第三章 地方政府

  元首制時期羅馬政府的行政結構相當簡單：中央政府和地方社團之間僅靠各行省的羅馬官員予以維繫。雖說行省中確實存在一個由各社團代表組成的行省議會，但正如上文所說，它除了負責推行帝王崇拜，幾乎不享有任何政治權力。作為政治上的一種點綴，不列顛議會的活動幾乎得不到史料的證實，在關於羅馬不列顛的大量銘文中，只有兩三條輕描淡寫地提到或暗示了這個議會的存在。因此可以說，除了羅馬官員，中央政府和地方社團之間幾乎一片空白：行省中沒有國家層面的平民武裝；也沒有任何羅馬官員扮演現代意義上的「市長」角色，因為各城市擁有高度的自治權。行政結構越簡單，往往意味著政府的政治目標越有限，與現代國家相比，羅馬國家操心的事要少得多，政府幾乎從不關心社會福利、教育或調控經濟發展，而只關心兩件事——治安和徵稅。因此，下文將圍繞這兩個目標考察羅馬政府在不列顛的運作。

  在論述羅馬官員之前，有必要先來看藩屬王在不列顛的作用，他們不僅充當了羅馬官員的角色，而且與不列顛總督一樣受到皇帝的直接庇護。

  羅馬在地中海世界的擴張過程中邂逅許多國家和社團，其中不少是形形色色的君主國。對於其中的一些，羅馬一開始沒有把它們併入行省體系進行直接統治，而是採取讓當地君主繼續管理的間接統治方式。羅馬人把這些地方君主稱為「rex socius et amicus populi Romani」,意即「作為羅馬人民盟友和朋友的國王」。現代學者通常將他們稱為「藩屬王」（client king），此術語強調了他們對羅馬政府的依賴，但這些依附性王國算不算帝國的一部分卻不易回答。有學者認為它們只與羅馬國家的聯盟，嚴格講不能算羅馬帝國的一部分。但是，也有充分的理由表明，用「藩屬王」進行管理是羅馬行省治理的有機組成部分。首先，羅馬人提及藩屬王時顯然認為他們受制於羅馬的治權（imperium），蘇維托尼烏斯曾記載奧古斯都一貫重視藩屬王，「把他們看作帝國不可缺少的部分」；塔西佗明確表示，利用當地的國王作為羅馬「奴役的工具」（instrumenta servitutis），乃是羅馬人自古相承的辦法。其次，藩屬王往往享有羅馬公民權，因而可以按羅馬法被羅馬法庭審判和量刑。複次，藩屬王的廢立生死全憑羅馬定奪，而羅馬會在它認為必要的時候干涉藩屬國事務。最後，藩屬王擁有自己的軍隊，它們通常由羅馬官員訓練並按羅馬的模式組建，這些軍隊在羅馬人打仗時作為羅馬的輔助軍參戰。由此可見，藩屬王實際上在羅馬的行省體系中充當了羅馬官員的角色，他們若想保住自己的地位，除了選擇與羅馬合作之外，別無他途。

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  不列顛對羅馬友好的國王早在凱撒時代就已出現（見第一章），從奧古斯都時代起，經常有不列顛王逃到羅馬尋求政治庇護。昔偌貝里努斯的兒子阿得米尼烏斯（Adminius）就逃到了皇帝卡里古拉那裡；昔偌貝里努斯死後不久，阿德來巴得斯人的王維瑞卡遭驅逐，他逃到新皇帝克勞狄處，給克勞狄入侵不列顛找到藉口。克勞狄宣稱有11位不列顛王向他臣服，他是否全部允許這11人繼續統治，則不得而知，至少維瑞卡有沒有在克勞狄的幫助下重新取得王位這一點，並不見於任何史料記載。

  目前可以確定的不列顛藩屬王有三位，全部保存在塔西佗的著作中，其中柯基杜姆努斯（Cogidumnus或Cogidubnus）最為成功。羅馬政府看來很信任他，曾把「某些國家」（quaedam civitates）委託給他管理，而「他一直到現在仍然矢忠如一」。這段記載得到了1723年發現的一塊碑銘的印證：

  獻給海神和密涅瓦，本神殿為了神聖皇室的福祉，在不列顛偉大的國王提比利烏斯·克勞狄烏斯·柯基杜姆努斯的許可下，由鐵匠行會及其成員自籌資源樹立，普登提努斯之子[…]獻址。

  這塊碑銘表明，此人全名是Tiberius Claudius Cogidubnus，擁有三個名字是羅馬人的特徵，所以這是他已被克勞狄或尼祿授予羅馬公民權的標誌。另外，銘文上錄有他的頭銜，但此處原文脫落嚴重。學界以往把頭銜釋讀為「r(egis)le[gat(i)Au]g(usti)in Brit(annia)」，意即「不列顛的國王和羅馬皇帝的特使」。藩屬王的頭銜上同時出現國王和羅馬官員這兩種身份不合常規，但自從波吉爾斯發表文章對之重新釋讀以後，學界已逐漸將之釋解為「re[g(is)ma]gn(i)in Brit(annia)」，即「偉大的不列顛王」。「偉大的」暗示其統治疆域裡有不止一個王國，這就與塔西佗關於羅馬把「某些國家」委託給他管理的敘述相吻合。藩屬國通常位於羅馬勢力範圍的邊緣地帶，但柯基杜姆努斯的藩屬國卻罕見地位於以奇切斯特為中心的不列顛中南部，因而成了羅馬行省中的一塊飛地。從這點來看，塔西佗所謂的「某些國家」，顯然與康繆斯及其繼承者建立的王國有關，它們在從凱撒到克勞狄時期以親羅馬的立場聞名。柯基杜姆努斯的前任很可能就出自維瑞卡的家庭。柯基杜姆努斯何時開始執政並不清楚，但應該不會早於克勞狄發兵征服不列顛之前，而塔西佗所說的「一直到現在」表明他直到公元70年代可能依然在位。有學者認為，奇切斯特附近豪華的費施伯恩（Fishbourne）鄉間別墅可能就是他的住處。

  不列顛另一位藩屬王是普拉蘇塔古斯（Prasutagus），他是今之諾福克一帶伊凱尼人（Iceni）的國王，可能是在第二任總督歐司托里烏斯·斯卡普拉（P.Ostorius Scapula）鎮壓伊凱尼人起義之後才上台的。與柯基杜姆努斯不同，他並不積極採取羅馬化政策，雖然其王國也對羅馬商人開放，但始終沒有留下神殿、碑銘等羅馬化的見證。顯然，他需顧忌臣民的情緒。不過，這並不妨礙他對羅馬的政治要求有敏銳的認識，他於公元59或60年去世，按照他的遺囑，其王國由皇帝尼祿和他自己的兩個女兒共同繼承。普拉蘇塔古斯本指望以此保住王國及其家族，然而，根據羅馬的慣例，藩屬王死後應當把整個王國饋贈給羅馬帝國。此外，羅馬法只認可男性有繼承權，這樣，普拉蘇塔古斯的遺囑沒有被執行，他的王國也沒有受到善待，而仿佛是羅馬通過征服取得的戰利品。普拉蘇塔古斯的遺孀波迪卡（Boudicca）試圖反抗，結果被當眾鞭打，她的兩個女兒則慘遭強姦。雪上加霜的是，皇帝的代理官趁火打劫，宣稱要索回克勞狄皇帝賜予伊凱尼貴族的財產；與此同時，小塞涅卡等羅馬的放債人也用高壓手段連本帶利地追回以前所放之債。於是，不堪忍受的伊凱尼人在波迪卡的領導下，聯合南方的德里諾旁得斯人，發起了羅馬不列顛歷史上最著名的一次起義。

  當時，不列顛總督蘇埃托尼烏斯·保里努斯（Suetonius Paulinus）正在征服威爾斯的莫納島（Mona，今之安格爾西島[Anglesey]），這裡不僅是許多反羅馬人士的避難所，還是督伊德僧侶活躍的據點。波迪卡就是乘著總督鞭長莫及的這個時機發動了起義，起義者首先攻克了行省首府科爾切斯特，一舉毀滅了建在那裡專門用來崇拜克勞狄的神廟，它在起義軍眼裡顯然是羅馬政治壓迫和經濟剝削的象徵。緊接著，他們又擊敗了趕來解救的第九軍團，羅馬步兵甚至慘遭全軍覆沒的命運。蘇埃托尼烏斯匆忙趕往波迪卡的下一個目標——倫敦（Londinium），到了那裡，他發現自己手下士兵不多，無法把倫敦作為作戰基地，於是不管當地以商業為生的居民的哭訴和哀求，毅然下令撤退，並且把那些能夠隨軍出征的人全部帶走。波迪卡不費吹灰之力就拿下了倫敦，然後又攻克了第三座城市聖奧爾本斯（Verulamium）。至此，起義軍已經殺死了約8萬人，據狄奧·卡修斯記載，波迪卡喜歡邊用各種手段虐待羅馬俘虜，邊在不列顛人的各處聖所舉行獻祭、盛宴和狂歡。看來這次起義仍受到督伊德僧侶的精神鼓動，羅馬雖然一再鎮壓督伊德教，但它在不列顛民眾中的影響力始終存在。

  處在勝利亢奮中的不列顛人不久犯了一個錯誤，蘇埃托尼烏斯把他們引入了一片兩邊都是高地的空曠地帶，道路通過的地方十分狹窄。不列顛人過於自信，甚至把妻子領來觀戰。這樣，一旦羅馬人殺過來，他們就如同被擠在一個漏斗之中，無法迅捷有效地撤退。戰鬥開始後，不列顛人不敵羅馬軍團，並在撤退之際被自己的輜重車隊所阻擋，亂成一團，以致戰士和婦女一同喋血戰場。羅馬人獲得大勝，只傷亡了400人，卻殺敵近8萬。這次起義造成的嚴重態勢一度讓尼祿打算從不列顛全線撤兵，但蘇埃托尼烏斯的最終勝利使羅馬保住了不列顛行省。在日耳曼軍隊的增援下，他還橫掃了不列顛東南部，燒光全部村莊和莊稼，人為地製造了一場饑荒，餓死的不列顛人不計其數。至于波迪卡的下場，則有兩種不同的說法：一說她服毒自盡，以免落入羅馬人之手；另一說她在戰敗後大病而亡，她的族人為她舉辦了盛大葬禮。

  波迪卡是卡拉塔庫斯之後最有名的不列顛人，但她並不像很多人認為的那樣是不列顛女王，而只是一個藩屬王的妻子。不過，不列顛確實有過一位女王，這就是公元五六十年代北部不列剛提斯人的女王卡爾提曼杜婭（Cartimandua），正是她把逃到她那裡避難的卡拉塔庫斯俘獲，並交給了羅馬人，此舉恐怕既是出於對羅馬的忠誠，又是出於部落之間的競爭。不管怎樣，她因此從羅馬人那裡得到了財富，漸漸沉湎於放蕩的生活。後來，她另結新歡，與丈夫維努提烏斯（Venutius）離婚。持反羅馬立場又精通戰術的維努提烏斯率軍攻打卡爾提曼杜婭，後者向羅馬人請求保護，羅馬軍隊經過多次戰鬥才把她從危難中解救出來。藩屬王對羅馬應承擔的義務和能從羅馬那裡享受到的權利在她身上得到了生動體現。

  普拉蘇塔古斯和卡爾提曼杜婭的藩屬國皆處於帝國勢力範圍的邊緣地帶，羅馬在此設置藩屬國，主要是想將其作為防禦北方兇悍民族入侵的緩衝區域。將羅馬政府難以控制的地區交給藩屬王管理，正是羅馬積極謀求的一種政策。利用藩屬王進行統治固然於羅馬有益，但這種統治形式有一個難以克服的內在弱點：每逢藩屬王的政權發生更迭，羅馬往往找不到既順從又勝任的後繼者，由此產生的困境加速了將藩屬國納入行省體系、以直接統治代替間接統治的趨勢。這一趨勢在公元1世紀的羅馬帝國具有普遍性，到1世紀末，絕大多數藩屬國都變成行省，改由羅馬官員統治，不列顛也不例外。柯基杜姆努斯死後，這裡就沒有藩屬王了。

  羅馬人把由其官員直接管理的區域稱為「行省」（provincia），這個詞在羅馬的意義和我們今天所理解的意義大不相同。「provincia」最初在某種程度上指一個官員的「任命」或「任務」，因此，義大利境內的一位財務官（quaestor）曾把國庫當作自己的「provincia」。在義大利境外，此詞原指分配給某個官員的軍事活動領域，有時含有地理概念的意味，但有時還可以用來指一場戰爭、或一種司法職能。到了共和國末期，「provincia」一詞的地理含義開始凸顯出來，主要指官員於其中行使某種職能的地理範圍，此時，「行省」已成為羅馬國家的有機組成部分。不難看出，"provincia"在詞意上的演變是與羅馬從城邦國家向世界帝國的演變相協調一致的。到公元2世紀，羅馬帝國約有45個行省，它們構成元首制時期羅馬行政管理的基本單位。

  既然行省是在「任命」官員的基礎上建立起來的，考察不列顛總督的任命就成了題中應有之義。不列顛乃皇帝行省，這裡駐紮著不止一支軍團。在沒有軍團或只有一支軍團的行省，總督由當過大法官（praetore）的元老擔任；在有兩支或兩支以上軍團的行省，總督由當過執行官的元老出任。從公元43年羅馬征服到3世紀早期，不列顛的總督由卸任的執政官擔任。3世紀早期不列顛一分為二後，在南部的上不列顛，總督仍由執政官出任；在北部的下不列顛，由於只有一支軍團，總督的級別也相應地降至大法官級別。

  不列顛的總督由皇帝直接任命，頭銜的全稱叫「大法官級別的皇帝特使」（legatus Augusti pro praetore）。與之對照，按傳統抽籤方式選出的公共行省的總督叫「代行執政官」（proconsul），這也是執政官級別的官員。但同為執政官級別，為什麼皇帝行省的總督在名義上卻是低一級的「大法官級別」？因為皇帝才是皇帝行省法律上的總督。事實上，進入元首制後皇帝高高在上，其他人在官職上既不能高於他，也不能與他平起平坐，所以對皇帝行省的總督而言，即使他們實際上屬於執政官級別，但在名義上只能是大法官級別。而對公共行省的總督而言，儘管他們名義上是執政官級別的官員、擁有「代行執政官的治權」，但正如第二章所述，皇帝擁有終身「大代行執政官的治權」，在名義上仍然高出一籌。這種出於避諱而造成的名稱差異，本身就是羅馬庇護制度的生動反映：羅馬帝國的所有高官歸根結底都是皇帝的被庇護者。

  在公元4世紀以前，總督的行政權和軍事權尚未分離，行省中的日常工作和行軍打仗，即文職和武職皆由總督一人肩負。這就對總督的能力提出較高的要求，而駐軍越多，對總督的資歷要求也就越高。羅馬官員從執政官這個職位上一卸任，就可以擔任皇帝行省的總督；但在那些駐有重兵的行省如塔拉戈納西班牙（Tarraconensis）、敘利亞和不列顛，其總督職位通常只留給那些擔任過其他執政官級別行省的總督。因此，要想出任不列顛總督這種高位，必須經過一個錯綜複雜的晉升過程。

  對那些希望從政的元老家族的年輕人而言，第一步是在某個軍團中擔任寬帶軍政官（tribunus laticlavius）。在早期帝國，每個軍團有6名軍政官（tribunus militum），其中只有1名「寬帶軍政官」，一般由沒有軍事經驗的年輕元老出任，他在所穿托加上佩以紫色寬帶（這是元老身份的標誌），以區別於另5位具有一定軍事經驗的、佩帶紫色窄帶（這是騎士身份的標誌）的「窄帶軍政官」（tribunus angusticlavius）。軍政官是軍團指揮官的主要參謀官，能獲得關於作戰技巧和軍事管理的一手經驗，阿古利可拉任不列顛總督之前就曾在不列顛擔任此職，開始他的初次軍事見習。

  軍政官之後往往是一系列不太重要的行政官職；接下來便是主要負責財政管理的財務官（quaestor），任財務官的最低年齡是25歲，一旦榮升財務官便可以順理成章地進入元老院。公共行省和羅馬城都設有這個職位，在公共行省，財務官協助總督工作；在羅馬，他們協助皇帝或執政官。阿古利可拉曾在亞細亞行省擔任此職，而維拉尼烏斯（Q.Veranius）和奈拉提烏斯·馬凱路斯（Neratius Marcellus）都是皇帝的財務官。財務官是最低級別的高級官職，其後的晉升需要遵循按部就班的階梯（cursus honorum）。對貴族（patricius）而言，任過財務官可以直接當選大法官，甚至跳過大法官，直接當執政官，所以有些貴族30出頭就當上了執政官。但對平民（plebeius）而言，當大法官之前一般尚需出任平民保民官，阿古利可拉就當過平民保民官。在元首制下，共有18位大法官，大法官的最低年齡是30歲。

  統帥一支軍團通常是大法官卸任後的工作。現有材料表明，大多數有希望任不列顛總督的人會到上潘諾尼亞統領一支軍團，少數人也會得到下莫西亞或下日耳曼的軍團，潘諾尼亞和莫西亞位於多瑙河邊境，這裡軍隊強悍，軍事行動頻繁。但至少有兩位日後的不列顛總督被派往不列顛：佩提里烏斯·凱里亞里斯（Petillius Cerialis）在波迪卡起義時曾任被起義軍重創的第九軍團的指揮官（legatus Augusti或legatus legionis），但這似乎沒有妨礙他繼續高升。公元71年，他回到不列顛出任總督，阿古利可拉正是在他手下成為第二十軍團的指揮官。凱里亞里斯曾出征島上不列剛提斯人的國家，阿古利可拉當時肯定隨行，這使他有機會對北部山區土著的作戰能力加以評估，從而為日後當總督時的進一步征戰積累了經驗。軍團指揮官之後的官職是大法官級別的行省的總督，阿古利可拉就成了高盧西南部阿奎達尼亞行省（Aquitania）的總督。如果幸運的話，從這個官職卸任的人返回羅馬後便可當選執政官。

  一旦當上執政官，一系列顯要職位即可垂手而得。執政官通常會被授予某種形式的祭司職位，這就把世俗職責和宗教職責合而為一。不列顛是執政官級別的行省，其總督理應擔任過執政官，極個別不列顛總督是剛從執政官位置上卸任便被直接派往不列顛的，如阿古利可拉。但在絕大多數情況下，來不列顛之前還要去別的行省，一般是下莫西亞或下日耳曼，尤利烏斯·塞維魯（S.Julius Severus）就去了下莫西亞。不過，雖然從執政官卸任可以立即出任皇帝行省的總督，但要想獲得執政官級別的公共行省總督的職位，尚需再等十年。因此，等到這些人最終榮登亞細亞或阿非利加這兩個公共行省總督的寶座時，他們早已名聲赫赫，這兩個職位是羅馬政治家事業的頂峰。許多不列顛總督有幸晉升至此，如狄第烏斯·加魯斯（A.Didius Gallus），維提烏斯·波拉努斯（M.Vettius Bolanus），尤利烏斯·福隆提努斯（S.Julius Frontinus）和羅里烏斯·烏爾比庫斯（Q.Lollius Urbicus）。此後，羅馬城內的一些職務便會等著他們了：或再任一屆執政官，或當選羅馬城的城市長官（praefectus urbi），或監督和維修城內最重要的公共工程，或擔任某些宗教職務。但並非所有不列顛總督都如此幸運：歐司托里烏斯·斯卡普拉和維拉尼烏斯就死於任上，而對阿古利可拉等人來說，不列顛總督已是其政治生涯的最後一站。

  銘文材料有時可幫助了解總督之任命，普拉托里烏斯·奈波斯曾在公元122年出任不列顛總督，負責修建哈德良長城。他還被選為義大利東北部阿奎利亞市（Aquileia）的保護人，當地市議會為他樹立雕像，其底座倖存至今，上面詳盡刻寫了他的生平。由於不列顛總督之任命自公元2世紀起逐漸定型，這塊碑銘對於更清楚地認識這套錯綜複雜的晉升體系價值極高。全文如下：

  獻給奧魯斯之子、塞爾吉亞選舉部落的奧魯斯·普拉托里烏斯·奈波斯·阿波羅尼烏斯·義大利庫斯·馬尼利阿努斯·蓋尤斯·李奇尼烏斯·波里奧，執政官，占卜官，大法官級別的不列顛行省的皇帝特使，大法官級別的下日耳曼行省的特使，大法官級別的色雷斯行省的特使，「預備的」第一軍團的指揮官，馬其頓行省的財務官，卡西阿路、克勞迪阿路、奇米尼阿路和新圖拉真路的保佐人，神聖的圖拉真薦舉的候選人，「盡職盡忠的初生的」第二十二軍團的軍政官，大法官，平民保民官，死刑裁決三人團成員，保護人。根據市元老們的決議。

  銘文臚列之官職一般依其重要性自大至小順序排列。奈波斯的政治生涯始於在羅馬監督死刑執行；接著在上日耳曼的第二十二軍團中任軍政官；然後被選為財務官，被派往馬其頓這個公共行省；之後回羅馬任平民保民官；接著任距羅馬不遠的南埃特魯尼亞幾條道路的保佐人。在羅馬擔任上述某個（或某幾個）職位時，他被皇帝圖拉真薦舉為候選人，這表明皇帝青睞他，其日後的晉升從此有了保證。隨後他在潘諾尼亞指揮一支軍團；不久又成為鄰近的大法官級別的色雷斯行省的總督；公元119年成為執政官；之後被派往駐紮著兩支軍團的下日耳曼行省任總督，最後出任當時擁有三支軍團的不列顛的總督。皇帝行省總督的任期沒有法律限制，但自1世紀末起，任期一般為三年。

  遍查傳世文獻和已知銘文，在公元43年到約214年間，總共有大約54位不列顛總督，其中有名有姓的最多有41位，這41位中有4位不是很確定，另有1位是代理總督。從克勞狄到圖拉真時期（43-117年），絕大多數不列顛總督是義大利人；但在2世紀和3世紀早期，多數不列顛總督來自西西里、西班牙、達爾馬提亞、阿非利加等行省。

  不列顛總督這種高官有很多機會充當庇護人，寬帶軍政官往往是總督的兒子或女婿。總督還可以任命騎士級別的官員和軍隊中的百夫長，不列顛的海軍統領也直接聽命於他。行省總督身邊還有一群協助他工作的為數不多的隨從，他們可分為幾類：一類是總督的親友團（amici），總督在前往行省任職前會召集自己的親朋好友或被庇護人充當顧問團；一類是侍從（apparitores），他們屬於低等官員，往往由釋奴或奴隸充任，負責速記、謄抄、開道、傳信、通報之類的工作；另有一類從服常規兵役的士兵中抽調而出，主要充當總督的保鏢，並執行總督的命令，如處決犯人、緝拿逃犯等。

  考察不列顛總督的任命過程，可以讓人得到一個深刻的印象：羅馬元老的政治生涯具有高度流動性。元老們一生需要擔任一系列職務，他們離開羅馬，又回到羅馬，再離開羅馬去擔任更顯赫的職務。文獻記載和阿奎利亞市類似的碑銘表明，他們擔任的職務非但性質迥異，在地理分布上亦極為廣闊，不少人因此踏遍了帝國的東西南北中，這在客觀上決定了：帝國的精英人物很難成為職業行政官。儘管他們通過不同崗位的鍛鍊積累了不少經驗，但這些經驗是從不同地點獲得的，它們與其說能夠行之有效地解決某個地區的某個具體問題，毋寧說具備一定的常識，可以進行泛泛的指導。而從主觀上看，一套相對穩定的晉升體系又使元老們習慣於把前後擔任的每個職務僅僅當作所需肩負的更為廣闊的社會政治任務的一部分，當作匆匆政治旅程上的一座驛站，當作加增自己在羅馬之威望的一顆砝碼。元老職務的業餘特色由此更加彰顯無遺，即使是不列顛總督這樣的高位也不例外。與此同時，高度流動性也是高度競爭性的一種反映，不列顛總督屬於元老貴族階級的一員，他們出任總督職位，亦可把行省作為籌募其選舉花費、培植其門客黨羽的資源。

  在早期帝國，總督集軍權與行政權於一身，而領兵打仗對總督更有吸引力，不列顛這類邊境騷動不安的行省能給他們帶來更多的晉升機會。不列顛的首任總督普勞提烏斯離任時，只剩下威爾斯和蘇格蘭有待征服，而整個英格蘭幾乎完全成為羅馬人的勢力範圍——要麼處在羅馬人的直接統治下，要麼由藩屬王統治。不過，正如上文所述，他的繼任者們發現，對伊凱尼人和不列剛提斯人的控制並不牢固。

  羅馬征服初期，南威爾斯的西路里斯人（Silures）的抵抗運動一直讓總督感到棘手。西路里斯人面色黧黑，頭髮捲曲，所居之處與西班牙隔海相望，所以塔西佗認為他們是從古代西班牙渡海而來的。這些人天生驍勇善戰，他們曾在公元48年聯手卡拉塔庫斯抵抗羅馬入侵。第二任總督歐司托里烏斯·斯卡普拉花費了幾年時間討伐他們，但西路里斯人憑藉當地的自然屏障，採用了旁敲側擊的游擊戰，並不正面迎戰。斯卡普拉情急之下多次申說：要把西路里斯人盡數消滅或者全部移居到不列顛之外。但這反而激起了他們更加頑強的抵抗，並多次殲滅羅馬軍隊，逼迫總督不得不建立一座軍團的營地來鎮壓他們。為了拉攏其他部落加入叛亂，西路里斯人還向它們贈送戰利品和羅馬戰俘。斯卡普拉最終因為勞碌過度而死在不列顛。直到約公元77年，西路里斯人才被總督尤利烏斯·福隆提努斯用武力制服。不過，他們是否從此安心歸順羅馬，這並不清楚。塔西佗談到他們時就說：無論「是嚴厲還是寬大」，都不能阻止他們繼續鬥爭。

  福隆提努斯的繼任者阿古利可拉完成了對威爾斯的征服。阿古利可拉於公元77年上任時，威爾斯中北部的鄂多未色斯人（Ordovices）正在叛亂，當時適合打仗的夏季已經過去，但阿古利可拉還是毅然決定應對這個危局。他領兵乘著鄂多未色斯人尚未下山之際發動突襲，一舉剿滅了幾乎所有敵軍。為了保持軍威，他臨時決定繼續向莫納島進發。總督蘇埃托尼烏斯·保里努斯曾占領過這個有督伊德僧侶出沒的反羅馬基地，後因波迪卡起義而不得不撤兵。儘管沒有海軍之助，他還是憑藉足智多謀和堅定的決心讓軍隊渡海到島上，令島上土著望而生畏，獻島投降。

  來年夏季，阿古利可拉調集兵馬，親自選擇安營紮寨的處所，並親自巡視各個河口和森林。他經常出兵偷襲敵人，致使敵境荒蕪，並讓敵人疲於奔命。值敵人飽受驚惶之際，他又寬和地引誘他們，啟以求和之路。因此，「許多直到此時仍未歸附羅馬的國家現在都納質歸降而不再與羅馬為敵了」。大概就在這年，阿古利可拉已經轉戰蘇格蘭南部了，並在第三年抵達蘇格蘭泰河（Tay），但隨後被羅馬叫停。到了第四個夏季，阿古利可拉轉向蘇格蘭西南部，把羅馬帝國的防線築到福斯（Bodotria）灣和克萊德（Clota）灣之間，這條防線以南的地方已被全部征服。

  公元81年，在出兵的第五年，阿古利可拉越過克萊德灣，直面愛爾蘭。在阿古利可拉看來，愛爾蘭位於不列顛與西班牙之間，對於環繞著高盧的那片海面來說，其地理位置甚為有利，它可以作為帝國中各強有力的部分彼此聯繫的橋樑，因而造成互為聲援之勢。此外，占領愛爾蘭也有利於羅馬人控制不列顛，因為這樣一來，不列顛人四面八方所見到的都是羅馬軍隊了。不過出於不明的原因，阿古利可拉從未出兵愛爾蘭。

  到了第六年，他越過福斯灣，來到蘇格蘭東面。這次為了防止邊遠地區的部落發生大規模騷亂，同時方便軍隊行進，他出動了海軍。不列顛人雖然戰敗，但他們認為主要原因是阿古利可拉調度及時，所以絲毫沒有氣餒，反而加強了內部各部落之間的團結，為次年夏天的戰事積極備戰。在阿古利可拉任總督的第七年，也是最後一年，他向不列顛抵抗部落占據的格勞庇烏山（Graupius）進發，學界對這座山的具體位置在哪裡多有爭論，不過應該在蘇格蘭北部沿海地區。不列顛人云集在卡爾加庫士（Calgacus）周圍，奮起反擊。羅馬人在格勞庇烏山戰役中獲得完勝，殺敵近萬人，自己只損失了360人。這次戰役使整個不列顛都處在羅馬人的控制下，不過好景不長，大約在公元87年，多瑙河邊境出現軍事危機，駐紮在不列顛的第二軍團和幾支輔軍被派去增援，阿古利可拉征服的大部分地區隨之被放棄。到大約公元105年時，蘇格蘭南部的羅馬軍事要塞幾乎全部丟掉了，這可能與多瑙河邊境發生第二次危機、不列顛軍隊再次被派去增援有關。

  征服的地區越多，如何維持已征服地區的社會秩序就變得越突出，總督的司法權就顯得越重要。作為行省中最高的司法權威，總督握有判處死刑的「生殺權」（ius gladii，字面意思為「劍權」），他通過主持巡迴審判庭行使司法權。

  由於行省中沒有常設法庭，總督每年需巡行各地，在幾個指定的地點審訊刑事案件。民事糾紛按羅馬法的因「群」而異原則交給地方政府的自治法庭處理，但它們無權審理涉及羅馬公民的案件，此外，超過一定金額的民事案件也可由總督親自裁決。不列顛的羅馬公民一開始主要聚居在科爾切斯特，因此當時主要的、甚至可能是唯一的巡迴審判庭就設立在這裡。但由於不列顛行省轄區總部在公元1世紀末移至倫敦，倫敦的羅馬公民人數很快就超過了科爾切斯特，因此這裡可能又設立一個巡迴審判庭。

  在巡迴審判庭上，總督會酌情採取不同的訴訟程序。對於非羅馬公民或輕罪，往往採取無須正式審訊的簡易訴訟；而對於羅馬公民或重罪，則採取正式的訴訟程序，訴訟人需要由辯護人做代表，並出具相關的人證物證。總督通常在一個由其親友和地方權貴組成的諮詢機構（consilium）的幫助下審理案件，但這個機構不是陪審團，最終的決定權仍在總督那裡。不過，總督的司法權威還是在兩個方面受到了限制：一，羅馬公民可以像使徒保羅那樣直接向皇帝上訴，到2世紀，凡牽涉死刑的案件全部自動轉交羅馬，由皇帝親自裁決。二，從哈德良時期起，市元老等當地政治特權等級的法律地位得到提高，一般不能對他們處以死刑，對他們的最高量刑是流放，但這也要提交羅馬，由皇帝定奪。事實上，總督可能經常給皇帝寫信，向他請示各種問題。這種情況雖然在不列顛難以得到證實，不過仍可以從小普林尼和圖拉真的通信中看出來。小普林尼曾擔任比提尼亞（Bithynia，今之小亞細亞西北部地區）的總督，他就職期間頻頻與皇帝圖拉真通信，所請示的問題大到前述的如何處置基督徒，小至能否修建浴室，真可謂事無巨細。總督日常工作之繁忙，由此可見一斑。

  有時候總督太忙，他會得到一位法律專家，即「委任法官」（legatus iuridicus）的幫助，這個官職是從韋伯薌時期開始出現的。委任法官屬於大法官級別的官員，由皇帝任命，但隸屬於總督。迄今為止，有7位不列顛委任法官可以被史料證實，其中有5位的姓名留存至今。

  最早的是薩爾維烏斯·利貝拉里斯（G.Salvius Liberalis Nonius Bassus），任職時間約在公元78至81年。此時正值阿古利可拉任總督，所以，他是阿古利可拉的法律助手。這並非巧合，阿古利可拉把羅馬在不列顛的領土擴充了一倍，首次將北方更原始的民族置於羅馬統治之下。版圖的迅速擴張產生了許多需要及時解答的問題，例如，如何把北方半遊牧的民族納入羅馬的稅收體系？南方原有的軍事區隨著軍隊不斷北上日益變成平民區，當土地再度回到當地人手中時，應賦予這些當地人何種程度的自治權？總督忙於戰事時，巡迴審判庭的工作該如何維持？這些都需用法律加以明確，需要精通法律的羅馬官員全身心地投入。利貝拉里斯顯然熟悉法律，並善於辭令，他為一位希臘百萬富翁的辯護曾得到皇帝韋伯薌的稱讚。

  第二位委任法官是雅沃勒努斯·普里斯庫斯（L.Javolenus Priscus），他大約在公元84年來到不列顛，在這裡待了兩年。普里斯庫斯是知名法學家，不但寫了許多法學著作，後來還成為羅馬一個著名法學流派的領袖。作為不列顛最早的委任法官，上述兩人有一個共同特點：與後來那些剛剛卸任大法官就出任不列顛委任法官之職的幾位官員不同，他們在來到不列顛任職之前就已經是相當資深的大法官，說明這個官職在設立之初很受重視，資深官員能為相關的工作樹立榜樣，奠定基礎。

  第三位委任法官維提烏斯·瓦倫斯也是「不列顛行省的保護人」，他的任職期間大約在公元2世紀20年代末或30年代初，不列顛總督此時正忙於修建哈德良長城。蓋尤斯·薩布修斯（Gaius Sabucius）約在172至175年擔任此職；公元3世紀初的一條碑銘還表明委任法官安提烏斯·克來森斯（M.Antius Crescens Calpurnianus）在不列顛總督缺席時擔任過臨時總督。除不列顛外，委任法官一職在西班牙、卡帕多西亞等地也有發現，但這種官職並非在羅馬帝國的各個行省都有。考慮到不列顛委任法官的人數少以及他們任職的時間，這個官職可能不是永久性的，而只是在總督難以抽出時間親自處理法律事務時才會任命。此外，不列顛一分為二以後，這個職位似乎也從不列顛消失了。

  據3世紀初法學家烏爾比安的評論，總督的任務在於：

  確保所轄行省平安無事，此一目標不難達到，只要他能採取細緻的措施使行省不受罪犯的侵擾並把他們搜出來。他應當搜出瀆神犯、土匪、綁匪和小偷，並對他們酌情量刑；他還應當鎮壓那些窩藏罪犯之人。

  顯然，僅憑巡迴審判庭上有限的人手不足以勝任所有這些繁重的工作，因此本地官員在其中發揮了重要作用。他們不僅負責緝拿、拘捕犯人等具體工作，通常還要預審犯人，然後或將犯人押送至總督那裡，或將其留監以等候總督前來親審。總督一般只受理性質嚴重的刑事案件，譬如謀殺、縱火和大宗盜竊。總督審理搶劫犯時，一般依據本地官員的預審而徑直採取簡易訴訟程序，當即作出判決。在民事訴訟方面，本地官員也承擔了不少行政責任。如前所述，各地自治法庭負責審理所轄臣民的民事案件，直到他們獲得羅馬公民權為止。行省中的羅馬公民按羅馬民法組織自己的生活，民法是羅馬法的菁華，在財產法、繼承法等方面提供了一套包羅萬象、近乎完美的規範，由於本地官員中不少人是羅馬公民，羅馬法便為他們調解日常民事糾紛提供了一套參照體系。正是由於這些本地官員的合作，羅馬的法律條文才有效地滲透進不列顛社會。

  綜上所述，羅馬政府通過總督行使的司法權維持不列顛行省內部的社會秩序，而這種司法體系離不開各地政府的合作，這點突出表現在對刑事案件的審理過程中。本地官員的合作減輕了羅馬政府的行政負擔，並提高了這些官員在不列顛的政治威望。自哈德良以後，他們法律地位的提高則表明，行省秩序的維持和地方精英階層政治特權的鞏固，是一個相輔相成的過程。

  總督雖貴為行省中最高的行政官員，但他唯一不便插手的領域是財政管理。財政管理在公共行省由財務官監督，在不列顛這樣的皇帝行省，則由「皇帝的代理官」（procurator Augusti）負責。"procurator"在晚期共和國時還只是一個私法術語，意為私人代理或某人的管家，但自克勞狄皇帝起被廣泛作為騎士等級官員的頭銜。騎士在羅馬社會是僅次於元老的第二等級，共和國時期的官職幾乎不對騎士開放，因此，大量任用騎士是帝國時期政治結構的一大變化。

  騎士等級的財產資格是40萬塞斯特斯，較之元老等級的100萬塞斯特斯，門檻不算高，一些富裕的行省自由人和軍團退伍的百夫長都有可能獲得騎士身份。與元老一樣，騎士也有自己的晉升體系，但騎士之晉升更富彈性，因為皇帝的意志於其中的作用更加明顯。承擔軍事義務是騎士生涯的基礎，也是他們進一步出任民政職位的前提。他們通常先要在軍隊中擔任「三種軍職」（tres militiae），依次為：500人的輔助部隊的營長（praefectus cohortis）；軍團的軍政官（tribunus militium）或者1000人的輔助部隊的指揮官；500人的騎兵團（ala）的長官（praefectus equitum）。個別有望高升之人接下來能當選為1000人的騎兵團的長官，這種千人騎兵團在每個行省只有一支，不列顛的千人騎兵團（Ala Petriana）駐紮在哈德良長城西端。上述職位的任期一般為2到3年；擔任完這些軍職後，一些低等代理官的職位便向他們開放了。

  代理官按年薪之多寡分為6萬（sexagenarii）、10萬（centenarii）、20萬（decenari）和30萬（trecenarii）塞斯特斯四等。今天關於不列顛低等代理官（6萬和10萬年薪的）的材料留存極少，大約有8人。從鄰近的高盧等地的情況看，他們之間有分工：或照看皇家財產，或監督礦山，或負責徵收某項稅收等等。不列顛已知的低等代理官主要負責人口普查和招募角鬥士。

  再往上就是整個行省的代理官，其職責包括清點稅收，發放軍餉和俸祿，確保皇帝的財政利益。不列顛代理官的年薪與絕大多數行省代理官一樣，為20萬（30萬是保留給羅馬官員而非行省官員的）。這個職位雖然很高，卻不是為那些尚有晉升希望的人準備的，今天只知道11位不列顛代理官的名字，其中只有3位日後又見晉升。

  從任命方式看，與總督一樣，代理官亦由皇帝任命並直接對皇帝負責，因而不受總督司法權的約束。如此一來，行省中便同時出現了兩個擁有實權的人物，雖然代理官負責財政，但總督和代理官之間的職權範圍往往難以劃清。不列顛代理官卡圖斯·德奇亞努斯（Catus Decianus）接管伊凱尼人的國王普拉蘇塔古斯的財產時曾有百夫長相助，後來王后波迪卡發動起義，他曾應請求派出一小隊人員增援羅馬軍隊，這說明皇帝在自己的行省內可能會讓總督調撥少許軍隊協助代理官工作。代理官有時還會插手軍事工程的修建，現有的兩塊碑銘記載了代理官奧克拉提尼烏斯·阿德凡圖斯（Oclatinius Adventus）在3世紀初曾協助總督阿爾芬努斯·塞奈奇奧修復哈德良長城。

  權限的模糊使總督和代理官之間的關係曖昧不清，在一般情況下，雙方的對立似乎多於合作。總督蘇埃托尼烏斯·保里努斯在波迪卡起義後瘋狂報復不列顛人，手段過於殘暴，「好像報私仇一樣」。新任代理官尤利烏斯·克拉西奇亞努斯（Julius Classicianus）以為此舉致使民不聊生，於徵稅多有不利，遂向尼祿打報告，要求調走蘇埃托尼烏斯，另外任命一位能採取休養生息政策的總督。尼祿派人前往不列顛調查此事，最後藉口蘇埃托尼烏斯丟失了一些船隻和水手而把他召回羅馬，代理官和總督不能和睦相處，其可能的後果由此可見。在塔西佗的相關記述中，總督蘇埃托尼烏斯被描繪成一個受到邪惡皇帝藐視和排擠的英雄，體現著羅馬人勇武善戰的傳統美德；而克拉西奇亞努斯表面上愛好和平，實乃萎靡不振、無所事事的懦夫。但是，在倫敦發現了克拉西奇亞努斯的墓志銘，它表明塔西佗的敘述充滿了憤懣和偏見。這塊墓志銘顯示這位代理官的全名是「Julius Alpinus Classicianus」，中間的名字說明他來自克爾特地區，顯然是高盧貴族成員。墓碑由他的妻子「Iulia,Indifilia,Pacata」所立，這個名字表明她父親是高盧的特列維里人（Treveri）尤利烏斯·因度斯（Julius Indus），此人曾在公元21年幫助羅馬人鎮壓了同族的佛洛路斯（Florus）的叛亂。Pacata（意為「平定了的」）意味著她生於叛亂鎮壓之後不久。顯然，克拉西奇亞努斯之所以能夠同情不列顛人，是因為他骨子裡流淌著克爾特人的血。克拉西奇亞努斯葬在倫敦，說明這裡應該是代理官的常駐之地。

  阿古利可拉目睹了克拉西奇亞努斯和蘇埃托尼烏斯之間的不和，汲取了教訓，日後在出任不列顛總督時就「避免和皇帝的代理官爭權奪勢」。代理官的社會地位雖然比總督低，但換個角度看，這反而使他更依賴皇帝的庇護，更忠心，因而也更能得到皇帝的青睞。皇帝樂於利用代理官充當自己的眼線，以監視總督的一舉一動，尼祿曾想殺掉西班牙總督伽爾巴，遂把處死他的命令秘密下達給他在西班牙的代理官。此外，皇帝也樂於接受某種程度的職權重疊和權限不清，以保證行省官員相互監督和彼此牽制，這最終有利於鞏固皇權。其實，這正是羅馬人慣用的「分而治之」原則在內政中的貫徹和體現。省級官員之間的權限範圍難以畫出界限，這是古代世界的普遍現象，西臺、馬其頓和拜占廷皆不乏此種情況。

  與總督一樣，代理官的手下同樣有許多助手，這些人往往是皇家的釋奴和奴隸，故統稱為「皇家辦事員」（Caesariani），皇帝的庇護體系對行省的滲透在此又一次得到體現。小亞細亞發現的一塊碑銘顯示，一位高等釋奴馬庫斯·奧里略·馬奇奧（Marcus Aurelius Marcio）曾擔任過「不列顛的代理官」（procurator provinciae Britanniae）；皇家釋奴阿奎利努斯（Aquilinus）曾在倫敦修復一座神廟，他無疑也是代理官的手下；雯都蘭達出土的駐軍木牘文書中有一封信提到了與一樁金融交易有關的「皇家辦事員」。

  代理官最重要的日常任務是領導行省的財政部門。在財政管理中，徵稅最關緊要，源源不斷的稅收是羅馬政府運轉的基礎，是維持常備軍、維護道路、向官員支付俸祿、向羅馬城的民眾提供「麵包與馬戲」（panem et circenses）的保證。在行省中，它與羅馬法一起構成羅馬征服的象徵。但是羅馬卻沒有統一的徵稅辦法，甚至在戴克里先和君士坦丁改革以後依然如此。其主要原因是羅馬在征服後儘可能保留以前的舊制，而關於這些舊制則鮮有文獻記載。就不列顛而言，我們只知道凱撒的《高盧戰記》曾證實克爾特人有自己的稅收體系，至於具體情況如何則無從知曉，所以這裡只能對大概的情況加以勾勒。

  從徵收方式看，行省的稅收包括直接稅和間接稅兩種，直接稅是帝國的經濟支柱，它有兩種：土地稅（tributum soli）和人頭稅（tributum capitis），前者按土地的產量徵收，後者按人口和財產徵收。直接稅的徵收建立在人口普查的基礎上，由奧古斯都制定的人口普查制度旨在清查帝國資源，通常在一個地區被征服後立即執行，此後，為了跟上不斷變化的形勢，普查工作會定期進行。皇帝頗重視人口普查，高盧的一次人口普查曾由皇帝親自監督，但一般由專員執行。從哈德良開始，6萬年薪級別的代理官常常協助此項工作，不列顛就知道5位此類官員的名字。雯都蘭達木牘文書中有一塊殘簡曾提到2世紀早期不列顛北部的一次人口普查。從烏爾比安的記載看，普查人口屬於異常細緻的工作，譬如，被調查的土地持有者必須這樣上報財產：

  農莊的名字，位於哪個城市的哪個區域，以及最毗鄰的居民的名字；耕地，在過去十年中有多少猶格播過種；葡萄園，有多少株葡萄藤；橄欖地，有多少猶格和多少樹；草地，在過去十年中有多少猶格被割過牧草；牧場，大約有多少猶格；還有林地。上報者必須對一切做出評估。……在其他城市有地之人必須在土地所在的城市上報，因為土地稅必須在這塊土地所在的那個城市被徵收。

  由此可見，僅僅靠代理官難以完成如此繁重的任務，所以直接稅的徵收同樣需要通過熟悉本地區的本地官員協助完成，由他們負責具體工作，如收集相關信息、對當地居民加以登記等等。這樣，本地官員在直接稅、特別是在土地稅的徵收中起了中介的作用。行省中的個人只對各城市的地方政府負責，再由地方政府對羅馬政府負責。在此過程中，總督和行省代理官的職責是確保每個城市交足份額，審訊那些謊報信息的人，並調解各城市——尤其是毗鄰城市之間的糾紛。

  間接稅有三種重要類型：5%的繼承稅（vicesima hereditatum）、5%的奴隸釋放稅（vicesima libertatis）、港口稅（portorium）。繼承稅只對羅馬公民徵收，它是奧古斯都為維持專門支付軍餉的軍費財庫而設立的；

  奴隸釋放稅由被釋奴隸按交納給主人贖金的5%支付；港口稅在間接稅中最為重要，它對出入帝國邊界和港口的貨物進行徵收，各地稅率不等，一般為貨價的2%到2.5%,有的甚至高達25%。間接稅的徵收和共和時期一樣，由騎士階層的包稅人按事先訂立的承包合同徵收。代理官，無論是行省代理官還是特派代理官，負責總的監督和調解工作。但與直接稅的情況不同，徵收間接稅無須通過地方政府這個中介，因此是羅馬政府與廣大臣民在日常生活中直接接觸的少數形式之一。

  元首制時期的稅收主要以貨幣支付，但也有實物稅。不列顛的居民就要交納用來維持軍隊的稅糧（annona）。哈德良長城附近曾發現圖密善統治時期（公元81-96年）的一個青銅穀物量器，註明的容量是17.5塞克斯塔里烏斯，這被認為是一個羅馬士兵一周的穀物配給量，但實際容量達到20塞克斯塔里烏斯，足足多了15%。類似的對不列顛居民的巧取豪奪在徵稅中屢見不鮮，塔西佗就提到：

  [不列顛的]居民要守候在穀倉旁邊購買穀物，但那穀倉卻是嚴封不動的，穀物的買賣也是買空賣空的，而谷價抬高到不能想像的程度，可是他們必須忍受這種滑稽的作法。因為當時規定交納租賦的地點非常遙遠，道路又崎嶇不平，以致即使離冬營很近的部落也不得不把穀物運到偏僻的地方去；為了使每個人都方便，才有上面的辦法，而那個辦法卻又變成少數人漁利的手段了。

  這段話的拉丁原文過於簡潔，歷來有不同的理解，其中比較常見的一種解釋是：一些貪婪的官員逼迫不列顛人把穀物運到偏僻的地方，即使軍隊就在不列顛人的附近，以此迫使不列顛人向這些官員行賄；有時不列顛人還不得不從羅馬的穀倉中以高價買回自己交納的稅糧，來完成自己的定額，所以這種買賣是買空賣空的。

  應當看到，手段卑鄙不等於稅收本身苛重，塔西佗認為只要不凌虐不列顛人，他們就心甘情願地納稅。現代研究也表明，早期帝國的稅收並不重。至於不列顛收入與支出的總體情況，則幾乎無法推斷。但考慮到不列顛駐有重兵，2世紀前半葉的歷史學家阿庇安的判斷應該是可靠的，他認為羅馬人在不列顛占有土地實屬得不償失：他們在那裡付出的多於所取得的。

  總起看來，只要政局穩定，這套稅收體系對羅馬政府來說裨益良多。由於大部分稅賦是以貨幣形式徵收的，羅馬政府能便捷有效地在帝國全境進行資源配置。人口的定期普查有利於及時了解帝國的財富，以便更宏觀、更合理、更有預見性地達成帝國收支的適度平衡。地方政府的參與既能提高羅馬政府的工作效率，又能減少行政開支，不必額外維持一群龐大的收稅官員。對本地官員而言，與羅馬合作使他們有機會把稅收往利己的方向操縱，從而謀求個人的經濟利益。但是，進入3世紀後，隨著內憂外患加劇，政府的財政狀況吃緊，這套稅收體系不足以大幅度提高稅收，而皇帝及其官員對經濟運作缺乏長遠深刻的理解，他們指望通過貶值貨幣來渡過危機，結果造成物價飛漲，帝國經濟在一個惡性循環的怪圈中越陷越深，等到3世紀末統一的中央政府再度出現時，羅馬帝國的稅收已變成以徵收實物為主了。

  通過考察4世紀以前羅馬不列顛地方政府的運作，可以看出一些典型的特徵：

  首先，羅馬官員是非職業性的，無論元老級別的總督還是騎士級別的代理官，都生活在各自相對固定的晉升體系中，他們從羅馬來，又回到羅馬去，始終在不同的職位上流動。前後擔任的每個職位只構成其全部政治生涯的一部分，甚至是一小部分，他們並沒有為出任某個職位而接受專門的訓練，在短暫的任職過程中也不可能發展出多少專業知識。

  其次，整個帝國雖然民多土廣，但行省中羅馬官員的數量極少，據估計，公元2世紀羅馬帝國的人口約5000萬至6000萬之間，而行省中的元老和騎士級別的官員總數只有150人左右，平均下來，每個官員管轄35萬——40萬人，此時羅馬帝國的行政特色堪稱「沒有官僚的政府」了。由於官僚機構尚未增生，官員的互相牽制和監督就有必要，所以，官員之間職權重疊和權限不清的現象較為普遍。相應地，官員中的等級責任制也不具備發育條件：為數不多的元老和騎士級別的官員由皇帝直接任命，並直接對皇帝負責。

  複次，官員的非職業性及數量之稀少為地方自治開闢了空間，有限的官員之所以能成功地維繫龐大而異質的帝國的正常運轉，其奧秘就在於儘可能將行政負擔轉嫁給不列顛人。從歷史發展的角度看，在某些羅馬勢力不易滲透的地方，地方自治政府一開始是以藩屬國的形式出現的，藩屬王們顯然比羅馬官員能更有效地控制當地錯綜複雜的局面。但隨著羅馬在行省中不斷建立和發展城市，一旦時機成熟，藩屬國作為征服初期的一種權宜之計便漸漸被這些具有高度自治權的城市代替了。我們已看到，在維持地方秩序和徵稅這兩大政治目標中，城市裡的本地官員都扮演了重要角色，他們與羅馬的合作不僅是鞏固自身政治經濟利益的一個契機，也是帝國和平穩定的不可或缺的保障。帝國可以把這些地方精英整合到帝國的政治體系中，從而在轉嫁行政負擔的同時減少地方上的不安定因素。