第四節 改訂新約與「革命外交」

  與頭緒繁多且困難重重的內政方面的問題相比，南京國民政府所面臨的外交問題同樣十分棘手。國民黨自1924年改組以來一路高唱反帝口號，鼓動並吸引了廣大具有強烈的民族主義情緒的民眾。但是，作為革命黨，國民黨可以盡情地鼓吹反帝革命，從而暴露北洋政府外交上的軟弱無能；而擔負起執政黨的角色之後，便逐漸感到要繼續倡言反帝，並不那麼容易。何況，蔣介石早就對武漢政府時期的「革命外交」有所領教，且深為反感，他自然相信，即使對孫中山所強調的廢除不平等條約諸事，亦須按部就班地在政府指導下，與列強各國政府和平解決，絕不能訴諸民眾運動。問題是，蔣介石等上層國民黨領袖要著重關心政權的鞏固問題，而中下層的眾多國民黨人卻不可能驟然停止革命的慣性思維。南京國民政府建立之後，隨著日本三次出兵山東和濟南事件的發生，國民黨上下層之間的這種矛盾的狀況，就清楚地表現出來了。

  日本第一次出兵山東是在1927年5月間。5月28日，鑑於當時國民革命軍開始向山東挺進，日本政府發表了出兵山東聲明，決定派原駐滿洲的第33旅團進駐青島，並編組海軍第2艦隊，擔任山東方面警備。此舉引起中方強烈不滿。不僅北京、武漢、南京三個國民政府相繼向日本政府提出抗議，而且激起了中國民眾的憤慨，各地民眾紛紛掀起了抵制日貨運動。這一事件雖然由於北伐軍在徐州戰役中大敗，退回南京，日本政府於8月30日宣布從山東撤兵而暫告平息，但問題並沒有得到解決。

  日本在山東的特殊權益，是其利用第一次世界大戰的機會，從德國人手中奪取的，並不具有合法性。因此，迫於各國的壓力，日本政府不得不在1922年2月華盛頓會議期間與中國簽署了《中日解決山東懸案條約》，承諾將德國舊租借地膠州交還中國，撤退進駐現駐膠濟鐵路及其支線的日本軍隊和憲兵，膠濟鐵路及其支線一切附屬財產移交中國。然而在隨後具體解決山東懸案的談判中，其利用中國政府的軟弱，堅持強迫中國方面要承認日本在山東仍然享有某些特殊權益。這包括日本占領膠州灣租借地時，為方便日本移民而填平的海岸低洼地和強行購買的土地及出租的官地；濟南、坊子、濰縣、張店、淄川、博山、周村等處的日方產業歸日本政府保留或使用，等等。日本政府正是以保護這些特殊權益來作為自己必須出兵的理由的。因此，當1928年4月南京國民政府開始再度北伐，向山東推進後，日本政府4月17日又再一次決定出兵中國山東，並於一周後，即25日就已經派兵5000在青島登陸，次日一部更進駐了濟南。

  

  日本政府決定二次出兵山東的消息發表後，國民黨中常委第128次會議很快就進行了討論。蔣介石的態度很明確，一切為了北伐的勝利，為此要極力避免為日本提供干預北伐軍的口實。會議據此決定為保證北伐的勝利，反對一切形式的罷工、罷課，並且不允許進行大規模的集會或示威，要求各地黨部執行中央決議，督導民眾運動團體以和平方法進行反日宣傳活動。但這並沒有能夠阻止日本兵製造「五三」慘案。慘案發生後，國民黨中央不能不幾度召開緊急會議，研究應付辦法，並且制定出了《對日經濟絕交辦法大要》。然而國民黨還是再三強調，對日「非集全民之財力、武力，出以有訓練有計劃之鬥爭」，「若激於一時之憤，為無訓練、無計劃之動作，不特於國無益，勢必墮其術中，更增困辱」。不料，受到北伐軍「打倒列強除軍閥」的激進口號激勵的各地青年學生的激憤情緒卻難以控制，國民黨中下層黨員、幹部也同樣難以抑制自己的憤慨。故5月5日之後，上海的學生就開始大規模地組織起來，紛紛以罷課、集會、示威和公開進行街頭演講的方式，表達自己的強烈憤慨。與此同時，廣州、南京、南昌、蕪湖、福州、梧州等地學生也紛紛召集反日群眾集會。這些活動從一開始就與執行國民黨中央指令的軍警憲發生了衝突。國民黨中央政治會議雖有臨時會議，國民黨中央黨部和國民政府委員會雖有聯席會議，一致要求各地學生停止同盟罷課、遊行及檢查日貨，聽從中央的指導，卻未見明顯成效。

  由於事件的刺激和擔心學生運動失控，國民黨上海市黨部率先開始把民眾反日運動引向組織化。它在7日召集總商會、商民協會、農民協會、學生會、婦女協會等21個團體代表舉行會議，決定建立上海各界反對日軍暴行委員會（即「反日會」），並在2天後通過市民大會推薦的形式，成立了由各界代表23人組成的反日會執行委員會，下設5人組成的常務委員會作為執行機構。國民黨上海市黨部黨務指導員兼宣傳部長陳德征以《民國日報》主編的身份，作為新聞界的代表擔任執行委員會主席，上海市黨部黨務指導委員會常務委員王松廷作為國民黨代表擔任副主席，上海工會整理委員會代表劉雲，上海商民協會代表鄔志豪，上海學生聯合會常務委員、復旦大學學生隴體要，分別擔任執行委員會的常務委員。反日會除有組織地開展宣傳活動外，還根據國民黨第134次中央常務會議制定的《對日經濟絕交辦法大要》，成立了對日經濟絕交委員會，通過了《經濟絕交進行大綱》。該大綱規定以5月16日為限，除一些必需品外，所有日本商品一律不許進口，已經進口的日本商品必須於5月31日以前到檢查委員會登記，同時繳納一般為50%的救國基金，發給流通販賣許可證。任何違反上述規定而私自販賣日貨或代理販賣者，即按奸商處理，並公布名單。

  受上海經驗的影響，南京、廣州、南昌等地國民黨人也先後出面成立了反日會、外交後援會、經濟絕交委員會等反日團體。各地反日會的組織還於7月24日正式召開了全國反日大會，並於30日召開了第一次執行委員會會議，推舉陳德征等為常務委員，王廷松為監察委員，隴體要為秘書長。其第二次執行委員會通過的《告全國民眾及世界民眾書》明確提出，該會主張在經濟上促進絕交，提倡國貨，要求關稅自主，政治上反對妥協外交，要求修訂不平等條約，要求日軍立即全面退出山東省。會議通過並公布的《對日經濟絕交計劃大綱》，提出比上海反日會更具體的一系列規定，把糧食、棉花、煤炭、鐵礦等出口商品定為絕對禁止品目，國內工廠無法處理的剩餘產品定為相對禁止品目。除此之外的一切日本商品一律全面禁止進口。在金融部門，禁止使用日本貨幣，存於日本銀行的儲金需全部提出，中斷同日本的外匯交易。在交通部門，禁止乘坐日本船舶，拒絕運輸日本貨物。這次經濟絕交運動的結果，使日本對中國的貿易受到相當大的影響。日本——上海航線出口到中國的貨物總量，「五三」慘案爆發前的1928年4月為61000多噸，慘案爆發當月為51800多噸，6月即猛降到28600多噸，7月更減少到27600多噸。而中國對日本出口商品中占有最大比重的糖，5月為25000多噸，6月就猛降到5500多噸，7月只剩下3700多噸。浙江、江蘇、安徽、江西、湖南、湖北等地的出口額，6月和5月相比，也猛降了一半以上，由5月份的18704日元，大幅下降到9169日元。

  由濟南慘案所引起的全國性反日運動，是南京國民政府成立以後第一次群眾性的維護國家主權和尊嚴的鬥爭。在此之前，蔣介石的基本方針是一切為了北伐勝利，對外要忍辱負重，即所謂「不屈何以能伸，不予何以能取，犯而不較，聖賢所尚；小不忍則亂大謀，雖賢所戒」。至濟南慘案發生，蔣介石內心雖激憤異常，對日卻仍舊極力謀求妥協，生怕進一步刺激日軍，直接干預北伐。為此，他甚至秘密告訴負責談判的外交部長黃郛：如日方能不妨礙北伐軍繼續北上，予以自由運輸，「則對於反日運動，中正可以極嚴厲手段阻止之。如此，則向來關係依然繼續，且亦加厚。中正為增進睦誼計，亦可以向日軍道歉，表示真誠也」。但是，在國人強烈的反日情緒的壓力下，不論日方怎樣要求，黃郛事實上都無法做出向日軍道歉的舉動。一方面國內反日運動此起彼伏，國民黨中央和新政府都必須公開做出捍衛民族尊嚴的強硬姿態；另一方面在對日交涉中因受蔣介石主導，黃郛態度軟弱，在日方壓迫下步步退讓，終未能避免慘案發生，還是不可避免地引起了國內輿論，包括國民黨高層人士對他的冷嘲熱諷。眼見妥協方針並無成效，而日本亦無武裝干涉北伐軍的意向，軍事進展順利，國家統一在即，出於塑造孫中山合法繼承人的形象考慮，蔣介石馬上轉趨強硬，反過來要求黃郛辭職，改由當年在巴黎和會上代表南方政府，曾經表現強硬的王正廷接手外交部長一職。

  王正廷於1928年6月6日被正式任命為外交部長，6月15日，他代表國民政府發表對外宣言，明言：中國80餘年備受不平等條約之束縛，今當中國統一告成之際，當遵正當之手續實行重訂新約，以合乎完成平等及相互尊重主權之宗旨。7月7日，他以外交部名義，發表《廢約宣言》，稱：「對於一切不平等條約的廢除，及雙方平等互惠主權新約之重訂，久已視為當務之急。」表示決心依如下三原則加以重訂：（1）已屆滿期之條約，當然廢止，另訂新約；（2）尚未滿期者，國民政府當以相當之手續解除而重訂之；（3）舊約滿期而新約未訂者，另訂臨時辦法處理一切。

  王正廷的這兩個宣言一經發表，當即得到部分國民黨人的熱烈響應。他們隨即趁熱打鐵，籲請中央由此開始厲行「革命外交」，以伸國權，以副民意。儘管這些國民黨人所主張的「革命外交」，並非是要繼承武漢政府時期那種根本否認以往中外條約合法性，單方面通過外交談判逐步廢除列強在華特權。通過群眾運動對列強各國施以威脅性手段，逼其放棄過去條約的革命做法，但它一經提出仍在全國範圍內引起了強烈的反響。

  社會輿論越是強烈，王正廷也就越是雄心勃勃地要加速實現他的計劃。按照他的計劃，中國政府應當在1928年即完成與各國談判收回關稅自主權；1929-1930年進行撤廢領事裁判權的交涉；1930-1931年著手收回租界主權並撤銷外國駐軍之權；1933年爭取收回各國在華租借地，恢復中國固有的全部領土。可以看出，王正廷的做法是想遵循國際公法。但越是這樣，他想要順利實現其計劃的困難也就越明顯。

  1928年7月，王正廷開始分別照會商約期滿的丹麥、義大利兩國政府，接著又照會同樣商約期滿的法國、日本、比利時、西班牙、葡萄牙等國，聲明與上述有關國家的舊約或商約本年6月30日已經滿期，應照前述臨時辦法廢止舊約，在平等及互相尊重領土主權的基礎上另行訂立新約。面對南京政府的修約要求，且迫於中國民眾和輿論的壓力，歐洲各國政府在堅持新約未訂之前舊約繼續有效的前提下，大多表示願意根據平等互惠的原則，派出全權代表與國民政府談判訂立新約，惟日本方面指責臨時辦法為中國單方面所頒布，不僅使現行有效之條約失其效力，而且是蔑視國際信義之暴舉，揚言要採取必要的行動來維護自己的利益。然而，在多數國家已經表態願意談判新約的情況下，無論是王正廷還是國民政府，都沒有因為日本的激烈反對而有所退縮。何況，條約尚未期滿的美國政府已率先表明了願意與中國國民政府重訂關稅協定的意願。

  7月10日，美國駐華公使馬克謨奉命照會國民政府，表示願與中國訂立關稅新約。次日，中國赴美專使伍朝樞亦照會美國國務院，請其任命正式代表與中國商談中美新約問題。20日，隨同蔣介石等政府要人前往北平巡視的財政部長宋子文會見了馬克謨，幾天後即與馬克謨簽訂了《整理中美兩國關稅關係之條約》，明確規定歷來中、美兩國所訂立有效之條約內有關在中國進出口貨物之稅率、存票、子口稅並船鈔等項之各條款應即撤銷作廢，今後當遵循國家關稅自主之原則，對於兩國人民則採取互惠及國民待遇。條約內雖留有一條「享受與他國平等待遇」的尾巴，但中美新約的簽訂，到底打破了中外關稅自主交涉的僵局，為實現1926年關稅會議關於1929年1月1日之前恢復中國關稅自主的決議開了一個好頭。它對國民政府開展修約談判，更是一個極大的鼓舞。

  隨後，王正廷以中美新約為樣本，很快開始了與比利時、西班牙、葡萄牙、丹麥、義大利和日本等國的關稅自主談判，並在1928年年底之前連續簽訂了中挪、中德、中比、中意、中丹、中葡、中荷、中瑞、中法、中英、中西等11個關稅平等新約。到1929年1月1日，中國預定實行關稅自主的最後期限時，只有日本一國仍然阻撓中國實行自主。經過不懈努力後，日本方面也只是在國民政府預定延期實行新訂稅則的1929年2月1日前兩天，即1月30日表示同意日僑可暫照中國的新稅則納稅。

  在關稅自主談判的同時，外交部還開始了與有關國家關於收回其在華租界和租借地的談判。如1929年8月31日與比利時駐華公使簽訂收回天津比利時租界協定，1929年10月31日與英國公使藍普森交換收回鎮江英租界的照會，1930年9月17日中英簽訂收回廈門英租界的協定，以及1930年4月18日中英簽訂的關於收回威海衛專約與協定等。這些租界或租借地的收回，雖然多半是坐享前北京政府未及收穫的成果或武漢政府時期民眾強力外交的成績，有關威海衛的談判甚至還在「劉公島續租十年」、承認英人「土地租契」和同意英國收回對威海衛的財政撥款等問題上做了過多的妥協，但是它們的收回到底也還是反映了國民政府堅持改訂新約的某些實績。

  國民政府改訂新約中最困難的一項是撤廢領事裁判權的談判。國民政府原以為最先在關稅自主問題上向中國示以善意的美國會容易突破，故在對各國發出「裁撤領事裁判權」的照會之前，首先就試圖與美國達成協議。不料美國這時在中國的僑民已有近萬人之多，考慮到中國司法制度的現狀，美國政府堅持不便單獨廢棄華盛頓會議通過的《關於在中國之領事裁判權議決案》。因根據該決議，美、英、比、法、意、日、葡等國政府曾共同組織過一個調查委員會到中國考察過中國的法制狀況。1926年9月，該委員會召開的法權會議上提出的調查報告明確認為，中國現在要求收回領事裁判權尚非其時。結果最先在這一問題上做出讓步的，還是那些舊約期滿、必須改訂新約的歐洲國家。比利時最先在1928年11月22日簽署的《中比通商條約》中承諾放棄在華領事裁判權。接著，國民政府與義大利、丹麥、葡萄牙、西班牙4國的交涉取得了相應的進展。儘管國民政府與這5個國家改訂的新約都加有附件，註明各該國僑民應於現有領事裁判權之國半數以上承認放棄是項特權時，方得受中國法律及法院之管轄。王正廷的官邸還因此遭到民眾衝擊，但王正廷依舊因此而頗為振奮。在給國民黨中央政治會議和國民政府的呈文中，他信心十足地預言：「誓以奮鬥精神，積極進行，預期本年以內當可成功。領判權一經撤廢，租界之收回即不成問題，其餘不平等各點自更迎刃而解矣。」當年3月召開的國民黨第三次全國代表大會也在國民政府的外交報告決議案中明確重申了對外政策的三項基本原則：（1）從前中國與列強間所有不平等條約必須取消，重訂雙方平等互尊主權之條約；（2）以後中國與外國所訂條約須以不害雙方主權為原則；（3）中國所借外債必須以中國政治上經濟上不受損失為標準而重行整理之。

  據此，1929年4月27日，國民政府再向英、美、法、荷、挪、巴六國正式發出要求撤廢領事裁判權的照會，並於7月12日公開提出了次年1月1日收回司法主權的時間表和從8月30日起逐步撤銷多數地區的交涉公署的計劃，「以示中國取消領事裁判權之決心」。9月5日，針對8月美、英、法、荷、挪五國政府復照強調中國法制尚欠完善，必須實行1926年法權會議報告書提出的建議之後，各國才能考慮逐步取消領事裁判權的辦法的意見，國民政府外交部第二次分別照會美、英、法、荷、挪五國政府，堅持稱：自1926年法權會議報告書提出後，中國國內情形已有極大之變更，政治與司法之氣象更煥然一新，要求各國本著友好及同情的精神，立即派出代表與中國討論廢止領事裁判權之必要辦法。隨後，美、英、法、荷等國繼續拖延，僅於11月初復照表示願意於適當之時與中國開始談判。鑑於各國列強的這種態度，已經向國民黨中央政治會議和國民政府承諾「本年內當可成功」的王正廷不得不通過駐美、駐英公使正式通知兩國政府：（1）中國將從1930年1月1日起廢除治外法權，此後所有在華外國人都須服從中國的司法管轄；（2）在哈爾濱、天津、上海、漢口和廣州五地設立新式法庭；（3）各新式法庭聘用外籍法律顧問，他們可提供審問諮詢，但無權干涉審判之權；（4）外國人之間的民事訴訟案件，可由中國領土之外的外國人法庭審理，如其判決結果與中國法律或慣例相符，可由中國執行。此（3）（4）兩條得在兩年後進行修改。次日，中國駐法國使館也向法國政府通報了這一決定。

  迫於國民政府方面的壓力，美、英兩國政府在堅持不同意中國片面單方面廢約的情況下，不得不曲折地表示，它們原則上不反對中國以1930年1月1日為廢除領事裁判權的日期，但這種廢除應該是一個漸進的過程，所以他們認為1月1日只能視為是這一過程的開始而非結束。他們願意在中國政治形勢允許的情況下，派員與中國政府進行具體的談判。既然英、美已表明了願意妥協的態度，國民政府自然堅持按照既定的時間表，在12月28日公開發表特令，聲言自1930年1月1日起，在華外國人「應一律遵守中國中央政府及地方政府依法頒布之法令規章」。王正廷在給駐各國大使、公使的訓令以及公開的解釋中，也特別強調「此為原則性廢除，但不堅持立即實施」，各國對「政府準備之辦法如有意見，亦願於相當期內與之審議」。

  無論國民政府在撤廢領事裁判權問題上遇到多大的阻力，它的這一系列努力畢竟迫使曾經一度準備聯合抗拒的北平公使團放棄了組織聯合陣線的企圖，並一致認可了逐漸撤廢的原則。同時，國民政府的這種努力，也極大地瓦解了美、英、法、荷、挪等國公使在上海租界臨時法院司法權談判問題上的聯合陣線。該臨時法院1926年8月由原上海公共租界會審公廨改組而成，屬江蘇高等法院管轄，但審判在華被告的外國人時，須由該國領事會會審，審判涉及外國人的華人訴訟案亦須由外國領事觀審，法院的書記官與全體司法警察的薦派之權亦屬外國領事。對此，1929年5月8日，國民政府外交部就照會美、英、法、荷、挪、巴六國，要求收回司法權。此舉遭到了各國公使的聯合抵制，直至12月9日才最終放棄抵制，派代表與國民政府外交部代表進行談判。談判中雙方爭論尤為激烈，先後開會28次之多，但最後各國公使還是被迫與國民政府外交部於1930年2月17日簽署了《關於上海公共租界內中國法院之協定》。承認中國可以依照中國法律在上海公共租界內設置地方分院及高等法院分院各一所，其刑事判決及裁決可以上訴於中國最高法院，在法院設置的體例上與全國體例一致，普遍適用三審制；完全廢除領事出庭觀審或會同出庭；廢除外國人書記官長制，由中國政府任命檢察官若干人，依照中國法律執行職務，由法院院長委派承發吏，辦理、送達一切傳票及關於民事案件的文件，並由司法警察會同協助執行民事判決，租界工部局巡捕房應執行法院之判決；附屬於中國審判機關的民事監管所及女監應移歸各該法院，判處死刑人犯應該送交租界外中國主管機關執行；在法院執行職務的外國律師須向司法行政部呈領律師證書，遵守中國法令。新的協定雖然還保留了司法警察的派充和判決的執行仍須由工部局參與等條款，但此協定畢竟使中國司法機關自1843年簽訂《中英五口通商章程》以來第一次得以在上海租界有了自主執行職務的可能。不久，法國駐華公使代表也與國民政府外交部代表簽訂了《關於上海法租界內設置中國法院之協定》。隨後，原上海公共租界臨時法院改稱「上海第一特區法院」，並設江蘇高等法院第二分院受理民刑審案件，原法租界內的會審公署改稱「上海第二特區法院」，並設江蘇高等法院第三分院受理民刑審案件。

  就在改組上海租界法院的談判取得進展的同時，王正廷還在繼續推進關於領事裁判權的談判。1930年1月上旬，他就親自與英國公使藍普森在南京舉行了相關的談判。他仍舊堅持要求全面撤廢領事裁判權，同意只在5個大城市中設置特別法庭，並在其中設置外國人法律顧問。藍普森則主張分5年時間逐步地撤除領事裁判權，以案件的民事、刑事與個人身份之不同類別為順序，逐步實施，並要求中國應任命外籍法官，英國外交人員應享有廢案權，特別法庭應在12個城市中設置等。經過堅持不懈的談判，英國方面最終作出了讓步，同意放棄廢案權與外籍法官，放棄逐步撤除領事裁判權的原則，設置特別法庭的城市減為10處。中國方面則同意將上海市區暫不撤廢10年，天津則暫不撤廢5年。到1931年6月5日，中英最終達成了妥協，草簽了新約。由於美國在這一問題上緊隨英國行事，因此，中英草簽新約自然推動了中美新約的談判，中美談判也很快取得了進展。然而，國民政府與日本關於廢除領事裁判權的談判卻陷入了僵局。

  中日之間的交涉，最先卡在濟南慘案的解決上。自王正廷接手濟南慘案談判後，始終堅持日本必須自濟南撤出全部日軍並賠償中方所受損失，日本方面則堅持中國政府必須道歉、懲辦禍首、賠償日僑損失。雙方始終相持不下，從1927年7月斷斷續續談至1929年3月24日才最終達成妥協。28日，經雙方政府批准，中日代表在南京正式換文，決定日本在濟南駐軍2個月內撤完，濟南慘案中雙方所受損害由雙方任命同數委員組織調查委員會實地調查決定。該案解決後，雙方又談南京慘案、漢口慘案。對於南京慘案，雙方同意仿照中英、中美南京慘案解決辦法，由中方向日方略表歉意，雙方合組調查委員會，調查事實並辦理賠償損失事宜。對於漢口慘案，日方最終承認道歉，並共同組織調查委員會調查損失再商賠償。至1929年5月，即南京慘案和漢口租界事件解決方案達成後，中日兩國才得以正式恢復邦交並開始交涉修約問題。恰在此時，中日間修約談判尚未正式開始，卻發生了震驚中外的中東路事件。此一事件明顯地進一步刺激了日本人。

  中東路事件起因於對中東鐵路的控制權之爭。按照1924年中蘇解決懸案大綱的規定，在中國尚未能備款贖回中東鐵路以前，鐵路業務由兩國共管，中方任理事長，蘇方任副理事長。由理事長委派鐵路局長1人，由蘇方擔任；副局長2人，中、蘇各1人。以下處長、副處長等按中蘇雙方平等分配原則任用。而在隨後蘇方與張作霖政權另行簽署的《奉天協定》中，表面上也是所有權中蘇各半，一切事宜雙方平等，但在對蘇籍鐵路局長權利的規定中，卻接受了蘇方的建議，繼續沿用舊俄時期訂立的臨時章程，等於在事實上給了蘇籍局長對中東鐵路的實際控制權。條約具體實施後，中方任會長的理事會所設督辦公署形同虛設，鐵路財權和人事權完全掌握在蘇籍局長手中，這不能不引起中方的極大不滿。

  張學良主政後，在中東鐵路問題上也感受到同樣的麻煩。他很想利用蘇聯在國際上的孤立地位，在收回中東路權問題上有一番作為。注意到國民政府早於1927年12月就已經宣布對蘇絕交，並封閉了蘇聯駐華各領事館及商業機關，特別是關內修約運動所掀起的「革命外交」浪潮影響甚大，張學良等不免態度漸趨強硬。1929年3月，在張學良的支持下，東省特區督辦張景惠和中東路督辦呂榮寰等開始向蘇方要求限制蘇籍局長的權利，包括路局一切命令與文件應由局長及中方副局長共同簽字方能生效；路局各處處長、科長及沿線的段長、站長，應以半數改派華員等，然而，蘇方對此斷然予以拒絕，矛盾由此迅速激化。

  為迫使蘇聯放棄對中東鐵路的特權，張學良批准了採取將事態擴大化的強硬措施。負責辦理對蘇外交的特區教育廳廳長張國忱藉口共產國際執委會在蘇聯駐哈爾濱領事館內集會，於5月27日親率哈爾濱市特警和白俄人員，強行入內進行搜查，當場抄走文件、書籍及其他物件2車，並拘捕蘇聯駐瀋陽總領事庫涅佐夫（旋被釋放）、駐哈爾濱領事梅里尼可夫及館員等39人。此舉不可避免地使張學良與蘇聯的關係頓成水火之勢。

  面對張學良以武力搜查蘇聯駐哈外交領館，蘇聯方面很快作出了激烈回應。但蔣介石這時從徹底使東北與關內中央一體化的角度，則頗願看到東北與蘇聯關係緊張，故明確表示支持張學良用強力收回中東鐵路。這是因為：第一，這時關內地方派系林立，政爭不止，張學良若不能與南京中央政府靠在一起，難免為反對派所利用；第二，這時駐北京的公使團領袖也力促中國政府用武力封閉蘇聯在北京的大使館，反映出列強各國對蘇態度強硬，東北對蘇採取激烈做法，有助於取得列強各國政府對南京國民政府的信任。而蔣介石和張學良這時顯然相信，在國際事務中極端孤立的蘇聯，絕不敢在中東鐵路問題上對中國動武。正因為如此，張學良7月7日親赴北平會晤蔣介石時，蔣介石明確表態，中央政府可以撥款支持張學良對蘇採取強硬方針。

  正是在這種情況下，1929年7月10日，哈爾濱電話局局長沈家楨首先派員強行接管了中東鐵路電信機關。同時，張景惠下令查封了蘇聯遠東貿易局、煤油局、商船局、商業聯合會等，並解散了各職工會。中東鐵路督辦呂榮寰則下令，路局以局長名義發下之各項命令即日起必須由華籍副局長會同簽字，否則不發生效力。在遭到蘇方拒絕後，呂榮寰次日下令暫停抗令不遵的蘇方副理事長和局長的職務，由華籍副局長暫行代理局長職務，同時派員搜查和逮捕了蘇籍人員200餘人，旋將包括蘇籍局長在內的60餘名蘇籍高級職員驅逐出境。

  中國東北方面，特別是南京政府的強硬態度，導致蘇方於13日當天發出強烈抗議。對此，南京方面拒不接受，且強調「此次東省搜查哈爾濱俄領館及對於中東路之處置，本系阻止擾亂治安事件之勃發為目的，不得已而有此權宜之處置」。根本原因在於「東路蘇聯局長及該路重要職員對於1924年中、俄協定有中東路暫行管理協定，自始即未能切實執行」，「尤甚者，蘇聯人員輒借該路機關，作險詐違犯中、俄協定之宣傳」。南京方面的照會反過來更指責「蘇聯國政府當局武裝將我僑民拘押者，不下千餘人；寓俄僑商，困處彼方，受種種壓迫，以致無計謀生不能立足者，為數尤眾」，進而要求蘇方釋放一切被拘押之華僑，不得壓迫旅俄僑商及團體。鑑於此，蘇聯政府第二天就召回了其駐華官員，宣布與中國斷交。同時即開始向遠東地區調兵遣將。

  對於蘇聯政府的行動，南京國民政府堅持認為只是恐嚇而已。因為它判斷蘇聯在國際上極為孤立，向東北動武，不能不顧慮國際反響，尤其不能不顧及日本的反應。故南京國民政府公開通電，號召全國軍民沉著應變，一心一德，以御外侮。南京方面沒有料到的是，東北當局強行收回中東鐵路以及中蘇邊界局勢頓然緊張，反而促使日本方面高度警覺，擔心此例一開，日本在中國東北的權益也將受到嚴重威脅。日本外務省發言人為此迅速發表談話，警告中國政府不得侵害日人在東三省的利益，否則日本必以極端方法抵抗。

  為使剛剛有些眉目的對日交涉不致半途而廢，國民政府外交部19日借答覆蘇聯17日對華絕交事發表宣言，進一步聲稱：「此次中東路事件之發生，乃由蘇聯政府違反中東鐵路協定精神之全部，及指使蘇俄駐哈爾濱領事館與利用中東鐵路機關及其人員之名義，為其宣傳共產主義，圖謀顛覆中國政府、假造各國使領館信號、擾亂東省治安所累積之事實而起。」同日，外交部更正式公布從哈爾濱蘇聯領事館搜獲的文件。其所作所為，顯然是想要用反共宣傳來爭取國內各派、列強各國，特別是日本方面的諒解。

  隨著蘇方大兵壓境，並不斷開槍開炮對中方施加威脅，張學良深覺形勢嚴重，不能不一面公開發表對蘇作戰動員令，派王樹常、胡毓坤分任東、西兩路總指揮；一面轉而要求中央政府出面從外交上加以斡旋，爭取妥協。對此，蔣介石和王正廷頗不以為然。除蔣介石不斷向張學良打氣外，王正廷也幾次三番告誡張學良：中東鐵路問題「如不予以根本解決，勢必貽患將來。既經毅然處置於前，則在未開議之先自不能稍有退讓，自陷矛盾。且此時縱我勉予允認，得以開議，彼必更將肆意要挾，多方延宕。與其委曲而不能求全，曷若始終堅持，促彼覺悟。此中利害業經迭電詳陳，仍希毅力主持，電飭蔡（運升）交涉員勿稍退讓，務令就我範圍，萬一接洽決裂，竊度彼方雖嚴整戰備，然亦為簽字非戰公約之國，必不敢以世界為敵，實行宣戰。其可為彼方所能持以相迫者，一則虐待華僑，此層已托德使代為保護，政府當設法救濟；二則密派黨人分赴我國隱圖煽動，此層政府自當嚴飭各省戒備；三則擾亂沿邊，除蒙古、新疆由政府另電各該省妥籌防禦外，東北沿邊即請轉飭處以鎮靜，務期釁不我開」。

  蔣介石堅持不做退讓，外交部亦態度強硬，國民黨中央黨部也不時發表聲明，印發小冊子，以鼓動民氣。惟東北各將領，包括蔣介石派往東北輔助張學良的軍政官員們卻大多逐漸相信，堅持用武力奪取中東鐵路勢不可行，即使蘇聯讓步，日本因種種原因也絕不可能任我自管。因此，他們都紛紛建議：「為今計，似宜外示堅強，內則速由外交方面秘密進行，以求得一相當解決為妥。」對此，南京方面雖然曲予接受，開始藉助德國調停，並通過駐德大使蔣作賓與蘇方談判，但雙方的談判仍遲遲不能取得妥協。結果，蘇聯對中國東北的軍事入侵也就步步升級。滿洲里、綏芬河、同江等地接連發生軍事衝突。直至10月12日，蘇聯遠東特別集團軍下屬的黑龍江艦隊和黑龍江沿岸步兵組成的戰鬥集團突入松花江口，包圍了同江，並在航空兵的支援下，一舉擊沉了東北軍4艘軍艦和1艘拖船，並殲滅了東北軍陸戰大隊長李泗停屬下700餘人。接著，蘇軍乘勝驅兵挺進，連續擊潰了東北軍自同江至富錦的駐守部隊，殲滅了東北軍松花江艦隊的殘餘兵艦，占領了富錦，2天後始撤回蘇境。

  同江、富錦兩戰之後，由於南京國民政府仍舊堅持不能輕易妥協，中蘇交涉仍無進展，蘇軍於11月中旬再度發起進攻。17日，蘇軍步騎兵在航空兵的掩護下，首先攻擊了中國東北境內的密山，東北軍死傷超過千人。同時，蘇軍於外貝加爾集聚8000人的兵力，在坦克、裝甲車和飛機的協同下，大規模進攻了扎賚諾爾，全殲東北軍裝備精良的第17旅。僅1天，第17旅即全軍覆沒，旅長韓光弟、副旅長魏長林、團長林選青等先後陣亡，團長張秀英等自殺。蘇軍隨即包圍了滿洲里，於20日迫使東北軍守軍8000餘人全部投降，大批武器裝備被繳獲。蘇軍隨後還乘勝追擊到嵯崗站，並占領了海拉爾。

  張學良對上述作戰的情況也深感沮喪，其給南京報告的電稱：「八月十二日，俄軍二千餘人與炮艦水陸並進，侵入綏縣之中興鎮及李家油房，殺戮人民甚多……十九日俄軍侵入綏濱縣城，占領官署，燒毀公文，破壞監獄……二十八日俄軍侵入奇乾縣畢拉爾河，慘殺商民百餘名，燒焚房屋甚多。十月十二日，俄軍步騎三千餘人，炮艦八艘，飛機二十五架侵入松花江，我炮艦一艘，改裝炮艦三艘被毀，海軍陸戰隊及陸軍共死傷八百人。俄軍占領同江縣城，焚燒房屋甚多……三十一日，俄軍兵由松花江深入一百餘里，占領富錦縣城，燒毀官署電台，劫商店工廠之糧食，以兵力宣傳赤化主義。十一月十七日，俄軍三萬餘人以飛機坦克車各二十餘侵入滿洲里及扎（賚）諾爾，盧（臚）濱縣署及煤礦均被占領，電台鐵路車站均被擊毀，旅長一員，團長二人，均被擊死，下級官佐士兵死亡一千五百餘人……同日，密山縣城亦被俄軍據陷，並以飛機向我軍猛攻，擊死營長一人，連長三人，士兵三百餘名，並向平陽鎮一帶進攻，深入內地百餘里。」

  眼見東北軍連遭慘重失敗，張學良終於沉不住氣了。他不顧蔣介石和王正廷的反對，直接指示已經中斷交涉的地方交涉員蔡運升與蘇方接洽，並且反對王正廷謀求訴諸非戰公約組織主持公道的主張。他在11月27日的電文中強硬聲稱：「外（交）部在德交涉毫無結果，嗣因西北戰起，俄人遂益強硬，月余以來無從辦理。昨蔡交涉員在哈與俄副領事闊闊林以私人資格晤商，闊闊林雲，願奔走和平。號（20）日闊即由五站至海參崴，由該處高級軍官電請蘇聯政府。旋得復電。闊於有（25）日返哈，送閱原電，內容計分三項：（一）華方承認根據俄中協定恢復東省衝突以前之狀態。（二）對於蘇聯方面根據協定所推薦之正副局長，即行恢復其職權。（三）因糾紛逮捕蘇聯人民即行悉數釋放……查俄人所提各條與主席暨外部所指之最後應付辦法大致不差。弟遵照中央意旨，由地方設法了結，認為不能再緩，已致電俄外（交）部大體予以同意。」

  迫於情勢，南京方面也再難阻止張學良自行其是了。經過討論，國民政府正式任命蔡運升為談判代表，赴伯力與蘇方舉行會議。12月3日，雙方在蘇聯境內的烏蘇里斯克簽訂了《遼俄和平草約》（即《雙城子草約》），規定東北當局將中東鐵路理事長呂榮寰撤職，蘇方推薦中蘇鐵路正、副新局長，雙方公開聲明遵守中俄、奉俄兩協定。6日，東北政委會決定承認《遼俄和平草約》。22日，蔡運升與蘇方代表西門諾夫斯基分別代表中蘇雙方簽訂了伯力預備會議記錄，即《伯力協定》。其要點為：（1）恢復1929年7月10日以前中東路狀態；（2）由蘇聯改派鐵路正、副局長，即日就任，東鐵理事會亦先行恢復；（3）兩國簽約後，立即恢復中蘇國境和平狀態，雙方隨即撤兵；（4）立即釋放因雙方衝突而逮捕的僑民及被俘官兵；（5）中國立即解除白俄軍隊武裝，並將首領驅逐出東北境外；（6）先行恢復蘇聯在東北的領事館及國營貿易機關；（7）中蘇正式會議於1930年1月25日在莫斯科舉行。

  中蘇《伯力協定》簽署之後即告生效，蘇軍陸續撤返，蘇聯新任駐哈爾濱總領事、中東鐵路局局長、副局長等隨即走馬上任，並拜晤了張學良。然而，東北局勢剛告平靜，首都廢除不平等條約會卻認定《伯力協定》有損國權，呈請中央宣布無效，並要求撤職嚴辦蔡運升。鐵道部部長孫科也公開否認《伯力協定》之效力，反蔣各派更是同聲鼓譟，認為中蘇交惡純因蔣介石、胡漢民和王正廷等獨斷而無能所致。對此，國民政府不得不於1930年2月8日對《伯力協定》部分地予以否定，宣稱中國代表超越了權限；隨後並派全權代表、東北政務委員會委員莫德惠於5月9日抵達莫斯科，與蘇方全權代表加拉罕再度進行會談。這次談判由於國內中原大戰的影響，直拖到10月中旬才得以舉行第一次正式會議，第二次會議又拖到了12月初。次年4月以後，談判才最終可以正常舉行了，但圍繞著國民政府提出的備價贖回中東鐵路的方案，雙方在許多細節上始終談不攏。至「九一八」事變爆發，東三省被日本強占，蘇聯方面已不必再與國民政府談判中東鐵路問題了。

  中蘇《伯力協定》的簽訂，顯示蘇聯依靠武力維護其在中國東北權益的做法取得了成功。這對高度重視在中國滿蒙利益的日本是一個相當重要的信息。鑑於列強均已承認中國關稅自主，並與中國簽訂了新的關稅協定，日本政府在堅持日本有重要關係之不同物品於三年或一年內不增稅及中方確認整理日本債權人與中國無擔保及擔保不足之款的條件下，在1930年5月6日也最終與國民政府正式簽訂了《中日關稅協定》。但是，對於領事裁判權等更多地涉及其在華特權的問題，日本政府的態度變得更加強硬了。國民政府與英、美就撤廢治外法權的交涉所取得的進展，絲毫沒有能夠促使日本做出讓步。對於1930年11月王正廷提出的條約草案，日本政府拖到1931年3月才做出答覆。日本方面的要求很明確，中國政府必須以承認日本在中國東三省特別區域的權益為代價，來交換日本放棄在北平、天津、漢口、廣州、上海對民刑小案的領事裁判權，而且還得在各口岸設立特別法院，允許日本法官參與會審涉及日本人的民事案件，上述城市中的日本人還得享有與中國人同樣的納稅、租地、設廠等權利。在王正廷明確表示中國所要收回的權利，包括日本對旅大的租借權和南滿的經營權之後，日本政府的反應更加激烈。它修改後的提案不僅把其在東北的特權排除在外，而且提出，對於居住在所有租界、租借地和附屬地的絕大多數日本僑民，依舊必須行使領事裁判權。

  為打破僵局，並顯示決心，國民政府於1931年5月4日頒布了《管轄在華外國人實施條例》，宣布自1932年1月1日起，所有享有領事裁判權的外國人，均應受中國法院的管轄；在瀋陽、天津、青島、上海、漢口、重慶、福州、廣州、昆明等地設立特別法院，受理涉及外國人的民事和刑事案件，外國人的逮捕及其房屋或辦公室的搜查均應依中國刑事法典規定行之，凡構成刑事案件的外國人被搜捕後，須於24小時交到相當法院；構成民事或刑事案件的外國人可請中國或外國律師為其代理人或辯護人；觸犯警章之外國人應由當地警察廳審判，惟不得判以15元以上之罰金；外國人幽禁下監的地方，得由司法部特殊命令指定之，等等。然而，僅僅幾個月後，日本就發動了侵占中國東北的「九一八」事變，撤廢領事裁判權的談判再也無法繼續下去，就連已經草簽的中英新約也因此夭折了。國民政府推行的修約運動，自此告一段落。