第二十一章 論政府的組成

  那些擁護複雜政治制度的人們最積極提出的一項理由就是：「用牽制防止輕率的舉動，並使人類一直安靜地生活於那些規定中，同時這些規定也不會不經過深思熟慮就被推翻。」我們姑且假定：現在人們已經熟知君主政體和貴族政體的弊害，因而一個理論研究家不至於在這兩種制度中去尋求補救辦法。「可是，不必建立特權階級，我們仍然能找到同樣有效的辦法。例如，可以把人民的代表分成兩院；可以以此為特定目的來進行選舉並把他們分成上院和下院，可以根據各種年齡或財富的條件，或者根據選民的多寡，或者任期的長短來對他們加以區別。」

  大概一切經歷過或想像到的麻煩，都有一種適當的補救方法，而這種補救方法可以從更嚴格地實行理性和正義的原則中找到，也可以從破壞這些原則的人為安排中找到。我們應該選擇哪一種呢？毫無疑問，兩院制度違反了理性和正義的根本原則。應該怎樣統治一個國家？是符合民意，還是違背民意呢？毫無疑問，應該符合民意。正如我們不厭其煩一再指出的，這並不是因為民意是真理的標準，而是因為民意不論如何錯誤，我們對此都是沒有什麼辦法的。除了啟發人民的智力以外，我們無法改進他們的制度。那些不想說理，企圖用壓力來維護意見權威性的人，也許用意是好的，但事實上卻會造成嚴重的危害。認為可以置真理的內在說服力不顧，而通過其他媒介去傳播真理的想法是極其有害的。那些被權威影響而相信最根本主張的人會相信謊言但並不相信真理。其實他本身並不理解這個主張，因為要徹底理解它就是要看清它到底具有多少道理；就是要了解其條款的全部意義，從而也就必然要認清這些條款彼此之間的協調性。所有他所相信的不過是他應該屈服於強迫民意和非正義的做法而已。

  有人指責法蘭西前政府1787年召集的賢達會議，被設法分成七個不同的團體並且規定只能在團體內表決，這樣在一百四十四個人的會議里，五十個人的投票就顯得好像能夠反映多數人的想法一樣。如果他們曾經規定，任何未經所有團體一致通過的措施都不會被會議採取的話，事情就會更壞；這樣，在一百四十四個人當中，十一個人的否決就顯得好像能夠反映多數人的想法一樣。這件事可以被作為例證說明把代議制國民議會分成兩個或者更多院的結果。我們不應該容許自己受到欺騙，相信一張否決票比一張贊成票更為無害的說法。在一個已經建立起普遍正義的國家裡，很少有設置代議制議會的必要。在一個制度上已經陷入錯誤的國家裡，投票反對取消這些錯誤實際上就是贊成這種錯誤。議會兩院制度是使國家陷於分裂的直接手段。兩院之中的一院會或多或少地成為篡奪、壟斷和特權的藏身之所。在不能採取創新手段來解決意見對立和利害衝突的國家裡，政黨一經產生就會消亡。

  同時，採取緩慢的審議程序是一種十分簡單而看來又可以充分達到目的的牽制辦法，而這正是代議制議會為自己所規定的。例如未經議會五、六次連續討論，或者在議會提出的時間不滿一個月的議案就不應具有一般法律效力。英國下議院的程序大致就是如此，而看來這無論如何都不是我們憲法的最壞特點。這樣的制度和一個聰明人辦理私事的辦法很像；一個聰明人當然不願意輕易就決定自己生活中重要的事情。尤其當他的決定註定是別人行為準則和判斷別人是否正直的標準時，他就更不能省掉這種考慮。

  也許正如我們說過的那樣，在任何情形下代議制國民議會都不應該放棄這種緩慢而漸進的程序。不論我們認為這個行政權是獨立的還是僅僅被掌握在代議機關一個委員會的手裡，這看來就是議會職權和行政權之間的真正分野；這樣一種計劃能產生嚴肅和判斷正確的好名，從而非常有助於取得公民的信任。跟正式決議案和法令有所不同，在議會中光是投票就可以表達對國家官吏的鼓勵，也可以為迅速糾正公眾可能反對的弊害提供令人期待的根據；然而，這種投票卻永遠都不會被允許解釋成為對一切行動的完全認可。這樣的預防辦法，不但可以防止議會內部輕率決定所造成的嚴重後果，也可以防止議會外騷亂帶來的不堪後果。狡猾的煽動家會發現：煽動人民去從事暫時的瘋狂行動是比較容易的，而要把他們保持在這種瘋狂狀態中長達一個月之久，以對抗他們的真正朋友努力揭露的真相就比較困難。同時議會同意考慮人民的要求，這一點是值得期待的，也能夠緩和人民的急躁情緒。

  一些政治作家們所說的分權制度幾乎找不到任何過得去的理由。對充分代表人民的議會審議事項規定任何絕對的限制，或者堅決禁止他們行使其監督彈劾之下那些受託人的職權是最沒有道理的事。當選舉中發生完全出乎預料而又非常嚴重的緊急情況時，如果他們是明智的，也許應該號召人民重新選舉一個能直接應付緊急情況的議會。但是，我們事先是無法恰當判斷這種緊急情況的（以後我們還有機會對這點作更詳細的研究），而指導議會行動的規則也不能由它的前任，或者任何其他人來制定。不論立法權和行政權在理論上有多少區別，但二者在實踐中卻並不能分開。作為對抽象或普遍性原則的權威性宣布，立法是一種性質可疑的職權，在正常或接近正常的社會狀態下，行使這種職權總會是非常慎重和迫不得已的。這是統治職能中最為專斷的職能；統治本身就是為了補偏救弊才設立的，而且本身也不免帶有弊害。另一方面，行政則是一種不斷實施的性能。當人們認為有理由以團體資格來行動的時候，總會有一些緊急情況等待他們處理。隨著社會的發展，相對說來，行政權將越來越大而立法權將越來越小。即便是在目前，又有什麼問題能夠比宣戰與媾和、徵收賦稅以及確定召開審議會議的適當時期等問題來得重要呢？且正如本篇開始時所說的，這些問題都是臨時決定的。[1] 不由最高權力機關來行使這些特權，或者不由最充分代表民意的機關來決定這些特權，這難道是合情的嗎？又難道是合理的嗎？毫無疑問，這個原則必須被普遍應用。只要應該行使一切對社會有必要的職權，限制全民代議機關去行使這項職權就沒有任何正當理由。

  所以，各部部長及一般所謂長官的職權絕不能超過代議制議會可以干涉的權力範圍。任何設想的保密必要同這些職權都是無關的；正如我們有機會看到的[2]很少政治事務上的保密是有益或者明智的；人們往往會發現國家的秘密包括同社會利益有關的情報，而主管官員最關心的卻是如何保密，不讓社會成員了解它。為了其自身和公眾，議會有義務就一切具有普遍重要性的問題，要求官員毫無保留地提供情報；而即使對方並未明確要求，各部部長和其他人員也有義務提供這些情報。所以，既然部長職權在這些方面、在大多數情形下，用處小得無可再小，那麼就只剩下兩種有用的職權了：一種是具體職權，如財政處理細節和細緻監督等，這些職權，必須由一個人或少數人來行使[3]；另一種則是根據不容遲延的必要原則而採取的，須在事後提交議會修改和審核的措施。後一種職權將隨著人類進步不斷地減少；個人斟酌行事的權力可能對多數人的利益有重大影響或者對多數人的考慮起限制作用，所以削減這種權利在政治上是極其重要的。

  本章節來源於ʙᴀɴxɪᴀʙᴀ.ᴄᴏᴍ

  [1]參見本篇第一章。

  [2]參見本篇第十八章和第二十章。

  [3]參見本篇第一章。