第五節 南北對峙與護法運動

  南北分裂對峙發端於辛亥年的武昌起義，此後即成為民國年間不斷上演的政治劇。南方是革命黨人策劃革命的發源地，革命黨勢力相對較有根基，而北方則是北洋系軍人的大本營，非容他人染指，南北對峙間有革命與保守的含義；民國成立後地方勢力漸趨坐大，中央控制漸趨式微的情勢，則為南北對峙加入了中央與地方爭權的因素；南北自然地理狀況與經濟社會文化環境差異造成的地域差別的客觀存在，也使南北對峙不時發展成為事實；更兼民國時期的派系紛爭，政治動盪，政治家成王敗寇，進則雄心勃勃問鼎中央，退則依附勢力自保一時，亦使南北對峙成易消難。清廷垮台前的南京臨時政府對北京清政府和袁世凱稱帝時期的南方護國軍政府對北京袁世凱政府，是南北對峙的兩次表現，但這兩次對峙的時間不長，即因清帝退位和袁世凱敗亡而結束，南北復歸統一。而自1917年清室復辟失敗、段祺瑞再度當政之後，廢棄舊國會，成立「新」國會，選舉大總統，使南北圍繞新舊國會存廢、以誰執民國「法統」正宗為主題的爭執發展為公開的分裂與戰爭，「護法」成為南方在較長時期里的政治動員口號，南北對峙亦發展為政治的常態，持續多年，直至北洋政權垮台，南北才又復歸名義上的統一。其間之政治發展，固複雜多變，然以孫中山為領導中心、以革命黨勢力為基礎、追求實現全國統一與共和民主制度、具有革命意義的「護法」和以西南軍人政客為中心、以西南地方勢力為基礎、實為謀求地方利益、具有地方分治意義的「護法」是南北對峙中南方糾纏交織、一以貫之的兩條政治發展線索與兩大政治演進旋律。

  作為畢生以革命為職志的政治家，孫中山雖然在民國成立與護國戰爭後均對政治表示避讓與消極，但他仍然有著近於職業的政治敏感和強烈的革命進取心。1917年初，當北京政治因中國參戰問題而復趨動盪，隨之督軍團干政，國會政治處於風雨飄搖之中，孫中山即以其政治敏感及其對共和民主的責任心，表示反對中國參戰，反對軍閥干政，並為此在南方預為布置。5月，他致電雲南督軍唐繼堯，告以黎元洪請張勳調和，「是即降於叛黨」，「若不投袂急起，與川和好，聯合出師，非獨民國淪亡，將來蠶食所及，西南亦無以自保。及今早圖，庶無後悔。"6月8日，孫又致電兩廣巡閱使陸榮廷等，明示「國會為民國中心，憲法為立國大本，公等既忠誠愛國，擁護中央，即應以擁護國會與憲法為唯一之任務。今日法律已失制裁之力，非以武力聲罪致討，殲滅群逆，不足以清亂源、定大局。」他還在致友人書中坦承自己的心跡：「現值時局已非，共和國家被倪逆（倪嗣沖）等推倒，刻以挽救為重，須俟共和恢復，當繼辦民生。」此時，海軍總長程璧光有感於共和受脅，向黎元洪進言南下又不得其回應，遂自行南下，於6月9日抵滬，向孫中山表示願為前驅，成為孫可依靠的基本力量（7月21日程璧光率第一艦隊林葆懌部離滬南下廣東）。因為孫中山「深深覺得沒有武裝力量，不足以與北洋軍閥對抗鬥爭，無由貫徹救國救民的宗旨。所以他幾次與當時在上海的海軍總長程璧光磋商，希望海軍也參加護法的行列。」由於歷史的原因，民國海軍官兵主要是廣東、福建兩省籍人，其中的廣東人出於地域、感情等因素，較為偏向於孫中山，程璧光即為孫的香山同鄉，海軍由此成為孫中山護法的基本依靠力量與此亦不無關係，這也反映出地域因素在民國政治中的作用。

  張勳入京、國會解散之後，國會議員紛紛南下上海，孫中山亦加緊謀劃未來的政治行動，並重新發動討袁成功後本已基本停止活動的中華革命黨海外各支部，「迅速籌備款項，以便協助本部維持共和之用。所有各地籌餉局長及委員，應即照舊執行職務。」至於如何處理未來的政治問題，孫中山本擬迎黎元洪南下上海，以此為維護共和的基地，但因黎不願南下，上海又離北方較近，臨江靠海，交通發達，情況複雜，不易據守；而廣東是革命黨起家之地，有長期經營的基礎，一些粵籍革命黨人因共同的地域、感情因素在此可得支持，且離西南各省較近，不少革命黨人又與西南各省軍政官員有較多的個人關係，便於互通聲氣互相支持；6月20日，粵督陳炳焜、桂督譚浩明通電宣布，在「國會未經恢復以前，所有兩廣地方軍民政務暫由兩省自主」，也為孫中山南下廣東提供了方便。孫中山權衡利弊，最後決定以廣東為護法基地，俾得重張旗鼓，再上革命征程。7月1日，張勳擁清室復辟，孫中山即於4日連發兩電，一致國會議員，認為「此次時局陡變，暴力之下，已無國會行使職權之餘地，亟應全體南下，自由集會，以存正氣，以振國紀」；一致南方陸榮廷和桂、粵、湘、滇、黔、川省督，提議「時勢迫亟，民國不可一日無主。唯西南六省，為民國乾淨土，應請火速協商，建設臨時政府，公推臨時總統，以圖恢復。一面先行通電拒絕馮氏代理，以免人心淆惑。非常之事，不容拘牽法律，靜待國會選舉，數省公認，即為有效。」隨後，孫中山於6日離滬南下，19日到達廣州。雖然在孫中山南行途中，清室復辟已經失敗，但因段祺瑞復行視事後，不提恢復「臨時約法」與國會，而一意另起爐灶，重新進行國會選舉，重組北京政治架構，從而進一步堅定了孫中山的護法決心。19日孫中山致電段祺瑞，責其「為一人保固權位，以召滔天之災。足下獎成此患，豈得不為追咎？」告其「若以小腆易敗，據為大勛，因勢乘便，援引帝黨，擅據鼎鍾，分布爪牙」，「凡我國民，亦不能為輔助矣！」同日，孫中山又致電各地國會議員，以「前之倡亂壞法者，又假借反對復辟、擁護共和之名，以圖自固」為由，望國會議員「自行集會於粵、滇、湘各省，擇其適當之地以開議會，而行民國統治之權。如人數不足，開緊急會議亦可，責任所存，萬勿放棄。「24日，孫中山致電陸榮廷，明確表示：「國會者民國命脈所存，託名民國，獨去國會，則凡百措施皆為背法。彼叛人既不利有國會，我護法者必當擁護之。」於此表明，孫中山此次並未如民初清帝退位和袁世凱稱帝敗亡後那樣對政治暫取消極態度，而是重新表示了政治上的積極進取精神，希望通過堅持「臨時約法」和國會制度的護法行動而恢復共和民主的民國真諦。

  自國會解散後，已經有不少國會議員陸續出京南下。當孫中山提出護法主張後，離京議員中的前國民黨系議員、對軍閥政治不滿的議員，以及一些懷抱各種個人企圖的議員紛紛南下廣東。但因南下廣東的議員人數不及國會開議的法定人數，因此而有不開國會正式會議另開非常會議的主張。8月19日，孫中山召集國會議員130餘人在廣州聚會，認為「段據北京政府，力向護法各省用兵，對外復發布向德奧宣戰，吾人內為護法各省之團結，外為行獨立自主之外交，非組織政府不可。人數雖未足法定，惟值非常事變，可先開非常會議，組織政府，以資應付。」此誠為特殊情勢下的「應變」之舉，但也帶來了其後國會議員「合法性」問題的一系列爭議。

  經過一系列籌備工作，8月25日，到粵國會議員在廣州召開國會非常會議，孫中山在會議開幕祝詞中，希望議員「揚讜論，紓嘉謨，建設真正民意政府」。29日，國會非常會議通過「組織大綱」，決定其任期至「臨時約法」完全恢復效力時為止。31日，通過《中華民國軍政府組織大綱》，決定「為戡定叛亂，恢復臨時約法，特組織中華民國軍政府」；規定軍政府設大元帥一人，元帥二人，由國會非常會議選舉之；臨時約法之效力未完全恢復以前，中華民國之行政權由大元帥行之；元帥協助大元帥籌商政務。國會非常會議和軍政府「組織大綱」為廣州非常國會和臨時政府的建立創立了法理依據，同時亦突出了其臨時性和非常性的特點，不過因為孫中山的革命征程並不如其當初設想的那般順利，故雖其後廣州國會和政府的名稱時有變化，但「臨時」與「非常」的名義卻伴隨孫中山的政治生涯而不斷延續，直至其辭世也未能完成由「臨時」而「正式」、由「非常」而「正常」的過渡，孫中山統一中國、實行民主的政治理想在其有生之年終未告成。

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  1917年9月1日，國會非常會議以84票（出席者91人）選舉孫中山為中華民國軍政府大元帥。孫中山在當日下午舉行的大元帥授印禮上致答詞時言：「任職以後，唯當竭股肱之力，攘除奸凶，恢復約法，以竟元年未盡之責，雪數歲無功之恥。」同時發表就職宣言，表示「誓竭真誠執行國會非常會議所授予之任務，勉副國會代表國民之期望」。9月2日，國會非常會議又選舉唐繼堯、陸榮廷為元帥。11日，孫中山任命伍廷芳為外交總長，孫洪伊為內政總長，唐紹儀為財政總長，胡漢民為交通總長，張開儒為陸軍總長，程璧光為海軍總長，章太炎為大元帥府秘書長，李烈鈞為參謀總長，林葆懌為海軍總司令。至此，軍政府成立的程序過程與行政班底的搭建工作均告完成，南北各有國會與政府的分裂對峙成為事實。

  護法軍政府成立後，孫中山一方面否認北京國會及政府的合法性，一方面籌劃軍事北伐計劃，爭取各地方實力派的支持，希望從法理與事實兩方面對北京政府形成壓力。9月18日，孫中山發表通電，痛責「段祺瑞主使叛黨，蹂躪約法，解散國會」，表示自己「於擁護約法，維持國會，實具犧牲之精神，則除依照《軍政府組織大綱》，非至約法完全恢復、國會職權完全行使時，斷不廢止。其有襲段祺瑞故智，敢與約法、國會為仇者，一息尚存，豈容坐視。」在爭取地方支持方面，除了參加「護法」的西南六省外，南方的湖北、浙江和北方的河南、山東、陝西等省均有支持孫中山護法的武裝起事。

  但是，護法軍政府成立後，其內部仍然存在多重矛盾，孫中山的地位並不穩固。孫中山成立護法軍政府，除了對外張揚民主與法治的旗幟外，內部則主要依託於西南地方實力派。在保持西南各省獨立性、不使北洋系染指方面，孫中山與地方實力派有共同語言，也可以得到他們一定程度的支持；當北洋系及北京政府對西南壓迫過甚，如派大軍「征討」、不得各省同意而任免官吏時，地方實力派出於維護自身利益的需要，也屢有抗爭，直至與北洋軍武力相向（有關南北戰爭的情況見下節）。但孫中山力圖統一中國、實行民主政治的高遠理想及其行事時不無激進操切的做法，與地方實力派割據地盤、維護實利、穩定為先的意願有相當的矛盾。孫中山與地方實力派之間既協調又矛盾、磕磕碰碰的複雜關係自軍政府成立後即交錯發展，但始終不能磨合成型為基於共同理想與利益的穩定的政治聯盟，而只能是在遇事時對北洋系和北京政府保持一定的相近立場而已。加以廣東雖為革命黨長期活動之地，但孫中山在此並無直接掌控的部隊，在講求實力原則尤其是「有槍即為王」的民國政治環境下，孫中山之不為實力軍人看重亦為常事，孫曾坦承「軍府既無實力，無從發言」，「僅有外形，毫無實力」。孫在廣東主要依靠海軍，但是，因為經費等等現實問題需要得到地方實力派的相助，南下海軍的態度亦不能完全傾向孫中山，而不時依違於孫與地方實力派之間。1918年2月26日，軍政府海軍總長程璧光在廣州海珠遇刺，不幸身亡（關於此案之主謀者，有桂系和革命黨兩說），南下海軍從此失去領導重心，孫中山也無法再倚為支持。如唯一就職的軍政府陸軍總長張開儒所言：「軍政府類似虛設，大元帥徒負空名，兩元帥就職遷延，各總長意存觀望。」這種情況不能不影響到軍政府的權威和工作效率。

  孫中山在廣東組建軍政府時，西南地方實力派中最具影響力及實力的領袖人物是桂系首領、兩廣巡閱使陸榮廷和滇系首領、雲南督軍唐繼堯，而由於桂系自討袁成功後即實際控制著廣東，故桂系對護法的態度對孫中山更有關鍵意義。當皖系主導北京政府下令對護法陣營施以武力「討伐」及政治壓迫，於1917年10月27日免桂系廣東督軍陳炳焜職，又於11月8日免桂系首領陸榮廷兩廣巡閱使職時，桂系亦對此表示「憤怒」，拒不接受其命令，並派出軍隊援湘。但即便如此，桂系對孫中山開府廣東並不贊成，因為陸榮廷早以「兩廣王」自居，唯恐他人分享其在廣東富庶地區的利益，更不願孫中山重回廣東，以大元帥名義架在自己頭上，故其對孫中山即便是表面的敷衍亦不願意。

  9月4日，陸榮廷與廣西督軍譚浩明致電孫中山和非常國會議員，主張「應以總統復職為先務之急，總統存在，自無另設政府之必要，元帥名稱，尤滋疑義，易淆觀聽。」儘管孫中山在致陸榮廷電中，推稱其「為國長城，西南半壁，視公馬首」，但陸仍不願附孫。他在致唐繼堯電中謂：「粵另組政府，殊難搛人意。此間事前已復電勸其審慎，未蒙採納，則已發生，亦且置之。」廣東督軍陳炳焜更是公開反對設立軍政府，認為「建立臨時政府不符合憲法，在有總統行使職權的情況下，沒有必要再選一個特別的大元帥」。在桂系實際控制廣東的情況下，他們的如此態度使孫中山在實際辦事時舉步維艱、屢屢碰壁，令不出都門之外。桂系對孫中山「欲以士敏土廠為大元帥府，此至微之事也，桂系則多方阻撓之。又令電報局對大元帥府發電，不得用頭等，不得掛帳，只能以現款發四等電」；軍政府「因對外關係，對沙面領事團有所交涉，而桂系之交涉員不為承轉」。孫中山對此雖頗為不滿，但亦無可奈何。

  為了應付桂系對其開府廣東的阻撓與限制，孫中山重點爭取雲南督軍唐繼堯，企圖借其力量與聲望，平衡桂系的力量，抗衡桂系的跋扈。但唐繼堯自度其實力有限，政治企圖亦有限，其主要意圖始終是立足雲南，控制川、黔尤其是四川。他在孫中山開府廣東前即提出，「川事於中作梗，不先戡定，終難免內顧之憂。思惟北征，宜先靖蜀。靖蜀所以固西南團體；西南局勢鞏固，乃能以提挈進行」；「決以全力先行收川」。與陸榮廷不同的是，唐繼堯對孫中山表面上不無敷衍，並希望借重孫之威望助其圖川，但實際上仍保持一定距離，始終不願就軍政府元帥職，並在私下裡致電梁啓超解釋其參加護法緣由為「中央對滇，迄無誠意」；段祺瑞「極意扼滇」，「愈逼愈緊，幾令滇無以自處」；故對護法「明知立論太高，勢難辦到，惟既決意反對合肥（段祺瑞），不能不從大題目說起，非有厚於某黨也」；「乞將苦心告之。至河間（馮國璋）代行職權，法律所許，此間當然承認，幸便中陳明，勿滋誤會為要」。又密電廣東方面表示：「中山舉動，本嫌唐突，惟既已發表，似勿庸積極反對。有彼在，則對內對外亦有一種助力，將來取銷亦得一番交換之利益，故此間雖辭元帥，未言其他，以免內部太形紛歧，反授人以隙也。」為了爭取唐繼堯的支持，孫中山除不斷致電通報情況、予以推重之外，還特派大元帥府秘書長章太炎前往雲南促駕，請其對唐「及時開陳，並約川、滇、黔各將領一致推戴」，期望以此使「西南護法根本上不致動搖」。但唐仍不為所動，始終不願就元帥職。

  陸榮廷和唐繼堯對護法和孫中山的態度說明，儘管他們也以「護法」為號召，但與孫中山對護法的追求並不一致，而缺乏武力支撐的孫中山雖然打出了護法旗號，卻在政治上難有大的作為。孫中山對此亦漸有認識，他曾在通電中有言：「元帥及各部總長多遜讓未就，……西南護法諸軍又未能毅然贊助國會所組織之軍政府，乃彷徨歧路，無所適從。世界各友邦見我主張擁護國會者，尚不能服從國會，更疑我護法之戰爭為割據爭雄之舉動。內不能示國民以趨向，外不能得世界之同情。是非不明，國是不定，國家危險莫大乎此。」追隨孫中山南下護法的邵元沖亦有持平之論：「軍政府成立後，其對外之能否發展，與唐繼堯、陸榮廷之態度，至有關係。蓋唐以滇黔為根據，陸則以粵桂為根據。苟若唐、陸能有護法決心，對軍政府表示擁護，則團結西南，出師討逆，事本非難。無如當時唐繼堯方作其川滇黔巡閱使之迷夢，竭力發揮其大雲南主義，以從事於四川之侵略，對軍政府取觀望態度。總理（孫中山）雖屢電促其就元帥職，亦無確實表示。陸榮廷則本不贊成總理護法之舉者，惟利用護法之名，可以宣告兩廣自主，可以專擅軍民財政，可以自由開賭及販賣鴉片，故亦依違其間，而對軍政府之進行，則竭力壓迫。」北洋軍閥方面亦認孫中山「實力單薄，烏能成事。即幸而成焉，亦斷斷不能持久。」

  1917年11月，在陳炳焜被北京政府免職後，桂系決定由廣惠鎮守使莫榮新暫代廣東督軍。莫上任後與孫中山的矛盾有增無減，他曾十分蔑視地說：「孫某之政府，空頭之政府也，彼無兵無餉，吾輩但取不理之態度，彼至不能支持之時，自然解散而去。」孫中山為了組建自己的武裝力量，派人去廣東各地招兵，但被莫榮新強力阻止，數十名招兵人員被捕殺。此事使孫中山極為憤怒，忍無可忍。1918年1月3日，孫中山致函莫榮新，要求莫承認軍政府和其本人的地位及軍事統率指揮權，並由軍政府任命廣東外交官員。當晚，孫中山率海軍「同安」、「豫章」兩艦，炮擊位於廣州觀音山的督軍署，以示對莫榮新的警告。1月9日，孫中山在廣州各界茶會上解釋其炮轟督軍署的初衷是：「當陳炳焜督粵時，曾致電唐繼堯，謂聽軍政府自生自滅。果其聽之，猶可言也。今則愈逼愈緊，只許自滅，不許自生。如軍政府欲行其職志，而事事掣肘。」故「炮擊督署之事，實所以表公道、伸不平，而使軍政府自辟其生路者也。」但即便是孫中山如此激烈的行動，也不能改變實力派軍閥「掣肘」的事實，他也只能自下台階，謂「莫督軍勇於覺悟，絕不還炮，事後又承認軍政府所要求之條件。是軍政府既有生路，復何苛求之可言？且我對於莫督私交向來頗好。彼督未久，所行政令亦無劣跡可評。」實際上，莫榮新除了在口頭上對孫表示歉意外，並未接受孫中山提出的各項條件，雙方的矛盾關係依然如故。

  在孫中山與西南地方實力派的矛盾關係中，地方實力派掌握著兵權與各省政權，得以自行其是，但孫中山有軍政府大元帥身份，名義上仍為護法各省領導人與對外代表，是地方實力派對外打交道時難以繞過的「障礙」，故他們亟思改組軍政府，廢棄孫中山的領袖地位。陸榮廷、唐繼堯等首先提議設立西南各省聯合會，以分孫中山之權，唐繼堯對此主張尤力，而孫中山出於爭取地方實力派支持的需要，也曾對此表示贊成。1917年11月4日，軍政府總長唐紹儀、伍廷芳、程璧光等在廣州海珠集議組織聯合會事，14日孫中山致電唐繼堯、陸榮廷，表示「西南局勢渙散，若無具體之聯合，恐不足以資抵抗。……宜即時發起西南聯合會議，務期聯合西南各省為一大團體。」但是，孫中山在軍政府之下成立聯合會的初衷與地方實力派以聯合會分軍政府和孫中山之權的本意並無交集。根據其後公布的《中華民國護法各省聯合條例》及《護法各省聯合會議組織條例》的規定，聯合會議由參加護法自主各省、海軍及經聯合會承認的未完全自主省份的護法各軍和各戰區聯合軍派出的代表組成，具體辦理共同外交，訂立契約；監督共同財政，辦理內外公債之募集；統籌軍備，計劃作戰；議決停戰議和事件；裁決各與省爭議事件等權力。設軍事、外交、財政、議和總代表，凡聯合會議所議決或裁決事件，由各總代表署名公布執行。設軍事、外交、財政、議和參贊若干員，由各總代表分別聘任。這兩個條例無一字提及軍政府，但根據上述規定，其組織架構及權力實際具有政府的地位與作用，成為平行於軍政府的又一政府機構，其成立無非是滿足地方實力派陽為團結對北、陰為架空孫中山以分其權的目的而已。誠如軍政府陸軍總長張開儒所言：「其表面雖似省政府聯合之過渡機關，而其用意在：第一步推翻軍政府，第二步推翻舊國會組織，名雖為聯合會議，其內容實為合議政府。其議事條例，實為第二國會。此種非鹿非馬之會議，如不經國會通過，則為非法會議，與叛督之天津會議又何以異？如經國會通過，則國會曾產生一軍政府，斷無再產生一聯合政府之理由。即使國會違法通過，則是起義各省，有兩個政府，試問國人及友邦將何所適從？」也正因為其在「護法」政治架構下的「合法性」問題，「護法」聯合會遭到了非常國會、軍政府和孫中山數方的反對，非常國會議員以其「易與國會權限淆混，頗有疑問，……多表示不贊成之意」；孫中山認為其「實無異又一督軍團會議，其非法與北洋督軍團會議相同」。故聯合會雖於1918年1月15日在廣州成立，但實際未能發揮作用。

  西南地方實力派通過成立各省聯合會以分孫中山之權的謀劃雖未成功，但他們不甘於此，又企圖通過改組軍政府而達其目的，並說動伍廷芳、唐紹儀、程璧光三總長及部分國會議員附和他們的提議。1918年2月2日，伍廷芳等邀請孫中山和粵督莫榮新集議改組軍政府事，此時孫中山仍對堅持護法存有一定希望，且其勢單力孤，故對改組事未堅持反對。但根據《中華民國軍政府組織大綱修正案》的規定，對軍政府的組成與議事方式作出了重大改變，即「將軍政府原采之單獨制，改為合議制，改大元帥一職，為政務總裁若干人，組織政務會議，地位平等，責任同負」，從而剝奪了孫中山原有的以大元帥名義統領政府的職權。至此，孫中山無法再表示沉默。4月10日，非常國會通過將改組軍政府案交付審查的動議，次日孫中山即約全體議員至軍政府談話稱：

  軍政府視國會如父君，國會之所決議，軍府無不服從。顧如昨日所提議之改組軍政府，為軍政府本身之存亡問題，而國會事先絕未徵求軍政府意見，逕行提議而付審查，揆之事理，寧得為平？且以法律而論，約法規定為元首制，今乃欲行多頭制。又軍政府組織大綱明明規定本大綱於約法效力完全恢復、國會完全行使職權時廢止。無修改之明文，今日何以自解？……故今日余個人對於改組一事，根本反對，即於改組後有欲以余為總裁者，亦決不就之，惟有潔身引退也。

  吳景濂等辯稱：「改組之議，並非為不信任軍政府及大元帥，本意蓋在多擴充軍政府實力，譬之商鋪之增加資本，以圖發達。"13日，非常國會又派褚輔成等向孫中山徵詢對軍政府改組之意見，孫中山再次表示：對改組「始終反對，以法律上萬難通融也。苟不論法律而論事實，則余無不可委曲求全者。若國會必以聯陸為有利者，則余雖親至南寧梧州晤之，或以大元帥讓之，皆無不可，是可見余非爭一己地位者矣。」

  此前，孫中山還本其「護法必須聯唐」之旨，極力聯絡唐繼堯，希望他能贊成自己的主張。2月23日，他致電正在雲南的章太炎云：「軍政府能鞏固與否，不特為民黨之死活問題，亦實民國存亡之所系。望聯合川、滇、黔同志，盡力主持，倘蓂帥（唐繼堯）能就職，則一切問題解決過半。「3月13日，他親電唐繼堯，請「務望勉抑謙讓，以國事為重，慨任艱難，剋日就職。則聲聞所布，民氣倍振，外交既易磋商，戰士益將奮勵，一切困難，迎刃而解。大局轉機，實在於此，惟熟籌而力斷之，國事幸甚。"4月2日，他再電唐繼堯，解釋「改組軍府之議，中多變幻，文前雖同意，後竟為他力所阻」；擔心「軍府朝撤，粵局夕變；滇、黔、川軍未出武漢，而桂軍或已言和，有始無終，能不寒心！」聲明「護法之唯一主張，在恢復舊國會，並使之完全行使職權，無論改組內容如何，此主張絕對不能有所犧牲，必須一致堅約，始可共議改組」；並推重唐稱：「民國前途，希望惟在執事一人，尚冀毅力首出擔當，則桂人自難立異，而他省亦可景從。苟達護法目的，文無不可退讓。」但唐繼堯不僅對此沒有積極回應，而且道路傳聞其密電西南各省，提議「護法各省亟應組織統一機關，現在辦法宜遙戴黎（元洪）、馮（國璋）為大副總統，或認馮為代理大總統；在南方組織軍務院或國務院，以行使職權，推岑春煊為國務總理」，請孫中山「遊歷各國，辦理外交」，實際呼應了桂系圖謀架空孫中山的主張。至此，孫中山以其單薄之實力，已無力推翻地方實力派改組軍政府之成議，只能毅然辭職，以示抗議。

  1918年5月4日，非常國會通過《修正軍政府組織法案》，孫中山即於當日提出辭職，並通電聲明：「吾國之大患，莫大於武人之爭雄，南與北如一丘之貉。雖號稱護法之省，亦莫肯俯首於法律及民意之下。故軍政府雖成立，而被舉之人多不就職，即對於非常會議猶莫肯明示其尊重之意。內既不能謀各省之統一，外何以得友邦之承認？……文之所以忍辱負重以迄於今者，良以任責無人，非得已也。……文本匹夫，無拳無勇，所以用其全力以擁護非常會議者，其效果亦既如是，庶乎可告無罪於國人。茲仍願以匹夫有責之身，立於個人地位，以盡其扶助民國之天職。"18日，非常國會通過《修正中華民國軍政府組織大綱》，將元帥制改為合議總裁制，復通電全國，稱此次改組為「鑑於時局上之要求，而共認軍政府改組之不可緩久矣」，並稱仍以「回復約法之效力，維持國會之尊嚴，建設統一之基礎，促進憲法之成立」為其目的。20日，非常國會選舉孫中山、唐紹儀，伍廷芳、唐繼堯、林葆懌、陸榮廷、岑春煊為總裁，隨後又推岑春煊為主席總裁。21日，孫中山離穗赴滬，臨行前通電錶示：「民主政治賴以維繫不敝者，其根本存於法律，而機樞在於國會。必全國有共同遵守之大法，斯政治之舉措有常軌；必國會能自由行使其職權，斯法律之效力能永固。所謂民治，所謂法治，其大本要旨在此。……國人既知護法為急務，則務以貫徹終始。」孫中山仍堅持以「臨時約法」和舊國會為本的護法主張，但與西南地方實力派之間亦未完全決裂，而留有一定的迴旋餘地。7月5日，唐繼堯、陸榮廷、岑春煊、伍廷芳、林葆懌宣布就總裁職。孫中山亦於當月復函非常國會，表示「改組軍政府一案，已成過去問題」，自己「始終尊重國會，因而尊重貴會議。是以當選證書已經收受。」同時又致函伍廷芳、林葆懌、唐繼堯、吳景濂等，表示：「一息尚存，不忘救國。惟鑑於孤立無援之苦，誠不欲再蒙居先之誚，然亦當請從諸君之後，聊盡聲援之責。"9月18日，孫中山派徐謙為其全權代表駐粵，處理與軍政府有關事宜，從而保持了與軍政府的正常聯繫，也為其後他再度南下廣東護法打下了一定基礎。

  孫中山是中華民國的創立者，在其成長與革命生涯中，曾長期駐留於西方，耳濡目染於西方民主制度，認為「民主主義為世界自覺國民信奉之正義，議院政治為近代國家共由之正軌」，故其畢生致力於在中國建立完善的共和民主制度，欲「納舉國之人於法軌，以自進於文明」。孫中山視民主法治為建國目標，認為「約法為民國命脈，國會為法律本源。國會存，則民國存；國會亡，則民國亡。……民國精神既在於斯，則擁護民國之志士仁人，更應以此為唯一之標幟。」故其在段祺瑞決定另行召開國會、另立政治架構之際，毅然以「護法」為號召而南下廣東，在「二次革命」和「討袁護國」後重新踏上革命征程。以孫中山的政治地位、資歷和顯著的影響，他本可以元老身份安享生活，但卻不辭辛苦，奔走各地，孜孜於共和民主事業，在一定程度上推動了民國政治的進步，也確實以其影響而有相當的號召力。但孫中山面對的民國政治現實卻是「官僚得志，武人專橫，政客搗亂，民不聊生」。孫中山既無有力之組織，更無實力之武裝，也沒有提出可令廣大民眾為之努力奮鬥的政策主張，只能周旋於實力派之間，借重他人之力，甚而其努力維護的舊國會，亦未必在政治上追隨於其後，故其在政治上屢屢受挫實非意外。此次孫中山南下廣東領導護法，為時不到一年，實際成效有限，最後仍為地方實力派排擠，致其有名無實，確令其對政治現實頗為失望。有言「去粵日久，有同寄寓，軍權吏治，失所挾持，所以直任而不辭者，既恃公理，亦恃大多數之後援耳。艱難支撐一年之久，孑然無助，徒為親厚所痛，仇讎所快，終至於解職以去」；並責地方實力派「所謂護法，恆與文異，始不過徒飾護法之詞，未嘗以一紙書為國會謀恢復。……跡彼用心，只欲分中央專制之權，俾彼得專制於二三行省。」但孫中山的可貴之處恰在於，他並不為一時失敗所挫而放棄鬥爭，他始終追求其服膺之理想與信念，故其明白聲明，自己的「救國主旨，未嘗或息。……近雖屢遭挫敗，而得百折不撓。」值得注意的是，經過此次護法的挫折，孫中山「益感救亡之策，必先事吾黨之擴張，故亟重訂黨章，以促黨務之發達」，因此而有1919年10月重新改組中華革命黨，成立中國國民黨之舉。

  更有進者，1917年俄國十月革命的勝利，也為孫中山打開了眼界，使其注意到實行別種政治途徑的可能性。1918年夏，孫中山致電蘇俄領導人列寧和蘇維埃政府：「中國革命黨對貴國革命黨所進行的艱苦鬥爭，表示十分欽佩，並願中俄兩黨團結，共同鬥爭。」從而也預示著未來孫中山實現政治道路轉向的可能性。總之，孫中山在此次護法受挫後，雖仍未放棄其護法主張，未放棄經由法制途徑解決民國政治問題的方式，但其思想確在發生一定的變化，其原有之激進革命的想法漸趨上升。1919年10月8日，孫中山在上海寰球中國學生會以「救國之急務」為主題發表演說，明言「救國的辦法有二：一是維持現狀，一是根本解決。」所謂「維持現狀」，就是維持舊國會，但如其不能達到，則只有「根本解決」，即「南北新舊國會，一概不要它，同時把那些腐敗官僚、跋扈武人、作惡政府，完完全全掃乾淨它，免致它再出來搗亂，出來作惡，從新創造一個國民所有的新國家，比現在的共和國還好得多。」他坦言：「民國元年那一班革命黨人，以為把滿清政府推倒，就算革命成功了。這就是沒有根本解決的覺悟，所以鬧成今日這樣田地，其實革命僅做了一半功夫，還沒有大成功。」當然這其中應該也包括他本人當年的「覺悟」不夠。可以說，民國的政治環境催生了孫中山「根本解決」的想法，只是需要有適當的機遇和條件，有主客觀環境的結合，方可使其由思想變為行動。