第七節 勝利後的弱勢外交

  因為中國的弱國地位，中國外交一向多為被動應付，而少積極作為。第二次世界大戰期間，中國加入同盟國陣營，因此而廢除了近代以來嚴重壓迫與束縛中國獨立與發展的不平等條約體系，並在外交諸多方面頗有積極主動的作為。中國參與發起了戰後最重要的國際組織——聯合國，成為聯合國的創始國和安全理事會擁有否決權的常任理事國，躋身世界五強之列；中國還成為若干國際組織的發起國和重要成員；中國與中小國家，尤其是周邊國家的關係有所發展。戰後中國外交延續了戰時的努力，繼續在這些方面有所進展。

  1946年3月，國民黨六屆二中全會通過《對於外交報告之決議案》，聲明中國為聯合國安理會常任理事國之一，所負責任特別重大，今後自應根據一貫政策，與美、蘇、英、法諸大盟邦及其他愛好和平的國家密切合作，積極參加聯合國及其他國際組織的活動，以求國際間各項問題合理解決；同時繼續廢除尚存不平等條約，廣訂友好條約，以開展邦交；談判通商條約，以樹立新的商業關係。循此方針，在抗戰結束後的不長時間裡，中國先後與法國、瑞士、丹麥、葡萄牙籤訂平等新約，西班牙根據1928年《中西商約》的規定放棄其在華特權，英國自治領澳大利亞和南非因英國已下令取消自治領在華特權而停止行使其特權。至此，列強強加於中國百年之久的不平等條約體系被完全廢除，誠為中國外交的一大成就。中國積極參加了聯合國及其附屬機構（如聯合國經濟及社會理事會、聯合國糧食及農業組織、聯合國遠東經濟委員會、國際法院等）和其他國際組織（如國際貨幣基金組織、國際民用航空組織等）的活動，並有所作為。中國在戰後積極拓展國與國之間的外交關係，與中國有大使級外交關係的國家從戰前的8個增至戰後的24個，中國還和厄瓜多、暹羅（泰國）、沙烏地阿拉伯、阿根廷、菲律賓、義大利等國家簽訂了友好條約。這些進展均體現了戰後中國外交努力進取的方面。

  但是，戰後中國畢竟仍是一個弱國，國際地位不高，外交缺乏強有力的實力支持，雖是聯合國安理會的常任理事國，但只能以配角身份參加戰後的國際外交活動，甚至被完全排除在戰後歐洲和平進程之外，體現了國際政治遊戲中講求實力的原則。在不平等條約體系廢除後，仍有新簽訂的不平等條約，如戰爭結束之際簽訂的《中蘇友好同盟條約》;而一些字面上平等的條約，仍對中國有不利的不平等結果，如《中美友好通商航海條約》（也稱《中美商約》）。國內的內戰重起和政治紛爭，使中國的對外發言往往沒有統一的聲音，影響到中國的國際地位，甚至連中國的國內問題也被列入國際會議討論的議程之中。因此，在諸多方面，中國並未成為國際大家庭的平等一員，所謂「五強地位」實在是有些名不副實。親歷民國外交全過程的資深職業外交家顧維鈞認為：我國政府未能解決國內的政治問題，實在是所有過失的根源，甚至在中國沒有參加的國際會議上，把中國的國內局勢作為議題，使我國在國際領域內蒙受恥辱。更令人寒心的是，與祖國有千絲萬縷關係、對祖國經濟有諸多貢獻的東南亞華僑，在二次大戰期間因戰爭而顛沛流離，生命財產遭受重大損失，但是戰後不僅沒有享受到戰爭勝利的成果，反而受僑居國內部衝突以及排華風潮之牽累，生活不能回復正常，生命財產再度遭受嚴重損失，「華僑所望國家強盛，以解除過去痛苦者，竟成幻影」。

  在戰後中國的國與國外交方面，大國外交仍是重點，其中主要又是對美和對蘇外交，因為美蘇兩國已成戰後世界兩強，又深深介入中國國內政治，分別支持中國國內政治鬥爭的對立雙方——國共兩黨，因此對美、對蘇外交不是單純的外交關係，而與中國國內政治有著密不可分的糾葛與牽涉（見本卷相關章節）。英國和法國雖同屬五強，但其因戰爭導致實力下降和戰後國內經濟重建所牽制，除了在一些關係兩國實際利益的問題（如香港和越南問題）方面與中國有過爭執外，對中國外交的影響力明顯減弱。戰前影響中國外交的關鍵國家之一日本，因為戰敗投降而退出中國外交的重點行列，並成為中國應予處置的對象。中國與周邊國家的關係在戰後較戰前密切，與其他邦交國則維持著正常的國家關係。

  經濟關係在戰後中美關係中占據著重要地位。第二次世界大戰結束後，美國因基本未受戰爭影響，並得戰爭之利，已成為世界頭號經濟大國，對中國經濟的影響力不言而喻；而中國在戰爭中受到嚴重破壞，戰後面臨著艱巨的復興重建工作，並寄希望於美國的經濟援助和支持。在廢除不平等條約體系後，如何建立中國與其他國家之間的正常經濟關係並從中獲取應有的利益，也是戰後中國面對的新問題和新機遇。正是在這樣的背景下，戰後中美商約談判廣受中外工商界矚目，因為中美商約談判是中國與外國廢除不平等條約後進行的第一次新商約談判，其結果不僅將界定中美兩國的經濟關係，而且將成為中國今後與其他國家簽訂類似條約的範本與參照，對中國的經濟發展和對外經濟關係都將產生重要的影響。美國對中美商約談判可謂有備而來，其主旨是：為適應戰後美國向全球經濟擴張之需要，要求中國完全開放市場，以保證美國商人實現在這個潛在而龐大的市場中的經濟利益。因此，美國方面提出的商約草案，內容幾乎無所不包，「範圍之廣，內容之詳，為以往美國對外商約所未有」。中國方面經過研究，認為美方要求過高，尤其是美方要求的國民待遇和無條件及無限制的最惠國待遇，將因中美雙方經濟發展程度之極大差距而只片面地有利於美方，因此而對美方提案持保留意見。但國民黨統治在戰後受到中共強有力的挑戰，執政地位極不穩固，經濟形勢亦日漸惡化，不得不依賴於美國政治、經濟全方位的支持，使其在中美商約談判中自始至終均處於弱勢與不利的地位，難以抵擋美國的壓力。為了迫使中方接受其提案，美國還有意無意地將中美商約談判與美國兌換貸款等經濟援助問題相聯繫，甚至「理直氣壯」地認為，蔣介石應為美國的政治經濟支持付出這樣的代價。國民黨深知美方的要價正在於「我所賴於美者急，而美所求於我者緩」，雖然在談判中有所抗爭，並對美方強勢態度表示不滿，但為了「不致因小失大」，最終也只能被迫作出重大讓步。

  1946年2月5日，中美雙方在重慶開始了商約談判。談判以美方提案為基礎，中方主動表示：為中美友好全面合作起見，我們已對貴方所有建議均加以最優惠的考慮，並儘可能立即按原有形式接受美方條款。在雙方爭執最烈的國民待遇和最惠國待遇問題上，中方同意給予美方以「除締約彼方法律另有規定外」之國民待遇，同時表示中國在事實上已採用無條件最惠國待遇，但為避免輿論反對及他國援例要求，反對將該項條文列入條約，並在反覆爭執後得到美方的同意。11月4日，《中美友好通商航海條約》在南京簽字，該約的具體內容多達數十項條款，所涉不僅限於通商航海，而是包括了文化、教育以至宗教等各個方面，從而「為美中兩國的關係提供了一個全面的法律框架」。該約的主要內容可以概括為兩條：（1）締約雙方國民在彼方領土內居住、旅行、經商、金融、科學、教育、宗教及慈善事業、購置動產、進出口關稅等方面，彼此享有國民待遇；（2）締約雙方在進口關稅、採礦、內河及沿海行船與通商、購置不動產等方面，彼此享有最惠國待遇。就條文本身的規定而言，中美商約基本上是一個平等的條約，因為其中所有規定對於雙方都是平等和互惠的。近代中國訂立了許許多多隻對締約一方單方面優惠的不平等條約，因此，中國能和世界頭號大國美國訂立基本上是平等互惠的商約，對中國仍然具有積極的意義，是近代中國國家地位變化的積極成果。但中美商約訂立後，引來國內工商界和輿論幾乎是一致的批評，其中關鍵在於，美國是當時最發達的經濟大國，而中國仍是不發達的經濟弱國，互惠平等對於中美兩國具有完全不同的意義，美國人可以根據該約條文充分享受的優惠，如在華開礦設廠等等，中國人由於經濟發展程度所限，根本不可能享受。因此，中美商約只有形式上的平等意義，而這種形式的平等恰恰掩蓋了其實質的不平等，所謂平等互惠不過是鏡花水月而已。輿論認為：「中國當年的不平等條約中的最惠國條款，是片面的，現在則是雙方的，自然是平等的了。但事實上中國的國力太差，於是所有的互惠都變成了單惠。」為了向美國示好，並獲得美國進一步的支持，國民黨不顧工商界和輿論的強烈反對，在中美商約簽訂後的一周之內就完成了批准該約的全部法律手續。11月6日，國防最高委員會批准該約。9日，立法院表決通過該約。但是得了便宜的美國人對該條約仍不滿意，如指責中國規定所有外籍貨輪均不得載貨駛往非指定中國口岸，從而因轉運而增加了美國進口貨物的運輸成本，並違背了普遍的國際慣例。美國人希望得到無條件和無限制的自由貿易權利以及國民待遇，因此美國國會遲遲未批准中美商約。直到1948年11月，美國國會才批准該約。30日，中美雙方在南京交換了批准書。但此時國民政府在內戰中全面失利，已經無力根據中美商約的規定給予並保護美國商人的在華利益。除了中美商約之外，中美兩國還在戰後簽訂並交換了一系列條約、協定和換文，由此界定了美國與國民政府之間的特殊關係，並保證美國在中國具有政治、經濟、軍事、文化等各方面的絕對優勢的特殊地位。

  抗戰勝利後的中英關係，在一般外交關係之外，最主要的矛盾是香港問題。抗戰勝利之時，國民黨內曾有藉此時機收回香港的議論，為了避免與英國發生衝突，尤其是避免因此而影響與美國的關係，蔣介石對這樣的提議十分謹慎。8月24日，他在國防最高委員會解釋中國對香港問題的立場是：我們不願藉此派兵接收香港，引起盟邦間誤會。關於香港的地位，從前是以中英兩國條約為根據，今後亦當依中英兩國友好的關係協商而變更，我們的外交方針和國際政策，主張尊重條約，根據法律以及時代要求與實際需要，求得合理的解決。現在全國各租借地均經次第收回，九龍的租借條約自非例外。但是我們亦必循兩國外交談判的途徑，以期收回領土，行使主權。同日，宋子文亦致電蔣介石，詢問有關香港問題的處理辦法，蔣介石表示：「香港問題應與九龍問題分別辦理，我方應先提九龍租借地交還問題，對於香港問題，作為附屬問題，只要九龍問題能解決，則香港問題自可隨之解決也。」但英國不僅根本無意與中國談九龍問題，更無意談香港問題，甚至連起碼的面子也不給蔣介石。香港本已劃入中國戰區的受降範圍，但日本投降後，英國立即向美國要求由英軍接收香港，而曾在香港問題上支持中國的美國，出於自身利益的考慮，出爾反爾，竟然也同意香港由英軍受降，這使得蔣介石大失顏面。他強烈要求美國信守前令，由中國軍隊接受香港日軍的投降。但美國總統杜魯門告訴蔣介石：香港受降不過是個軍事問題，無關主權，中國應該與英國進行合作。美國的態度使蔣介石被迫再讓一步。8月23日，蔣介石電告杜魯門，提出香港由中國戰區統帥委派英軍代表進行受降。但即便是對於這種純為挽回面子的舉動，英國人也不以為然。8月29日，蔣介石授權英國第11艦隊司令、海軍少將哈考脫代表中國戰區統帥接收香港及九龍日軍之投降，同時，中國陸軍新1軍第50師於9月8日先於英軍進駐香港、九龍地區。9月16日，香港日軍舉行投降儀式，由英國哈考脫將軍接受日軍投降，中國代表潘華國將軍參加了日軍投降儀式。此後，英軍進駐香港，新1軍移駐九龍，後於11月下旬登輪開赴東北，英國完全恢復了其對香港地區的統治。

  抗戰勝利之時，在北緯16度線以北越南北部的日軍由同盟國劃歸中國戰區受降，中國軍隊因此而進入越南。同時，作為戰前越南宗主國的法國也急於重回越南，恢復其殖民統治。中法關係一度因為越南問題而波折重重。在歷史上，越南與中國曾有過長期的密切關係，20世紀20年代以後，越南獨立同盟領導人胡志明、越南國民黨領導人武鴻卿和越南革命同盟會領導人阮海臣等越南獨立運動領導人，均長期在中國從事越南獨立活動，越南國民黨和革命同盟會的活動還得到國民黨的大力支持。反之，法國駐越當局和軍隊在抗戰期間曾與日本合作，1945年3月因日軍接管越南而退入中國雲南，戰後又企圖重回越南，為中國當局所不滿，不少負責官員對越南獨立頗表同情，甚至陸軍總部、赴越受降的第一方面軍和行政院駐越顧問團亦支持越南獨立的主張。日本投降後，胡志明於1945年9月2日在河內宣布越南獨立，成立越南民主共和國，與企圖恢復對越南殖民統治的法國形成尖銳的矛盾，並希望得到中國的支持。但是，英國為其自身殖民利益堅決支持法國重回越南，並允許法軍在越南南部登陸；美蘇兩國已與法國達成默契，同意法國成為聯合國五強之一，不再支持越南的獨立。因此，國民黨最高當局權衡利害，不希望因為支持越南獨立而與法國或進一步與其他大國發生矛盾，從而影響到他們對國民黨的態度，最終決定軍隊赴越只為受降，對越南的內部紛爭和越法關係保持中立，不予介入。9月19日，行政院院長宋子文在巴黎會見戴高樂時聲明「中國政府不以任何方式反對法國對印度支那所享有的權利」，給法國人吃了一顆定心丸。然而即便如此，急於恢復對越南殖民統治的法國，對於中國軍隊赴越受降及有關問題仍充滿疑慮，中法之間在越南問題上難免發生一定的矛盾。

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  日本投降後，中國陸軍第一方面軍陸續開入越南，9月28日，在河內接受駐越南北部日軍的投降。同時，行政院組織駐越南顧問團，由外交、軍政、財政等部代表組成，負責擬定受降期間的行政命令，並與法方協調接收問題。如何處理越南獨立和越法關係是中國駐越軍政當局面對的主要問題之一。10月1日，陸軍總司令何應欽赴越視察，指示「對于越南現有臨時政府之態度，必須審慎，但宜保持友好立場」。此後，外交部代表凌其翰也於10月上旬傳達重慶的指示：對于越盟黨政權，採取不管立場，惟我國駐軍必須切實掌握鐵路與港口；我軍受降繳械遣回日軍工作完畢，即行撤回；對于越南民政機構，不必接管。第一方面軍司令盧漢為此指示下屬：對法越糾紛嚴守中立，越軍進入我防區即須解除武裝，對越黨不干涉亦不警戒，對法人生命財產盡力保護。由於中方的謹慎態度，中法雙方在越南大體上相安無事。1945年9月，法國軍隊在英國支持下開入越南南部，為了儘快開入尚由中國軍隊占據的越南北部，全面恢復對越南的殖民統治，法國在對華關係上作出了若干姿態。1945年8月18日，法國與中國簽訂《交收廣州灣租借地專約》，同意將廣州灣租借地提前交還中國。11月，中法兩國開始平等新約談判，並於1946年2月28日簽訂平等新約和中越關係協定。法國同意交還上海、天津、漢口和廣州法租界，放棄在華治外法權以及其他特權；尊重在越華僑的歷史傳統和習慣性權利（如使用中文等），給予其居住經營等方面的最惠國人民待遇，並享受與法籍居民相同的法律待遇；將海防港劃出自由區，中國過境物資運輸可不經檢查直接通過，並免繳關稅和過境稅；中國可提前贖回滇越鐵路雲南段，贖款由清算日本財產中補償。與此同時，中國同意將在越南北部受降的軍隊於3月底前全部撤出。對法國而言，放棄在華特權是大勢所趨，給予中國在越南一些利益也不過是口惠而實不至，在越華僑不斷受到虐待和迫害即為法國不能實行其承諾的例證之一，而中國軍隊撤出越南，對於法國重新確立其在越南的殖民統治卻有實際的重要意義，難怪法國人對此「至可滿意」。

  中法就越南問題達成協定後，法軍接防心切，3月4日即向駐越中國軍隊要求自6日起在越北海防登陸。駐越中國陸軍總部代表、行政院駐越顧問團和駐海防的第53軍指揮官等，均以未接到命令為由反對法方要求，拒絕法軍登陸。結果，法軍竟在6日晨開炮轟擊海防碼頭，遭到中國守軍的猛烈還擊，法國軍艦被擊沉1艘，擊傷2艘。事件發生後，中法雙方都以低調處理。法方表示：「雙方利益在樹立以後友好關係，應避免事態擴大，以中法友誼為重，地方誤會宜解不宜結，不必過於追究。」中國外交部則電令盧漢：「海防事件移向外交途徑處理，交防任務仍不變更。」在重慶當局的指令下，駐越中國軍隊同意交防，法軍遂於3月18日開入河內。3月底，行政院駐越顧問團結束在越工作，並自4月上旬起陸續撤離。入越接收的第一方面軍各部隨後亦陸續登輪開赴東北。實際上，中國入越部隊及行政院顧問團一直對越南獨立表示同情，對法國企圖恢復對越殖民統治不以為然，對中法協定規定中國撤軍而由法軍接防並不積極。為免節外生枝，4月9日，蔣介石致電盧漢，指示其中法交防「未竣者希飭屬即予辦竣。我軍撤退事，希並督促辦理。至於業經交防之我軍，法方頗慮其干預地方政治或行政，此層希嚴飭所屬避免，以全國信。"6月上旬，中國入越受降部隊全部撤離越南，中國入越受降工作最後結束，中法兩國回復正常的國家關係。

  在戰後中國的周邊關係方面，中國首先承認了外蒙古的獨立。外蒙問題本為中蘇兩國之間的懸案，但外蒙「早經成立蒙古人民共和國，所有政治經濟文化教育等，均仰蘇聯之鼻息，且外交與蘇聯訂立互助協定，而軍事之實力，則完全操諸蘇聯之手。此種情況之下，欲其取消蒙古人民共和國，廢止蘇蒙互助協定，殊非易事。」因此，根據《雅爾達協定》，中國在中蘇條約談判中，承認了外蒙古獨立的現實，並規定了外蒙古以公民投票方式實現獨立的途徑。1945年9月13日，蔣介石就外蒙獨立問題指示外交部長王世傑，對「承認以前之手續應早協商。甲、外蒙投票定期後，由我政府派員往外蒙監察投票；乙、投票手續完後，外蒙政府派代表來渝，與我政府正式訂約，然後再由我宣布承認其獨立，建立國交，互派使節，以履行我應盡之義務。"1945年10月20日，外蒙古舉行決定是否獨立的公民投票，凡年滿18歲的公民均有權參加，在外蒙古全境共設投票點4251個，採用公開記名簽字的方法投票。據公布，在有資格參加投票的494960人中，有487409人參加投票，結果百分之百同意外蒙古獨立。由中國內政部次長雷法章率領，有蒙藏委員會、軍政部和內政部官員組成的代表團，在外蒙古觀察了此次投票過程。其實，誰都知道投票不過是形式，百分之百贊成獨立的比例也是事前就可以料想的。在大國強權外交的壓迫下，外蒙古獨立一事在《雅爾達協定》之後已經無法由貧弱的中國改變了。11月15日，中國外交部部長王世傑收到蒙古人民共和國總理兼外交部長喬巴山的電文，通告蒙古人民共和國代表會議主席團11月12日關於蒙古獨立之決議案及關於蒙古獨立之公民投票的結果，以此作為中國政府承認蒙古獨立的正式文件。12月10日，國民黨第六屆中常會第十六次會議決定承認外蒙古獨立。1946年1月5日，國民政府發表公告，根據國防最高委員會的審議結果，決定承認外蒙古獨立。2月間，蒙古人民共和國副總理蘇倫札布率代表團訪問重慶，完成了中國承認外蒙獨立的最後手續，雙方並商定建立外交關係，互派公使。

  中國的周邊國家多為列強在亞洲的殖民地，那裡的有識之士一直進行著各種形式的獨立運動，並在一定程度上得到中國的支持。二戰後，這些殖民地紛紛獨立建國，並與中國建立了正常的國家關係，但也在一些問題，諸如華僑和邊界方面有矛盾糾紛。中國一向支持朝鮮的獨立運動，朝鮮獨立運動的領導人也多在中國活動，並曾在上海成立臨時政府。抗戰期間，中國曾制定《扶助韓國獨立方案》，支持朝鮮在戰後脫離日本統治實行獨立。但二戰結束後，美蘇兩國分別軍事占領朝鮮南北部，中國對朝鮮問題毫無發言權。在南北韓由美蘇兩國支持，於1948年8月和9月分別建國後，國民政府追隨美國，承認了南方建立的大韓民國並與之建立外交關係。中國還與戰後獨立的周邊國家——前美國殖民地菲律賓、前英國殖民地印度和緬甸以及戰時一度成為日本同盟國的暹羅（泰國）建立了外交關係，並與菲律賓和暹羅簽訂了友好條約。但是在菲律賓和暹羅戰後出現排華風潮時，國民黨態度軟弱，處理不力，華僑在這兩國的地位並無明顯改觀。中國與印度的矛盾主要在對西藏的態度以及有關中印邊界問題的爭執上，雖然中國一直支持印度的獨立運動，但獨立後的印度政府企圖繼承英國在西藏的侵略權益，並在中印邊界問題上提出種種無理要求，中印兩國關係的發展並不順利。由於菲律賓和韓國當政者同屬反共陣營，蔣介石與他們的關係較為密切，1949年7月和8月，蔣介石下野後以國民黨總裁身份分別訪問菲律賓和韓國，與菲律賓總統季里諾和韓國總統李承晚舉行會談，並發表聯合聲明，聲稱「太平洋各國尤其遠東各國，今日由於共產主義威脅所遭遇之危機，較世界任何其他部分均為嚴重」，提出以中、菲、韓為核心建立「亞洲反共聯盟」。但國民黨統治此時已是日薄西山，不到半年，國民黨即失去對大陸的統治，所謂「亞洲反共聯盟」亦胎死腹中。

  日本是中國的重要鄰國，由於其戰敗投降，日本在戰後中國外交中已不復往日地位。戰後中國的對日政策循蔣介石之「以德報怨」方針，對日本「不採取報復手段」，「基本原則仍為寬大」，因此而於中國的國家利益不無損失。國民黨當局追隨美國，沒有要求廢除作為日本軍國主義禍首的天皇制，反而支持保留天皇制度；中國本擬派榮譽第2師（第67師）參加對日軍事占領，後又因內戰爆發及美國對日占領政策的變化而未派出；中國也沒有在處置琉球群島的地位問題上採取積極行動。中國派出立法院外交委員會委員長梅汝璈為審判官、上海特區法院首席檢察官向哲浚為檢察官，參加了在東京舉行的對日本甲級戰犯的審判，並在審判中據理力爭，嚴詞駁斥對戰犯寬大處理的論調，最終將以東條英機為首，包括南京大屠殺禍首松井石根在內的日本甲級戰犯送上了斷頭台。中國還派出以顧維鈞兼任團長的駐遠東委員會代表團和以朱世明任團長的駐盟國對日管制委員會代表團，參加這兩個委員會的工作，推動戰後日本的非軍事化和民主化進程。但由於中國的實力所限，中國代表團並不能參與並決定對日處理的重要決策，在許多方面只能追隨美國，實際成為美國對日政策的附庸。

  中國在要求日本進行戰爭賠償方面作出了積極的努力，但未達預期成果。日本對中國長達14年的侵略戰爭，給中國造成了巨大的生命財產損失。還在1944年籌備成立聯合國的敦巴頓橡樹園會議期間，國民政府即指示出席代表：鑑於中日戰爭時間之長久及日本對華經濟破壞之深刻，日本當按其實際支付能力，對我支付相當數量之賠償，以抵補中國戰時之一般損失；除金錢支付外，可以實物支付，如軍需工業所余之機械與原料以及船舶。抗戰勝利後，國民政府成立了行政院賠償委員會，負責對日賠償的調查、處理等項工作。1946年底，中國向遠東委員會提交《責令日本賠償損失之說帖》，強調中國所受日本侵略戰爭之損害最為慘重，中國在日本賠償總額內至少應占40%的份額，並有優先取得權。但由於與賠償問題有關的各國利益不同，各有主張，爭執不下，都強調應增加本國獲得賠償的比例，以致各國提出的賠償比例相加超過100%,因此，在這個問題上始終難以達成一致意見。實際主導戰後對日處理的美國，因為戰後國際環境的變化，對日政策從處理敵國變為扶植盟國，對日本的賠償要求也相應從多賠轉為少賠以至不賠。結果，受日本侵略損害最大的中國完全沒有得到應有的賠償，除了合法沒收中國境內的日本公私產業外，中國只得到了價值2500餘萬美元先期拆遷的日本兵工廠的設備和24艘2萬餘噸位的日本舊軍艦。