第四節 國會的衰亡

  曹錕賄選總統被揭露後，曹錕與國會同時成為全國輿論的眾矢之的。當時國人認為，賄選乃國會腐敗的表徵，因而在大力聲討曹錕的同時，對國會亦大張撻伐。曹吳政權傾覆後，輿論再次掀起一場對國會的攻擊浪潮。如當時頗具社會影響力的上海總商會在有關時局的通電中，指責賄選議員「長惡助亂，百喙難辭，應予按名訴追懲治，借伸法紀」。北京公聯會更是歷數國會十大「罪惡」與「萬萬不能存立」的十大理由，主張趁此推翻曹吳政權之機，將「禍亂之媒」的國會消滅。《國聞周報》亦發表社評，主張從國家與社會兩方面對受賄議員予以制裁：國家方面，應將其逮捕審判，依法定罪，並追繳其所受賄賂；社會方面，凡各種公私團體及公共事業機關，對賄選議員概不許其參加，斷絕其在政治上和社會上的活動空間。當時國人的批評焦點主要集中在議員的道德層面，如稱賄選議員為「豬仔」，視接受賄賂為出賣道德良心。對議員個人品行的譴責，亦難免連帶懷疑甚至否定國會制度，視國會為令人厭惡的東西。

  這樣一種社會輿論環境，為政治家根據自身利益需要任意處置國會提供了條件。曹吳政權崩潰後，反直各方在國會問題上各有其利益考慮。孫中山及其領導的國民黨對舊國會大多傾向於解散。孫中山北上途中，曾對新聞界發表談話稱：「余對於現在北京之國會主張解散，因年來所有戰事皆為不良國會所釀成。非去此不良之國會，中國殆無統一之希望。」孫認為，國會之不良在於「選舉議員的方法太草率」，所選議員道德太低下，致使國民對議員完全失望。孫主張召開國民會議，尋求「根本解決」。孫中山在經歷長期的「護法」鬥爭之後，此時已放棄「護法」的旗幟。孫中山之所以拋棄「法統」，一個重要原因在於，此時國民黨議員在國會中的人數已十分有限，國會議席對國民黨實現自己的政治理想已沒有多大價值。如召開國民會議，國民黨則可通過黨團加以操縱和控制。

  馮玉祥在政變之初曾打算將國會一舉取締，故其政變後第一次通電，並無參、眾兩院之銜。起事當天下午，馮玉祥派兵駐守兩院，做好了取締的準備。嗣經商詢王正廷、張耀曾等人，王、張皆主張慎重，認為此番班師主和，當以改良政治為立足點，而不可自居「革命」地位，認為通過「革命」建立的新政府，將面臨外交承認問題。如果對於政府只採取改良姿態，那麼，對於政府所由產生之國會，自應保全。馮氏聽從了王、張的意見，乃將主和通電補送兩院，後來黃郛代閣之建立，仍經曹錕任命，繼而脅迫曹錕退位，亦令其向國會辭職。

  在對待國會問題上，張作霖的態度最為強硬。政變不久，他便主張將包辦賄選的吳景濂捉拿歸案，予以嚴懲。當時報上多見「天津某強有力人物」反對恢復法統的記載，所說的人物即指張作霖。唯實力是視的張作霖本來對國會素不看重。對張作霖而言，無國會可隨心所欲，有國會亦可憑藉實力加以操縱。相對而言，段祺瑞對國會的態度一度游移不定，如其出山通電中有「法統已壞，無可因襲」之語，表明段氏最初對國會亦有唾棄之勢。段氏傾向集權，不喜歡國會束縛其手腳，當可理解。但段之左右仍主張遷就法統。受其影響，段祺瑞對國會表現出模稜兩可的態度。

  

  國會參、眾兩院面臨如此嚴峻的形勢，勢必為維持自身的存在而努力拼爭。是時國會實際上已一分為二：一部分留在北京的舊國會議員，一部分因反對賄選而南下駐滬的議員。未曾參加曹錕賄選的議員為了避免「玉石俱焚」，一面極力與曹錕劃清界線，一面活動反直各方實力派尋求支持。1924年11月10日，移滬國會議員召開會議，作出三項決議：（1）賄選分子及偽國會議員應立即驅除；（2）在天津設立反對賄選議員辦事處；（3）響應天津同志會電召，陸續北上。22日，未曾參加賄選的279名議員在北京召開「國會非常會議」，揭舉擁護《臨時約法》的旗幟，並推選代表謁見段、張、馮等人，表示當此政變之際，非有一民意機關，不足以維持一切。將來臨時政府與國民會議之組織法，希望由非常國會制定，縱或不能，亦須經國會通過，並建議由非常國會選舉段祺瑞為臨時總統。25日，制訂《國會非常會議組織大綱》11條，規定國會非常會議由未參加賄選的議員組成，職權為制定一切臨時法規，議決關於政治之重要事件。非常會議不設正、副議長，而由每省議員互選一名行政委員，組成行政委員會，執行非常會議的一切事務，輪流充任非常會議開會時的主席。

  另一方面，涉嫌受賄的國會議員在舉國唾棄和討伐聲中，面臨窮途末運。政變後不久，眾議院召開秘密會議，討論「國會自衛」問題，議員們為保持自身飯碗計，或主張選舉議長，自固勢力，或主張聯絡南派議員，與之遷就妥協。11月5日，眾議院召開緊急會議，出席議員301人，就議長等問題展開了討論，但因內部意見分歧，會議無果而終。11月19日，反直各方實力派在天津開會，議決解散舊國會，並剝奪賄選議員的選舉權與被選舉權。11月底，臨時政府司法部下令逮捕賄選議員，出動軍警大事搜捕，受賄議員聞風而逃。其中逃往天津的部分議員發表宣言，聲稱「國會」已移天津。12月14日，北京臨時執政府會議正式作出推翻「法統」的決定，並擬就三項命令：一、撤消1923年10月曹錕所公布的「偽憲法」；二、民國元年的《臨時約法》，失其效力；三、參眾兩院除拒絕賄選議員參與建國大計外，兩院所有機關立即取消。

  因各方反對意見強烈，臨時政府未敢遽然發布上述三項命令。當時未參加賄選的議員正在京滬等地集會，宣稱「護法」，提出「民國之成，基於約法」，除由總民意機關另行制定根本法替代外，無論何人，均無加以毀棄或變更之權。執政府內部亦意見不一，有人以事關重大，主張交由將來的國民會議解決，不必由臨時政府負此重大責任。如財政總長李思浩即認為，現在的執政府系臨時性質，並非國家之主人，譬若看房人，斷無主人外出未歸時越俎代庖，主動更改房內陳設布置之理。而司法總長章士釗則認為：「國會、憲法、約法三者，在現時革命政府之下，無一可以倖存。如稍持調停遷就說，或變相保留之說，則現在革命政府，失法律上之根據，非驢非馬，徒與反對者以口實。故為鞏固現政府地位起見，非首先打破法統不可。欲打破法統，則國會、憲法、約法三項，絕對不可存在。」

  反對取消法統者，主要還是為《臨時約法》而爭。三項命令中，曹錕憲法應該廢棄，多無疑義；舊國會早已屆滿，且多數議員參與賄選，其不應存續，亦無大的分歧。惟約法系規定中華民國國體與政體的根本大法，故大多主張不應輕言廢棄。由於反對之聲強烈，段政府推翻法統的命令一度擱置未發。儘管如此，段政府仍在暗中進行廢棄法統的準備工作。其具體部署是：先召集善後會議，制訂國民代表會議條例，然後根據國會代表會議條例，召開國民代表會議通過憲法。

  1925年4月24日，段政府鑑於善後會議已通過國民代表會議條例，國民代表會議的籌備工作已提上議事日程，乃正式發布廢棄法統的命令，明確宣布「民國法統，已成陳跡」。《臨時約法》與曹錕憲法同歸於盡，以當時司法總長章士釗的話說「曹錕憲法革臨時約法的命，執政府革曹錕憲法的命」。約法既廢，舊議員的法理依據不復存在，國會非常會議亦因政府的壓迫而陷於停頓。

  廢除舊國會後，臨時執政府成立「臨時參政院」作為新的民意機構，為臨時政府提供諮詢、建議並就臨時政府所指定事項作出決議。臨時參政院的職責僅是輔佐臨時執政，對行政沒有監督權，其議決範圍僅限於臨時執政所提議案，亦即只能被動議決而不能主動議決，而且議決案和建議案，必須經臨時執政認可後，才能交各主管官署執行。1925年7月30日，臨時參政院正式成立，共有參政193人，規定由各省區軍民長官各派代表1人及由臨時執政「欽點」之代表組成，其中大部分是出席善後會議的代表。臨時參政院設議長、副議長各1人，均由臨時執政特派。議長趙爾巽，副議長湯漪，兩人亦系善後會議正副議長。因此，臨時參政院相當於善後會議閉會後的常設機構。

  段祺瑞廢棄法統後，聲稱要另頒憲法。為此，他規定由兩個機構進行，一為國家憲法起草委員會，負責起草憲法；一為國民代表會議，負責議決憲法。

  《國憲起草委員會規則》於1925年5月3日公布。委員由各省區軍民長官各推1人及臨時執政選聘20人組成，總計70人，以林長民為委員長，於8月3日起開會。至12月，提出《中華民國憲法案》，咨文政府交付國民代表會議議決施行。憲法草案規定，在未來的正式國家機關中，國會制度仍將保留。

  在起草憲法的同時，國民代表會議亦在著手進行。《國民代表會議條例》於4月18日經善後會議通過。條例規定，國民代表會議以議決憲法為職權。國民代表會議議員總額為500人，由選舉產生。選舉分一般選舉和特別選舉兩種。一般選舉按行政區域進行，以縣為初選區，以道為複選區，凡屬成年，能通曉文字、明白事理者，一般皆有選舉權，無財產限制。特別選舉是在一般選舉之外，另依大學、商業、實業三者設立選舉區，分別由大學教員、學生、商人以及實業人員直接選舉。7月1日，段祺瑞下令，定8月為議員初選期，9月為複選期。10月29日又下令已當選議員於1926年1月15日前晉京參加會議。但國內輿論對國民代表會議多表不滿。到1926年1月初，執政府自身已是風雨飄搖，段祺瑞擬通電下野，無心召集國民代表會議。未久，執政府被推翻。國民代表會議亦隨之流產。憲法未能產生。段祺瑞原打算待制憲完成後依法重新組建國會。制憲既未成，正式國會因此亦不能成立。民初的議會政治至此告一段落。1925年以後，中國未再建立國會。

  國會政治是西方近代民主制度移植於中國的一項重要政治實踐。但國會在民初僅僅延續了13年，就在近乎舉國一致的聲討中壽終正寢。民初國會政治如此迅速地走向消亡，其原因自然是複雜的，如人們通常所說的國會議員道德腐敗，國民政治訓練不夠，軍閥與各實力派的自身利益考慮等等。就其消亡過程而言，段祺瑞本有重建國會的打算和可能，只是由於段政府自身面臨統治危機，國會才消亡於無形。從這一事實看，國會的消亡具有一定的偶然性。但是段祺瑞之後的歷屆政府未再致力於國會的重建，而國人亦安之若泰。這其中又寓示著國會制度在中國水土不服和不得不消亡的必然因素。一種政治制度從建立到完善，大凡需要一個相當長的過程。一種外來政治制度從移植到本土化，更非一蹴可就。議會政治在西方各國的實施，本來就經歷了一個漫長的逐漸成熟的過程。民初議會政治的短暫嘗試，其表現的確不如人意，但當時國人在審視這一外來政治制度時，難免有急功近利和急於求成的想法，並且將自身歷史文化傳統和時代環境等方面的制約因素，亦皆歸咎於制度之錯，從而從根本上徹底否定。另一方面，清季以還，國人思想日趨激進，急切向西方學習「最新最好」的東西，不斷更新學習樣板。到1920年代初，中國人的學習榜樣已由歐美、日本轉向俄國，政治體制上的興奮點，亦由西方議會民主政治轉向蘇俄式的黨治體制。當國會制度在中國北方趨於消亡之際，恰是蘇俄黨治體制在中國南方開始試行之時。兩者在時間上出現驚人的銜接。這一過程大體是在1924-1925年之間完成的。這絕非歷史的巧合。