第一節 華北、華中地方傀儡政權的建立

  一　「中華民國臨時政府」出籠

  在日本建立傀儡政權的初期，北洋政府時代的遺老成了日本選擇的主要對象。這些離開政壇多年的失意政客在日本的引誘下以不光彩的方式重返政壇。

  1937年7月30日，即北平棄守的當天，在日軍特務機關的指使下，北洋遺老、曾在北京政府代理過國務總理的江朝宗便網羅了一批親日分子，組織起「北平市地方維持會」。但由於此時日軍並未進入城內，北平治安由第29軍部隊改編的兩個保安團維持，江朝宗未敢正式就任維持會主席職。8月6日，日軍進入北平。9日，江朝宗正式出任維持會主席。18日，江朝宗就任北平市市長。

  日軍於7月30日占領天津。次日，天津市地方維持會成立，曾任北京政府財政總長和內務總長並曾一度攝行總統職務的高凌出任天津維持會長。

  9月23日，平、津兩市的地方維持會聯合組成「平津治安維持聯合會」，以高凌霨為主席。維持會畢竟仍只是一個臨時機構，日本準備進而組織偽華北政權。早在8月14日，關東軍司令部制定的《對時局處理大綱》便已提出了建立傀儡政權的目標，但該政權的性質此時仍定性為獨立於南京政府的地方「自治政權」。《大綱》稱：「華北政權大致以五省自治為最終目標，先將河北及山東二省（將來包括山西）組成一個政權」。10月1日，日本內閣確定的《處理中國事變綱要》提出：「對華北作戰的後方地區的措施，應排除占領敵國領土的觀念」，不實行占領區式的行政，而由當地居民組成政治機關，「但必須加以指導」。日本政府方面已明確了通過扶植傀儡政權來進行統治的原則。

  隨著日軍在戰場上的進展和占領區的擴大，華北日軍對華北政權將要扮演的角色的設想開始發生變化，他們已不再滿足於將其作為一個地方政權，而是要作為一個取代國民政府的中央政府，統轄全部占領區。10月28日，日本華北方面軍特務部在一份《關於建立華北政權的研究》的報告中提出：「北方應當樹立的新政權，不是作為華北地方政權，而是作為取代南京政府的中央政府，使其政令普及到日本軍勢力範圍內的全部地區。」關東軍對此則有不同看法，主張暫不急於成立統管各地的中央政府，而是先建立具有政府基本特徵的聯省政府。東京的軍部贊成華北方面軍的設想。10月30日，日本陸軍省軍務課提出：「應擴大強化華北政權，並指導使之成為新生的中國中央政府，以謀求在這一地區開發產業，促進貿易，恢復治安和安定，藉以使中國的新生從華北而遍及全中國。」

  日本華北方面軍特務部展開了找尋偽政權頭面人物的活動，其主要對象大都為北京政府時代的政客，有王克敏、湯爾和、王揖唐、董康等。時在香港的王克敏是日方要策動的主要人物，他早年曾任清政府駐日公使館參贊，後三度出任北京政府的財政總長；湯爾和曾任北京政府教育總長、內務總長及財政總長等職；王揖唐曾任北京政府內務總長、眾議院議長；董康曾任北京政府大理院院長、司法總長等職。12月7日，王克敏隨華北日軍特務部總務課長根本博大佐來到北平，與湯爾和等人商討組織偽政權問題。

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  北平偽政府原計劃在1938年1月1日成立，但12月13日日軍攻陷中國的首都南京後，狂妄地認為這標誌著國民政府的潰滅，遂將偽政府的成立日期提前，把傀儡政權迅速推上舞台。日軍特務部原來設想新政府實行總統制，由於未能找到可以擔任「總統」的合適人選，「大總統」席位空缺，政府名稱也不得不定為「臨時政府」。12月14日，即南京淪陷的次日，「中華民國臨時政府」在中南海居仁堂宣告成立。臨時政府在其成立宣言中指責國民黨「構釁鄰邦，同種相噬」，聲稱臨時政府要「發揚東亞道德，輯睦世界友邦，開發產業，使民生向上，厘定權責，使中外相安。」

  這一由北京政府時代的政客組成的政權，以承繼北京政府的法統相標榜，盜用「中華民國」年號，以北京政府時代的五色旗為「國旗」，以「卿雲歌」為「國歌」。「臨時政府」設行政、議政、司法三個委員會。王克敏任行政委員會委員長，湯爾和任議政委員會委員長，董康任司法委員會委員長。偽政府的主體為行政委員會，王克敏兼行政部長，湯爾和兼文教部長，齊燮元任治安部長，朱深任法制部長，王揖唐任災區救濟部長。

  「臨時政府」成立後不久，國民政府即於12月20日發表聲明，指出其傀儡性質。聲明指出：日本「襲用在我東北四省與冀東各縣故伎，脅誘不肖之徒為其爪牙，在非法占領之北平設立偽組織，僭稱『中華民國臨時政府』。該項偽組織完全為日本之傀儡，其參加此項組織人等，自應以國法懲處。」國民政府並鄭重聲明：「在日本軍隊占領之北平或其他地方，發現任何偽政治組織，皆為日本侵犯中國主權及行政完整之暴行，其一切行為，對內對外當然無效。」同日，國民政府發布通緝附敵漢奸令：「凡在日軍非法占領區域甘心附敵參加偽組織者，著軍事委員會按照漢奸治罪條例，查明通緝，嚴行懲辦。」

  12月24日，日本內閣會議通過《處理中國事變綱要》，表示要擴大和加強「臨時政府」，「使它成為重建新中國的中心勢力」，「不僅要使它取得在華北的信譽，並且要使它取得在華中、華南方面的信譽」。「臨時政府」所統轄的範圍，決定依軍事行動進展的程度而定，最初大致定為河北、山東、山西及察哈爾的一部分。為了加強新政權的權威，上述省境內原有偽組織陸續取消，併入新政權。12月17日，北平地方維持會宣告結束，其所有事務都將由「臨時政府」接收。1938年2月1日，早在1935年11月便成立的冀東防共自治政府也宣告取消，其所屬22縣劃歸偽河北省政府管轄。

  臨時政府統治地區隨著日軍占領區域的擴大而有所擴大，至1938年3月，已轄有河北、河南、山東、山西四省及青島特別市。高凌任河北省省長，蕭瑞臣任河南省省長，馬良任山東省省長，蘇體仁任山西省省長，趙琪任青島特別市市長。省以下分設道，以道尹主事；道以下設縣，以知事主事。1938年4月，行政委員會各部部長改稱「總長」，取消災區救濟部，增設了實業部、財政部、內政部等部門。

  臨時政府儘管還掛著中華民國的旗號，但它完全是聽命於日本軍方的一個傀儡政權。與偽滿洲國的日本次長實權制不同，臨時政府並未由日本人直接出任政府各部要職，日本通過其派遣的顧問從內部實行控制。對此，《處理中國事變綱要》曾明確規定：「在制定政策大綱方面由日本顧問進行內部指導，不安排日方官吏對行政的細節進行指導和干涉。」

  王克敏上台前曾與日方訂立一密約，該密約規定：一、華北礦產完全歸日本人開發經營；二、臨時政府最高指揮權及行政設施，悉由日本人計劃；三、軍隊指揮調動，完全由日本人主持；四、教育亦由日本人計劃指導，俾走上親善之路，等等。偽臨時政府登台後履行了這一密約。1938年4月，華北日軍與臨時政府簽訂關於政府顧問的《約定》。《約定》及《附屬約定》規定：由華北日軍派遣顧問及輔佐官，對行政、法制、軍事、治安及警務等事項協力支援；凡設有顧問的各部會及省市，「如遇顧問擔任事項中之重要事項，應該對該顧問率直相談後，再行辦理」，亦即所有重要事項須徵得顧問同意後方得辦理；臨時政府「所需專員技術官、教授、教官、教導官等，由日本軍最高指揮官推薦，任用或聘請日本人充任之」。

  由什麼人擔任顧問及所派顧問的人數，則完全由日軍司令官決定，用不著通常外交上所採用的「徵求意見」。擔任臨時政府行政顧問的湯澤三千男曾直言不諱地說；臨時政府的政務，不經顧問同意不得實施。他把日本顧問比做「帶著飯盒不請自來的管家」，就像日本幕府時代的「欽派總管」。因此，通過顧問制度，臨時政府完全處在華北日軍的掌控之中。

  二　「中華民國維新政府」出籠

  在華東地區，日軍所到之處也陸續扶植成立了一些地方偽組織。1937年9月23日，在上海寶山建立了第一個偽「自治委員會」。12月5日，以漢奸蘇錫文為首的偽上海「大道市政府」在上海浦東地區成立，但這一名稱不倫不類的所謂政府並無完整的組織機構。1938年1月1日，南京自治委員會和杭州治安維持會宣告成立。到1月下旬，在江浙地區成立的地方維持會共達26個。

  日本方面早有成立華中政權的構想。1937年12月，日本內閣就曾提出：在上海地區，「考慮在時機成熟時，建立與華北新政權有聯繫的新政權」。日本起初計劃將這一政權作為臨時政府的地方政權。1938年1月27日，日本陸軍省第一廳擬定了《華中新政權建立方案》。方案設想：新政權的名稱為「華中臨時政府」，地點先設在上海，以後再遷往南京；旗幟為五色旗。但日本華中派遣軍反對這一構想，他們不同意將華中政權視為從屬於臨時政府的地方政權，而要把它搞成一個「新中央政府」。2月28日，華中派遣軍決定：華中新政府將於3月16日成立，其名稱為「中華民國新政府」。華中派遣軍的這一決定，是要把其建立的「新政府」置於中央政府的地位。這一計劃遭到了華北方面軍的堅決反對。因此，東京軍部決定推遲華中新政權成立的日期。

  在對華中和華北日軍的意見作了通盤考慮後，日本政府於3月24日制定出《調整華北及華中政權關係要領》。《要領》規定：「華中新政權是作為一個地方政權成立，以中華民國臨時政府作為中央政府，儘快使其合併統一。」但在《諒解事項》中又表示：日本雖然以「臨時政府」為中央政府，但只是作為中國各地政權指導上的原則而規定的，至於是否承認它是「中國的中央政府」，應另行考慮決定。其所以要另行考慮決定，除了日偽內部各勢力之間的矛盾需要調整外，更重要的是國民政府仍然存在，能否擊垮國民政府仍不明朗，因此，是完全撇開國民政府，還是爭取其中的一部分脫離出來參與組織傀儡政府，尚未定局，需根據形勢的發展而定。

  在日本政府的這一政策之下，日本華中派遣軍不得不放棄了原來的主張，同意將華中新政權定位為一個統治蘇、浙、皖三省的地方性政權。新政權的名稱為「中華民國維新政府」。「維新政府」的構成與「臨時政府」稍有不同，其頭面人物不只有北洋餘孽，還有來自國民黨陣營的失意政客，如梁鴻志為北洋官僚，曾任北京執政府秘書長；溫宗堯則為廣東軍政府時期的外交部長，並為軍政府七總裁之一；陳群曾任國民政府內務部次長兼首都警察廳長。日方起初還曾策動資歷和名氣更高的民國初年的國務總理唐紹儀出山，但因唐紹儀猶豫不決而未能實現。

  3月28日，「中華民國維新政府」在南京原國民政府大禮堂宣告成立。「維新政府」在其成立宣言中指責中國人民的抗戰是「自戕」；稱其唯一使命「在使領土主權，復現戰前狀態，與鄰邦尊俎折衝，歸於敦睦，使國人免鋒鏑之苦」。維新政府宣布其統治區域為江蘇、浙江、安徽三省及上海、南京兩個特別市，並聲稱將來還要包括其他華中和華南地區。維新政府的口氣雖然很大，但在成立後最初幾個月里卻只能在日軍保護下的上海虹口新亞飯店設所辦公，被人笑稱為「飯店政府」。6月下旬，各組織機構才陸續遷往南京。10月1日起，維新政府正式在南京開張。

  維新政府雖已定位為地方性政權，但其組織機構的設置卻採用了中央政府的構架，分設行政院、立法院和司法院。梁鴻志任行政院院長，溫宗堯任立法院院長。由於預定為司法院長的章士釗拒絕出任該職，一時又無適當人選，只得將司法院院長一職空缺。行政院下設外交部、內政部、財政部、綏靖部、教育部、實業部、交通部及代管的司法行政部。以梁鴻志、溫宗堯、陳群等三人為首組成的議政委員會，為最高議政機關。

  維新政府成立後，華中各地的偽政權也陸續成立。1938年4月，南京市政督辦公署成立，原「自治委員會」取消；9月，南京市政公署改為南京特別市政府，高冠吾任市長。4月，上海「大道市政府」改為上海市政督辦公署；10月，上海市政督辦公署又改為上海特別市政府，傅宗耀任市長。5月，偽江蘇省政府成立，陳則民任省長。6月，偽浙江省政府成立，汪瑞闓任省長。10月，偽安徽省政府成立，倪道烺任省長。

  與華北的臨時政府一樣，維新政府同樣為日本顧問所操縱。1938年8月上旬，日本華中派遣軍特務部部長原田熊吉與梁鴻志以交換函件的方式訂立了一份關於派遣顧問問題的《約定》，其內容與臨時政府所簽《約定》並無兩樣，同樣規定日本顧問由日軍司令官派遣，無須徵求維新政府方面的意見；未經日本顧問協議，維新政府不得施行其政務等。12月，華中派遣軍取消特務部，原田熊吉專任維新政府最高顧問。到1939年7月，在維新政府各部門任職的日本顧問有27人之多。維新政府在各方面都處於日方的完全控制之下。

  三　「蒙疆聯合自治政府」出籠

  在日本華北方面軍和華中派遣軍陸續建立從屬於自己的傀儡政權之時，另一支從東北入關的具有豐富的扶植偽政權經驗的日本關東軍也在不斷上演其操縱傀儡的拿手好戲。1937年8月27日，日軍占領張家口後，即於9月4日成立了下轄10縣的「察南自治政府」。「自治政府」設政務委員若干，以於品卿、杜運宇二人為最高政務委員，負責主持行政。下設總務處、民生廳、財政廳、保安廳及民政廳。日人竹內元平擔任「自治政府」的最高顧問，各處、廳也都設有日本顧問，操縱著「自治政府」的一切政務。

  10月15日，日軍又在山西大同扶植成立了轄有晉北13縣的「晉北自治政府」。偽政府設民生廳、教育廳及財政廳。清末舉人夏恭出任偽政府主席，日人前島升任最高顧問。

  10月14日，日軍占領歸綏（今呼和浩特）。10月18日，「第二次蒙古大會」召開，決定將此前已成立的「蒙古自治軍政府」改建為正式政府。28日，「蒙古聯盟自治政府」在歸綏宣告成立，並將歸綏改名為「厚和」。原軍政府主席雲端旺楚克（雲王）任新政府主席，原軍政府總裁德穆楚克棟魯普（德王）任副主席。「自治政府」設有政務院、參議會和政務委員會。德王兼任政務院院長。政務院下設政務部、財政部和保安部。「自治政府」下轄五個盟和兩個特別市。1938年4月，雲王病逝，德王繼任主席，並仍兼政務院院長，偽蒙古軍總司令李守信任副主席。「蒙古自治政府」同樣被日本顧問所控制，日人宇山兵士為偽政府的最高顧問。

  為便於加強控制和統一指揮，關東軍策劃將察南、晉北及內蒙這三個偽政權聯合起來。11月22日，在日人金井章次的召集下，這三個偽政權的首腦人物在張家口召開會議，成立了「蒙疆聯合委員會」。「聯合委員」會下設總務、交通、金融、產業委員會。從組織建制上看，「聯合委員會」此時尚未成為統管所有重要事務的政府機構，而只是一個協調性機構。

  聯合委員會在其成立的當天便致函關東軍，請關東軍對聯合委員會給予指導。該函稱：委員會的政務須適應占領地的軍事要求，因此，「請求貴軍給以大力協助，並特請貴司令官在幕後指導方面給予深切的關懷」。該函請關東軍司令官推薦「日滿兩國人員」擔任顧問、參議及委員會的主要成員，並表示「本委員會所管理及統轄的重要交通和重要產業，根據需要，可委託貴司令官指定日滿各機關分別經營，或合併經營」。25日，關東軍復函，表示將「盡力予以協助」。聯合委員會設日籍最高顧問一名、日籍參議及顧問若干名，並規定：「聯合委員會的決議，必須通過有關委員、最高顧問及有關顧問的協議」。日人金井章次任聯合委員會最高顧問，並代行總務委員長職。

  此後，關東軍逐漸強化「蒙疆聯合委員會」。1938年8月1日，聯合委員會改組，原有的三個委員會改為部，並增設新部。改組後的聯合委員會下設總務委員會和總務部、產業部、交通部、民生部和治安部等五個部。德王任聯合委員會委員長，金井章次仍任最高顧問並代總務委員長。聯合委員會由三個偽政權的協調機關逐步強化為領導機關。

  1939年8月，日本駐蒙兵團決定進一步推進偽政權的統一，將「聯合委員會」正名為「聯合自治政府」。9月1日，「蒙疆聯合自治政府」在張家口宣布成立。與「聯合委員會」比較起來，「聯合自治政府」擁有了更大的權力。原來一直存在的三個「自治政府」至此取消，「察南自治政府」改為「察南政廳」，「晉北自治政府」改為「晉北政廳」，「蒙古聯盟自治政府」所屬各盟則直屬「蒙疆聯合自治政府」管轄。新政權並規定了統一的旗幟和年號，以「黃藍白赤白藍黃」旗為旗幟，以「成吉思汗」紀元為年號，以公元1939年為成吉思汗734年。

  「蒙疆聯合自治政府」以德王為主席，於品卿、夏恭為副主席，下設政務院、參議府、最高法院等。政務院下設總務、民政、保安、財政、產業、交通、司法七部及牧業總局。金井章次任偽政府的最高顧問。與華北和華中的傀儡政權不同的是，日本人除了擔任自治政府的顧問外，還可直接出任各級政府的官吏。這與偽滿洲國更為接近。而其獨特的年號和旗幟的使用，也顯示了日本企圖使蒙疆地區脫離中國版圖從而成為第二個「滿洲國」的意圖。

  四　傀儡政權的合流計劃

  當華中政權尚在策劃成立中時，日本政府便已開始考慮促成華中和華北政權的合流，在此基礎上再組建新的中央政府。在1938年1月11日的御前會議上，日本政府便作出決定：如果國民政府不接受此前日方通過德國駐華大使陶德曼提出的強硬的議和條件，「則今後帝國不以此政府為解決事變的對手，將扶助建立新的中國政權。」陶德曼調停失敗後，日本方面便展開了建立所謂「新的中央政府」的有關活動。

  這一活動包括兩個方面的基本內容：一是促成占領區現有的傀儡政權的合流，以此為基礎建立中央政府；二是促成國民政府的分化瓦解，建立包括國民政府要員在內的中央政府。這兩者之間又存在著互相牽制的關係。日本政府很長時間內在這一問題上游移不決，無法作出以何者為先的決斷，因此南北偽政權的合併一事雖有所行動，但進展很慢。

  1938年4月，「維新政府」首腦梁鴻志等人及政府顧問原田熊吉曾北上北平，與「臨時政府」首腦王克敏等及其顧問喜多誠一人就合併問題舉行會談。但雙方在若干問題上分歧很大，會談未能取得進展。

  為推動建立新的中央政府的工作，日本政府於1938年6月設立「對華特別委員會」，展開所謂「對華政治謀略」工作。這一工作既包括對國民政府中一部分人的誘降，也包括策動淪陷區的更重要人物出馬，以組建中央級的傀儡政權。為保證陸軍、海軍和外務省之間的協調，該委員會由三方各出一人組成，分別為陸軍中將土肥原賢二、海軍中將津田靜枝及外務省顧問坂西利八郎。該委員會設在上海，對外稱「土肥原機關」。

  7月8日，日本內閣五相會議決定了《中國現中央政府屈服時的對策》和《中國現中央政府不屈服時的對策》兩個文件。其方針是：如果國民政府對日投降，日本將把它作為政權的一部分合併於新的中央政權之中；如果國民政府不投降，則集中國力，盡一切努力將其擊潰，或使其屈服。

  7月15日，日本五相會議進一步提出了《建立中國新中央政府的指導方針》。該指導方針提出的步驟是：「儘快先使臨時及維新兩政府合作，建立聯合委員會。其次，使蒙疆聯合委員會與之聯合。以後上述各個政權，逐漸吸收各種勢力，或與他們合作，使之形成真正的中央政府。」對於聯合委員會的機構組織及其權限，《指導方針》規定：（一）聯合委員會應以臨時、維新政府及蒙疆聯合委員會三方代表組成，採取委員制，地點設在北平；（二）各地方政權的境界，仍維持現狀；（三）各地方政權實行廣泛的自治；（四）交通、通信、郵政、金融、海關、統稅、鹽稅、文教及思想政策等共同事項，在聯合委員會的統制下，由地方政權負責；（五）關於維持地方，在聯合委員會統制下，由地方政權負責；（六）關於外交，其共同外交事項，是聯合委員會的權限，與地方有關事項則由各地方政權處理。可以看出，各地方傀儡政權仍可擁有相當的權力。

  8月下旬，華北與華中日軍有關人員擬出聯合委員會的成立方案。9月9日，日本五相會議據此確定了《聯合委員會樹立要綱》。同日，土肥原將華北、華中及蒙疆政權的首腦及三方的日軍代表召集到大連，商討合流問題。但是，日本關東軍強調蒙疆的特殊地位，堅持必須保持蒙疆的獨立系統，不許德王參加新政權。於是，土肥原只好首先考慮華北、華中兩政權的合併。

  9月20日，華北和華中兩政權的首腦在北平舉行會議，決定成立「中華民國政府聯合委員會」。22日，聯合委員會在中南海勤政殿正式成立。聯合委員會設委員6人，王克敏為主席，朱深、溫宗堯為常務委員，王揖唐、梁鴻志、陳群為委員。聯合委員會《組織大綱》規定：該會主要協議關於交通、電信、郵務、金融、海關、統稅、鹽務、文教及思想等需要統制之事項。但由於南北兩個偽政權及其背後的日軍彼此間的爭權奪利，聯合委員會實際上就連這些方面的權力也未能行使，只是個空架子，不能處理任何實際事務。及至汪精衛集團投敵後，日本對聯合委員會逐漸失去興趣。