第一節 黨治、訓政與軍權統治

  依照孫中山的理想，中國最終是要建成一個實行民主政治的國家。但他認為，要達到這樣的目標，必須分步驟來實現。首先是要革命，以掃蕩反革命。而革命期間必重兵權，故有軍政府且重軍權，乃大勢所趨，不可避免。革命成功，一躍而至共和憲政亦不可能，必須創一過渡時期為之補救。故軍政府仍有存在之必要，惟一切軍國庶政應悉歸革命黨完全負責，以黨義訓練人民、且以約法的形式詳細規定政府與人民之間的權利和義務，伸民權而抑軍權。直到革命成功，全國底定，各縣、各省都有民意為後盾，國民也在約法自治的磨練下養成民治的基礎，到那時則不難由約法而進至憲法，「民權立憲政體，可謂水到渠成而無動搖之慮了」。此即孫中山自1914年公布《中華革命黨總章》時就已經明確提出的，革命必由軍政而訓政而憲政的革命程序論。在1924年國民黨第一次代表大會實施改組之際，孫中山更在《國民政府建國大綱》中具體規劃了其實行辦法。

  北伐完成，孫中山規定的軍政時期即告結束，訓政階段自應開始。而所謂訓政，就是要以黨代軍，來負起指導政府和訓練民眾的責任。因此，南京方面部分國民黨人在二次北伐後，很快就開始依照《國民政府建國大綱》中的規定，提出訓政和黨治的問題來了。

  在這方面，最為積極的就是自認為國民黨元老的胡漢民。還在1928年初，身在海外的胡漢民得知國內北伐和清党進展順利，就曾雄心勃勃地表示，對北伐和清黨，「弟無能為役」，「蓋革命事業，其始必以軍事為政治之核心」；但軍事勝利之後，軍事同志即應將此核心「以互讓互勵精神移之至政治方面」，以便分工合作，完成建設之使命。6月3日，眼看二次北伐即將完成，人尚在歐洲的胡漢民致電南京國民政府代主席譚延闓，強調應在二屆五中全會上提出：「北伐完成，當依總理建國大綱，期主義之實現。」而主義實現的關鍵在於：「（一）以黨統一，以黨訓政，培植憲政深厚之基。（二）本黨重心，必求完固，黨應擔發動訓政之全責，政府應擔實行訓政之全責。（三）以五權制度作訓政之規模，期五權憲政最後之完成。」

  胡漢民依據《國民政府建國大綱》提出建議，主張繼承孫中山的遺志，推動訓政的實現，以達到恢復黨權，結束北伐以來備受各方抨擊的軍權凌駕於黨權之上的局面。他指出：一切權力應由黨集中，由黨發施，不僅黨外無黨，且黨外無政，政外無黨。政府由黨負保姆之責，由黨指導，由黨擁護。在人民未經政治訓練及未完全了解三民主義以前，唯有黨能代表全國人民負建國之大任，也唯有黨能領導全國人民向實現三民主義的目標前進。而為有利於黨治的實施和避免治權過於集中，胡漢民還特別提議將本應實行於憲政期間的五院制提前至訓政階段，國民政府為五院會集之總樞紐，即合五院之組織而總稱之為國民政府。五院主席即為政府常務委員，並於五常委中指定一人為政府主席。注意到國民黨中央這時規定實行的還是委員制，不難了解，胡漢民的上述主張十分明顯地是想要以黨治來限制北伐以來過於膨脹的軍權。

  胡漢民的主張也得到了南京國民政府多數黨政領導人的贊同。1928年6月北伐完成，接收平津後，國民政府即公開發表通電，宣布對內施政方針，表示北伐完成後將立即厲行法治，澄清吏治，結束軍政，開始訓政。8月8日至15日，南京的國民黨人召開了二屆五中全會。在這次會議上及隨後的中常會上，通過了《政治問題決議案》《訓政綱領》及《中華民國國民政府組織法》等一系列決議案。國民政府也根據國民黨中央上述會議決議，頒布了一系列命令和相關的法令：

  

  （一）決定全國完成統一之後，國民政府應設立立法、行政、司法、考試、監察五院；行政院下設內政、外交、軍政、財政、農礦、工商、教育、交通、鐵道、衛生十部與建設、僑務、蒙藏、勞工及禁菸五個委員會，分掌各行政事項。立法院下設法制、外交、財政、經濟四個委員會（後增加軍事委員會）。同時設立參謀部、訓練總監部、軍事參議會，直隸於國民政府。軍事委員會因此於11月7日宣布結束，所管事宜分別移交軍政部、參謀部、軍事參議院、訓練總監部辦理。

  （二）規定國民政府總攬中華民國治權，統率海陸空軍，行使宣戰、媾和、締結條約、大赦、特赦、減刑、復權等項職權。國民政府設委員12-16人、主席委員1人。主席兼中華民國海陸空軍總司令，代表國民政府接見外使並舉行或參與國際典禮，為國務會議主席，與五院院長在經國務會議議決公布之法律和議決發布之命令上共同署名。主席因故不能執行職務時，由行政院長代理。

  （三）國民政府以行政院為最高行政機關，以立法院為最高立法機關，以司法院為最高司法機關，以考試院為最高考試機關，以監察院為最高監察機關。行政院以正副院長、各部部長、各委員會委員長組成行政院會議，以院長為會議主席，議決提出於立法院之法律案、預算案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案與其他重要國際事項、薦任以上行政官吏任免、各部與各委員會間不能解決的事項，或其他依法律或行政院院長認為應付會議議決的各事項。

  （四）推舉中央政治會議主席蔣介石為國民政府主席兼軍事委員會主席和總司令，任命譚延闓、馮玉祥為行政院正、副院長，胡漢民、林森為立法院正、副院長，蔡元培、陳果夫為監察院正、副院長，戴季陶、孫科為考試院正、副院長，王寵惠、張繼為司法院正、副院長。同時任命上述人等和訓練總監部總監何應欽、軍事參議院院長李宗仁、海軍部部長楊樹莊、內政部部長閻錫山、參謀總長李濟深和東北邊防軍司令長官張學良等17人為國民政府委員。

  （五）明令廣東、廣西、湖北、湖南、安徽、江西、江蘇、浙江、福建、四川、雲南、貴州、甘肅、新疆、寧夏、陝西、河南、河北、山東、山西、遼寧、吉林、黑龍江組織省政府，並明令熱河、察哈爾、綏遠、青海、西康5個行政區改為行省並組織省政府。另外明令上海、南京、北平、天津4個市組織特別市政府。西藏作為政教合一的特殊政制的地區，雖未照各省例組織省政府，然達賴、班禪分掌前藏、後藏政權的格局依舊，並依向例保持與中央政府的關係。

  胡漢民起草，並經10月3日國民黨中央執行委員會常務委員會第172次會議通過的《訓政綱領》規定：（1）訓政期間，由中國國民黨全國代表大會代表國民大會領導國民，行使選舉、罷免、創製、複決四種政權；代表大會閉會期間，以政權付託中國國民黨中央執行委員會執行之；（2）治權之行政、立法、司法、考試、監察五權付託國民政府總攬而執行之，以立憲政時期民選政府之基礎；（3）指導監督國民政府重大國務之施行，由中國國民黨中央執行委員會政治會議行之。

  10月25日，經國民黨中央執行委員會常務委員會第179次會議通過的《中央政治會議暫行條例》則規定：國民黨中央執行委員會政治會議為實施訓政之最高指導監督機關，對中央執行委員會負責。凡國民黨中央執行委員、監察委員及國民政府委員，均為該會議的當然委員。會議負責討論並決定建國綱領、立法原則、施政方針、軍事大計，包括決定國民政府委員、五院正副院長與委員、各部及各委員會之部長與委員長、各省政府委員與主席及廳長、各特別市市長、駐外大使與特使及公使，以及特任特派官吏之人選。政治會議不直接辦理政務，亦不直接發布命令，所決定之事交由國民政府執行。

  10月26日，國民政府國務會議通過《國民政府訓政時期施政宣言》，宣告軍政時期告終，訓政時期開始。中國國民黨將代行政權，而以治權授諸國民政府，並為之制定組織，設立五院，分負責任。國民黨將適應形勢，偃武修文，變過去武功之昭揚為今後文治之實行，著力建設。

  國民黨二屆五中全會及其隨後的一系列政治體制的設計和建構，儼然都是胡漢民在坐鎮籌劃與指揮，並按照胡漢民的方案實施了訓政，規定了黨的政治會議的最高權力地位。胡漢民親任立法院院長，對立法表現出異常的熱心。立法院成立後，通常每天都能通過法律百餘條，最多時竟能通過250餘條，其速度十分驚人。行政院長譚延闓不久病故，胡漢民的地位更顯突出。而他的一切努力，說到底，是想要樹立黨的權威，推行在黨治下的法制體制。用他的話來說：「所有軍政訓政，皆為本黨建國時期之工作，一切權力皆由黨集中，由黨發施，政府由黨負其保姆之責，故由黨指導，由黨擁護。」他提出加強法制的目的，很大程度上也正在於要名正言順地鞏固黨治的體制。他後來明確講：他做立法院院長，就是因為槍桿子的權威太大，希望「借黨治的掩護，完成法治，再由法治過渡到民治，使訓政工作，能確實建樹起來」。然而在實際上，在黨、政、軍三者的關係上，黨的地位卻相當尷尬。

  首先，政治會議構成成分變動不定，職權範圍及作用含混不清。1928年9月20日，國民黨中央執行委員會常務委員會決定，中央執行委員（36人）和中央監察委員（12人）均得為政治會議委員，候補中央執行委員和候補中央監察委員均得列席政治會議。10月25日即決定所有國民政府委員均為政治會議委員。結果，政治會議委員不僅包括了中執監委員，還包括了非中執監委員，總數一度達到了72人。所謂政治會議向中央執行委員會負責，自然無從實現。1929年之後國民黨中央執行委員會全會雖然開始對政治會議人數有所限制，但人數及其參加者資格的規定始終在變動之中，同時政治會議原有的一些重要職權也陸續被取消，包括不再有決定各省省政府主席、委員，各廳廳長，各特別市市長，駐外大使、特使、公使人選的權力，不再負指導監督國民政府重大國務之施行、修正，解釋中華民國國民政府組織法，以及代表國民黨全國代表大會行使政權等項責任等。這說明政治會議既不對黨負責，其實際作用也十分有限。到1931年三屆二次臨時全會時，政治會議的職能幹脆被規定為「黨政間之聯繫機關」，「居於中央與國府之間，受黨的指揮」，其指導監督的作用即使在形式上也不復存在。

  其次，國民黨自建立南京國民政府之後，即實行黨政分開原則，結果是一方面高唱以黨治國，一方面卻堅持反對以黨干政，使黨治成為一句空話。蔣介石在1928年8月召開的國民黨二屆五中全會上，就曾明白提出過《請規定黨部與政府及政府與民眾之關係及其職務案》，強調「黨員黨部決不能直接干涉或處理行政」的觀點。這導致二屆五中全會通過《各級黨部與同級政府關係臨時辦法案》，要求嚴格區分黨政關係。規定：各級黨部對於同級政府之舉措，有認為不滿意或不合時宜者，不得干預政府行為或與之衝突，只能報告上級黨部，由上級黨部請政府依法查辦。事實上，為避免年輕黨員和基層黨部迷信黨義，堅持黨權高於一切而與相對保守的各級行政機關發生衝突，蔣介石等甚至不惜再三告誡下級黨部：「黨權高於一切，乃指中央黨權而言」，並接二連三地修改相關的法令法規，限制地方黨部的權力。如1926年11月頒布的《省組織法》中曾明確規定：「省政府於中國國民黨中央執行委員會及省執行委員會指導監督之下受國民政府之命令管理全省政務。」到1927年7月修正時卻刪除了「及省執行委員會」幾個字，10月再修正時「於中央執行委員會的指導監督之下」也被代之以空洞的「依中國國民黨黨義」幾個字。到1930年2月時，因為「依黨義」的說法易引起種種糾紛，因此乾脆進一步將「依中國國民黨黨義」幾個字也取消，改成更具操作性的「依國民政府建國大綱」幾個字。所謂黨治，到這裡已不見了蹤影。

  不僅如此，因汪精衛、胡漢民等長期以爭黨權為目的，造成地方眾多黨部和黨員公然向蔣介石挑戰，蔣介石自然更重視軍權而蔑視黨權。加之訓政初期，國民黨近80%的黨員為年輕人，思想激進，蔣介石更加相信，如果把國家大事交給他們，「直是以國家、社會全體之生命作兒戲之試驗品」，因而更願意借重於相對保守穩重的政府行政人員，哪怕他們不是國民黨員，以確保新政權能夠實現由北洋政府統治向國民政府統治的平穩過渡。結果，表面上高唱以黨治國，實際上黨、政、軍三者關係當中，軍、政兩界中沒有誰真的會把黨放在眼裡。即使從社會民眾的角度來看，政府和行政人員的地位也遠高於黨部和黨務人員。因為不僅黨務人員的薪俸及待遇大大低於行政人員，而且做行政人員又無須具備黨員資格，因此入黨與否在實際利益上並不具有多少吸引人的地方。當年流行的所謂「學而優則仕，學而不優則黨」的說法，就典型地反映了社會上對國民黨地位的看法。再加上黨部的經費統由各級政府撥發，黨部和政府關係不好，自然會在經費上受到政府方面的刁難和剋扣，其自身的作用更要受到極大的限制，以致當時就有不少黨務人員抱怨說，「本黨差不多變成了政府和軍隊的尾巴」，「名為訓政，實無殊於退聽」，「各省市縣黨部坐擁虛位，毫無實權，絕不能過問各當地任何政務，偶一置喙，誹謗隨之」。因為受制於人，「不能監督政府，只有依照政府和軍隊的需要去宣傳」。黨部要根據黨的主義、政綱而為民眾解除痛苦，軍政當局不但不能與黨部的意志一貫，反而在黨部高唱減租保障民眾利益的時候增加民眾的負擔，甚至在黨部人員正在向民眾宣傳不拉夫、不籌餉時，趁民眾聚聽黨部人員宣讀的機會，用繩子將聽講人民圈住，一一捉去充當夫役。

  地方黨部的地位如此，中央黨部的地位也高不到哪裡去。事實上，南京國民政府建立之後，雖然規定了以黨訓政的種種方針，但無論中央執行委員會還是政治會議，其作用都極其有限。與其說是它們在起指導監督的作用，倒不如說它們更多的是在為蔣介石得心應手地運用政權提供法律的解釋而已。如《中華民國國民政府組織法》規定國民政府主席不列於國民政府委員之中，代表國民政府接見外使並舉行或參與國際典禮，兼中華民國陸海空軍總司令，為國務會議主席，「公布法律、發布命令，經國務會議議決，由國民政府主席及五院院長署名行之」，就明顯地不同於過去的委員會議制的慣例，意在推行主席獨任制。北伐結束後，蔣介石的軍事委員會主席和國民革命軍總司令的職務雖因軍事委員會和國民革命軍總司令部相繼撤銷而取消，但國民黨中央執行委員會常務委員會授予他國民政府主席兼中華民國陸海空軍總司令，加上其原有的中國國民黨中央執行委員會常務委員和中央執行委員會政治會議主席兩項職務，蔣的權力不僅沒有削弱，而且還更加擴大了。特別是中原大戰結束後，國民黨三屆四中全會於1930年11月18日「推選國民政府主席蔣中正同志兼行政院院長」，決定公布法律或發布命令，不必再由五院院長署名，只要「由國民政府主席署名，以立法院院長副署行之」，且以行政院會議取代了原來需要由國民政府委員集體議決的國務會議，從而更是極大地加強了蔣介石的地位和權力，使蔣介石可以隨心所欲地自己提議、自己議決、自己簽署各種法令法規和任命狀。不僅如此，1931年6月14日，國民黨三屆五中全會還更進一步通過新的《中華民國國民政府組織法》，規定國民政府主席不僅代表國民政府、兼任陸海空軍總司令、依法署名公布法律和發布命令，而且可以不通過國民黨中央執行委員會或政治會議，而直接提請國民政府任免五院正、副院長與陸海空軍副司令及直屬國民政府之各院、部、會的首長，這就更是在根本上取消了本來只是停留在形式上的黨對政權的指導監督職能。換言之，胡漢民竭力推行的黨治，到這時幾乎已變成了蔣介石個人的獨裁制了。

  國民黨的黨治之所以只能停留在紙面上，根本上在於其黨的生存與地位依賴於其政權的生存與地位。而其政權的存在與地位又純由軍事革命所造成，故而不得不靠軍隊來支撐，這就不可避免地造成軍權遠大於政權、更大於黨權的客觀情勢。何況國民黨的軍隊從一開始就不是由黨來造成的，而是由眾多地方實力派的軍隊集合歸併而來，真正以黨的名義造成的黃埔軍，即中央軍，只是國民黨諸多軍隊中的一支，不僅不足以統一國家，而且也不能使其他各派勢力屈從於其指揮棒下。北伐戰爭打破了軍閥割據的局面，卻便利了國民黨旗下幾支較大的地方實力派利用蔣介石指揮下的中央軍力有不逮的情況，造成新的割據局面。

  1928年底，北伐戰爭結束，國家初告統一，卻形成了幾大軍事中心。這包括以蔣介石指揮的第1集團軍為核心的南京中央、以馮玉祥指揮的第2集團軍為核心的開封中心、以閻錫山指揮的第3集團軍為核心的太原中心、以李宗仁指揮的第四集團軍為核心的武漢中心、以李濟深指揮的第8路軍為核心的廣州中心、以張學良指揮的東北邊防軍為核心的奉天中心。以上各中心除南京為中央政府外，幾乎都同時設有政治分會，代行中央政府的職權。而再邊遠一些的地區，如四川、雲南、貴州、新疆等省，則乾脆原封不動地繼續保持在當地軍人的統治之下。在這種情況下，各地以軍治民、以軍代政幾乎不可避免。至於黨治，更是無從談起，因為凡軍事所及地區，黨部幾乎無一例外地都是以軍事作其背景的。

  蔣介石身為國民黨最高軍政首腦，他對這種狀況尤為不安。這也正是他為什麼會積極支持和推動胡漢民倡導黨治的重要原因所在。因為同為國民黨人，明知各地方實力派目無中央，意圖獨霸一方，卻礙於同黨和實力不足，不能輕啟戰端，不能動輒以武力相向。打出恢復黨權、提升政權、消除軍閥的口號，在政治上不僅合乎黨義，而且也是民心所向。自南京國民政府成立之日起，不論黨內各地方實力派對這些口號多麼反感，卻都不能不儘可能地遷就蔣介石的要求。而胡漢民也深知其中奧妙，知道沒有軍權的統一，也就沒有政權的統一，黨也就無從在中央和地方建立威信和發揮作用。因此，他極力助蔣的目的，正是想要在蔣承諾服從黨義的前提下，首先藉助蔣的力量來造成中央的權威，實現黨政的統一。結果，黨在很大程度上成了一個幫助蔣介石實現權力統一的奇特工具。蔣介石擔任什麼職務，黨就搞什麼體制，就通過種種決議賦予該職務以隆重的地位和權力。相反，若其他人擔任同項職務，黨就制定法令、法規來縮小其權力，甚至不惜使它完全成為一種虛位。

  造成這種情況的原因很簡單，就是因為蔣介石始終控制著軍事大權，並且藉助胡漢民推行訓政和黨治而將這種軍事專制的體制移入到國家政權的政治體制之中，被賦予了中央政府的法統形式。即使其後蔣介石仍有過被迫下野的時候，他的核心地位也難以被動搖，因為他已經有效地安排好自己的勢力控制了從中央到其權力所及的關鍵地方的各個要害部門和地區，並且牢牢掌握著整個中央軍系統。因此，蔣介石雖多次失去黨權，對於軍政大權卻始終處於絕對支配地位。黨的地位和作用大小，在蔣介石看來自然無足輕重。他一度聽任胡漢民高唱訓政和黨治口號，說到底只是謀求政權的一種政治謀略而已。他心裡很清楚胡漢民意欲何為。正因為如此，還在1929年，他就在極力提高黃埔系軍人地位的同時，建立起以陳果夫、陳立夫為首的CC系，用以插手和控制中央及地方黨部。特別是在中原大戰打敗了反蔣各派之後，蔣介石深信自己已經樹立絕對領袖的地位了。而越是想要確立自己的絕對領袖地位，他就越是想要表現出格外寬大和從諫如流的姿態。因此，戰爭勝利大局初定，他就馬上示好於反蔣派。在1930年10月3日給國民政府的電報中，他前所未有地批評自己「誠信未孚，對人處事，每多過誤」；提議在軍事大定之後，應赦免陳炯明、閻錫山以外所有軍事上、政治上的「罪犯」，「取消通緝，復其自由」。其當天更致電國民黨中央，要求在最短時間內召開第四次全國代表大會，以便進一步討論召集國民會議，起草憲法，「準備以國家政權奉還於全國國民」的問題。而在憲法頒布之前，則宜先行制定訓政時期適用的約法。

  所謂約法，就孫中山當年的設想而言，是要以法律的形式約定政府與人民之間的權利和義務，伸民權而抑軍權。蔣介石要搞約法，當然不是想要伸張民權來約束自己的軍權，而是希望藉此以刷新形象，提高威望，為自己的統治奠定一個法統的基礎。因為他很清楚，清黨運動的實行，使南京國民黨給人以相當血腥恐怖的印象。以黨治國和訓政方針出台後，關於政府太過「專制」和「獨裁」的批評更是劈頭蓋臉而來。中原大戰，雙方動員兵力高達160萬人，不僅造成極大的物質和人員損失，而且借殺伐之氣更難服人。如此變亂紛起，而不能找到拔本塞源之計，則南京國民政府的統治也難以穩固。因此，他看好反對派制定約法的主張，也並不純粹是為了想要合法地取得獨裁的地位，他還想要藉此收買民心。這是因為，他早就注意到，汪精衛於1929年3月14日在《東方晚報》發表政治宣言，力斥南京政府不顧人民權利及生命財產，與北洋軍閥時代無異，汪的話曾引起大批著名知識分子的共鳴，他們紛紛向國民政府發難。其中中國公學校長胡適就於3月26日公開致函司法院院長王寵惠，指斥上海代表陳德征在國民黨三全大會上提出的《嚴厲處置反革命分子案》，主張法院可以不須審問，只憑黨部一紙證明便可定罪處刑的意見荒謬絕倫，尤其引起了知識輿論界的極大反響。胡適、羅隆基、梁實秋、王造時等接連在《新月》雜誌撰文，強烈批評政府專制獨裁，大談人權與言論自由。胡適呼籲「快快制定約法以確定法治的基礎！快快制定約法以保障人權！」便更清楚地看出，制定約法以約束政府，這時已經成為一股相當普遍的政治呼聲。

  反對派早就看好了這一步。1930年中原大戰一爆發，他們就公開組織了約法起草委員會，並最終於10月27日在太原完成並公布《中華民國約法草案》8章211條，向全國人民徵求意見。草案突出強調了個人的自由權利，明確提出：「人民於法律上一律平等，無男女、種族、宗教、階級之分」；「人民之身體自己及無論何人，均不得以之為買賣、抵押、借貸之目的物」；「凡逮捕拘留人民之命令，除現行犯外，限於法院」；凡有犯罪嫌疑或證據被逮捕拘留者，「其所逮捕拘留之機關，至遲應於二十四小時以內提交法院審問」；「人民財產所有權不受侵犯」，「除因犯罪所得或供犯罪使用者，不得沒收」；人民有通信秘密之自由、集會之自由、結社之自由、言論之自由、著作及刊行之自由、選擇居住及職業之自由、信教之自由等。而在民主憲政的實施辦法問題上，草案也提出了更為具體的措施，比如明確肯定「凡一省完全底定之日，則為訓政開始之時，而軍政停止之日」。訓政達成，在於建立完全自治之縣。標準是「全縣人口調查清楚，全縣土地測量完竣，全縣警衛辦理妥善，四境縱橫之道路修築成功；而其人民曾受四權使用之訓練，而完畢其國民義務，誓行革命之主義者，得選舉縣官，以執行一縣之政事，得選舉議員，以議立一縣之法律」。凡一省全數之縣「國民有直接選舉官員之權，有直接罷免官員之權，有直接創製法律之權，有直接複決法律之權」，即為憲政開始時期，「國民代表會議得選舉省長為本省自治之監督」；「全國有過半數省份達至憲政開始時期，即全省之地方自治完全成立時期，則開國民大會決定憲法而頒布之」。「憲法頒布之後，中央統治權則歸於國民大會行使之，即國民大會對於中央政府官員有選舉權、有罷免權，對中央法律有創製權、有複決權」。「憲法頒布之日，即為憲政告成之時。全國國民可依憲法行全國大選舉，國民政府則於選舉完畢之後三個月解職，而授政於民選之政府，是為建國之大功告成」。

  反對派的約法草案贏得了部分社會輿論和知識界的肯定。《大公報》就公開認為其「極合人權法理」，甚至斷言它「比較任何國家現行憲法為周密」，稱「吾人認該項草案至少足備現在將來講學立法時之一種參考。國府當局近年來迭表寬大之政見，對此昔為同志今為政敵者所提之法案，今後其有恢閎容納之機會乎？多數受治之國民，蓋不勝企盼之情矣！」受此刺激，蔣介石相信接過約法的旗號，在政治上對自己更為有利。沒想到，被蔣介石看做書生氣十足、毫無實力背景的胡漢民，這回卻成了橫在路上的一個絆腳石。他不僅堅決反對召開第四次代表大會，而且在11月召開的三屆四中全會的開幕詞中不點名地批評蔣介石不該自認為萬能，一切事情都由自己擔負起來。正是由於他的堅決反對，使蔣介石召開國民會議、制定約法的提議遭遇紅燈。會議在推舉蔣介石為行政院院長之後，對蔣介石的各項主張，只接受了於次年5月5日召集國民會議一項。

  蔣、胡之間的矛盾由此在1931年1月更進一步公開化起來。蔣介石在「國民政府紀念周」公開表示本年內將召集國民會議制定約法。胡漢民卻在「立法院紀念周」大唱反調，聲稱依據國民黨的法理和孫中山總理的著作，沒有國民會議制定約法的道理；而目前軍權高於一切，各項法律尚未發揮效用，徒然定出一個大法來，或有而不行，或政與法違，反而益發減低了人民對黨的信用。他說：「為黨計，為法的本身計，甚至也為了目無法紀者的軍閥自身計」，「我不主張馬上有約法或憲法」。胡漢民如此公開地不把蔣介石放在眼裡，大大出乎蔣介石的意料。蔣介石不僅深受刺激，惱羞成怒，而且深恐胡的做法會在黨內再開一政爭的惡例。蔣介石反覆猶豫，並強壓怒氣一個多月之後，到底還是按捺不住而訴諸強力了。2月25日，《中央日報》公開刊出胡漢民反對國民會議討論約法的強硬說辭，蔣介石於3天後以宴客為名，假意邀胡漢民到自己的住所用晚餐，胡漢民一到就得到一封歷數其罪狀的《蔣介石致胡展堂書》，且明確要求胡漢民辭去立法院院長一職。以胡漢民的脾氣，自然也是毫不退讓，兩人當晚大吵一場後，蔣介石不得不下一狠心把胡漢民囚禁到南京郊外的湯山去了。

  28日當晚，蔣介石將此事明白告知了在場的中央執行委員，自行提議推舉林森繼任立法院院長，邵元沖繼任國民政府委員兼立法院副院長。事後，蔣介石公開宣告胡漢民因病辭職，同時亦為自己找說辭，宣稱革命的黨和革命的政府隨時可以因革命的需要限制黨員與官吏的自由。他接著主持召開了國民黨中央臨時常務會議，通過決定，要排除一切困難與謬見來確立約法，並推舉吳稚暉、王寵惠等11人為約法起草委員。

  只因主張不合，黨國元老、在任立法院院長胡漢民就被行政院院長蔣介石奪去人身自由，此舉不免引起輿論大嘩。懾於輿論和黨內各派的壓力，蔣介石不得不於數天後發表談話，稱囚胡漢民於湯山純粹是胡漢民自己想要避嫌止謗，打算此後長處南京而已。隨後他還不得不出面闢謠，宣布自己力主制定約法，並非是想要利用約法來當總統。蔣介石還宣稱：「國民會議，只應制定約法，不必而且不應該提出總統問題。外面傳說本人要在國民會議里提出總統問題，自己要做總統，實行獨裁制，這種謠言實在太沒有意義。」

  蔣介石的種種辯解並沒有能夠阻止住批評和反對自己的新一輪政潮。經過緊張的串連和準備，1931年4月30日，鄧澤如、林森、蕭佛成、古應芬4人以國民黨中央監察委員名義率先發難，通電彈劾蔣介石。緊接著，汪精衛以及以陳濟棠為首的廣東將領數十人聯名發表反蔣通電。李宗仁、白崇禧、張發奎等也隨即聯名通電反蔣。國民黨元老唐紹儀更領銜限令蔣介石48小時以內即行引退。5月27日，鑑於蔣介石不予理睬，反蔣各派當天在廣州宣告成立了國民黨中央執監委員非常會議，規定：凡是國民黨一、二、三屆中央執監委員，只要願意前來反蔣的，一律為「非常會議」當然委員，進而更另樹異幟，成立廣州國民政府，同南京的國民政府相抗衡。

  迫於輿論和反蔣派的強大壓力，蔣介石不得不委曲求全地前往湯山去見被他囚禁起來的胡漢民，請胡漢民出面參加國民會議，以平息糾紛。遭胡漢民堅決拒絕後，蔣介石橫下一條心，於5月1至次日在南京召開了三屆中央第一次臨時全會，宣布正式籌備國民會議，準備制定約法。然而，正如國民黨中監委的彈劾電所說：「夫以一國之元首，不惜躬身毀法，乃以約法號召天下，其誰信之？」

  當然，蔣介石也並非真的想要起草一部可以用來取信於天下的建國大法。他的主要目的不過是要以此來確立自己的法統地位。因此，和汪精衛等人10月27日在太原制定並公布的8章211條的《中華民國約法草案》（又稱《太原約法》）相比，南京國民政府於1931年5月21日經所謂國民會議第四次會議通過的新的約法——《中華民國訓政時期約法》，明顯地簡陋多了。這個《中華民國訓政時期約法》，總共只有8章89條。其總綱部分規定了中華民國國旗為青天白日滿地紅，國都定於南京，領土範圍含28省並蒙古、西藏，主權屬於全體國民；其餘各章分別談及人民權利義務、訓政綱領、國民生計、國民教育、中央與地方權限和政府之組織等，除有關人民權利義務一章多半參考了《中華民國約法草案》的條文外，其他各章條文的側重點都與其有所不同。

  《中華民國約法草案》傾向於謀求政治的部分的改良。如針對現狀規定「國家之國防軍隊，將現時之募兵制漸改為徵兵制度，依法律之所定，全國分區徵召，定期訓練，其駐在之地以國防地帶為限」；「省除地方警備隊外，不得自置軍隊及自辦軍官學校、軍械製造廠」，「省不得締結有關政治及軍事之盟約」；主張由下而上按照建國大綱規定協助人民籌備自治和實行民選，丈量土地並規定土地之價，照價徵稅或照價收買，「土地之歲收，地價之增益，公地之生產，山林川澤之息，礦產水力之利，皆為地方政府之所有，而用以經營地方人民之事業及育幼、養老、濟貧、救災、醫病與夫種種公共之需」。而《中華民國訓政時期約法》，則立足於保持現狀，上述各項改良之主張多未提及，多數條文空洞而缺少操作性。對建國大綱所規定的約法的實質，即訓練人民學會行使選舉、罷免、創製、複決四權，順利選舉縣官及議員，議定一縣之法律，約定政府與人民權限以限制軍權，均無任何具體的措施。甚至對《太原約法》就人民自由權利所規定的有關錯捕後之國家賠償、人民財產因公益上之必要徵用徵收時得出以相當價格等條文，也未予接受。相反，鑑於戰爭不斷，除要求人民依法服兵役外，還特地增加了要人民無條件服工役的規定。而國民政府主席的權力亦大為擴充，即不僅可以自行任免五院院長及各部、會首長，且可以自行簽發命令、公布法律等。故蔣介石的《中華民國訓政時期約法》一頒布，就引來不少批評，其日後成為各黨派眾矢之的，亦勢所必然。