第三節 美國逐步走上援華制日道路

  一　國民政府爭取美國對日禁運

  在日本進口的戰爭物資中，來自美國的物資占有相當大的份額。由於美國的對日出口物資（尤其是戰爭物資）實際上起著從物質上幫助日本維持侵華戰爭的作用，中國多次要求美國禁止向日本輸出戰爭物資。1939年3月，蔣介石致函羅斯福，要求美國「絕對禁止軍用材料與器具與日本，尤以鋼鐵、煤油為最」，蔣還要求美國停止進口日本的重要物產品。

  美國政府及國會內的一部分明智人士也在考慮限制對日貿易的辦法。美國國務院中國科科長范宣德主張用經濟手段支持外交政策。他提出：對日施加經濟壓力的手段包括：廢除1911年訂立的美日商約，拒絕給日本以財政援助，修改關稅以限制日貨進口，禁止向日本運輸某些戰爭物資。他認為採取經濟措施雖然不可能將日本趕出中國，但它可以「阻止日本在中國加強其地位，以免它從那裡抽出足夠的力量在其它地區進一步發動攻擊。那將嚴重地侵害我們的利益，並可能使我們捲入戰爭。」范宣德提出：「我們可以而且應當乘目前與日本發生衝突風險最小的機會，達到已提出的預期目標」，通過採取非軍事的經濟手段，「我們將毫無風險地以目前較小的代價去實現符合我國本身利益的目標」。

  隨著美國民眾逐步了解中日戰爭的真相，美國的民意也開始發生變化，孤立主義思潮有所削弱。1939年春夏，美國的民意測驗表明絕大多數人贊成對日本實行武器禁運並抵制日貨。6月16日公布的一份民意測驗結果顯示，同情中國者為74%,同情日本者為2%;贊同不買日貨者為66%,反對者為34%;贊同對日禁運軍用品者達72%,反對者為28%。

  1939年7月，美國政府鑑於其在國會內修改中立法的努力未獲成功，又考慮到日英「有田——克萊琪協定」的簽訂對於中國士氣的不利影響，決心採取有力的行政措施，以表明美國政府對於遠東危機的態度，鼓舞中國人的抗日士氣。美國政府選擇了預告廢除日美商約這一方式。此舉將為美國日後對日本經濟進行制裁鋪平道路，同時也向日本人發去明確的信息：如果它一意孤行，半年後它將失去美國重要物資的供應。

  7月26日，美國國務卿赫爾通知日本駐美大使，聲稱：「在最近幾年中，美國政府一直在審查美國與外國簽訂的商業和通商的有效條約……在這一調查過程中，美國政府認為，美國和日本於1911年2月21日在華盛頓簽訂的商業和通航條約中的某些條款需要重新考慮。」赫爾通知日方，要求中止這一條約，根據該約所規定的程序，宣布該約將自即日起6個月後失效。

  次日，日本外務省發言人發表聲明，表示由於美國政府突然採取這一步驟，且所提理由又非常簡略，日本「很難理解美國政府這一行動背後的真正動機」；美國政府提出的理由可以作為修改該約的理由，但「它完全不能充分解釋為什麼美國政府必須以如此倉猝的方式通知廢除該條約」。其實日本人自然明白美國的意圖。該發言人稱：「美國政府目前的行動恰好發生在英日對話正在進展之時，很容易被一般地理解為具有政治意義。」

  日美商約的廢除，消除了美國對日禁運的法律障礙，是走向禁運的重要一步。中國方面對此深感振奮。中央社發表評論說，「我國朝野對於羅斯福總統採取此種斷然措置，莫不欽佩其高邁之認識與果敢之決心，日寇在過去兩年間所受打擊，以此次為最重大，其將成為致命之打擊，蓋有充分之可能性。」蔣介石則稱讚美日商約的廢除是「總統和國務卿的偉大而輝煌的舉動」，在日英「有田——克萊琪協定」達成之時，美國採取的這一行動「減輕了中國自捲入衝突以來所面臨的極嚴峻的危機」。

  此後，美國逐步擴大對日本「道義禁運」的範圍。9月26日，羅斯福要求有關企業停止出口11種原料。12月上旬，美國政府又將「道義禁運」的範圍擴大到製造飛機所用主要金屬鋁、鎂、鉬等，並禁止提供生產航空汽油的方法、設備和技術資料。

  1940年6月，法國向德國投降。日本利用這一時機迫使法屬印度支那當局接受日本要求，切斷滇越鐵路；同時向英國施壓，要求封閉滇緬路。1940年7月2日，美國政府頒布第一道禁運令，將下列三種物資列入需申請出口許可證的範圍：（一）一切武器彈藥、軍事裝備；（二）非常時期戰略物資，包括鋁、鎂等原料；（三）飛機零件、裝備、附件、光學儀器和金屬加工機械。但對日本至關重要的石油和廢鋼鐵並未包括在內。

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  在日本壓力下，英國於7月中旬宣布關閉滇緬路。為了抵消這一事件的消極影響，羅斯福於7月25日又宣布對航空燃料、潤滑油和廢鋼鐵的出口實行許可證制度。但是，普通汽油不在其列，而以日本的工業能力，將其加工成航空燃料並非難事。列入禁止清單的廢鋼鐵也並非全部，而只限於第一號高熔點廢鋼鐵，這一類別只占日本廢鋼鐵輸入量的15%。

  8月，日本威逼法國同意日本軍隊進入印度支那北部，讓日軍使用飛機場及向日軍提供其所需要的資源等無理要求，並在邊境地區越境挑釁，施加軍事壓力。中國外交部在得知日、法正進行談判的消息後，指示胡適敦促美國政府，「催禁全部廢鐵與普通汽油，並採取其他更有效之行動」。美國也感到事態嚴重，有必要對日本予以警告。8月和9月中，美國多次對日本對印度支那的無理要求提出警告和抗議，但日本置若罔聞。9月22日，軟弱無力的法屬印度支那當局不得不向日本屈服，接受了日本的要求。隨後，日本軍隊開進印度支那北部。鑑於此，9月26日，美國宣布對廢鋼鐵實行全面禁運。

  1941年7月2日，日本御前會議通過了新的政策綱要，決定強化南進姿態，並不惜對英美一戰。日本要求與法屬印度支那建立軍事結合關係，在印支建立海、空軍基地，實即對印支實行軍事占領。日本限期要求法國答應其要求。法國被迫同意。7月25日，日軍進入印支南部，南進姿態已然顯示。

  在日本出兵之前，得到日方通報的美國曾向日本提出印支中立化的建議，並將此事與石油禁運掛鉤，但日本拒絕了美方的建議。7月26日，美宣布凍結日本在美國的全部資產。8月1日，美國事實上實施了包括石油在內的對日全面禁運。對此，英國與荷蘭積極配合。英國同時宣布凍結日本在英國的資產，並廢止日英通商航海條約和日印通商條約；荷屬東印度也宣布凍結日本資產，並取消了當時仍有效的與日本的石油合同。日本資源短缺，石油80%以上依靠進口。美、英、荷等國所採取的石油禁運措施對日本是一個致命打擊，迫使日本在或停止戰爭或孤注一擲中作出選擇。

  二　國民政府促使美國加大援華力度

  考慮到美國不願結盟的傳統及強大的孤立主義勢力，中國對美政策與對英政策呈現出不同的特色，其重點不在要求同盟性的軍事合作，而在獲取儘可能多的經濟援助。

  1940年中，美國逐漸加大其對華援助的力度。4月，中美達成新的借款合同。合同規定：到1941年6月30日前，美國將向中國方面提供2000萬美元的借款，中方則以出口4萬噸錫為擔保品。此次貸款史稱「滇錫借款」，其條件較桐油借款較為有利，年利率由4.5%降至4%,還本期則由5年延長為7年。此筆借款雖不能用於購買武器，但可以用來購買軍需物資。

  10月，中美又達成2500萬美元的鎢砂借款協議。由美國進出口銀行向中國中央銀行提供貸款，年息4厘，以鎢砂運銷美國所得收益為擔保。與從前數次借款合約不同的是，該合約赫然列有以中國國民政府代表身份出現的簽約人，以中國國民政府、中國中央銀行和資源委員會作為簽約的一方。這就是說，中國政府這次公開成了受款對象，從而使這筆貸款具有了明顯的政治意義。

  1940年9月，日本與德國和義大利訂立三國同盟條約，明確地對整個世界秩序提出聯合挑戰；同時，日本決定正式承認汪精衛政權，否定重慶政府。在這種情況下，美國醞釀更大規模的對華援助。1940年11月30日，即日本正式宣布承認汪精衛政權及日汪簽訂《中日基本關係條約》的當天，美國政府宣布對華提供價值1億美元的巨額貸款。國務卿赫爾同時表示，美國繼續承認「合法的按照憲法程序產生的重慶政府」。這一貸款分為兩部分，一半為金屬貸款，一半為平準基金貸款。1941年2月4日，中美簽訂《金屬借款合約》。美國進出口銀行向中國中央銀行提供5000萬美元貸款，中國則向美國出售鎢、銻、錫等礦產。4月1日，中美簽訂《平準基金協定》，宣布為穩定幣值、促進兩國貿易，美國財政部將向中方提供5000萬美元的平準基金。

  1940年12月29日，羅斯福在白宮發表了著名的新年爐邊談話，指出軸心國的統治世界的計劃正威脅著美國的安全，美國應擴充軍備，將和平工業轉軌為戰事工業。在這一談話中，羅斯福提出了著名的「我們必須成為民主制度的偉大兵工廠」的口號。「民主兵工廠」一詞就此叫響。1941年1月，羅斯福在向國會作的年度咨文中提出美國的三大政策：（一）全面加強國防；（二）全面支援抵抗侵略而使戰爭保持在本半球之外的各地一切堅定的民族；（三）美國不能默許一個由侵略者頤指氣使和綏靖主義者發起的和平，持久的和平是不能以別人的自由為代價買來的。羅斯福認為，對日本最有效的牽制是繼續援助中國。1月，他派遣白宮高級顧問居里來華，幫助國民政府解決經濟困難，並表示美國決心提高額外援助。

  1941年1月6日，羅斯福向國會提出對戰爭形勢將產生重大影響的《租借法案》。國會對此法案辯論了兩個月。3月8日，參議院終於以60票對31票通過《租借法案》。隨後，羅斯福正式簽署這一法案。3月15日，羅斯福發表演說，讚揚億萬中國人民所進行的反對日本侵略的艱苦卓絕的偉大戰爭。羅斯福公開表示，中國一定會得到美國的援助。

  美國對華援助逐漸由經濟層面提升到軍事層面。4月，羅斯福批准將價值4500萬美元的軍事器材作為首批援華租借物資。稍後，羅斯福正式發布《租借法案》適用於中國的聲明，並宣稱「保衛中國是保衛美國的關鍵」。

  中國政府也一直向美國宣傳「助華即自助」的觀點，強調如果中國獲得充足的武器接濟，便可免除美國的軍旅之勞。蔣介石曾多次對美國駐華大使詹森表示：「只要太平洋各友邦，各能盡其職責與義務，竭力協助我中國之抗戰，作我中國之後盾，則對此共同敵人之日本，盡可託付我中國單獨抵抗，此世界之罪魁禍首，亦不須各友邦派遣陸、海軍隊，我中國必能與之獨立周旋，竭盡責任，以達到各友邦制裁日本恢復太平洋真正和平之共同目的。」

  1941年7月，美國軍方考慮派遣一個高級軍官率領的軍事代表團，考察與了解中國對於軍事物資的實際需要，監督援華物資的運輸、交付與使用。這一軍事代表團還將充當國民政府的顧問，「協助一切，有如以前德顧問團之職務」。但美國國務院對此提出異議，他們擔心此舉會刺激日本，因此要求將擬派的軍事代表團改為加派數名大使館武官。中方得知這一消息後，認為「若僅加派武官，於事何濟」，要求美國「仍派軍官團早日來華協助，以振奮我軍民抗戰精神，且增進對美友義之心理」。

  經過一番爭論之後，美國最後決定派遣軍官團來華。該團直接受陸軍部指揮，不附屬於駐華使館。8月，美國正式宣布派出軍事代表團。該代表團團部設有一處五科，計有參謀處、人事行政科、情報聯絡科、組織訓練科、供應科、作戰計劃科；各科之下，按需要聯合設股，計分空軍、步兵、工兵、通信、交輜、兵工、化學兵、野炮兵、高射炮兵、裝甲車隊及雜項等11股。該代表團以陸軍少將馬格魯德為團長，史稱「馬格魯德使團」。該使團的使命雖不如中方所期望的那樣擔任更為重要的顧問角色，其主要工作為主管援華租借物資事宜，但它在一定程度上也承擔著在雙方高層軍事當局之間進行溝通的任務，密切了中美軍方的聯繫。

  在爭取美國軍事援助的活動中，還存在著非官方的渠道，其活動後來在官方的默許和支持下頗有成效。美國來華空軍志願隊的建立便是其中最重要的成果。1940年秋，為征雇美國空軍人員來華作戰，中國政府派遣原美國空軍軍官、時任中國航空委員會顧問的陳納德及航委會辦公廳副主任毛邦初赴美活動。征雇飛行員的工作起初碰到相當大的困難。美國政府最初只同意就飛機教練員進行商討，並且規定只能「在不牴觸本國法令及新頒之兵役法範圍之內」進行。1941年4月，羅斯福不公開地簽署了一項行政命令，使事情獲得進展。該命令允許美國現役軍人退出航空部隊，加入美國志願航空隊，協助中國抗日。7月10日，110名飛行員、150名機械師和其他一些後勤人員作為第一批美國志願隊隊員離美赴華。在這前後，羅斯福又批准了志願隊的第二批成員，限其於11月赴華報到，內有100名駕駛員以及機槍手和空中報務員等。

  8月1日，中國政府發布命令，正式成立中國空軍美國志願大隊。該大隊由美國志願人員和中國人員共同組成，下轄3個驅逐機中隊。陳納德擔任志願大隊指揮官。志願隊在緬甸同古附近的英國機場進行了嚴格的訓練。它在太平洋戰爭爆發後即投入戰鬥，取得重大戰果。

  三　最後關頭的美日談判

  儘管美國逐步走上了援華制日的道路，但是在「先歐後亞」的戰略指導下，美國不想激化與日本的矛盾，走上立時與日本攤牌的地步。在1940年秋的一次內閣會議上，羅斯福表示，美國既要抓住大西洋戰線，也要抓住太平洋戰線，但大西洋更緊迫。這次會議確定了美國在遠東的四項行動原則：一、避免和日本發生衝突；二、改變以前不與日本對話的態度；三、保留使用經濟壓力的權利，以便使日本恢復理智；四、敞開談判的大門，在美國的遠東歷史地位的格局內力求達成日美妥協。

  從1940年11月起，美日兩國的一些非官方人士就開始為尋求美日之間的妥協而進行接觸。1941年3月，雙方達成《日美諒解案》。此後，這一諒解案提交兩國政府，民間接觸升格為兩國政府間的非正式會談。《日美諒解案》的主要內容包括：（一）關於歐洲戰爭，只限於德國受到現在尚未參加歐戰的國家的攻擊時，日本才會履行三國同盟義務，美國則申明不為援助一方而攻擊另一方的攻擊性同盟所左右；（二）關於中國，在日本承認中國獨立、從中國領土撤軍、不兼併中國領土、不賠償、恢復門戶開放政策，促使蔣政權與汪政權合併及承認滿洲國、節制向中國移民等條件下，美國將同意勸告蔣政權媾和；（三）諒解達成後，兩國將採取適當措施，恢復日美商約有效期間曾有過的正常通商關係。

  日本政府對這一方案仍不滿意，日本大本營與政府聯席會議提出了修正案，該提案取消了要求日本承認中國獨立、撤軍、不要求賠償等內容，而代之以「美國政府承認近衛聲明的三項原則，承認以此同南京政府締結的條約以及日滿華共同宣言所表明的原則。並且相信日本政府的睦鄰友好政策，立即勸告蔣政權媾和。」當5月12日日本駐美大使野村吉三郎將日本的提案送交給美國國務卿赫爾時，赫爾即認為該提案沒有提供美國可能同意的基礎，很少有達成妥協的希望。但他認為，如果美國現在就表示拒絕，則唯一的一次日美會談的機會就會完全喪失。他仍決定以日本提案為基礎，爭取在談判中加以修改。

  此後，雙方不斷提出自己的修正案。雙方面臨的棘手問題主要有兩個：一是德、意、日三國同盟問題，二是中國問題。美國希望日本脫離三國同盟，或至少要求日本保證，在美國行使自衛權而與德國發生戰爭時，日本不會援引條約而對美國宣戰。但是，日本拒絕給予這樣的保證。美國希望日本軍隊從中國全部撤出，並確定撤軍時間；而日本則希望由美國勸告中國根據日本的要求來講和，如中方不接受，美國即應停止援助。

  7月，日本進軍印度支那南部。8月1日，美國對日本實施全面禁運，日本遂決定鋌而走險。9月6日，日本御前會議通過了《帝國國策實施要領》，決心「在不辭對美（英荷）戰爭之決心下，概以10月下旬為目標，完成戰爭準備」。日本政府決定如果在10月不能以外交手段達到日本的要求，則決心對美開戰。

  美國也意識到日美分歧難以彌合。8月，羅斯福在與邱吉爾的會晤中明白無誤地告訴後者說：他與日本談判是採取的一種拖延戰術，他的想法「是要就這些礙難接受的條件進行談判，從而獲得延宕的時間，比方說，拖延30天」。他認為，「贏得一個月的時間是可寶貴的」。

  中國政府密切關注著日美談判的進行，曾數次向美國詢問此事。美方表示：美日談判只是試探性的，雙方迄今並未取得可以作為談判的共同基礎。美方並保證：美國不會背著中方行事，在作出與中國有關的任何決定之前，美國必先徵求中方的意見。

  10月18日，東條內閣上台。11月2日，日本政府與大本營聯合會議決定於12月初對英美發動進攻。11月5日的日本御前會議最後審定了《帝國國策實施要領》，決定：如日美談判至12月1日仍未獲得成功，則對英美開戰。11月7日及20日，日本政府先後向美國政府提交了甲案和乙案。

  在11月20日提出的方案中，日本同意把現駐印支南部的軍隊移駐北部，一旦中日間恢復和平，日將撤走駐印支的全部軍隊。而美國所要作出的讓步是，把日美通商關係恢復至日本資金被凍結前的狀態，美國按日本所需要的數量供應石油，保證日本在荷屬東印度取得它所需要的物資。該案第5條還要求：「美國政府保證不採取有礙日中兩國恢復全面和平的努力的措施和行動」。這一條款實際上包含了要美國停止援華的要求。赫爾認為，接受這些要求，「實質上是一種投降」，「意味著美國寬恕日本的侵略行為，同意日本今後的征服路線」。赫爾向野村指出：在美國人民的心目中，援助中國與援助英國的目標是完全一致的。他要求野村想像一下：如果美國政府明天宣布停止對英援助，這會在美國激起何等的反響。21日和22日，野村又連續拜訪了赫爾。在22日的會談中，赫爾再次明確表示：「我們必須繼續援助中國。」

  此時，美國政府已經掌握了破譯日本外交電報的技術手段，知道了若談判不成日本將準備開戰的意圖。面對著和與戰的最終選擇，此時軍事準備尚感不足的美國，希望能將戰事的爆發推遲幾個月，因而在即將爆發戰爭前的最後關頭準備提出妥協方案。美國國務院起草了兩份對日文件：一是《美日協定基本大綱》，先後5稿；一是《臨時協定》案，先後3稿。這兩份文件內容密切相關，一個是長期性的全面協定，一個是臨時性的初步協定。比較起來，臨時協定案更多地表現出妥協。

  11月22日，國務院提出了《臨時協定》的初稿。要旨如下：美日兩國政府應致力於太平洋地區的和平，不懷有任何領土要求；日本撤出駐印度支那南部的軍隊，在印支北部的駐軍不得超過25000人；美日互相解除對對方資產的凍結，但兩國基於國防原因而實行的有關出口限制仍得維持。該協定的有效期為3個月。簡言之，這一協定是要以日本撤退在印支南部的駐軍、減少在北部的駐軍，並保證不向其他新方向進攻來獲取美國放鬆對日本的部分經濟制裁。

  11月22日，赫爾召集中、英、荷、澳四國駐美大使，向他們通報日方的乙案及美方的《臨時協定》初稿。赫爾說明：美國只是略為放鬆對日經濟封鎖，日本將撤退在印度支那的軍隊，或只保留少量駐軍，並允不由此向其他新方向進攻，這自然包括中國政府一直擔心的日軍由此向中國雲南發動的進攻。胡適詢問美國放鬆經濟封鎖的限度。赫爾稱：日本強烈要求解除凍結的資金，但美方將繼續維持禁運的辦法。英國大使對放鬆對日經濟封鎖表示了擔心，希望這種鬆動「必不可使日本積儲軍用品，以擴大其軍力」。胡適則表示反對，他認為：「經濟封鎖是美國最有效之武器，實行至今，只有四個月，尚未達到其主要目的，必不可輕易放鬆。」

  中國政府擔心美國在最後關頭對日退讓。11月24日，蔣介石致電胡適，要求他轉告赫爾：「如果在中國侵略之日軍撤退問題沒有得到根本解決以前，而美國對日經濟封鎖政策，無論有任何一點之放鬆或改變，則中國抗戰必立見崩潰，以後美國即使對華有任何之援助，皆屬虛妄，中國亦決不能再望友邦之援助，從此國際信義與人類道德亦不可復問矣。」他要求美國對日本經濟封鎖不能有絲毫的放鬆。

  同日，赫爾再次約見四國大使，提出了《臨時協定》的修改稿，其中美方準備作出的讓步是：「稍變通其凍結資產及出口貿易之限制條例……美貨輸日，限於食物、棉花、醫藥、油類，棉花不得過60萬元，油類以每月之民用需要為限。」赫爾並強調指出兩點：（一）據陸、海軍參謀部報告，尚需兩、三個月的準備時間；（二）美國政府現擔負和戰大責任，日本既以和平為標幟而來，美方不容不有一度之和平表示，以對國民及對世人留一個記錄。

  中方在會上和會後對美方的這一方案表示了反對。英國也不贊成美國退讓。邱吉爾在26日凌晨打電話給羅斯福，表示了他的擔心。他問道：美國此舉「置蔣介石於何地呢？難道他不是岌岌可危了嗎？我們為中國擔憂。如果他們垮了，我們共同的危險就會大大增加。」

  在草擬《臨時協定》的同時，美方還提出了作為其附件的《美日協定基本大綱》。該大綱共11條，主要內容是：兩國政府努力推動在英、中、日、荷、蘇、泰、美等國之間達成一項多邊互不侵犯條約；日本政府從中國（包括滿洲）和印度支那撤出所有的陸、海、空軍及警察力量；美國政府和日本政府在中國不支持（包括軍事上、政治上、經濟上）除了暫時定都重慶的中華民國國民政府以外的任何政府或政權；兩國政府分別解除對對方資產的凍結。

  26日，赫爾將這兩個協定草案都提交給了羅斯福總統，並表示了他的意見。赫爾稱：鑑於中國政府的反對和英、荷、澳等國的半心半意的支持或實際上的反對，他懷疑現在提出《臨時協定》案是否明智和有益。因此，他建議不提交《臨時協定》，而將《美日協定基本大綱》交給日本。羅斯福表示同意。

  26日下午，赫爾向野村提交了立場相對強硬的《美日協定基本大綱》。該大綱要求日美兩國共同承認國際關係中的四項基本原則：（一）不以武力推行國策，國際問題應以和平方法解決；（二）領土完整與主權不得侵犯；（三）不得干涉他國內政；（四）機會均等。該大綱要求日本從中國及印支撤退所有海、陸、空軍及所有警察，承認現在重慶的國民政府為中國唯一合法政府，撤銷占領區內各種不合法的政治組織。該大綱還要求美日雙方與任何第三國所訂任何條約，不得有與這一美日協定相衝突的解釋。這實際上是針對德、意、日三國同盟條約的。日本代表想不到美國會在最後提出這一方案，頓時目瞪口呆。來棲聲稱：美國這是要日本舉手投降。

  美日間的談判到此實際上已經終結。27日，赫爾對陸軍部長史汀生表示，此後的問題便交由陸軍和海軍來處理了。次日，赫爾在白宮軍事會議上再次強調：美日協定已沒有任何可能。日本也作出了同樣的判斷。在27日召開的大本營與政府聯席會議上，與會者一致認為：美國的提案已無討論餘地，唯有開戰而已。儘管此後美日談判還延續了幾天，但那只是戰爭到來前的虛與委蛇而已。