘭採取雙管齊下的政策：一方面，英格蘭議會於1705年通過《異己法》（Alien Act），宣布如蘇格蘭拒絕合併，英格蘭將停止進口所有蘇格蘭商品，並將生活在英格蘭的蘇格蘭人視為異己，其財產不再受到保障；另一方面，英格蘭表示，如果蘇格蘭同意合併，它就可以不受《航海條例》（Navigation Act）的限制而同英格蘭殖民地開展貿易，分享英國殖民擴張的成果，改變蘇格蘭的貧窮狀況。

  經過艱難的談判及遊說，《合併法案》（Act of Union）最終於1707年在兩國議會獲得通過。根據法案，英格蘭與蘇格蘭合併為一個王國，稱「大不列顛聯合王國」；蘇格蘭議會宣告解散，但向英國議會下院和上院分別選送45和16個議員；蘇格蘭接受《王位繼承法》，擁立漢諾瓦王室的索菲亞公主及其後裔繼承王位；蘇格蘭保留長老會教為國教，可以保留自己的地方政府、法律和銀行系統；蘇格蘭可以同英格蘭及其殖民地開展貿易；鑑於合併後將分擔英格蘭的國債，蘇格蘭將一次性獲得約39.8萬鎊的補償。英、蘇合併意味著兩國共同接受漢諾瓦新教君主，這對於「老僭位者」詹姆士三世及其黨羽來說無疑是個巨大的打擊。

  詹姆士黨人並不死心，他們決定孤注一擲。1708年，法國出動3艘戰船、一支6000人的遠征軍，在年僅19歲的詹姆士三世率領下從敦刻爾克（Dunkirk）出發，向蘇格蘭挺進。但惡劣的天氣，特別是風暴驟起，使詹姆士三世損兵折將，這支軍隊最終未能在預定地點登陸，遠征行動也以失敗告終。

  1714年8月安妮女王去世。詹姆士三世聞訊後試圖說服路易十四出兵，幫助其入主英國奪取王位，但路易十四拒絕了這個請求。10月20日，漢諾瓦王室索菲亞公主的兒子喬治·路易斯（George Lewis）加冕為英國國王，稱喬治一世（GeorgeⅠ,1714-1727年在位）。隨著漢諾瓦王朝（Hanover Dynasty）的建立，一個新的時代拉開了序幕。