第五節 華盛頓會議與中國國際地位的緩慢回升

  因為中國在巴黎和會拒簽對德和約，也因為美國國會因為種種原因而未批准凡爾賽和約，加以美、英、法、日之間既爭奪又聯合的複雜而微妙的關係，巴黎和會實際未能解決第一次世界大戰後遠東及太平洋地區的國際關係調整問題。為此，在遠東及太平洋地區有重要利益並希望主導這一地區國際關係發展的美國，於1921年倡議召開各關係國參加的華盛頓會議，以解決有關遠東及太平洋地區國際關係的各項未決問題。

  第一次世界大戰結束後，因為德國戰敗、俄國發生革命，法國因其在戰爭中大傷元氣，在遠東只能鞏固舊有勢力範圍，故遠東及太平洋地區的主要利益競爭者是美、英、日三國，尤其是美日兩國。美、日都可謂第一次世界大戰的「紅利」獲得者，基本未受到戰爭的影響，還通過戰爭擴大了自身的實力，但其在遠東及太平洋地區，卻是互為競爭對手的矛盾關係。美國因其超強的經濟實力，一向主張實行自由競爭的「門戶開放」政策，以此實現其國家利益的最大化，但這與日本追求獨占性和壟斷性的大陸政策發生了明顯的矛盾和衝突。日本對遠東及太平洋地區的擴張行動，不僅不符合美國希望主導建立的遠東及太平洋地區的國際新秩序，而且已經在相當程度上影響到美國的國家利益。美國發起召開討論遠東及太平洋地區的國際會議，主要目的就是遏制日本的擴張勢頭，確保美國利益不受影響。而為了達此目的，美國需要拉攏英國，拆散1902年訂立的英日同盟，以共同應付日本在遠東及太平洋地區對美英利益的挑戰。英國在第一次世界大戰中雖然也頗受牽連，但畢竟非主戰場，而且瘦死的駱駝比馬大，其在遠東及太平洋地區仍有廣泛的利益需要維護，與美國又有特殊的關係，也不願見到出現日本獨大的局面，因此也有意結束英日同盟，對日本的擴張勢頭予以一定的限制。這樣，就出現了遠東及太平洋地區國際關係的調整趨向以及美英聯手遏制日本的可能性，而這對中國在客觀上是有利的。因此，當1921年7月8日，美國向英、法、意、日等國提議在華盛頓召開有關遠東及太平洋問題的國際會議時，各國均表同意，唯有日本擔心「造成美國對華發展之基礎，而將日本之對華進展，給以強制之清算」，希望會議避免討論「既成事實」（即山東問題），實際上是不希望會議干涉日本在華的既得利益。其後幾經折衝，日本才在7月27日同意參加會議，但仍表示「凡問題之關於任何特殊國家者，或已成為既定事實者，當審慎免除其加入」。由於日本的堅持，美國在會前即與日本達成妥協，會議將不提出違背參加國利益及非關國際問題之議題，山東等問題先由日本與關係國商議後再行解決。隨後，荷蘭、比利時、葡萄牙亦被邀參加。中國問題是華盛頓會議將要討論的中心議題之一，中國自然也在被邀之列。由此最後形成了討論遠東及太平洋問題的九國會議。

  華盛頓會議使中國社會各界又產生了某種希冀。樂觀者認為，既然美國對凡爾賽和約也不滿意，此次會議又由美國發起，「美人必能贊助我國伸其分年之積憤，不特失之於巴黎和會者可收之於華盛頓會議；舉凡有損我國獨立主權，如治外法權、領事裁判權、關稅行政、列國在華駐兵及設租界等事皆可由是而取消，並繼之以退還庚子賠款焉。」悲觀者則以巴黎和會為例，認為「國人應充實內力勉圖上進，勿長此靦顏以受列強之處分」；「要是以華府會議為中國的『不死藥』,恐怕是奢望吧！」已經成為剛成立不久的中國共產黨領袖的陳獨秀，鑑於上次巴黎和會給國人的教訓，明確提出華盛頓會議「乃是討論列強間尤其是美日間如何均分及防護在遠東的利益，免得列強間因利害衝突而決裂」；「並不是列強間都忽然發生慈悲心，願意拋棄帝國主義經濟的及政治的侵略，來討論怎樣解放、幫助遠東諸弱小民族」；因此，中國「若不急謀劇烈的反抗，遲早不免要受列強分管或共管的命運」。但無論是樂觀、期望，還是疑慮、憂心，各方人士對華盛頓會議的關注，還是反映出中國人對國家命運的關切，他們要求的基本目標是一致的，其中以北京各團體國民外交聯合會於11月7日通過的《對於華盛頓會議中國提案之意見》表述得最為明確而具體：（1）廢除1915年5月25日中日條約及換文；（2）日本在膠澳及山東省內占據之土地、鐵路、礦山及一切財產應無條件交還中國；（3）各國聲明廢除在中國勢力範圍之協定，所有特殊權利、讓與權、優先權概撤銷之；（4）各國未經中國同意不得關於中國有所協定，凡類似此項性質之協定，中國概不承認；（5）收回各國在中國境內單獨經管之鐵路（如南滿鐵路等）；（6）恢復關稅自由。他們同時還提出了「希望要件」：（1）提前退還租界地；（2）限期廢除領事裁判權；（3）撤退外國在華駐屯之軍警。如顧維鈞所言：「舉國上下，憂國憂民者莫不翹首以待，盼望華盛頓會議能解救中國時局，帶來和平，使國家能以得到發展。總而言之，這次會議實為各方所重視，中國尤其對會議結果寄予極大希望。」

  中國得到參加華盛頓會議的邀請後，北京政府派駐美公使施肇基、駐英公使顧維鈞、大理院院長王寵惠為參加會議的全權代表，施肇基為首席代表。而南方以孫中山為大總統的廣州軍政府聲明不承認北京政府派遣代表的資格，為了對外表示團結一致，北京政府於10月6日加派廣州政府外交次長伍朝樞為全權代表，但被其拒絕。

  1921年11月12日，解決遠東及太平洋地區問題的九國會議在美國首都華盛頓開幕。會議下設兩個委員會：美、英、法、意、日五國委員會，討論限制海軍軍備問題；九國委員會，討論遠東及太平洋問題，但實際上為美、英、日三國所主導。

  1922年2月6日，五國委員會討論通過《關於限制海軍軍備條約》，規定美、英、日、法、意的海軍軍艦數量之比為5∶5∶3∶1.75∶1.75，美國取得了與英國並列的海上強國地位，日本的海上擴張受到限制，但畢竟被公認為第三海軍大國，故對此結果也可以接受。美、英、法、日四國還經過秘密交涉，於1921年12月13日簽訂《四國條約》，規定互相尊重在太平洋島嶼屬地、領地的權益，維持了四國在太平洋地區的既存利益，英日同盟亦告廢止。

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  華盛頓會議在討論遠東問題時，中心議題是中國問題。根據美國方面的提議，會議將討論的中國問題包括：應適用之各原則與適用項目，如領土、行政之完整、商業及實業機會均等、門戶開放、經濟上之優先特權、鐵路發展，現有成約之法律地位等。在會議召開前，中方事先對應向會議提出的問題有所討論，顧維鈞認為，中國應在會上提出的原則為：各國尊重中國主權及領土完全，廢棄條約上各種不公平之束縛限制，贊成各國在華工商業均等主義，宣告中國建設計劃大綱。應提出的具體問題為：尊重中國主權的辦法；解決山東及二十一條問題；重提前在巴黎和會提出之希望條件七項，其中廢除勢力範圍、裁撤外國在華郵電機關、關稅自由、撤除外國駐華軍警可相機堅持；收回領事裁判權與修改條約問題，因情形複雜，至多只可要求各國贊同收回原則，再從長商議；收回租借地問題，恐遽難達到目的，或可商設委員會與我共同討論；要求退還賠款專辦教育，不妨酌量提出。根據討論的結果，1921年10月31日，北京政府發出致中國代表訓令，提出中國應在會上提出的主要提案為：（1）英日續盟，應設法他國提出；（2）取消勢力範圍，否認特殊利益；（3）取消藍辛——石井宣言及其他類似之條約、協定；（4）與會國共訂公斷條約；（5）關稅自主；（6）定期召集會議，討論遠東國際重要問題。次要提案為：（1）膠澳善後；（2）二十一條；（3）修正不平等條約；（4）成約地位；（5）外僑納稅；（6）裁厘加稅；其中最注意者為：（1）取消英日續盟；（2）取消特殊地位；（3）訂立公斷條約；（4）關稅自主。與此相對應，日本政府給代表的訓令，雖然原則上贊成美國的「門戶開放」政策，但在具體問題的討論上，卻極力要求「既定條約、協約仍須承認」，「既得權必須尊重」，各項問題的提出與解決以維持日本的「特殊權利」、「特殊地位」為原則。這也表明中國向華盛頓會議提出的議案不會輕易實現，中國代表在會上仍面臨著艱巨的任務。

  11月16日，九國委員會開始討論中國問題，中國首席代表施肇基在發言中首先表示：中國將向大會提出解決中國問題的原則，「其意旨系專在得有規條，俾遠東及太平洋方面現存及將來所有之政治經濟各問題，可按照該規條有至公平之解決，並一面專在尊重與太平洋及遠東有關係各國之權利與正當利益。如此，庶使中國之特別利益與各國之一般利益可得調和矣。」同時特別聲明：「照目下情形，中國尤應脫離各國制奪中國自主之行政行為及遏制中國不能得充分國課之一切限制也。」他向大會提出解決中國問題的原則是：

  第一條（甲）各國約定尊重並信守中華民國領土完全及政治上、行政上之獨立；（乙）中國自願聲明，不以本國領土或沿海之任何部分割讓或租借他國。

  第二條中國因完全贊同所稱開放門戶主義，即與有約各國一律享有工商業機會均等之故，故自願承認該項主義，實施於中華民國各地方，無有例外。

  第三條為增進相互間之信賴並維持太平洋及遠東和平起見，各國允許除先期通知中國，俾有機會參與外，彼此間不締結直接關係中國或太平洋及遠東和平之條約或協定。

  第四條無論何國在中國或對於中國要求之各種特別權利、特別利益、豁免權及一切成約，不論其性質若何或契約上之根據若何，均當公布。凡此等要求或將來之要求未經宣布者，均視為無效。其現已知悉及將來宣布之權利或特別利益或豁免權及成約當加以審查，以便確定其範圍與效力。其經審定有效者，當使與本會議宣布原則相合。

  第五條所有中國政治上、司法上、行政上之行動自由之各種限制，應即時取消，或於情形所許時從速廢止之。

  第六條中國現時之成約，其無限期者，概須附以相當明確期限。

  第七條凡解釋讓與特別權利或特別利益之條文時，應依照通行之解釋原則，所謂絕對照讓與國利益解釋之方法處理之。

  第八條將來如有戰爭發生，中國倘不加入，則中國處於中立國地位之一切利權，應完全尊重。

  第九條應訂立和平解決條文，以便解決沿太平洋及遠東地方之國際間爭議問題。

  第十條關於太平洋及遠東國際間諸問題，應預定將來會議時期之條，以便按期討論，而為各簽約國取決共同政策之基礎。

  中國提出的上述原則，幾乎囊括了中國希望解決的所有問題，雖然沒有明確提出廢除不平等條約體系，但其實質仍在維護中國領土和主權的完整，限制以至最終廢除不平等條約體系對中國的壓迫和束縛。原則中強調承認「門戶開放、機會均等」的原則，顯然迎合了美國的要求，而不符合日本的意願。為了有利於解決問題，中國代表團在內部討論中還擬訂了各項問題應行討論的先後次序，即關稅、領事裁判權、勢力範圍、租借地、外國駐兵、郵局、電話及無線電問題，而將中日「二十一條」和山東問題置於最後。他們認為，華盛頓會議的主旨是調整遠東國際關係，山東問題是影響此一關係的重要因素，故美英等國可能向日本施壓解決此事，而關稅等問題更有關於中國的整體國家主權，但因其牽涉到列強的共同利益，解決將更費周折。他們並不認為此次能解決所有這些問題，但將其重點提出，有利於中國今後繼續要求解決這些問題，而且還可以對山東問題的解決形成一定的道義壓力。應該說，中國代表團的交涉戰略戰術大體是得當的。

  「門戶開放，機會均等」的原則是美國在19世紀末首先提出的，意在挾其經濟實力占領中國市場，進而實現對華擴張的目的。提出這樣的原則當然並非對中國的「善意」，而是出於美國國家利益的需要，但又不能不注意的是，這一原則確實不利於日本對華獨占性與壟斷性的擴張政策，從而在客觀上對弱勢中國抵擋強勢日本的擴張又有一定的助力。因此，中國代表在會上提出這樣的原則，固有其不得已而為之的被動性，但又表現出爭取主動的進取性，即以此爭取美英等國的支持，力求以迂迴方式抑制日本獨占中國的擴張企圖。對此，美國自然支持，英、法等國也沒有反對。對於中國提出的原則，英國認為：「其中有不甚妥當者，然大體尚屬可行。」法國認為：「可為討論遠東問題之根據，惟頗嫌空泛，宜更提出具體辦法。」此時日本獨占中國的欲望雖強，但尚無獨霸的實力，在英日同盟已被打破、日美矛盾又不斷上升的情況下，日本也不能或不便於公開反對此原則，故其在會上一方面表示：「無條件或無保留遵守在華開放門戶及機會均等之原則」，「並不要求特別權利或優越權利」；另一方面對此顯有保留，提出對一些問題「須從長計議」，並反對「因小事之逐節審查而致討議無謂之延長」。但無論如何，「門戶開放，機會均等」成為華盛頓會議解決中國問題的總原則。

  1921年11月21日，美國代表在會上提出關於中國問題的決議草案：（1）尊重中國的主權與獨立及領土與行政完整；（2）給予中國完全無礙之機會，以維持和鞏固一個強有力的政府；（3）保護各國在中國全境商務實業機會均等之原則；（4）不得因中國現在狀況乘機營謀特別權利或優先權利，而減少友邦人民的權利。這個草案的前兩條只是敷衍中國的表面文章，而後兩條才是美國的利益所在。當日本代表就其中某些詞句進行質詢時，美方表示，任何人不得破壞他人已得權利，也不影響各國合法的特別利益。日本對此解釋表示滿意。決議草案經討論而獲得通過（中國代表因其與中國提出的原則不完全吻合而未投票）。

  1922年1月中旬，會議主席、美國國務卿休士又第二次提出《在華門戶開放案》，要求締約國不謀求本國人民在中國獲取商務或經濟之優先權利以及有礙他國人民在中國從事商務實業之權利。這是美國的一貫主張，得到了各國的贊同。1月21日，會議通過提案，表示各國不贊成在中國設立勢力範圍。但這個口惠而實不至的提案，對各國在華既存的勢力範圍毫無影響，如同美國研究者所論：「在華盛頓與會的美國人、英國人和日本人所關心的既不是中國的發展，也不是對中國的保護，而是主要關心如何在這個國家進行穩定的競爭。」

  華盛頓會議通過中國問題的原則決議後，進入有關具體問題的討論。中國代表根據事先擬訂的方案，陸續向大會提出希望解決的各項問題，其討論結果為：

  1.關於廢除「民四條約」問題。中國代表提出廢止該約，美國為了迫使日本接受限制其海軍數量的方案，曾授意中國代表將此問題提交九國委員會，作為向日本施加壓力的砝碼，但在日本接受了美、英提出的海軍數量方案之後，美國對此亦不再熱心。1922年1月，在九國委員會討論該問題時，日方稱此約有「合法效力」，廢約「必影響亞洲、歐洲及其他各國際關係之安定」，同時為避免與美、英的矛盾，承諾將其中的南滿東蒙鐵路借款權等轉移至新的國際銀行團，也不再堅持在南滿聘用日本顧問的優先權。中方則認為，「民四條約」為全體中國人民所反對，中國人民對該條約始終視為事實上之壓迫，不承認其有法律效力，而且侵犯中國與他國簽訂條約及華盛頓會議通過的各項原則，必須廢止全約。結果，會議決定將中日兩國代表的發言載入會議記錄而未作任何決定。

  2.廢除領事裁判權問題。中國代表指出領事裁判權對中國主權的嚴重危害，並以中國司法制度已有實質性進步為撤廢領事裁判權的重要理由。但各國仍以中國法律制度「不完善」為由表示反對，認為不經詳細調查，無法「取消現有之條約權」。1921年12月10日，大會通過《關於在中國領事裁判權議決案》，「宣言一俟中國法律地位及施行該項法律之辦法並他項事宜皆能滿意時，即預備放棄其領事裁判權」；同時決定組織委員會，「考察在中國領事裁判權之現在辦法，以及中國法律、司法制度暨司法行政手續」，建議以「適當之方法可以改良中國施行法律之現在情形，及輔助並促進中國政府力行編訂法律及改良司法，足使各國逐漸或用他種方法放棄各該國之領事裁判權」，但各國「可自由取捨該委員會曾建議之全部或任何一部」。關於此項問題的解決實際仍遙遙無期。

  3.關稅自主問題。關稅不能自主為妨礙中國獨立主權與經濟發展的關鍵問題之一，中方在會上提出，應將現有關稅稅率立即提高至12.5%,同時為了緩和列強的反對，主動提出實現關稅完全自主的年限可以討論（北京政府提出3年實現關稅自主，代表團認為有困難，提議為10年），現行海關制度暫不變動。但就是這個非常溫和的提案，列強也不同意，他們只同意修正稅則與調整稅率，但稅率調整「應盡力避免擾亂現在之經濟情形」及「商業習慣」，「應先確實評定」後再予調整；增加的稅金應首先償還外債或用於建設事業等。日本的反對尤烈，連中國稅率增加至實收5%也不能同意。經過激烈爭辯，1922年2月6日簽訂了《九國間關於中國關稅稅則之條約》，決定中國從速切實實行5%的關稅稅率（後自當年12月1日起實行）；從速籌備廢除厘金，在厘金廢除前，可另征2.5%的附加稅（奢侈品附加稅為5%）；新稅則4年後進行修改，此後每7年修改1次。

  4.撤退外國在華軍警問題。外國駐華軍警嚴重影響中國主權，其中有些有所謂條約依據，而有些則並無條約依據，中國提出外國應撤走沒有條約依據的駐華軍警，是非常溫和而合理的要求。但是，列強以所謂中國治安狀況不好為由而不予同意。日本代表居然說：「日本派駐軍隊於中國，從未懷有侵略之目的，或任何非法的侵犯中國主權之意思。"1922年2月1日，大會通過《關於在中國之外國軍隊議決案》，授權各國駐華代表，會同中國政府代表，「共同秉公詳細調查」有關情況，唯各國「可自由取捨報告書中所載調查結果所有之事實及意見之全部或任何一部」。這樣，中國的要求實際被否定了。

  此外，中國代表團還提出了取消各國之間或中國與他國之間一切秘密條約、撤銷外國在華郵局電台、收回外國租借地等問題。會議議決，所有與中國簽訂或有關中國的條約、換文、契約等，一律送大會秘書廳存案，並轉送與會各國；外國郵局除設在租界者外，在中國繼續保持現行郵務行政及外國郵務總辦的條件下可以取消；外國電台除有條約依據並得到中國政府同意者外，其他可由中國出價贖回。租借地問題，日本不同意交還旅順和大連，英國同意交還威海衛（1930年交還）但不同意交還九龍，法國同意交還廣州灣，但實際上採取了拖延策略（1945年交還）。

  除上述討論的各項問題之外，華盛頓會議討論的中國問題中還有不能迴避的關鍵環節——山東問題。巴黎和會結束後，日本雖然以凡爾賽和約為依據，接收了德國在山東的一切權益，但中國卻並不承認，故其仍然是一樁懸案，而且不僅關係到中日兩國，還牽涉到美英等國的利益。日本之所以再三表示願與中國直接交涉，用意即在於以此誘使中國間接承認和約為有效，並避免美英等國插手，使日本「合法」攫取山東權益。與日本的主張截然相反，中國要求的是無條件收回德國在山東的一切權益，日本倘不同意，則將山東問題提交國際公斷。因此，中國政府、民眾與輿論均反對與日本進行直接交涉。華盛頓會議召開前，日本認為中國勢將提出山東問題，乃各方施加影響，企圖迫使中國同意與其直接交涉。由於日本的多方活動，美英兩國當局也都在會外勸說中國，不要「遽行拒絕直接交涉」，否則「將使中國在世界各國心目中染有不光明之色彩」，而且「以後若日本更變其態度，則日人手中之權利更難收回」。這不僅是日本「疏通」的結果，也是美英兩國都不願意因為山東問題而妨礙與日本在遠東及太平洋國際關係方面達成更大的妥協。

  1921年11月23日，中國代表在會上提出山東問題，美英兩國代表均反對將此列入討論議程，提出山東問題由中日在會外另行會談的建議。美國首席代表、國務卿休士警告說，「山東問題如提出大會，恐發生不良結果」；表示美國與英國將居間調停。格於美英兩國的態度，中方認為如此做法可能對解決問題稍為有利，故在請示北京政府後，接受了這種可稱為「邊緣」的交涉方式。不過，中國民間輿論及團體強烈反對這樣的交涉方式，認為這仍是變相的直接交涉，於日本有利。為了平息反對聲浪，12月11日，北京政府外交部公布中日兩國代表在華盛頓交涉的情況，強調無論結果如何，均須交大會公認，並非即承認日本繼承德國權利。實際上，中日雙方都從原先的立場有所後退，最後的結果既非中國要求的由大會討論，也非日本要求的直接交涉。

  12月1日，中日關於山東問題的會外談判開始舉行。日方代表為外相加藤友三郎、駐美大使幣原喜重郎等，中方代表為施肇基、顧維鈞、王寵惠，英方觀察員為前英駐華公使朱爾典及駐華一等參贊藍浦森，美方觀察員為美國務院遠東事務局局長馬克謨與前駐日公使貝爾。會議形式為非正式的，無主席，亦無特定議程，而採取自由討論的方式。

  根據北京政府外交部擬訂的魯案交涉方針，中國的要求是：膠州灣租借地完全交還中國，由中國自行開作商埠；膠濟鐵路管理權完全歸諸中國，資產由中、日折半均分，日本所占份額由中國定期分年贖回；德國在山東所有條約及合同權利，日本均不為要求；租借地德國官產交還中國；山東境內日軍克日撤退。雙方在交還租借地及其官產、撤退日軍等問題上的討論尚屬順利，但對膠濟鐵路路權問題的討論異常激烈與艱難，成為談判的重點與難點。日方提出，願在「最初中德鐵路協定的同樣基礎上解決這個問題」，即「把日本當成德國的接替者就行了」。日方要求膠濟鐵路由「中德合資」改為「中日合辦」，同時由日本接替德國取得因築路而產生之其他各項特權。中方認為，中國既經對德宣戰並為戰勝國，德國過去從山東取得之一切權益即不復存在，膠濟路及有關權益應由中國無條件收回，路礦由中國自辦，日本根本沒有成為接替者的資格。日方其後提出，中國既不承認中日合辦膠濟路礦，即須由中國備款贖回。此後雙方爭執的重點在於中國贖款的數額、付款的方式及任用日本技術人員的問題。

  12月13日，雙方達成初步協議：（1）日本應將膠濟鐵路及其全線一切附屬產業移交中國；（2）中國應按膠濟路產業之實價賠償日本，折合計算為53406141金馬克（約合2500萬元）。但如何交付該款項，以北京政府當時的財政狀況實有困難，日方利用此點，主張由日本貸款與中國贖路，貸款期限為23年，期間聘用日人為總工程師、車務長及會計長，以圖儘量延長對膠濟路的控制年限；中方主張自籌現款贖路，於3年內分6期付清，期間聘日人為總工程師；後又提出以10年為期分期付款，唯5年之後可以一次付清贖回。日方代表嘲諷說，中國政府對現有債務已無償付能力，為什麼竟願籌現款贖路？中國代表則詰問日方，中國無償債能力，正是中國不能再借外債的原因，日本為什麼偏願借款給不願再借債的中國呢？雙方代表經多次激烈爭辯，形成僵持，並於12月20日後一度中止談判。

  正當在華盛頓的中國代表堅持拒絕借日款贖路之時，北京政府內閣更迭，12月24日，以親日著稱的梁士詒出任內閣總理。29日，梁士詒在會見日本駐華公使小幡酉吉時，表示中國「擬定借款自辦。至一切細目，仍由華府商議」。梁士詒雖未提借日款事，實則默認之。此決定於12月31日電告中國代表團，代表團接電後表示對北京情形「不得其詳。此間形勢危急並極不順利。」即使美國代表對北京態度的突然轉變亦頗為不解。消息傳出，激起國內其他實力派與民眾團體的抗議。從廣州孫中山政府到吳佩孚等直系將領，從工、商、學各界到報刊輿論界，紛紛通電、集會、遊行、示威，匯成討梁浪潮，結果使借款主張無疾而終，梁士詒也於不久之後下台。

  1922年1月4日，中日會談重開，此時會議的其他議題已基本討論完畢，只有山東問題還在僵持，因此美英等國急切希望山東問題早日解決。1月18日，美、英提出新的方案，即中國以債券方式償付路款，期限為15年，並可在5年後提前付清，期間聘用日人為車務長。日本予以接受。其後，美、英告中國代表，山東問題必須在華盛頓解決，如失此時機，則不知何時方能解決。25日，美國總統哈定親自出馬會見中國代表，警告說日本是在美國壓力下做出讓步，已不可能再讓，如中國此次不能解決問題，有失去山東的危險。中國代表遂電北京外交部請示，稱「大會行將閉幕，不能再有談判及遲迴之餘地，竊以為所提解決辦法未予中國以完全公道，但可得亦不過如此。」北京政府在美、英的壓力下，認為此方案雖「不能完全滿國人之望」，但「較之懸案不結，日本仍居膠澳以及路礦等事」不失為可接受的方案，因此於29日訓令中國代表，「如實無商量餘地」，則接受此方案。中日關於山東問題的談判終在列強幹涉下結束。

  1922年2月4日，中日代表在華盛頓簽訂《解決山東問題懸案條約》和《附約》，主要內容有：（1）日本將膠州灣租借地歸還中國，由中國開放為通商口岸；（2）德國所占之公產交還中國，日管時期各種公產之加修，中國予以賠償；（3）日本於6個月內撤退青島和膠濟路駐軍；（4）青島海關交還中國；（5）青島日人開闢之鹽場由中國贖回；（6）德人舊設之海底電纜交還中國；（7）日人所設之電線、電台交與中國，由中國給予賠償；（8）膠濟鐵路產業於9個月內交還中國，但中國允給日本以53406141金馬克的鐵路資產贖買費；付款辦法為：中國政府發行國庫債券交付日本，於15年內贖回該路，但5年後中國如有現款亦可提前一次贖回；在未贖回前，用日人為車務長及中日各一人為會計長；（9）德人在膠濟路沿線經營之礦產，由中日合資公司接辦，其中日股數量不得超過華股。《附約》規定，日本承認在山東放棄前中德條約所給予外人之各項優先權，同時，中國政府允許青島各項公共事業的管理予外僑以適當的代表權。中日雙方商定組織聯合委員會，解決協議有關細節問題。經過艱難的交涉，儘管在膠濟鐵路等問題上還留有遺憾，但中國總算大體收回了山東權益。

  1922年2月6日，參加華盛頓會議的各國簽訂了《關於中國事件應適用各原則及政策之條約》，即「九國公約」。公約全文共九條，包括了前述關於中國的四項原則，以及締約各國不得訂立條約侵犯此四項原則；中國實行門戶開放，各國在中國機會均等；各國不謀求在中國的勢力範圍；中國鐵路對各國平等開放；尊重中國戰時中立；各國不得訂立有損本條約各項原則之條約，未與會各國亦可參加本條約。當日，華盛頓會議閉幕。

  華盛頓會議是繼巴黎和會之後，列強調整其在遠東及太平洋地區利益關係的又一次重要會議，與巴黎和會一起，形成了所謂「凡爾賽——華盛頓」體系，成為第二次世界大戰爆發前，維繫列強之間和平競爭關係、減少彼此衝突可能性與激烈性的重要國際關係體系。通過華盛頓會議，列強在遠東及太平洋地區形成了大體平衡的競爭發展局面，在一定程度上緩解了他們可能發生的矛盾及衝突。

  華盛頓會議對中國的意義在於：一方面，因為第一次世界大戰而造成的日本獨霸遠東的可能性被阻止，其對華咄咄逼人的侵略態勢有所緩解，「門戶開放、機會均等」成為各國對華關係的原則，這主要是列強間勢力平衡與互相妥協的產物，但對於中國或多或少還是有有利的一面，在一定程度上遏止了當時對中國最具侵略性的日本獨占性、排他性與壟斷性的侵略勢頭，儘管這種遏止是十分脆弱而不可靠的；另一方面，中國通過在華盛頓會議期間的交涉，爭回了部分權益，如提高關稅、撤退外郵等，並在山東問題上得到了大體可接受的結果，從而與巴黎和會的空手而歸形成了對比，這也是五四運動之後中國國際地位開始回升的表徵，儘管這種回升是緩慢而不穩定的。因此，對於中國在華盛頓會議所獲之成果，應給予一定的積極評價。但是，也應該注意到，美英等國在華盛頓會議期間，仍表現出犧牲弱國利益、達成強國妥協的自私傾向，從而又一次給中國人留下了不佳的印象。此時，中國的工人階級正在成長，中國共產黨已經成立，蘇俄正在進行在華尋求革命盟友的工作，列強不能充分估計中國內部情勢發展與民族主義成長的短見，將給他們其後的對華關係帶來非常大的負面影響。正如有研究者所論：「與美國的初衷相反，華盛頓體制建立伊始就遭到中國民族主義者的拒絕和反叛。特別是列寧理論和蘇俄革命模式以其對中國強大的指導和示範作用為中國民族主義者接受後，這種反叛逐漸在20年代中期演變成一場反叛華盛頓體制，要求改變中外關係現狀的國民革命。」