第一節 中外間不平等條約的廢除

  一　從承諾戰後廢約到爭取戰時廢約

  爭取廢除不平等條約一直是中國人民長久以來所奮鬥的目標，但是它各個時期都遭到了列強的頑強抵制，進展有限。中國在抗日戰爭中的奮勇抗戰，充分展示了中國人民反抗侵略、爭取民族解放的決心和堅韌。它為不平等條約的廢除創造了歷史性契機。

  在抗日戰爭前期，中國逐漸被英美作為一個潛在的盟友而被考慮，英美希望中國能在與日本的對抗中繼續發揮重大作用。為了鼓舞中國軍民的士氣，英美政府多次表示了願在戰後廢除不平等條約的意向。1940年7月，英國首相邱吉爾在英國下院聲明：「英國準備於戰爭結束之後，根據互惠及平等原則，與中國政府談判廢除『治外法權』、交還租界及修改條約。」次日，美國代理國務卿韋爾斯在記者招待會上聲明：美國政府將「在條件許可的任何情況下，和中國政府經有秩序的談判和協議，從速取消在華治外法權及其他一切美國及其他國家根據國際協定而取得的所謂『特權』。」

  1941年4月，蘇日中立條約的訂立和美日之間開始進行秘密談判，使國民政府對外交處境深感不安。為了改善國際環境，國民政府重新提出了廢約的要求。國民黨中央常委會作出決議，電令由駐英大使返國擔任外交部長的郭泰祺在返程途經美國之際，「向美國政府提請締結中美平等條約，廢除現有條約束縛」。但中方此時尚未有在戰時廢約的要求，該電錶示：「實行之期，不妨俟諸中日戰事結束之後。用意在壯吾人今日之聲勢，而增高他日之國際地位。」

  郭泰祺與美國國務院交涉的結果是採用雙方換文的方式正式確認廢約一事。美國國務卿赫爾在1941年5月給郭泰祺的正式復函中稱：他「希望在和平狀態恢復的時候，能和中國政府以有步驟談判和訂立協定的程序，迅速地做到取消一切有特殊性質的權利。」英國也於7月上旬與中國政府互換照會，表示願在遠東和平恢復時，與中國進行修約談判。顯然，此時無論是中方還是美英，都未打算立即在戰時廢除不平等條約。考慮到淪陷區中租界的保留也為中方提供了一點便利，因此，國民政府也不急於在戰時廢約，而以獲得戰後廢約的正式承諾為滿足。

  太平洋戰爭的爆發加快了廢除不平等條約的進程。因為中國已成為美英對日作戰的主要盟國，而舊約的存在則在法律上把中國在盟國中置於不平等的地位，這是與中國目前的地位不相稱的，因此反映舊時代的不平等的國家關係必須進行調整。更為現實的是，中國戰場的軍事重要性大大上升。美英期望著中國能繼續牽制著日軍的大部分主力。羅斯福對中國戰場的戰略價值極為看重，他曾這樣說道：「假如沒有中國，假如中國被打垮了，你想一想有多少師團的日本兵可以因此調到其他方面來作戰？他們馬上可以打下澳洲，打下印度——他們可以毫不費力地把這些地方打下來，他們並且可以一直衝向中東。」對盟國來說，這是一幅何等可怕的前景。因此，鼓勵中國積極抗戰，便成了戰時英美對華政策的重點所在。打破近代以來束縛於中國人身上的種種不平等條約的枷鎖，恢復中國的平等地位，是美英首先考慮到的問題。

  1942年3月，美英便開始考慮提前廢約的問題。在最初的討論中，有人主張應儘快放棄在華領事裁判權；也有不少人認為，現在英美剛剛在遠東遭受了嚴重的軍事失敗，如果在這個時候提出取消治外法權，可能將被視為示弱的表示。因此，美英決定等待合適的時機再行提出。美國國務院遠東司司長漢密爾頓在1942年3月27日提出的備忘錄中同時列舉了立即廢約和暫不廢約的理由，詳細地討論了是否立即廢約的利弊得失。漢密爾頓的結論是，儘管初看起來暫不廢約的理由多一些，但立即廢約卻具有「更重大更持久的意義」。漢密爾頓建議由遠東司和商務條法司成立一個小型委員會，在嚴格保密的情況下進行廢約的準備工作，並負責起草向中國政府提出的新約初稿。國務院接受了漢密爾頓的意見，並與英國政府就廢約問題進行了磋商。8月27日，美國國務卿赫爾向英國外長艾登提議，希望乘著事情還在美英控制之中時由美英來採取主動的步驟。

  中國政府此時也提出了提前廢除列強特權的主張。因為太平洋戰爭後，日軍已經開進了英美等國的租界，原來列強特權中暫時尚對中國有利的一點因素已不復存在，而中國卻因這些特權的存在而繼續處於不平等的地位。1942年3月，中國社會掀起了一股要求立即廢除不平等條約的熱潮。此時正在美國商談美援問題的中國外交部長宋子文向美國政府表示，中國政府希望立即廢除舊約，簽訂新約。4月23日，宋美齡在《紐約時報》發表《如是我觀》一文，譴責了在華領事裁判權等特權，呼籲有關國家儘早予以廢除。此文激起了美國輿論的較大反響，許多報刊紛紛發表文章，要求美國政府立即放棄在華領事裁判權，不少人為此致函美國政府的有關部門，在美國形成了一股同情中國的輿論潮流。

  中國方面在9月下旬決定提出廢約問題。10月4日，蔣介石對來訪的美國共和黨領袖威爾基表示：「中國今日尚未能取得國際上平等之地位，故深盼美國民眾能了解中國，欲其援助被壓迫民族爭取平等，應先使其本身獲得平等地位始」，明確地向美方提出了廢除不平等條約的要求。

  經過一番磋商，英美終於就立即廢約達成共識。10月9日，美英根據事先約定，同時通知中國駐美英使節：美英準備立即與中國政府就廢約問題進行談判。10月10日，即在中華民國雙十節（國慶節）之際，美英發表聲明，公開宣布了這一決定。

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  二　中英、中美簽訂平等新約

  雙十節過後，中國與美英之間有關平等新約的談判拉開了帷幕。中美之間的談判相對來說比較順利。10月24日，赫爾向中國駐美大使魏道明提出了美方的草案。美方草案沒有提及通商口岸制度、公共租界的特區法院制度、沿海貿易及內河航行權、外人引水、外國軍艦游弋、駐泊等特權。顯然，關於新約所涉及的範圍，中美之間存在著分歧。美國政府的原意僅在廢除治外法權及其相關特權，並不想涉及過多的問題，而中國則希望「將過去所有各種不平等條約，一律作廢，整個取消，重訂平等合作之新約」。因此，中方提出，雙方應通過換文將所有這些特權一併取消。

  對於美國草案中提及的經商方面的國民待遇問題，中方指出：由於美國是一個聯邦制國家，除了聯邦法律外，各州都有自己的保護本州利益的法律。即使是美國公民，他在除所在地以外的其他各州，享受的也只是他州待遇。因此，美國聯邦政府給予中國的國民待遇其實是非常有限的。中方要求將互相給予的國民待遇改為「不得低於第三國人民之待遇」，即互相最惠國待遇。在11月16日的討論中，美國同意將經商方面的國民待遇內容刪去，留待日後訂立商約時再予討論。

  11月27日，美國國務院提出了修正稿。美方擬在換文中同意放棄美國在通商口岸、租界特區法院制度和外籍引水員方面享有的權利，放棄海軍軍艦在中國領水內享有的特權，兩國政府應依照國際慣例及禮貌，給予對方的軍艦以拜訪之優禮。關於沿海貿易及內河航行權，美國原則上同意放棄，但在訂立進一步的協定以前，暫不改變現狀。

  中方對沿海貿易和內河航行權提出這樣的條款：「倘日後任何一方以內河航行及沿海貿易權給予第三國船舶時，則應給予彼方船舶以同樣的待遇。」但美方提出須將「日後」二字刪去。中方原意為：無論其他國家是否採取相同的放棄行動，美國都將放棄這兩項權利，只有日後中國再將這些權利新授予第三國時，美國才能要求享有同等待遇。若將「日後」二字刪去，則意味著現在有任何國家拒絕放棄這一特權，美國也可要求繼續享受。但美方堅持這一點，聲稱它擔心其他國家不肯放棄這一權利會使美國利益受到歧視，並稱國會也會反對美國單獨放棄其權利的條文。由於美方的堅持，且考慮到在華享受內河航行及沿海貿易權的主要國家英國已表示願意放棄這一權利，中方接受了美方的要求。

  中美大致達成共識之後，美國人在等待英國人，以同時宣布新約告成。但中英之間談判的難度大大超過了中美談判。英國於10月底向中方提出草約。草約的基本原則與美國提出的大致相同，但由於英國在華所享特權多於美國，草案的內容與美案略有區別。英國在草案中同意放棄領事裁判權，廢止辛丑條約給予英國的一切特權，將北平使館界的行政權和利權歸還中國，廢止上海和廈門公共租界屬於英國的權利，將天津英租界和廣州英租界交還中國治理等。

  10月31日，美方將其擬定的廢除沿海貿易和內河航行權的條款轉告英方，徵求意見。但英方仍然堅持暫不廢除。英國外交大臣艾登致函赫爾：「在沿海與內河航行這個困難的問題上，我們的強烈願望是，把它推遲到我們在互利基礎上談判全麵條約時再作出確切安排。如果看起來我們在這一點上有點固執，你想必能理解，這部分是因為，在正常時期我們在這種對華貿易中的利益是十分巨大的，可能大於除日本以外的任何大國，因此這對我們是具有頭等重要性的事情之一。」

  11月17日，艾登指示英國駐華大使薛穆轉告中國政府：英國希望在達成綜合性的條約之前，中國政府將不禁止英國船隻在中國內河航行及進行沿海貿易。同日，赫爾在向艾登通報中美談判進展時，再次表明了美國希望英國放棄這一特權的態度。赫爾並指出：如果因為堅持某種權利而使簽約時間推遲，美國輿論肯定將會對任何企圖保留某種特權的做法持批評態度。艾登於11月27日指示薛穆：如果中國堅持其要求，那麼，作為最後的一著，他可以聲明英將放棄在沿海貿易和內河航行方面的權利，但要求中方同意，在作出進一步的安排之前，將允許現行辦法繼續實行。

  有關給予對方經營商業的國民待遇問題，英國也竭力堅持己見。11月中旬，美國已經放棄了這一要求，但英國認為取得國民待遇至為重要。11月27日，艾登致函赫爾，對美國政府放棄國民待遇表示「極為遺憾」，認為現在不要求國民待遇，會對以後綜合性條約談判產生嚴重影響。中美在11月下旬就基本達成一致，這給英國造成了一定的壓力。儘管英國外交部抱怨美國人在經商的國民待遇、沿海貿易和內河航行權及購置不動產權這三個問題上總是拆英國的台，但也不得不略微加快談判進度，在這些問題上作出有補償的讓步。最後，英國以放棄經商方面的國民待遇和沿海貿易與內河航行權為代價，獲得中方同意互相給予對方僑民購置不動產的權利。

  中英談判中最為棘手的是有關九龍租借地的交涉。英方認為九龍問題不在廢除在華特權的範圍之內，在10月底提交的談判草案中，英方閉口不談這一問題。中方認為，九龍作為租借地，它應與其他租界一樣，將其「行政與管理權，連同其官有資產與官有債務，應移交中華民國政府」。外交部次長吳國楨在談判中向英方指出：香港和九龍問題都是由不平等條約引起的問題，既然要談判廢約，當然要涉及九龍；不解決九龍問題，不平等條約的廢除就不完全，中國政府也無法向人民交代。面對中國的強硬要求，英國外交部也採取了強硬的對策，決定堅決抵制中國的要求，即使談判破裂也在所不惜。11月30日，英國內閣會議批准了外交部的這一方針。

  後來中方提出妥協方案，放棄立即收回九龍的要求，而代之以要求英國聲明歸還新界的意願，並承諾在戰爭結束後6個月之內就此開始談判。但英國拒絕作出這一承諾，並表示「如果中國堅持，我們只好不簽訂條約」。雙方僵持不下，直到12月下旬仍無進展。而此時中美談判早已結束，只待中英條約談妥便同時簽字。在英國政府堅持不作退讓的情況下，中國政府從大局考慮，決定作出讓步，採取在條約之外以書面聲明保留的辦法暫時擱置九龍問題，中英談判才得以順利結束。

  當中美、中英間的談判正在進行之時，日本上演了一出將其在華特權交還給汪精衛政權的醜劇。1943年1月上旬，日本得知中美新約即將簽署，急忙搶在美國之前，在1月9日與汪精衛政權簽署了交還租界和撤廢治外法權的協定。該協定規定：日本將所有在華專管租界的行政權交還給汪精衛政府，日本承認汪精衛政府儘快收回上海和廈門公共租界及北平使館區的行政權，日本放棄所有在華治外法權。

  1月11日，中國駐美大使魏道明與美國國務卿赫爾分別代表兩國政府在華盛頓簽署了《關於取消美國在華治外法權及處理有關問題之條約》。同日，外交部長宋子文與英國駐華大使薛穆在重慶簽署了《關於取消英國在華治外法權及處理有關問題之條約》。新約規定廢除的英美在華特權在原則上相同，但由於英國在華權益要多於美國，如英國有專管租界與海關總稅務司等，因此兩新約在具體內容上稍有不同。

  新約規定：過去條約中有關由英美方面管轄其在華人員及公司的一切條款，一概撤銷作廢，此後英美在華人員及公司「應依照國際公法之原則及國際慣例，受中華民國政府之管轄」；辛丑條約應行取消，該條約及其附件給予英美的一切權利應予終止，北平使館界之行政管理，連同使館界之一切官有資產與官有義務，移交於中華民國政府；英美在華租界及公共租界的行政管理權歸還中國政府，上述租界給予英美的權利應予終止，上述租界的一切官有資產與官有義務將移交中國政府。

  英美還宣布：放棄關於中國通商口岸制度的一切現行條約權利，放棄關於上海及廈門公共租界特別法院一切現行條約權利，放棄關於在中華民國領土內各口岸雇用外籍引水人的一切現行權利，放棄關於其軍艦駛入中華民國領水的一切現行條約權利，放棄要求任用英籍臣民為海關總稅務司的任何權利，現有在中華民國領土內設置的英美所有法院予以停閉，放棄其船舶在中華民國領水內沿海貿易及內河航行之特權。

  在簽訂條約的同時，宋子文向薛穆提出一項照會，聲明對九龍租借地問題「保留日後提出討論之權」。10天後，薛穆在復照中稱：業已將中方照會轉達本國政府。然而復照雖稱已將中方聲明轉達，但英國政府並沒有對這一照會作出任何回答，因此英國政府並沒有承擔任何義務，它仍然可以在戰後繼續拒絕討論九龍問題。

  三　各國陸續與中國訂立新約

  不平等條約的廢除極大地鼓舞了中國軍民的士氣。1943年1月12日，國民政府就簽訂新約一事發表《告全國軍民書》，內稱：「我們中華民族，經五十年的革命流血，五年半的抗戰犧牲，乃使不平等條約百周年的沉痛歷史，改變為不平等條約撤廢的光榮記錄。這不僅是我們中華民族在歷史上為起死回生最重要的一頁，而亦是英美各友邦對世界對人類的平等自由建立了一座光明的燈塔。」

  中國各界對此都給予高度評價。中國共產黨人對此也給予了恰如其分的評價。中共中央指出：「抗戰的發動，民族統一戰線的形成，國共合作的堅持，全國軍民的卓絕奮鬥，國際反法西斯戰線的形成，英美蘇……對中國抗戰的同情與援助，使中國的國際地位提高了，使中英美間不平等條約得到廢除。"2月4日，《解放日報》為此發表《中國共產黨與廢除不平等條約》的社論。社論回顧了中國共產黨堅持廢除不平等條約的歷史及重要貢獻，指出新約的簽訂是「中華民族廣大人民的成功」，是「發動了全國抗戰，恢復了國共合作，五年以來堅持不屈」的結果，是全國人民努力奮鬥的結果。2月5日，延安各界2萬人舉行了隆重的慶祝廢約大會。毛澤東、朱德等中共黨政軍最高領導人組成大會主席團。朱德在大會上發表了《慶祝中美中英新平等條約的講話》，指出：「新約的簽訂，確立了中國與英、美友邦的平等地位，……這必將大有助於中、美、英的團結，鼓舞中國軍民的抗戰意志，使世界反法西斯陣線更形強固有加。」

  以美英廢約為先導，此後中國陸續與有關國家訂立平等新約，廢止此前其享有的各種特權。8月20日，中國駐巴西公使譚紹華與巴西外交部長在里約熱內盧簽署《中國與巴西合眾共和國友好條約》。10月20日，中國外交部長宋子文與比利時駐華大使（並代表盧森堡大公國）於重慶簽署《為廢除在中國治外法權及處理有關事件條約》。11月10日，宋子文與挪威駐華大使於重慶簽署《為廢除在華治外法權及處理有關事件條約》。1944年4月14日，中國駐加拿大大使劉師舜與加拿大總理兼外長於渥太華訂立《廢除在中國治外法權及處理有關事件條約》。1945年4月5日，宋子文與瑞典駐華公使於重慶簽署《關於取消瑞典在華治外法權及其有關特權條約》。1945年5月29日，中國駐荷蘭大使與荷蘭代理外交部長在客居地倫敦簽署了《關於放棄在華治外法權及處理有關問題條約》。中國與秘魯之間的舊約由秘魯政府在1943年宣布作廢。澳大利亞和南非為英國的自治領，已由英國代表在中英新約中宣布放棄在華特權。

  法國、丹麥、瑞士、葡萄牙等國在戰後陸續與中國訂立平等新約。但法國在華特權在戰時便已被國民政府宣布取消。這是因為法國維希政府竟然與汪精衛政權簽訂了放棄其在華特權的協定，重慶政府遂於1943年5月19日照會法國駐華代辦，聲明「國民政府為中華民國唯一之政府，現在南京偽組織，乃日本軍事占領區內之傀儡。迭經國民政府通告各國，並正式聲明，該傀儡組織如與各國簽訂任何協定，均為無效。」照會對法國政府的代表竟與汪偽政權訂立協定提出最嚴重的抗議，並鄭重聲明：「所有法國依照中法間不平等條約取得之租界、北平使館界、上海公共租界、廈門公共租界行政權、領事裁判權及其他特權，已因法國政府之非法行為，歸於消滅，中國政府不再受其拘束。」

  中英、中美不平等條約的廢除並不標誌中國在實際上已經取得了與英美完全平等的地位。毋庸諱言，此後中國在與英美的交往中仍處於從屬的被動的地位。決定這一狀況的主要因素是現時的國力差距及歷史的遺留影響，而並非基於條約的規定。儘管此後中外關係中依然存在著某種不平等狀態，但那種公然侵權的行為已是於法無據了。就法理而言，中國已經掙脫了不平等條約的束縛，恢復了已經喪失的那部分國家主權；中國在法律上已不再處於被歧視的地位，它在世界民族之林中平等合法的地位得到了公認。雖然這距中華民族的徹底解放尚有一段距離，但這畢竟是民族解放進程中的一節重要階梯。