第三節 財經政策與稅制改革

  南京國民政府建立初期，內憂外患，政權極不穩固。形式上雖然實現了全國統一，但中央政府權力所及僅只限於長江下游數省。面對鞏固政權、整軍經武、安內攘外等一系列緊要事務，國民政府明顯地缺少堅實的財政經濟基礎。特別是因為連年用兵，導致財政支出不斷增多。據1928年6月上海全國經濟會議公布的資料透露，自1927年6月至1928年5月，政府月收入不足500萬元，月平均開支卻在1600萬元以上，其中87%都用在了軍事方面。換言之，政府其實是在靠借款來生存和打仗。據美國學者小科布爾的研究，南京國民政府的建立，靠的就是上海銀行界在1927年4月向蔣介石提供的一次300萬元、一次700萬元的短期貸款。政府建立起來後，僅4-9月的軍費支出就高達4000餘萬元，政府又是靠強行攤派認購3000萬公債、500萬海關附加稅，並靠銀行界墊款1300萬元才得以支持下來。而即便如此，南京國民政府的財政和軍費開支仍相當拮据，一些部隊仍會出現無錢發餉的情況。而為了籌款，也為了自身的利益，剛剛取得政權的國民黨黨、政、軍、警各部門甚至開始不擇手段地向商人勒索錢財。在南京國民政府建立起來的最初兩個月里，許多商人因此受害。駐上海的外國人士對此有過相當尖銳的批評。他們寫道：「每天都有新的受害者被捕，直到捐獻不同數目的現款後才得釋放……蔣介石憑藉這種恐怖手段搜刮的錢財，估計達到5000萬美元。在現在以前的政權從未在上海有過如此恐怖的統治。」

  為確保穩定的財政收入，國民政府建立不久就開始打稅收的主意。國民政府的稅收是靠間接稅，如關稅、鹽稅、各種貨物稅即統稅。其中關稅收入占到了整個財政收入的50%以上，鹽稅收入則占到25%左右。正因為如此，南京國民政府對關稅自主和鹽稅徵收十分積極。當然，從孫中山開始，國民黨本身也早有實現關稅自主的強烈願望。蔣介石就曾明白講過：「中國農工商業之不發達，以關稅之不自主為最大原因，片面地協定關稅之結果，使本國國產不能暢銷，洋貨充斥，輸入超出輸出，巨額資金外流，為經濟發展之大障礙。」新政府剛一建立，就在上海以江海關二五附加稅收入作為擔保，發行債券，並很快於7月20日宣布將從9月1日起實行關稅自主；隨即規定，除原有的值百抽五的進口稅外，另征附加稅，以取消內地的厘金及貨物稅。此舉雖因日本及各國列強群起反對暫緩施行，但次年6月15日，國民政府依然公開宣布了必須重訂新約的意志。隨後，從7月份開始，通過與各國的接洽，國民政府成功地取得了美、德、英、法等國的同意，並陸續與各國簽訂了友好通商條約或新關稅條約，最終在相當程度上取得了關稅自主權。1929年2月1日，國民政府宣布實行進口新稅則，將以前劃一的值百抽五稅率改為差等稅率，即凡進口貨物均分為7類，按類別分別抽7.5%-27.5%的關稅。同時，改變陸關關稅比海關關稅少納1/3的做法，使之一致，取消在全國各地的對進口貨物徵收特稅的特設機構。短短几年時間，國民政府就將關稅收入從1928年的1.3億元，增加到1931年的3.38億元。

  鹽稅的徵收遠較關稅徵收要複雜得多。海關關稅較易徵收，這主要因為海關是由中央政府控制的，雖然中原大戰後期天津海關曾一度被反蔣派控制，1931年兩廣地區的反蔣派也曾一度影響了廣州海關的稅收，但總的來說，關稅徵收還是在國民政府的控制之下的。而當時的海關總稅務司和各地海關的高級職員又多為外籍，他們通常不會受到政府各級官僚特權壓力的影響，且較少營私舞弊，因此關稅收入折損不大。而鹽稅則不同，完全要靠地方當局來徵收，截留問題相當嚴重。到1927年，鹽稅收入已達到6000萬元，中央政府卻只能收到大約300萬元。雖然鹽務稽徵按舊例該由外籍人士參與管理，但事實上22個產鹽區中的16個鹽務稽核機關的職能不能正常發揮，甚至完全被地方實力派所接管。直到1931年，國民政府雖然採取了相當積極的步驟，但問題依然相當嚴重。1931年鹽稅收入為1.55億元，而由於各地官、商、警勾結舞弊和走私盛行所造成的損失，就有7000萬元之多。

  除徵收關稅、鹽稅以外，國民政府還致力裁撤厘金，開辦統稅。因為厘金稅原本是清政府為籌措鎮壓太平天國運動的軍費而設立的，是在主要水陸關卡向過往客商徵收貨物通過稅，後來逐漸成為地方政府固定的財源。厘金制度的形成使各地為自身利益到處設卡。1929年，全國除東三省和山西、甘肅等省外，已知的關卡就有690餘處，光是廣東一省就設有115處之多。厘金局卡林立的結果，不僅要產生龐大的稅吏階層，而且其物物課稅方式極大地便利了各級稅吏營私舞弊、敲詐勒索。厘金制尤其嚴重地阻礙了中國民族工商業的發展。民族工業品在從產地到銷地的過程中，逢關納稅，遇卡抽厘，於發貨之地抽之，賣貨之地抽之，以貨易錢時、以錢換銀時又復抽之；原料採購時要層層繳納，商品流通時還要處處過關。這不僅延長了商品流通的時間和資金的周轉，而且明顯地使中國商品在與外國商品競爭中處於極為不利的境地。因為按照1858年《中英天津條約》的規定，外國商人在中國內地販運貨物，只須納一次2.5%的子口稅，其他各稅概免。與此同時，列強有感於土貨販運成本過高，沿途局卡的檢驗使洋貨流通不暢，因此也強烈要求中國裁厘。在1925年關稅特別會議上，北京政府的代表已公開許諾於1929年1月1日裁撤厘金。在這種情況下，又考慮到中央必須增加財源的現實需要，國民政府財政部在1927年6月下旬的財政會議上明確提出了裁厘方案。其具體辦法是，先將厘金由地方稅變為國家稅，宣布裁撤，然後以此為由，對外要求列強同意增加關稅，對內以抵補裁厘損失為名舉辦新稅——出廠稅，藉以增加國民政府的財政收入，緩解財政困難。

  1927年7月20日，國民政府在宣布實行關稅自主的同時，正式宣布裁撤厘金，決定在同年9月1日，與關稅自主一道，先將江蘇、浙江、福建、廣東、廣西、安徽6省厘金進行裁撤。但裁厘後開徵出廠稅，不可避免地引起了廣大廠商的強烈反對。因為一來出廠稅扣稅範圍並不比厘金小，二來這次裁厘只限於東南6省，東南地區所產貨物如果運到6省之外，勢必一面要在本地付出廠稅，一面又得在未實行裁厘的地區層層納厘。鑑於此，國民政府不得不於8月29日緊急宣布暫緩裁厘、加關稅和改出廠稅。但不足一年以後，隨著第二次北伐戰爭勝利，國家大體實現統一，財政部7月中再度召集各省財政廳長及各城市商人代表於南京召開了全國裁厘會議，通過了《裁撤國內通過稅、改辦特種消費稅施行大綱》，決定由各省按期將厘金、由厘金改辦的特種貨物稅、內地正雜各稅捐中含有通過稅性質者及落地稅等諸項目裁撤，11月底以前各種局卡一律裁撤完畢。同時舉辦特種消費稅，但其稅額不得高於原有稅額。這次財政部說服了各地商人代表，但卻遭到了視厘金為主要財源的地方政府的抵制。1929年1月1日開始實行的《國家進出口關稅稅則》，顯示所增關稅已足以抵裁厘之損失，沒有必要再辦特稅。故全國各商會於2月21日在上海舉行聯席會議，堅決反對特種消費稅，結果導致國民政府第二次裁厘失敗。直到1930年中原大戰結束，地方實力派進一步受到抑制、國民政府的統治進一步鞏固、政局相對穩定後，國民黨三屆四次全會才再次作出裁撤厘金的決定。財政部據此於1930年12月15日電令全國：「對於全國厘金及厘金變名之統稅、統捐特稅、貨物稅、鐵路貨捐、郵包落地稅及正雜各稅捐中之含有厘金性質者，又海關之五十里外常關稅及其他內地常關稅、陸路邊境所征國境進出口稅除外，子口稅、復進口稅等均應於本年十二月三十一日止，一律永遠廢除。自三一年一月一日起，上列徵收機關名色絕對不得再行存在。」為成功實施裁厘，蔣介石並致電各省、市主席、市長，將能否裁撤厘金稱之為「革命之能否完成之惟一關鍵」。

  在宣布實施裁厘的同時，國民政府決定要實行新的統稅制度。徵收統稅對象，主要是1928年設立的捲菸稅和麥粉稅，另外增加棉紗、火柴和水泥稅，總共5項。

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  這次裁厘雖然也受到一些地方變相的抵制，但由於政府將原來屬於國稅的田賦劃歸地方，此外地方政府還可以另辦營業稅來抵補裁厘損失，因此最終還是取得了成功。到1931年底，從前由各省厘稅機關徵收的厘金以及類似厘金的正雜捐稅基本上得以裁撤。這樣，在中國延續了近80年的厘金制終於不復存在了。

  國民政府為了擴大財源而想到的另一個辦法是禁菸。財政部於1927年9月就制定並頒布了《禁菸暫行章程》，聲稱以三年為期禁絕鴉片，辦法是規定商民領證銷售鴉片，由政府抽稅，第一年抽取70%,第二年抽取100%,第三年抽取200%。名為禁菸，實為斂財。此舉遭到社會輿論廣泛抨擊。

  國民政府這時只搞名義禁菸是有原因的。這時全國吸食鴉片和其他毒品者有千萬人之數，撇開種、販、制、售各環節的稅收不論，據《申報》估計，僅每一癮民每年納稅20元，即可得稅款2億元，足以承擔這時政府全部軍餉之半數，國民政府自然不會輕易放過這一財源。因此，禁菸條例多次修正，始終未見提出有效的禁菸措施。相反，有些規定還更加倒退了：原本禁止栽種罌粟的規定，甚至改為禁菸機關為滿足製藥之需，可以特許栽種或酌予收買。這種情況使得禁菸成為一種變相的生財之道，地方官吏競相染指其間，紛紛設立禁菸機構。禁菸局下設分局，分局之下設稽查處，處之下再設稽查所，所之下又設分所，耗資至巨，所得收入卻大量中飽了私囊。

  由於這種名義禁菸受到各方面的激烈批評，政府卻並未能從中獲得多少實利，最終不得不考慮採行名實相符的措施了。1928年11月，國民政府在南京召開全國禁菸會議，蔣介石在演說中公開承諾：從今以後，國民政府絕對不從鴉片得一文錢。隨後，國民政府禁菸委員會於1929年1月到1930年12月間制定和頒行了包括《修正禁菸法》在內的14種禁菸法規和規章，並宣布每年6月3日為禁菸紀念日，由各地政府和民間團體組織大規模宣傳活動，使更多民眾了解政府的禁菸法令。《修正禁菸法》等項法令的實施，形成了以各項單行法規和行政條例為配套的較為完整和系統的禁菸法律體系，不僅對種、販、制、吸、藏等環節有嚴格的法律規定，而且對麻醉藥品管理、公務人員調驗、戒菸院所管理、禁菸機關職責、禁菸官員考核、禁菸經費支出及管理等諸多方面，都有了明確的規範和規定。但是，由於國民政府所轄範圍有限，具體實施過程中執行不力，再加上各省財政虧空嚴重，一些邊遠省份的行政開支不靠鴉片稅收幾乎無法維持，因此或禁或征，地方上各行其是，全國並無統一的做法，國民政府也不得不睜一眼閉一眼，得過且過。禁菸委員會幾年後也不能不承認，中央雖三令五申，但收效不大。「各地煙禍之猖獗，依然如昔，甚或過之。是以禁菸命令，幾等具文。」

  要滿足政府財政上的需要，僅僅改革各種稅制還不夠，還需要直接對金融業加以控制。從國民政府公布的財政情況看，1929年度（1928年7月至1929年6月）收入為3.34億元，支出為4.34億元，赤字為1億元；1930年度收入為4.84億元，支出為5.85億元，赤字為1.01億元；1931年度收入為5.58億元，支出為7.75億元，赤字達2.17億元。短短3年時間，政府的財政赤字已增加1倍以上。面對這種困窘的狀況，國民政府只好靠發行債券以渡過難關。要大量發行債券，建立國家銀行則勢在必行。

  國民政府建立之初，就任命周佩箴為中央銀行籌備主任，著手組建中央銀行。1928年10月22日由國民政府公布的《中央銀行條例》，明文規定該行為特定的國家銀行，由國民政府設置經營，享有發行兌換券、經理國庫證券、募集或經理公債、鑄造和發行國幣等特權。除可經營一般銀行業務外，還可以從事包括國庫券及商業確實票據之買賣貼現或重貼現，辦理匯兌及發行期票、匯票，以金銀貨及生金銀作抵押為借款，代銀公司收解各種票據之款項，以政府發行之證券或政府保證之各種證券作抵押為活期或定期借款等。同日頒布的《中央銀行監理委員會組織條例》更規定中央銀行得成立監理委員會，其由國民政府特派委員5人及財政部長、中央銀行正、副行長組成，主席為財政部長，負有決策之權。國民政府顯然希望把中央銀行辦成一個完全由政府支配的全國金融中心。

  1928年1月，蔣介石以宋子文為財政部長，著手整理財政，統一幣制，籌建國家中央銀行。宋子文為在短時期內建立起中央銀行，曾試圖將商營的中國銀行或交通銀行改組為中央銀行，但其必須使用中央銀行之名稱和政府股份須多於商股的條件，使兩行望而卻步。最後宋子文不得不以中央銀行日發行兌換券不超過4000萬元，及銀行業每日收到該兌換券均可於當天軋現等為交換條件，換得張嘉璈代表中國銀行同意給政府提供一筆貸款，用以開辦新銀行。由於中央銀行資本額十分有限，在信用方面不僅無法與實力雄厚的外國大銀行抗衡，而且也無法同中國銀行、交通銀行等歷史長、信用好的本國銀行競爭，國民政府不得不於10月5日公布經修訂的《中央銀行條例》，刪除了財政部部長指揮中央銀行處理一切業務且為監理委員會當然委員及主席的條款，而規定中央銀行實行總裁制，總裁由財政部長兼任，任期3年，期滿後得續派連任。同時成立理事會、監事會，最高權力機構由兩會和總裁共同組成。而理事會應為決策機構，凡有關中央銀行業務方針審定、發放數量審定、儲備集中規劃、預算決算審定、各項規章編訂、分支行設立與廢止、資本增加等事項，均由其議決後，交總裁執行。理事定為9人，由國民政府特派，其中應有實業界、商界、銀行界代表各1人，任期為3年，期滿得續派連任。監事會由政府特派7人組成，其中應有實業界、商界、銀行界代表各2人，國民政府審計機關代表1人。這一新的條例使中央銀行內聚集起一批上海銀行界、商界和實業界的精英人士，有助於中央銀行樹立堅實的信譽，加強與上海各界的合作。經過多方準備後，中央銀行終於在1928年11月1日借上海黃浦灘路華俄道勝銀行舊址正式宣告成立，宋子文自兼總裁，所有股本由政府在所發行的17年金融短期公債3000萬元內撥2000萬元指充，並向各銀行押借1000萬元作為流動資金。隨後，國民政府又著手改組了中國銀行和交通銀行，分別強制性加入官股500萬元和100萬元，使其成為國家特許的專業銀行，隸屬於財政部。

  建立國家銀行，對於政府來說，最方便的就是用發行公債和庫券的辦法來借款或透支。從1927年到1931年這5年間，已知國民政府發行的各種債券達10億元之多。這些債券名目繁多，但半數都用在了軍費方面。而為了吸引人們投資公債的熱情，國民政府採取了高利息、大折扣的優惠政策，年利率一般都在8%以上，且大都在發行公債之前先以債票向銀行抵押，然後由銀行陸續按市價出售，等到債券售出再結帳，抵押借款一般多為對摺或6折。因債券發行過多，一種債券市價最高時亦不過70-80元，低者甚至會跌到30-40元以下。結果，銀行業對吸收政府債券極為熱心，視為一項有利投資。到1931年底，僅上海各銀行就擁有半數以上的政府公債與庫券。相反，政府5年發行債券超10億元，實際收入卻僅過半數。平均每年1億多元，償還時卻需要以票面的十足價值來計算。僅1931年應償還額就已高達1億多元，幾與政府當年公債收入相等。而政府債券的大量被吸收，並被用於非生產性領域，也使得這一時期的中國工農業發展受到了某種程度的不良影響。但相對而言，全國的統一和國民政府在關稅自主、撤廢厘金、整理稅收等方面的一系列措施，都對促進國民經濟的發展起到了推動作用。

  要想增加財政收入，最根本的還在於推動經濟的發展。隨著國家逐漸趨向統一，國民政府領導人也日漸開始明白其中的道理。為了推動經濟建設和經濟發展，國民政府不斷地根據經濟建設發展的需要，設置相關的政府部門以加強指導，並切實督促管理。如1927年7月即設立了實業部，統籌全國工商實業。次年2月改稱「工商部」，後與農礦部合併，恢復「實業部」舊稱。孔祥熙、陳公博和吳鼎昌先後擔任部長。1928年初，國民政府還設立了國家建設委員會，由張靜江為主席，隸屬行政院，執掌全國各項建設事業。1931年9月，還進一步設立了全國經濟委員會，隸屬行政院，初以著名經濟學家馬寅初為首任主席，執掌由國家投資的建設項目，制定國家經濟事業發展規劃。

  為有計劃、有目標地發展建設事業，國民政府也先後制定過多個經濟發展計劃。如1928年11月7日國民黨中政會通過了《建設大綱草案》，根據孫中山關於規模過大、為私人力所不能辦的企業當由國家經營管理的原則，規定全國交通事業和有獨占性質的公用事業，以及關係國家前途的基本工業及礦業等，悉由國家建設經營。同年，實業部也制定過一個《基本工業建設規劃》，提出要舉辦國營鋼鐵、水電、機器製造、酸鹼工業、酒精工業等工業事業。1930年，國民黨中央又制定了《實業建設程序》，規定交通運輸、鋼鐵、煤炭、電力等事業應擺在優先發展的地位，國家應全力投入這些工程的建設。1931年5月，國防會議更依據孫中山的實業計劃，提出了10項建設綱要，確定了工農業生產發展目標，計劃在10年內要生產鋼鐵1.2億噸，要建立1470萬千瓦的發電廠等。國民黨二屆五中全會、三屆三中全會也鑑於國內工業因基礎工業（如鋼鐵、酸鹼、紙漿、細砂、酒精及水力發電等）的基本要素太不發達而難以發展，曾兩度通過籌措2億元發展9種國營基本工商業的建議。

  在上述思想的指導下，國民政府對創建國營企業不遺餘力，為此甚至不惜兼併和侵吞民營企業。但在1927年至1931年間，國民政府國營工礦業資本額在全國工礦業資本總額中所占比重還相當小，對民營經濟的發展影響不大。那幾年全國的經濟增長十分明顯。以1927年為100，全國工業產值1931年增長指數達到132.1，年均遞增率在8%左右。而民營資本在工礦交通業的投資額就達到32639.7萬元，年增長率為13.43%,大大超過1922年至1927年年遞增3.78%的速度。其間全國新設廠礦企業達到662家，資本總額25245萬元。其中民族資本的紗廠數由73家增至84家，紗錠由201.8萬餘枚增至258.9萬餘枚，分別增長了15%和22%;絲廠由92家增加到165家，絲車由2.2萬餘台增加到2.5萬餘台，分別增長79%和10%。而在機器工業方面，1924年有民族資本的船舶、軋花、繅絲、紡織、印刷、修配等機器廠284家，到1931年總數已增加到457家。

  為推進中國工業技術的進步和應用，國民政府還相繼成立了一批科研機構。如1928年在南京成立了中央工業試驗所（隸屬經濟部），該所在工業原料分析、機構設計與製造、木材、電工電子、膠體與製革、纖維、釀造與澱粉、油脂、化工藥品、紡織染料、塑料、熱工等方面，都取得了許多具體成果。同年6月9日又正式成立了國立中央研究院，也以從事應用性課題研究為方向，為社會生產和生活服務。工程研究所創辦了鋼鐵試驗廠，與中央合辦了陶瓷試驗場，與棉業統制會合辦了棉紡織染實驗館等，推進了鋼鐵、棉紡、陶瓷、玻璃等行業新技術的研製與應用。1929年7月公布了特種工業獎勵法，對近代新興工業迫切需要的產品的工業，按工業種類及所取得的成績給予專利、免稅、減低運費等獎勵。1931年5月制訂了實業建設6年計劃，建議以興辦急需的基本工業為主。而在此前後，建設委員會所辦的長興煤礦於1929年開工，淮南煤礦於1930年開工，實業部與華僑合資創辦的中國酒精廠亦籌備完工。

  當然，從1927年南京國民政府成立到1931年「九一八」事變期間，中國工業生產，特別是民族工業生產的發展，也還受到了當時國內和國際經濟環境的一些影響。1928年「五三」慘案後掀起的抵制日貨運動，對民族工業明顯地產生了刺激作用。這次運動一直持續了一年之久，使日商紗廠庫存棉紗大量積壓，而華商紗廠的紗、布銷路轉旺。1928年以前，青島火柴業一直由日本獨霸著，1928年以後民族火柴業才得以在青島設廠，僅1928-1931年間，山東就增加了23家火柴廠。

  對中國工業生產影響最大的，還是1929年開始的世界性經濟危機。自19世紀70年代開始的金貴銀賤的趨勢，在1929-1931年間發展得更加明顯。1924年金銀比價是27.7,1929年發展到38.6,1930年進一步發展到53.4,1931年更達到70.3.金貴銀賤，金匯上揚，對使用銀幣的中國來說，就是貨幣對外貶值，這自然會刺激出口而抑制進口，從而大大增強中國產品的出口競爭能力。因為中國出口商品價格是以外匯（金幣）結算的，在國內卻是以銀圓或銀兩來支付的。外匯率上升，進口貨付出的銀價增高，其成本加重，一些過去進口有利的商品變為無利，甚至虧本，從而抑制了這些商品的進口。而銀價跌落，中國出口貨物所得外匯折合成銀幣數超過國內銷售商品所得數，出口貨物自然增加。但也有另外的情況，因1929年的經濟危機是一次嚴重的生產過剩危機，主要資本主義國家批發物價指數暴跌，這就不可避免地導致一些外國商品為求出路而向中國傾銷，使進口的平均價格下跌。如毛紡織品直貢呢，以1929年進口價為100,1930年為80.78,1931年僅為63.98.然而這並不意味著它一定就會造成對中國企業的破壞性衝擊。如廉價小麥大量進口，使用洋麥加工成麵粉有利可圖，上海的麵粉大廠因此獲得不少好處。又如橡膠製品價格下跌，但跌落幅度不及銀價，故在國內市場上，生橡膠製品的銀圓價格仍有上升。結果因進口原料賤、製成品貴，也使國內橡膠業取得了較大的發展。僅1927-1931年間，上海橡膠廠就從7-8家發展到48家。

  從上述情況不難看出，1929年開始的世界性經濟危機其實帶給中國一些重要的商機。雖然這場世界規模的經濟危機使中國受到西方剩餘商品的衝擊，但中國原本就貧窮落後，其工業生產並沒有被捲入危機，反而因危機造成的一些商機刺激了中國工業的發展。

  相對而言，中國的農村受到世界性經濟危機的影響反而要更大一些。一方面，這幾年農產品外銷情況較為平穩，民族工業產品在農村銷售情況也較好。1925-1931年四川年均購入棉紗值2942萬關兩；1923-1931年湖南購進國產機紗維持在750萬公斤左右；1927-1931年江西購進國產麵粉從130萬公斤更直線上升到1618萬公斤。這些情況都對民族工業平衡發展有利。而另一方面，中國地域廣闊，農村的經濟狀況也很不均衡。由於資本主義各國紛紛向中國大量傾銷剩餘農產品，糧食的進口淨值由1924-1929年的年平均146835萬公斤，猛增到1932年的392490萬公斤；棉花的進口量也由1927年的12075萬公斤，增加到1931年的23265萬公斤。而且這些產品的價格還遠低於本國土產之價格。當時市面上，西貢一號米每擔最少9.2元，與中國米價相差無幾，美棉每包34兩，而陝西標準棉為32.5兩；澳麥每擔合4.2兩，中國麥每擔還要4.5兩。價格既不相上下，進口農產品品質優良，交貨時間準確，自然更具競爭力。經營中國農產品者，則不得不忍痛壓價，自然造成成本不敷的局面。因此，中國的生絲、茶葉、棉花、大豆、花生等農產品出口之困難，便可想而知。

  這種情況自然不可避免地會影響到相當部分地區的農民生活。在這些地方，中等農家之儲蓄不逾一二十元，其下者竟至求一元之現金而不可得，且這種情況可謂俯拾皆是。有的地區甚至貧困到整個村子裡貧苦農民連兩角錢都找不到。

  1927年以後的幾年時間裡，中國農村經濟的發展雖然很不平衡，但就整個的趨勢而言，農村經濟明顯地呈現出徘徊不前，甚至是衰退惡化的現象。

  農村經濟逐漸惡化，根本上與中國農村自身長期存在的問題有關。如土地與人口的比例失衡，糧食短缺；自然災害頻繁，一些地區戰禍連年，造成農民赤貧，以及傳統的租佃關係導致了農民生產動力不足等等。以浙江、江蘇為例，土地與人口的矛盾就非常突出。據1928年民政廳調查，全國人口密度最高的省份即為江蘇，其次則為浙江。人多地少，糧食自然容易短缺。以浙江為例，由於自然災害頻繁，1928-1929年，每年遭受水災平均為33.5個縣份，遭受旱災平均為14.5個縣份，遭受風災平均為21個縣份，遭受蟲災平均為30.5個縣份。災害影響到這兩年的糧食生產，1928年全省產量為2343萬噸，1929年為1984萬噸，而全省糧食消費額每年則需要40162萬噸，所虧之數除了靠部分雜糧替代外，則還要靠從外省調進。而租佃關係落後和土地分配不平衡，則更進一步加劇了貧苦農民的困難。據不完全統計，浙江全省農戶中佃農的比重最高，占到全省農戶的35%,半自耕農占33.6%,自耕農占23.6%,僱農占7.8%。無地少地的農民占整個浙江農村人口的70%左右。華北地區的情況亦相差無幾。據30年代初國民政府內政部調查，在冀、魯、豫三省中，擁有耕地在10畝以下的農戶分別為51.4%、57.35%和55.01%,三省平均則為54.66%,他們所擁有的土地僅占三省全部土地的16.09%。相反，擁有耕地在50畝以上的農戶，在三省中則分別為7.48%、6.65%和4.85%。而他們所擁有的土地則分別為35.38%、34.84%與28.05%。這也就是說，在冀、魯、豫三省中，擁有50畝以上耕地、占全體農戶6.32%的富農與地主，擁有全部耕地的33.12%。根據相關學者的研究成果，一般男性壯年農民每年需要糧食約在420市斤左右，而冀、魯、豫三省耕地正常年份畝產量大約是212、282和270市斤。而一般說來，擁有土地越少的農戶，越沒有能力占據與保持肥沃的上等田地，其地畝越可能是下等的貧瘠地。如果把種子、肥料、賦稅、攤派等開支計算在內的話，1個人所需維持生活的土地量應不能少於3-4畝。因此，以一戶農戶計，擁有耕地10畝以下者常年處於吃糠咽菜的半飢餓狀態在所難免。

  農村經濟面臨破產的另一個因素是土地稅（即田賦）的負擔對於農民過於沉重。田賦是中國歷代王朝政府的主要歲入。辛亥革命後的民國政府曾確定田賦為國家稅收項目，並在1913年取得了8200萬元的收益。當時為滿足各省財政的需求，准許在特殊情況下加征30%或以上的數額，這使田賦平添了數不清的附加。再加上民國以來戰亂頻仍，軍閥割據，不僅使田賦正稅繁重，而且攤派預征猖獗。這種攤派按畝或地丁徵收，實際上就成了變相的田賦。尤其是臨時軍事攤派，無預定時間和數目，只要軍隊需要就可隨時徵收，任其誅求。南京國民政府成立後，把田賦劃歸地方，使之成為地方政府和軍閥取得財政及軍費開支的主要來源，這就更進一步加劇了對農民的盤剝。由於國民政府建立後對地方行政組織進行了改革，在省政府增設了土地廳、農工廳、建設廳等，在縣政府增設了建設局、教育局、財政局等，並力圖使區級組織正規化，還把包括鄉在內的下層行政職員官僚化，其結果是省、縣、區、鄉組織驟然擴大，地方財政不斷膨脹。為配合地方政權改革，國民政府又舉辦了諸如警察、治安、交通、自治、保甲和教育等種種新政，凡此無一不需龐大的財政支持。與此同時，地方軍閥為保存實力，與中央抗爭，乃至連年混戰，也促使許多大小軍閥把眼睛盯在農民身上，動輒加派溢征田賦。甘肅省當時歲入不及1000萬元，一年要承擔的客軍軍費就達到660萬元之多。它下面的一個縣在1934年僅「因逼餉故拇指被軍隊懸樑斷節者即達1500多人」。而據相關的報導，四川某些地區，1931年時田賦已經預徵到1961年了。

  對於農村問題的嚴重性國民政府早就有所意識，因而曾試圖採取積極措施來減輕農民的負擔。首先是限制田賦附加。財政部於1928年10月頒布《限制田賦附加辦法八條》，其核心為「田賦正稅附捐之總額不得超過現時地價之百分之一」，「田賦附稅之總額不得超過舊有正稅之數」，已超過的縣份要陸續核減以符合規定。凡不按此辦法執行的縣長，將遭撤職懲戒的處分。但此辦法漏洞頗多，起不到限制的作用。由於許多地方正附稅總額均未超過地價1%,而附加卻超過了正稅1倍以上。或正附稅合計已經超過了地價的1%,附加卻未超過正稅，因而還要求允許加派。結果，「各省縣始終沒有確實遵行，田賦附加不但沒有大量核減，反而日趨高翔」。不得已，同年12月，發現問題的財政部又頒布了《整理田賦辦法》，規定不得隨意增加賦額和懲罰貪官污吏等。而兩年後，隨著裁厘的實行，考慮到地方收入減少，國民政府又不能不發文同意除省正稅附加外，允許縣政府附加。於是各縣田賦附加又紛紛而起。不得已，政府又得重申前令，限制附加。唯田賦及附加是地方財政支柱，因此儘管中央政府三令五申，人民呈控地方違法附加者仍紛至沓來。

  要根本解決農民負擔問題，土地改革當為必由之路。國民政府成立之初，尚沒有在全國推行土地改革的現實條件，但依據孫中山的民生主義，它不能不提出平均地權和耕者有其田的主張。1928年12月26日，國民黨中央執行委員會第169次政治會議提出了土地法的立法原則，並於次年1月16日第171次會議上通過。其主要內容是：（1）徵收土地稅以地值為根據；（2）土地稅率采漸進辦法；（3）對於不勞而獲的土地增益，行累進稅；（4）土地改良物取輕稅政策；（5）政府收用私有土地辦法；（6）免稅土地；（7）以增加地稅或估高地值方法促進土地改良；（8）土地掌管機關；（9）土地權轉移須經政府許可。其目的，在防止私人壟斷土地以謀不當得利之企圖，並須設法使本身非因施以資本或勞力改良之結果所得之增益歸為公有，達到地盡其用，並使人民平均享受土地之權利。該原則在明確承認土地私有的情況下，給予了地方和中央政府以極大的干涉私有土地之權。

  經過1929年1月29日立法院第10次會議決議，《土地法》由吳尚鷹、王用賓、鄧台蔭、陳肇英、黃昌谷5人起草，並聘戴季陶、王寵惠為顧問，組織起草委員會。歷時一年半，並經數十次開會討論，於1930年6月提交立法院第94、95兩次院會，最終完成了立法程序，於6月30日由國民政府正式公布。

  《土地法》共計5編397條，它明確承認了土地私有權，如其第一編總則第七條即規定：「中華民國領域內之土地，屬於中華民國國民全體。其經人民依法取得私有權者，為私有土地。」它同時也肯定了舊有的租佃制度的合法性。如第一百七十一條指出：「以自耕作為目的，約定支會地租使用他人之農地者，為耕地租用。」而為了體現孫中山平均地權的思想，該法也對土地私有權加以限制。如第八條規定：凡可通連之水運、天然形成而為公共需用之湖澤、公共運輸道路、礦泉地、瀑布地、公共需用之天然資源地、名勝古蹟、市鎮區域之水道湖澤，其四周相當範圍內之公有土地，以及其他法令禁止私有之土地，一律不得私有。第十四、十五條規定：政府對於私有土地，得斟酌地方需要、土地種類及土地性質，經中央地政機關核定後，分別限制個人或團體所有土地面積之最高額。超過此種最高額之私有地，由地政機關規定辦法，限令於一定期內將額外土地劃分出賣。如不依期限出賣，地方政府得依法徵收之。第十六條規定：國民政府對於私有土地所有權之移轉設定負擔或租賃，認為有妨害國家政策者得制止之。第十七條規定：凡農地、林地、漁地、鹽地、礦地、要塞軍備區域及領域邊境之土地，無論公有地或私有地，不得移轉設定負擔，或租賃給外國人。當然，所有這些限制不僅是有限的，而且也是具有相當大的伸縮餘地的。另外，《土地法》還有一系列明確的條文主張要保護佃農的利益。

  不過，實行平均地權，按照孫中山的思想，最主要的還在於徵收地價稅、土地增值稅及照價收買。而這必須先行辦理土地所有權登記。要辦登記，又須先辦地籍測量。然而要測量全國土地，最快也要30年才能完成。依照《土地法》所規定的非經依法測量之土地不得為所有權之登記，則平均地權完全無法指望。而土地增值稅的徵收問題，規定部分免稅和無法轉移的土地15年之後才可徵收，也與孫中山提出的土地漲價後所有利益歸人民共享的原則不相符合。且土地法有意迴避了累進稅率，反而規定地價稅率不論地產大小都用同樣的稅率去繳納，名義上是小農和大地主都有同樣的負擔，實際上是土地多者，納稅卻不多，從而達不到抑制土地兼併、防止土地投機的目的。再加上該法規定的地價稅率很低，市地和鄉地的改良地地價稅率僅為10%-20%,同時還有含混不清的「自住地及自耕地」的規定，即凡未離開所在地之市縣，或3年內只要曾回其土地所在市縣住上一段時間，就不能被指為「不在地主」課以重稅等等用以進一步減輕地主的賦稅負擔的規定，結果是，這個《土地法》不僅不是抑富濟貧，反而是在有形無形中幫助大地主去兼併土地。

  國民政府試圖減輕農民負擔的另一項主要措施是「二五減租」。在這方面，浙江省政府在全國開始得最早，也最見成效。還在1927年5月27日，浙江省政府在公布的《浙江省最近政綱》中，就提出了減輕佃農租25%的主張。11月，省黨政聯席會議通過了1927年浙江《佃農繳租實施條例》，定本年正業農產之全收穫量50%為最高的租額，佃農依最高租額減25%繳租。同時限制撤田、不繳租，限制預租；並為佃業糾紛規定了仲裁機構，以省黨部和省政府為最終仲裁機關。次年，浙江省政府又通過了《浙江省十七年佃業繳租章程》，對1927年條例中未作規定者加以補充。「二五減租」明顯地提升了佃農的地位和其對生產的興趣，而使地主的利益受到觸動，地底價明顯低落，永佃權比從前大為上漲。人們的產業觀念發生了變化，有產業者寧願把田產出賣，因為有田產的業主必須負擔田賦，而田產越多越容易和佃戶發生糾紛。一旦佃戶不繳租，就得打官司，而為了幾十元收入，賠上更多的訴訟費，不僅得不償失，而且通常情況下還未必能夠打得贏。

  當然，由於地主收入減少，不可避免地使由地主負擔的田賦也會短收。而政府方面，不僅不會相應減賦，反而還因財政拮据而不得不加收建設特別附捐、自治經費、治蟲費、農民銀行基金、保衛附捐、飛機捐、教育畝捐等等。因此，到了1929年，浙江省政府就不贊成繼續實施「二五減租」了。因為實行「二五減租」後政府稅收，特別是田賦逐年減少，佃農在減租後卻並無多大利益，政府反而要為調解租佃糾紛成立佃業理事局，每年耗資數十萬元，頗不合算。對此，浙江省黨部與省政府發生了激烈的衝突，經國民黨中央派戴季陶出面調停，才找到了折衷的解決辦法。經國民黨中央核准後規定：土地收穫副產除應全歸佃農外，由佃業雙方就各該田畝情形，以常年正產全收穫量37.5%為繳租額，自行約定新租約。不過，就具體實行的情況而言，「二五減租」其實在浙江省的大多數縣中均未能夠得到推行。得到推行的縣，有的也只行了幾個區，如蕭山、諸暨、壽昌等；有的則只行了幾個鄉，如麗水、青田、海寧等。浙江省黨部對此現象的檢討是：「此種原因，由於國民革命之勢力未能深入整個下層，殘餘之封建分子依然具有若干統治農村之權威，減租運動在受其積極的或消極的摧殘或阻礙者半；由於繳租、計算、訂約種種手續過於繁瑣，非一般農人所能了解，而因循不行者亦半。」