第四節 皖系控制的北京政府

  張勳擁清室復辟失敗，北洋派重掌北京政治。7月14日，段祺瑞重回北京，擔任國務總理，組成以親信下屬為主，並得到研究系相助的施政班底。代理大總統馮國璋將自己信得過的李純安排為江蘇督軍，陳光遠安排為江西督軍，並與原任湖北督軍王占元形成准同盟關係，使自己不虞後方為他派所占。其後，於8月1日到達北京，擔任代理大總統。由此形成馮國璋和段祺瑞合作主導北京政治的新格局，他們首先通過的政治決定，就是在8月14日發布「布告」，正式宣布自當日起對德國和奧匈帝國「處於戰爭地位。所有以前我國與德奧兩國訂立之條約，及其他國際條款國際協議屬於中德中奧之關係者，悉依據國際公法及慣例，一律廢止。」此時，既無大總統的反對，也無國會的掣肘，北京政府的宣戰布告結束了此前一度釀成軒然大波的是否參戰之爭。

  清室復辟失敗後由馮國璋、段祺瑞合作共治的北京政府，馮、段各有軍事實力與派系相依託，但以段祺瑞為首的皖系，無論就實力資源還是就名望人脈，都超過以馮國璋為首的直系；皖系首領段祺瑞在北京經營有年，政治手段遊刃有餘，黨羽四布，又得到日本的鼎力支持，表現強勢，而馮國璋由地方初入京城，對北京政治和外交關係尚不熟稔，部屬又多在地方任職，處事相對低調；更兼段祺瑞自認為「再造共和」之功臣，對政治頤指氣使，高調出擊，一時間北京政治成為皖系施展身手的舞台，北京政府也基本為皖系所把持。但皖系及其首領段祺瑞如此作為的後果之一，也使自己處在內外各種矛盾的中心位置，成為各方發泄其不滿與反對意見的焦點，所謂月滿而虧，皖系獨斷北京政治的勢頭時間不長即受到北方直、奉兩系的聯手抵制和南方「護法」陣營的強烈反對，南北對立與北洋派系內部的矛盾牽制著皖系的政治作為，北京政治仍然處在動盪不安之中。誠如時人所論：

  段祺瑞為今次光復之首勛，對於共和國家，其功績之偉大，正與黃興、蔡鍔等相比肩。然誠回顧細思之，時局糜爛至於此極者，其責任實荷於段氏之一身也。蓋段氏前在總理職務內，曾提出宣戰問題，壓迫議會，招致督軍，蹂躪約法，徐徐進行，遂致釀成厲階。故以公平之眼光觀之，則段氏前後之行為，實不啻自召亂而自弭亂者也。雖光復之業素著，殊覺翳暈而乏赫赫之光輝，是以西南各省不肯服從新政府。旅居津滬之議員等，亦連盟而主張反對，南北離睽之情形已如斯，則段氏縱慾以討逆之餘威，組織內閣，統一天下，號令四方，恐不能行，不待智者而自明也。

  皖系在清室復辟失敗後得以基本控制北京政府，除了依靠其武裝支撐外，還與兩大因素直接相關，即外有日本的支持，內有政客的擁戴，從而獲得了較其他派系更多的物質資源與更廣的人脈關係，有利於其控制北京政治。

  皖系與日本的關係在北洋各派系中頗為引人注目。北洋各派系在北京當政時期，出於壯大自己、削弱對手的需要，總是力圖與列強建立起這樣那樣的關係，得到列強的援助，但在北洋各派系中，與列強關係最為直接、對其派系發展最為有利者當屬皖系與日本的關係。

  段祺瑞重登北京政治舞台之際，正值寺內正毅擔任日本首相，寺內雖出身軍方，但其上台後的對華政策卻較其前任大隈重信為「溫和」，提出「尊重並擁護中國的獨立和領土完整」、「增進兩國間友好關係」、「儘可能和各國保持協調」的對華「新」政策。為此，日本還和其在遠東太平洋地區的競爭對手美國在1917年11月2日訂立「藍辛——石井協定」（藍辛時任美國國務卿，石井菊次郎時任日本特使），美國承認日本在中國享有「特殊利益」，美日重申在中國尊重「門戶開放」、「機會均等」原則。這當然並不說明日本改變了其以侵略中國為中心的「大陸政策」，而是不同的日本政治家在對華政策的策略和形式上的不同考量，即擔心對華「硬」擴張的「霸道」政策激起中國國內的反日民族主義情緒和歐美列強的反彈，而改行對華「軟」擴張的「王道」政策。但是，寺內的對華「新」政策仍然強調「努力使列強逐步承認帝國在中國的優越地位」，對滿洲和內蒙應擴大日本的「特殊利益」，對福建確保「特殊關係」，對山東「設法使德國戰前在該省所享有的一切利權歸於帝國所有」，其實質仍不脫日本在袁世凱時代提出的「二十一條」要求之框架。不過，寺內對華「新」政策在公開表現上的相對「柔和」、「溫和」的一面，卻可為二次復出後正欲爭取列強支持而穩固自身地位的段祺瑞所利用，而在段的左右親信中，不乏與日本有較多往還、在情感方面較為親近日本的政經兩界人物，其中尤以段內閣的交通總長兼財政總長、交通銀行總理曹汝霖為代表，他們在推動段祺瑞建立與日本的密切關係方面起到了重要作用。

  1917年1月，段祺瑞授意其下屬吳光新、傅良佐、靳雲鵬等會見日本駐華公使林權助等人，向他們解釋段祺瑞準備「認真與日本合作」，但「唯一障礙即國民黨」，因此「正擬積極消除中日兩國之間的誤解，誠意實行友好合作，因而希望諒解其苦衷，並予以相當幫助」。段的表態正中企圖以「軟」手段加強在中國地位的日本之下懷，寺內內閣的對華「新」政策由此也有了著力點。寺內正毅當月在日本國會公開聲明：「對於中國，應從東亞大局著眼，信孚相倚，有無相助，竭力貫徹敦厚鄰誼之道。"1917年7月，段祺瑞復出組閣，他對正在中國活動的日本人西原龜三說：「將來一切施政，當按預定方針進行。中日兩國如欲加緊協作，確保亞洲的和平和安寧，舍此當無更好的時機。本人將一本至誠，為此目的而努力，希望我們的友誼能有進一步的發展。」

  段祺瑞的態度立即得到了日本的回應。20日，日本內閣通過決議，宣稱將「給予段亦予以相當友好之援助，以期中國時局的穩定，同時設法解決時至今日之中日兩國間若干懸案，實為得策」。1918年2-3月，日本外務省在其擬訂的《日中同盟締結之意義》文件中，將日本力圖控制中國的對華政策的底蘊表述得更為直白：

  

  帝國外交之中樞為對華政策，對華政策之要諦，其歸結點即是日中在政治上及經濟上的緊密聯盟。……根據日中同盟，帝國將取得絕大利益，即在軍事上以協同作戰為理由，可在中國領土內之必要方面，自由出動帝國的軍隊，而且在軍事上當然以相互支援之名義，參與編練中國軍隊；尤為重要的是有利於我控制掌握軍火製造的原料。在政治上，基於同盟關係，積極參與內政，以便於從各方面扶植帝國的政治勢力。在經濟上，以同盟協作之名，開發其豐富的資源，努力開拓市場，以利於帝國經濟的發展。

  寺內上台後，為了實行其對華「新」政策，特別注重密切對華經濟關係，圖謀從經濟入手控制中國，再達在政治上控制中國的目的。在密切對華經濟關係方面，寺內內閣最重要的舉措是大量提供對華借款，其中尤以經日本商人西原龜三經手提供的數次借款最為知名，後人遂以「西原借款」名之。西原在寺內擔任朝鮮總督時期與其結交，1916至1918年間曾6次訪華，對日本如何在東亞擴張並確保其利益有濃厚的「興趣」與深入的「思考」，他和時任寺內內閣大藏大臣的勝田主計，都是寺內對華「新」政策的倡議者與支持者。他們認為，日本對華提供借款應「避免過去那種以獲取權利為主，赤裸裸地強迫中國接受的態度。先以穩妥條件提供貸款，在增進邦交親善的同時，採取促其主動向我提供有利的權益的手段。」之所以如此，是因為他們認為，日本「各種工業所需原料均可仰給於中國，其製成品亦可以中國為市場。融合日華經濟為一體，明顯為我帝國確立自給自足之策。」說到底，他們主張提供的對華經濟借款，本質上仍具有企圖以此控制中國、變中國為日本附屬國的政治意義，如勝田主計所言，「帝國欲掌握其經濟支配權，須壟斷獨占管理其財政，占據其交通，徐圖開發其產業，以充實帝國國民經濟」。他們所關注的仍是如何實現日本國家利益的最大化，「西原借款」就是在這樣的背景下得以實現。

  日本的對華「新」政策與借款提議，與正陷於財政困難而迫切需要得到資助的段祺瑞政權一拍即合。北京政府的財政狀況一直不佳，段祺瑞當政時期，每月收入大約為1200萬元，而支出則需2000萬元，因此，「苟無大借款以撐此局面，財政將生絕大波瀾」，除非「速得款項救急之外，絕無其他辦法」；但「發行內國公債，則舊公債尚未整理，續募為難。借外債則有四國銀行團之約束，緩不濟急，且不易磋商。」此時日本主動提出對華借款，當然為段祺瑞政權所歡迎。

  由於日本和段祺瑞政權各有所求，西原借款的達成較為順利，從1917年1月到1918年9月的不到2年間，經西原龜三之手或參與，共簽署8次借款合同，總計14500萬日元。除了由西原經手的日本對華借款外，寺內當政時期還有善後借款墊款3000萬日元、軍械借款3208萬日元等多筆數額較大的對華借款。寺內在任期間，日本對華借款總額為38645萬日元（約為寺內內閣成立時日本對華借款總額12000萬日元的3倍有餘），其中對中央政府借款27986萬日元（占總額的72%），對地方政府借款1857萬日元（占總額的5%），對企業和個人借款8802萬日元（占總額的23%).

  上述這些借款主要是流向由段祺瑞當政的北京政府，名目雖多為改善中國銀行、電信、鐵路、礦山、救災等狀況的經濟性借款，但實際主要用於墊付段祺瑞政權的各項日常軍政開支（估計在70%左右），用於經濟方面者寥寥無幾，實為政治借款。其中的參戰借款和軍械借款，更是直接為段祺瑞編練參戰軍、擴大皖系實力、對南方動武所用。段祺瑞以中國宣戰後準備參加第一次世界大戰為由，利用日本借款編練了參戰軍三個師兩個混成旅，併購買日本軍械計步槍12.5萬支、子彈7550萬發，機槍372挺、子彈1577萬發，山炮316門、炮彈11.9萬發，野炮228門、炮彈9.6萬發，榴彈炮27門、炮彈0.3萬發。實際上，這支所謂的「參戰軍」沒有用於對外作戰，而是以段祺瑞為首的皖系用為壓服異己力量之內戰利器。如段之親信徐樹錚所言，「我北軍權勢消長，與日本寺內內閣利害相通」，對方則以段祺瑞「為政局之中心，遇事力盡友誼援助」。就當時日本向段祺瑞政權提供的借款數量之多、支持之巨、雙方關係之密切，徐樹錚此言並不為虛。當然，日本之所以願意提供數額如此巨大的對華借款，完全不是為了幫助中國，也並非厚愛於段祺瑞，衡量其借款動機與效果，不過是為了日本的自身利益，企圖通過提供借款控制段祺瑞政權，以此影響中國政局，並獲取中國的經濟資源和在華特權。

  更有甚者，在寺內在任的最後一天即1918年9月28日，日本一氣向北京政府提供滿蒙四路借款、山東二路借款和參戰借款共6000萬日元，而在此前日本外相後藤新平致中國駐日公使章宗祥的照會中，就此提出其在山東利益的諸項要求，其中有日本在青島駐兵、中日「合辦經營」膠濟鐵路之主張，章宗祥在24日的復照中對此「欣然同意」。日本此舉為其在巴黎和會期間企圖繼續保有在山東攫取的利益埋下了伏筆，儘管章為自己辯解，謂此等說法「不過外交文書上之套語」，實則章宗祥的答覆使中國在討論此問題時處於某種不利地位。難怪日本首相寺內正毅下台後十分得意地說：大隈內閣向中國要求籤訂二十一條，惹中國人全體之怨恨，日本卻無實在利益；而他在任期間，借與中國之款3倍於從前之數，其實際上扶植日本對於中國之權利，何止10倍於二十一條。但是也應該注意到，西原借款在日本國內引起的反應並不儘是讚揚，因為其借款條件較為寬鬆，借款擔保品多不切實，因此在借款到期而中方又無力歸還時，缺乏有效的追索手段，多數款項有去無回。不過，力主提供此項借款的當事人勝田主計以後倒是說了心裡話：「本金收不回，利息拖延，從個人貸款的角度來看是大問題，但如站在國家大局立場，從政策方面來考慮，未必是大問題。」

  除了西原借款之外，段祺瑞當政時期，日、皖密切關係的又一重要方面為「中日共同防敵軍事協定」的簽訂。俄國十月革命爆發後，日本亟欲聯合其他列強藉機出兵干涉，謀求向俄國遠東地區擴張。然因其出兵俄國需要借道中國的東北，故日本極力慫恿段祺瑞與其訂立相關軍事協定，得到了企圖依靠日本為其後台的段祺瑞的響應。1918年3月25日，中國駐日公使章宗祥與日本外務大臣本野一郎換文，雙方同意中日兩國政府應就「共同防敵」問題進行協商。5月16日，中日簽訂《陸軍共同防敵軍事協定》，19日簽訂《海軍共同防敵軍事協定》。9月6日簽訂《關於陸軍共同防敵軍事協定實施上必要之詳細協定》，從而構建了所謂中日「共同防敵」的基本框架。上述協定規定：中日兩國軍隊實行共同防敵行動；在軍事行動區域內，中國地方官吏對於日軍須盡力協助，雙方軍隊互派職員聯絡，共謀運輸、通信、衛生、技術、情報及其他作戰必須事項的便利，互相供給兵器及軍需品；為軍事行動之目的，雙方得利用中東路，並設立協同機關處理有關事務，南滿路之運輸由日本擔當，等等。這些規定在當時是秘密的，未向外界公開。協定的簽訂，使日本軍隊得以「合法」地通過中國東北侵入俄國遠東地區，不僅侵犯了俄國的國家主權，也有損於中國的國家主權，尤其刺激了日本進一步覬覦東北的野心。

  1918年8月，日本軍隊經東北侵入俄國，占據了俄國遠東地區的若干地方，並支持盤踞遠東地區的白軍力量與紅軍對抗。在此過程中，日軍占據了中國東北北部的若干重要城市，如哈爾濱、齊齊哈爾、滿洲里等，侵犯了中國的國家主權。第一次世界大戰結束後，日本軍隊雖然失去了所謂「防敵」的藉口，但仍賴在俄國遠東地區不走，直到盤踞俄國遠東地區的白軍在紅軍的打擊下失敗後，日軍才開始陸續撤出，「中日共同防敵軍事協定」也在1921年1月27日被廢止。

  在國內政治方面，段祺瑞糾集了一幫政客圍繞於其周圍，先是有梁啓超為首的研究系之大力支持，後又有一班政客組織的安福系集團之鼎力擁戴，為其控制北京政治創造了較為有利的條件。

  段祺瑞與研究系的關係，在他復出之後的一段時間，可謂「蜜月」時期。1917年7月段復出組閣後，以研究系首領湯化龍為內務總長，梁啓超為財政總長，林長民為司法總長，一時使研究系諸人大為興奮，認為「今段閣雖非政黨內閣，然重要之部多屬諸我，是明系以本黨為主幹」，正可以此「誘導現勢力，使進循憲政軌道，藉以確立政治中心，維持社會秩序」。因此，研究系在段祺瑞復出後組織內閣、籌選國會等方面，均予以大力支持。然段祺瑞對研究系不過利用以鉗制前國民黨人而已，並無倚其為政治中心之意，更擔心如果任研究系發展，「難免悉受其挾制，是去一國民黨不啻又來一國民黨」。其手下頭號大將徐樹錚對研究系入閣並企圖「誘導」政治尤為不滿，認為「我輩衝鋒陷陣，始奏膚功，結果乃為幾個文人造機會」，「對梁（啟超）、湯（化龍）銜恨甚深」，且其「性尤倔強，凡有主張，不達不止」。

  就研究系方面而言，梁啓超等畢竟有自己的政治理念，「亦自有其懷抱，非能如一般官僚惟命是聽」，不甘完全隨段祺瑞等軍人首領的政治步調起舞，「其所取政策，即系與現有勢力相結合，意欲乘機而指導之、改造之，使成為我國之中堅力量，以求安定一時之社會秩序，並徐圖發展。故彼之所謂結合，亦有其一定限度，與一味附和者不同，苟一旦越此限度，則彼即不能不顧及自己之立場而立與離異」。如研究系對皖系主持的「西原借款」即持反對態度，故段祺瑞與梁啓超、皖系與研究系「彼此關係亦漸與從前不同」，「感情乃日趨疏隔」。結果，「選舉本應歸內務部主持，而新國會選舉乃全由徐樹錚等暗中操縱，內（政）湯（化龍）幾不能過問；借款本應由財政部主管，而對日借款乃由曹汝霖輩秘密辦理，財（政）梁（啟超）幾不得與聞。名為閣員，實則等於虛位，選舉猶在其次，而借款則關係國脈，勢不能無言，言而不聽，勢不得不求去。若輩乃更藉此而指為有意拆台，段亦深信不疑，於是此一方則惡意慰留，而強使之分謗，而彼一方則力表不與合作，以求外間諒解。」至11月22日段祺瑞二次下野，研究系諸總長隨之而去，從此結束了雙方關係的短暫「蜜月期」，所謂「表面若相終始，而精神則早已分離矣」。及至1918年3月，段祺瑞三度復出組閣，舍研究系人而不用，在政治上著重運用以安福係為代表的政客集團，研究系此後基本失去了參加政府的機會。

  所謂安福系，是皖系控制北京時期出現的依託於皖系軍人支持並為皖系軍人政治服務的政客集團。一方面，段祺瑞在復辟失敗後復出，亟思有人在政治上為其呼朋引類，搖旗吶喊，壯大己方聲勢，控制政治局面，而研究系顯非段祺瑞所可得心應手運用者；另一方面，一些政客聞人不甘寂寞，迫切希望得到權勢者的支持，結黨營私，打壓他派，分肥政治資源，圖謀個人私利。因此，段祺瑞與這班人之間各有所需，各圖其利，促成了所謂安福系這一政治派系集團的出現。

  據時人所述，「安福俱樂部組織之初，系民國六年（1917年）八月在（北京）安福胡同梁（式堂）宅，主持者王揖唐、曾雲沛（毓雋）諸人。當時不過一尋常俱樂部耳。請宴叫妓，皆用安福胡同梁宅名義，……其後徐樹錚因軍事失敗，轉而謀政治上競爭，以巨款收買議員。王揖唐為販客老手，即以安福胡同梁宅為收羅場。於是，安福胡同內，車如流水馬如龍，人如蟻附門如市，極一時之盛，儼然成一黨之機關部。」安福系名目於此漸成。其後隨著段祺瑞一意決定廢棄舊國會，改選「新」國會，安福俱樂部遂成為皖系包辦、操縱選舉的樞紐機構，附從者愈眾。1918年3月7日，王揖唐、王印川、劉恩格、曾毓雋等安福俱樂部中堅人物在梁宅集會，正式決定成立安福俱樂部，之所以不以黨名，蓋因「自袁氏解散國民黨後，政黨遂為政府所忌，而洪憲之籌安會，又為國人詬罵，故不敢明目張胆結合政黨」。但安福俱樂部的組織機構與一般政黨並無二致，其下設幹事部（主任王揖唐）、評議會（會長田應璜）、政務研究會（會長李盛鐸），部下設課，課下設股；內部定期集議，對外統一表態，雖無政黨之名，似有政黨之實，而且「挾金錢魔力，大有一日千里之勢，局面亦漸擴張」。而究其實質，不過為一些政客圖謀私利之結合，而實為皖系可以運用之政治工具。如時人論：安福系「除拓殖議員外，無足紀述者」；「本無黨綱，亦非有政策主義號召結合，只以三數軍人政客，欲增長一部分勢力，慷慨解囊，製造多數議員，謀運用新國會之便利，以逞其雄踞政權之野心。王揖唐主持於外，曾雲沛主持於內，擁戴一徐樹錚指揮一切，如斯而已。兩年以來，該部雖乘時發達，而各省不設一支部，除議員外，不招一黨員。……稱之為政黨，未免過於抬舉矣。安福部切近之要圖，在選舉總統。後來之目的，在組內閣，握政權，謀私利。」即使被安福俱樂部視為可以「指揮一切」的徐樹錚，實際上也看不起這班政客，他曾在私下裡吐露心聲說：「余之設此部也，實欲置總統於余之肘腋之下。天下督軍從我者留，叛我者黜，惟余之馬首是瞻，余斯願足耳。」「余持金錢以驅策之，不患彼輩不為我用。且彼輩所希望者富貴耳，利祿耳，余將使之盡滿其欲，又何為不余是從耶？」

  外有日本的借款支持，內先有研究系後有安福系政客集團的擁戴，加以在北洋軍人派系中的長久資歷與廣泛人脈，以及推倒復辟「再造」民國之「功」，段祺瑞在1917年7月復出之後，顯然較其他北洋軍人派系領袖有更多的資源及資望可加利用。他本人也躊躇滿志，著手以其個人和皖系派系的意願改造北京政治。其最重要的步驟，就是廢棄舊國會，籌組「新」國會，控制國會為其政治運用之工具，再以此逼退馮國璋，擁立徐世昌，確保以其為首的皖系軍人集團的政治優勢地位。而在段祺瑞和皖系基本掌握了北京政治資源的情況下，無論段祺瑞本人在朝還是在野，都可以基本控制北京政局。

  段祺瑞當政時期，在制憲、參戰、府院之爭等方面，與國會多有爭執，並受國會掣肘，不能自由行事，故其對由前國民黨人居多數的舊國會銜恨甚深，復出後亟欲廢棄，重組可由己派控制操縱之「新」國會。

  1917年7月24日，北京政府國務院通電各省，認「組織立法機關，實為最急之務」，但如何組織立法機關，時有不同意見。首為恢復舊國會說，而舊國會既經明令解散，「斷無重新召集之理」，且其「威信既失，精神不存，假令恢復，徒滋紛藉」；次為改選說，「雖持之有故，而行之實難。蓋選舉程序，繁重萬分，調查宣布，必非一時所能竣工。加以初選複選之期，則國會之成立，為期尚遠。若倉卒集事，必蹈元年調查虛誣之弊。而且人數過多，權限不明，規制未善，言者多口。苟假一時之便利，將貽日後之紛爭」；再次為改組說，「減其額數，嚴其資格，則所選必為良材，而議事庶遵軌道。然改組國會，必先改國會組織法，尤必先有提議改組並制定法律之機關，其職權又必為法律所許可者。否則高言改組，不生法律效力，且其遷延時日，較改選殆又過之」。通電提出：「國會之職權，乃由約法上之參議院遞嬗而來，有參議院行使立法職權，即無異於國會之存在，是與約法精神共和本旨，皆不違背，且人數無多，選派由地方自定，依據約法，可以迅速成立。救時之圖，計無逾於此者。」「總之憲法未定之前，約法為根本大法，依據約法以召集約法上之參議院。依據約法上參議院之職權，以解決制憲修正國會組織各問題，則事事守法以行，於政治上始得平允，於法律上不生矛盾。」段祺瑞如此主張，自然為不喜前國民黨人居多數的舊國會的北洋軍人集團所擁護，而成立臨時參議院的動議，本為研究系所贊成，他們認為，「舊國會不良，由於國會組織法不善，倘不先組織一種過渡機關，將國會組織法修改，仍用舊法選舉新國會，未有不蹈舊國會覆轍者。」此時正值研究系與皖系和段祺瑞合作的「蜜月期」，研究系人甚而肉麻地提出，「現在復生之中華民國，乃由段祺瑞手造之另一中華民國，非復從前之中華民國，是舊國會斷無恢復之理。」

  由於軍政兩界的多數擁護，廢棄舊國會，成立臨時參議院，籌組「新」國會的主張占了上風。此時，只有孫中山和革命黨人堅持維護由《中華民國臨時約法》傳承的民國法統，而南方粵、桂、川、黔、滇等省地方實力派出於維護自身利益的考慮，也主張維持舊國會，他們共同打出「護法」旗號，在南方另組非常國會與護法政府，與北京政府對抗（詳見下節）。

  1917年9月29日，馮國璋以代理大總統身份發令，以「選舉國會議員為第一要義」，而「贊成先設約法上參議院者，已居全國之大多數」，故「折中於兩者之間，一面令內務部籌備國會選舉，一面按照約法，由各省選派參議院議員。但參議院僅以修正國會組織法為限度，而其他職權，乃待諸正式國會執行。」同時下令內務部籌備國會選舉，並由「各行省蒙藏青海各長官，仍依法選派參議員，於一個月內到京，組織參議院，將所有應行修改之組織選舉各法，開會議決。」隨後，各省區分別選派1至5位議員到京，11月10日，由此產生的臨時參議院在北京舉行開幕式，馮國璋和段祺瑞均蒞臨致辭，並將修改國會組織法與選舉法作為臨時參議院的主要任務。11月14日，安福系人物王揖唐當選為臨時參議院議長。12月14日，北京政府將修正之「國會組織法」和「參眾兩院議員選舉法」咨送臨時參議院，其主要修正之處為：（1）參議院組織由前定之地方代表制改為由學術代表、事益代表、勳績代表、滿蒙回世爵互選議員、高等行政司法官選舉議員、華僑代表組成；名額由前定之地方選舉220人、各界別選舉54人共274人，減少為地方選舉138人、各界別選舉30人共168人（減少近40%).（2）參議員由原省議會及界別選舉會選舉，改由地方選舉會和（中央）界別選舉會選舉；提高參議員選舉人資格，地方選舉人資格為曾在高等專門以上學校畢業任事滿3年、或曾任中學以上學校校長及教員滿3年或有學術著述及發明經主管部審定、或曾任薦任官3年簡任官1年及受勛位、年納直接稅百元以上或有不動產5萬元以上者；（中央）界別選舉人資格為曾在國立大學或外國大學本科畢業任事滿3年、或曾任國立大學校長及教員滿3年或有學術著述及發明經主管部審定、或退職大總統副總統國務員及曾任特任官滿1年及受三等以上勛位、年納直接稅千元以上或有百萬以上財產經營農工商業、華僑有百萬以上財產、滿洲及回部王公。（3）減少眾議員名額，由每80萬人選舉1人（共556人），改為每百萬人選舉1人（共378人），蒙藏青海由選舉40人改為28人，總數由596人減為406人（減少近30%），選舉區域在各省及蒙藏青海之外，增加京兆、熱河、綏遠、察哈爾、川邊區域。（4）提高眾議員選舉人資格，將原定年納直接稅2元或有不動產500元以上者，改為年納直接稅4元或有不動產千元以上者。

  臨時參議院對國會選舉規定作出的上述改動，主要體現了段祺瑞和皖系主導改造北京政治的意圖，即通過大幅度減少國會議員的名額、提高選舉人的參選資格、改變選舉方式，便於其操縱選舉，從而「選」出既可有「民意」招牌而又代表其利益的國會，最終達到使軍人統治名正言順的「合法化」結果。

  1918年2月17日，代理大總統馮國璋公布《修正中華民國國會組織法》《修正參議員選舉法》《修正眾議員選舉法》;3月6日，又下令於5月20日舉行眾議員初選，6月10日舉行複選，6月20日舉行參議員選舉。此後，所謂第二屆國會議員選舉即在全國範圍展開，但南方粵、桂、川、黔、滇五省因為「護法」關係，湖北、湖南、陝西因為戰爭關係，均未舉行選舉，實際舉行選舉的只有14個省份。3月7日剛剛成立的安福俱樂部，在國會議員選舉中大顯身手，他們在皖系軍人的實力支持下，四處活動，金錢收買，封官許願，以利相誘，以權相脅，違法作弊的各種手段無所不用其極，選票價格有多至數百元者。皖系實權人物徐樹錚則居間操控，聯絡各方，督促進行，以為「選舉定，然後大局有著落，諸事可通盤另籌」，因此「分電各省區長官，令照所開議員候選人名單，設法選出，同時並囑中央要人之隸各省籍者，令電各該省有力人士，從旁協助」。為了確保「新」國會掌握在己派之手，皖系軍人和安福系政客頻向因列名袁世凱稱帝禍首而被通緝的交通系首領梁士詒示好，得其款項支持，而對他們的前政治盟友、具有一定民主理念的研究系則不加理會，並多方限制其參選活動。對於研究系之參選人，「能買收則買收之，認為萬不可能，則極力排斥之」；「對於研究系之忠實分子而曾任舊國會議員者，則另開一單，密令各省區特別注意，不許選出。」徐樹錚恨研究系對國會選舉因「不得由彼壟斷，即亦隨事作梗」，「不願見政府辦成新會。始以為彼輩不出任事，政府選舉必難足數，到處聲言，以懈地方之志。」故認「該黨野心不死，萬不可引虎入室，致壞全局。」結果，研究系在此次選舉中慘敗，只得20餘席，不過當選議員總數的5%左右，完全失去了過往在國會中的影響力。此後，作為民國初年有影響的政黨——政派，在研究系（進步黨）的頭面人物中，梁啓超聲明不再參加政治活動，湯化龍於1918年9月1日在遊歷北美時遇刺身亡，林長民於1925年12月24日死於郭松齡反張作霖之戰，王印川投靠了安福系，陳國祥、劉崇佑等在國會中的影響力亦不如前，研究系政治人物可謂風消雲散，不復民初一時之盛。作為一個政治派系，研究系此後亦基本退出了北京政治舞台。

  時人曾對研究系之出爾反爾、唯利是圖但終歸失敗、無所歸依的歷程曾有頗為獨到的論述：

  民國二年，該派以在會議不能占得多數，乃主張解散國會，熊秉三（熊希齡）、梁任公乃以閣員署名於解散命令者也。其時該派與國民黨勢不兩立。厥後，國民黨失敗，該派亦不為袁氏所喜，洪憲之際，乃復與國民黨合而圖袁。及袁敗，主張恢復舊國會者，則為該派首領湯濟武（湯化龍）所主持。迨國會恢復，又與國民黨積不相能，既合復離。仍以在國會不能得多數之故，依然以全力破壞國會，缺席以牽制也，辭職以撤台也，凡力之所能施，謀之所能及，惟以犧牲國會為宗旨。督軍團興，要求解散國會之煌煌大文，皆出於林宗孟（林長民）之手筆，此盡人皆知者。……未幾，湯、梁、林相繼入閣，積怨之結果，非常國會遂產生於廣州矣。……至法律問題，反對以舊法召集新國會，而主張召集臨時參議院，修改選舉法者，亦該派唯一不二之政策也。迨臨時參議院競爭議長失敗後，復主張犧牲臨時參議院。湘事失敗，合肥下野，則借張仲仁（張一麐）之奧援，轉而依附河間，對於合肥則反眼下石。去歲選舉失敗，又主張犧牲新國會，以謀和平。世人謂有研究派即無國會。因該派失國人之同情，選舉結果，決不能占多數，則必設法破壞國會。證之前事，誠非刻論。……昔日是耶，今日是耶，朝三暮四，覆雨翻雲，志在覓食耳。

  後人亦對研究系的命運有精闢之論謂：「民國以來，書生集團之依附實力派者，往往徒供利用，卒受排擠，或誘之分化，務使一無存在之價值，固不獨研究一係為然也。」

  由於安福系的運作，在國會選舉中獲得壓倒性勝利，在國會參議院147席（總額168席，南方粵、桂、川、黔、滇省及川邊地區21席未選），眾議院325席（總額406席，南方81席未選），共計472席中，安福系獲330餘席，交通系獲120餘席，研究系獲20餘席，安福系完全控制了國會。1918年8月12日，中華民國第二屆國會即「新」國會（因其為安福系包辦，故又稱「安福國會」）在北京開幕，臨時參議院從此解散。20日，安福系首領王揖唐當選眾議院議長（其後劉恩格當選副議長）；22日，交通系首領梁士詒當選參議院議長，朱啟鈐當選副議長。

  國會選舉告成，安福系在國會獨大，意味著皖系可以國會作為政治運用的工具，其下一步舉動就是改選總統，以達完全控制北京政治的目的。

  馮國璋在袁世凱敗亡後出任副總統，又繼黎元洪擔任代理大總統，實際上是北洋派系妥協的產物。就政治實力、個人資歷、人脈關係、社會影響等方面而言，後袁時代可以出任大總統的人物，無非袁時代的副總統黎元洪，北洋派軍人首領段祺瑞、馮國璋，北洋資深政客徐世昌，革命黨領袖孫中山等數人而已。孫中山既以革命、護法為己任，自然不會加入北京政府的總統競爭；黎元洪因緣際會，由袁世凱時期的副總統而登上後袁時期的大總統之位，但卻在張勳的壓力下解散國會、致清室復辟，使其主觀上無顏再復任總統，何況他已請馮國璋「代行」大總統職權，權柄既已交出，客觀上亦無法再復任。因此，清室復辟失敗後北京政府大總統的競爭者實際只有段祺瑞、馮國璋和徐世昌。段祺瑞雖有較強實力、較深資歷、較廣人脈和較大影響，但考慮到北洋派系間的平衡以及責任內閣制體制，似更願居於享有實權的總理位置，因此順水推舟，在黎元洪下台後，將大總統職位讓與副總統馮國璋，自居國務總理之位，也算是名正言順之舉。當時「在一般人心裡，以為馮、段本是同學，如爾汝昆弟之交，必可朝夕會面，脫略形跡，時局結症所在，無不可以推誠披臆，互相諒解，不但以前府院之爭不致重演，而大局之解決，亦頗有希望，而不知有大謬不然者。」馮國璋亦自稱：「余與芝泉為數十年心腹之交，彼此都互相信任，此後對一切政務決定，聽候內閣完全負責，毫不干預。」唯馮到北京就任後，以其依託的直系軍事實力仍對段祺瑞完全控制北京政府構成了一定的阻力，加以總統府和國務院之間在責、權、利方面固有的矛盾關係，使馮、段的個人關係並不十分融洽，明爭暗鬥之舉不斷發生，再度上演了府院之爭的一幕。南方打出「護法」旗號之後，北洋派對南方用兵，依靠的主力是直系軍隊，而馮國璋的地盤主要在長江流域，對於向南方用兵動武並不積極，甚而與南方護法陣營還有一定的聯繫（馮之出任副總統即曾得到部分前國民黨議員的支持），因此而對段祺瑞的「武力統一」政策有所牽制。1917年11月，在湖南前線的直軍主動後撤（南北戰爭詳見下述），直系各督要求停戰議和，使直皖矛盾趨於表面化。在此打擊之下，段祺瑞被迫於11月20日提出辭職，22日被馮國璋明令免職。馮國璋看似在府院之爭中占據了上風，但段的實力仍在，馮的日子並不好過，甚而一度找不到人接任段的總理職（在段之後代總理的汪大燮只同意代理一周），幸好北洋元老王士珍在其懇求下答應出山幫忙，才使馮免了去段後無人接任之尷尬。其後，段祺瑞一方面策划進行國會選舉，圖謀在控制國會後，以總統任期屆滿須改選的名義趕走馮國璋；一方面引奉軍入關（1918年2月，徐樹錚赴奉天請張作霖派奉軍入關聲援本派），對馮施以軍事壓力。馮國璋無奈，只能親訪段祺瑞，謂「時事多紛，非老弟再出不可。聞外間意思托東海來說。其實我輩幾十年老弟兄，若待東海來說豈不生分，故特自己跑來。」馮給了段莫大的面子，段也頗為自得，「聞我輩兵事進行，輒欣然喜，聞左右勸其避嫌，輒露不悅之色。"1918年3月23日，馮國璋任命段祺瑞為國務總理，這是段在後袁時期第三度擔任此職。

  「新」國會在8月成立後，皖系即開始操辦總統選舉，趕走馮國璋成為皖系和段祺瑞不言自明的直接目的。至於去馮後由誰出任總統，段祺瑞考慮到南方的強烈反對和北洋派內部的關係，於8月31日發表通電，明確表示：「祺瑞贊襄無方，未能早紓國難，上負大總統知人之哲。今幸國會告成，已議決組織大總統選舉聯合會，實為我國第一次改選大典，元首改任之時，即政局重新之會，祺瑞自應及時引退，遂我初服。」代理大總統馮國璋進京後久處皖系壓迫之下，雖不無再干之心，但又感覺坐在大總統位上之無趣，不願再看人臉色，聽人擺布，故亦萌引退之心。8月12日，他在「新」國會成立後亦發表通電，表示「今者攝職之期，業將屆滿，國會開議，即在目前，所冀國會議員，各本一良心上之主張，公舉一德望兼備，足以復統一和平者，以副約法精神之所在，則國本以固，隱患以消。……若謂國璋有意戀棧，且以競爭選舉相疑，此乃局外之流言，豈知局中之負咎？蓋國璋渴望國會之速成，以求時局之大定，則有之，其他絲毫權利之心，固已洗滌淨盡矣。」不過，段祺瑞表示退位是以實際控制北京政治為籌碼，名不副實；而馮國璋的退位則是以退出北京政治舞台為代價，兩者的政治實力和手腕仍有高下之分，誠如時人所論：

  馮之副總統，本為舊國會所選舉，乃亦主廢棄舊國會，已為失策；而對於新國會又太無布置，致其選舉全為安福系所操縱。迨新國會召集，馮繼黎之總統任期適已屆滿，勢除拱手讓人外，自屬一籌莫展。……最終雖與段同時下野，稍解憤恨，然段一面則擁有所謂參戰軍，一面則握有所謂新國會，隱然居於太上內閣地位，而馮則悄悄隱去，從此與政治絕緣，豈非失敗之甚耶？馮素以狡猾見稱，與段剛愎性格迥不相侔，此次乃墮入段派術中而不之覺，此亦足見武人思想究屬簡單，不能了解政治戰之作用，而當時馮幕府之無人才，亦不難於此窺見矣。

  皖、直兩系首領既均有退出總統競爭的表示，則大總統之位非北洋老官僚徐世昌莫屬。自晚清至民國，徐世昌久居官場，長袖善舞，各方籠絡，隨機應變，以其和各派的歷史淵源和人脈關係而周旋於皖、直、奉系與南北之間，使各方皆認其可接受而不以其為敵，成為當時緩和皖直矛盾和南北對立的不二人選。當然，徐世昌得以在總統選舉中出線，主要還是得到了其時控制著北京政治的皖系的贊同。「安福系本擬舉段，因系繼馮之後，恐引起直系不快，且段本人亦不願捨去實權，而取得徒擁虛名之總統。故幾經研討之後，乃以畀諸徐世昌，以徐與北洋系關係甚深，平日與直、皖之間尚無所偏倚，又系文人，舉任總統，既可平直系之心，而於己系亦無力能加牽掣也。」尤其是徐「手無兵權，當能事事贊可，不為本派所梗也」。因此，皖系認為「選舉總統，當以東海為最適宜」。此後，皖系即開始緊鑼密鼓地籌備總統選舉事宜，8月27日和29日，安福系議員分別在眾、參兩院提出速行總統選舉案；31日，兩院聯席會議決定在9月4日進行總統選舉。結果，9月4日出席國會總統選舉會的參議員有131人，眾議員有305人，在總計436張選票中，徐世昌得425票，幾近全票。徐世昌以國會議員超過總人數2/3出席，超過出席者3/4同意，當選為中華民國第二任大總統。皖系干將徐樹錚事後電告北洋各省督軍，得意洋洋地聲稱：「本日選舉，天氣清和，人心靜穆。議場秩序雍容，投票整肅，不崇朝而國本以定。院外警備比之常會，不過於照例警察外，多懸彩旗，以昭盛典。外人參觀者，院內外均同聲讚美，且謂既無武力作用，又無金錢關係，在歷史中殊不多見云云。」時人論此次選舉之結果為，徐世昌「與北洋系關係甚深，其地位僅亞於袁世凱，……其心目中只有一袁氏，袁死便不作第二人想。然彼究系文人，無軍權在手，不能不讓馮、段先著祖鞭。洪憲變後，徐蟄居故鄉，一若忘情政治，實則無日不在沉機觀變，冀乘時崛起，以償其多年之夙願也。……其後馮、段齟齬，徐居間執言，又能不涉偏頗，故終造成馮、段同時下野擁徐出山之局。」而在外國人眼中，如北京民國政府顧問、深諳中國政治遊戲規則的莫理循所言，徐世昌「做總統實在不合格」，因為他是「一個頭腦中沒有共和思想的人」，並將他與徐世昌的會見形容為「從未經歷過比這更愚蠢的會見」。

  徐世昌在大總統選舉中的順利當選可謂波瀾不驚，然而其後之副總統選舉卻是一波三折。副總統雖無實權，但畢竟是北京「大位」的象徵，而且在總統缺位的情況下，仍有其接任意義，故掌握實權的北洋系軍人從未考慮將副總統之位讓予外人。而在北洋系首領中，段祺瑞與馮國璋既已退出總統之爭，自然不會再來爭更無實權的副總統，較段、馮低一輩的奉系首領張作霖和地位正在上升的直系將領曹錕就成為副總統的有力競爭者。本來，掌控北京政治的皖系曾經考慮將副總統一席給予出兵入關助己的奉系張作霖，但考慮到曹錕的直軍是對南方用兵的主力，且其為北洋正宗出身，故以曹錕擔任副總統以誘其大力「南征」的主張漸在皖系中占了上風，而張作霖自知其非北洋正宗，實力亦有不濟，對副總統地位的要求不似曹錕那般迫切，多半是以此要挾得到更多的實利。因此，在6月中旬有北洋各派軍人首領參加的天津會議上，曹錕極力主張討論總統問題，以為自己出任副總統預留地步，與會者則同意副總統以曹錕「為最適宜」。其後，皖係為此向張作霖多方「疏通」，並在徐世昌當選後，於9月7日由北京政府任命張為東三省巡閱使，使其成了名副其實的「東北王」，張作霖既得實利，也就不再以副總統問題為難皖系，曹錕之出任副總統似成定局。

  但是，就在皖繫緊鑼密鼓操辦副總統選舉時，卻遇到了國會方面的反對。在國會中占有50餘席的舊交通系（以梁士詒為首領）不同意由曹錕出任副總統，這倒不是因為舊交通系和曹錕個人有什麼恩怨，而是他們不滿皖系獨占北京民國政府的權力，同時又扶植新交通系（以曹汝霖為首領）而有損己派利益的做法，故以此向皖系示以顏色。他們提出的理由冠冕堂皇，即南北正處在交戰狀態中，為了緩和雙方關係，應將副總統位置暫時空置，以待和平實現後留給南方人士（如兩廣巡閱使陸榮廷）擔任，以促進南北和解。梁士詒有致北洋各軍人書云：

  對於梁士詒此番打著「愛國家」名義的言辭，北洋軍人亦不便公開反對，而梁和舊交通系的主張又得到了在國會中有20餘席的研究系議員的支持。本為皖系支持者的研究系此時因對皖系的種種做法表示失望而與其分道揚鑣，他們反對皖系的主張並非意外，他們和舊交通系議員聯手反對推舉曹錕為副總統，為皖系以副總統選舉拉攏直系並藉此繼續「南征」、同時控制北京政治的設想投下了濃重的陰影。如時人所論，皖系認為「副總統一席，更屬虛位，決以與直系第二位之曹錕，以表示己之寬洪大量，並藉以離間馮、曹，使不至聯為一氣，多生阻力，此固屬該案之如意算盤。」但「研究系自不肯與之合作」，而梁士詒「與徐樹錚惡感極深，又忌曹（汝霖）之後來居上，因而對安福系力持反對態度。其實研究系與舊交通系均非有甚不滿於曹錕，只以不甘令安福系如願相償，故必加以破壞。其表面理由，則以南北雖暫時分立，然鬩牆之爭，終宜言歸於好，今總統既屬北人，自應以副總統留畀南方，庶於將來議和時，較有迴旋餘地，若一併舉出，不啻閉和平之門，使南北長此相持，殊非國家之福。其言頗為正大，安福系苦無以難之」。

  根據《大總統選舉法》的規定，選舉副總統需要有國會兩院2/3以上議員出席以及出席者3/4以上同意，方符合法理效力。以當時國會兩院實有議員總數574人計，2/3多數至少需要383票，而安福系與新交通系兩派議員總數有近400人，按理而言，如果他們充分動員，應該能夠得到滿意的結果。然而安福系也罷，新交通系也罷，多為個人之間意氣相投的結合，並非組織十分嚴密的黨派集團，其成員亦變動不居，個人主張又不完全一致，其中也有部分議員不贊成推舉曹錕為副總統，使皖系的政治主張不能得到強力推行。還有一個不能不提及的因素是，民國成立以後的國會政治歷經幾次變故，已由民主選舉的代議機構漸漸變質為派系鬥爭的舞台和議員爭名逐利的場所，「新」國會議員選出後，許多新「當選」議員為競選的投入是希望通過國會活動得到回報的，選舉更是他們心目中的斂財途徑，何況他們認為已經在大總統選舉時給了政府面子，則副總統選舉政府無論如何應有所「表示」。但北京政府的財政十分困難，曹錕又自認當選為當然，不肯出錢，因此也使部分議員不願出席投票。時論評之為：

  推多數議員所要求之人物，雖要具備如何之條件，然其所謂條件者，非必具有如何之經驗，如何之聲望，如何之能力，唯在能出多數金錢購買議員之高價票而已。蓋若輩多數議員當選之際，所糜之運動費為額甚巨，因此固不僅希冀將來出席後，關於正副總統、正副議長等之選舉得以賣票，收回所消費之資本，且希望於本息以外得巨額之利益也。孰知到會後關於大總統、正副議長之選舉並未偶獲一文，大失所望。損害既巨，故不能不另圖補救方法，於是若輩收回資金之希望，遂全移於副座選舉問題上。故安福俱樂部之預選會，明知段祺瑞之不願就副座之職，而多數議員仍投段氏之票。現下此輩欲賣票之議員，已公然語人曰：副總統不問為段祺瑞，為馮國璋，為曹錕，或為張作霖，至少非出數千元購一票則決不投票。……曹氏則聲稱不能出運動費，……段祺瑞固希望曹錕為副座，但無支給運動費之能力，副總統選舉之難，實不外此一點。

  由於種種因素的作用，副總統選舉在國會中因無法湊足法定人數而難產。9月4日大總統選出，5日進行副總統選舉，到會議員不足百人，選舉流產。10月9日，又舉行第二次副總統選舉，出席議員數338人，仍不夠法定人數，選舉再度流產。10日徐世昌就大總統職，16日第三次進行副總統選舉，出席議員數較上次還少，只有271人，選舉仍流產。此後，時移勢易，副總統選舉不再是各派關注的中心問題，從此再未舉行，總統府也就成了大總統唱獨角戲的舞台（直到1924年大總統曹錕下台，北京政府一直沒有副總統）。

  副總統選舉的流產，表明即使是處在政治鼎盛期的皖系也無力完全控制北京政局，派系紛爭是影響北京政治的重要因素，北京政府本質上仍是弱政府；而國會政治的變質使其在北京政治中的地位不斷弱化，在社會輿論及民眾中的公信度不斷下降，國會既不能成為民主的一極而約束軍閥所為，則其只能成為議員個人的名利秀場，直至賄選公行，聲名狼藉，成為其最終被解散的重要原因；曹錕未能如願當上副總統，則使其對皖繫心懷怨懟，10月16日第三次選舉失敗的當天，曹錕即「稱病」離京回津「靜養」。曹錕的態度不能不使直皖關係趨於惡化，而當1919年12月28日馮國璋病故之後，「曹氏坐鎮畿輔，勢力雄厚，又有吳佩孚百戰健將駐軍湘南，遙為呼應」；「加以曹氏素惡段派專政，吳氏以轉戰湘中克復岳、長之偉績，反令張敬堯安居湘督之位，尤憤不能平。於是曹氏所未便宣言者，以及吳氏自欲發其牢騷者，遂一再通電醜詆安福系及徐樹錚之罪惡。由是曹氏儼為直派領袖，而兩派又積不相能矣。」

  1918年10月10日，徐世昌在北京中南海懷仁堂就任中華民國第二任大總統，代理大總統馮國璋同時去職。徐世昌在「就職宣言」中稱自己「憂患餘生，備經世變，近年閉戶養拙，不復與聞時政，而當國是糾紛，群情隔閡之際，猶將竭其忠告，思所以匡持之。」他以解決時局糾紛、實現南北統一為要圖，表示將「以救民救國為前提，極願以誠心謀統一之進行，以毅力達和平之主旨。果使鬩牆知悟，休養可期，民國前途，庶幾有豸。」

  徐世昌上任後准段祺瑞辭去國務總理職，任命內務總長錢能訓兼代國務總理，但內閣的關鍵職位仍由皖系把持，皖系還通過安福系控制著「新」國會。最關鍵的是，段祺瑞仍以參戰事務處（1919年7月改稱「邊防事務處」）督辦的名義控制著皖系軍隊，「一方面擁參戰軍實力，一方面挾安福系大多數議員，其關於重要問題，大半一意孤行，有時府方亦不得不勉強對付之。如錢閣者，更不在其心目中也。」段祺瑞通過其頭號親信、國務院秘書長徐樹錚控制著北京政府，徐「在國務院事事干涉，無論何項政務，不經小徐寓目，即片紙隻字，亦飛不出國務院大門。」故北京民國政府總理「其實不過執監印承發之役，為小徐之主使而已。」如時人所謂：「段祺瑞為出頭露面之徐樹錚，徐樹錚為自形隨影之段祺瑞；非徐樹錚不能成段祺瑞之惡，非段祺瑞不能為徐樹錚所用。」在這樣的情勢下，皖系仍然主導著北京政治，而北洋系內部的派系矛盾也在不斷發展之中，對於「新」國會的召開和徐世昌的就任，不僅南方護法陣營不予承認，即便是北洋系內部的直系也不是十分贊成，結果是南北對峙依舊，地方獨行其是，國內政治局勢仍處於混沌矛盾之中。