第二節 督軍團干政

  袁世凱當政末期，馮國璋曾與張勳共同發起邀請未獨立各省代表在南京會議，後因各省意見不一而結束。袁世凱死後，對南方討袁頗為不滿的張勳，即邀參會之北方直、晉、豫、皖和東三省代表前往其駐節所在地徐州，目的是「對於國家前途，應取何種政策，始為正當精確，自非固結團體，一致進行，不能期於永久。用特派人到寧，邀請諸公到此小住，以便籌商」。1916年6月9日，由張勳主持的徐州會議開始舉行，張勳在會上提出「要綱」十條，主旨為要求南方各省「取消獨立，倘若固執成見，仍以武力解決」；「絕對抵制迭次倡亂一般暴烈分子，參預政權」；矛頭所向當然是孫中山領導的革命黨人。張勳還提出「嚴整兵備」，「維持國家秩序」，「固結團體，遇事籌商，對於國家前途，務取同一態度」，實即主張北洋「團體」一致對外，並擺出「盟主」的姿態。與會代表多為北洋守舊派，對張勳之意「非常佩服」，又以「固結團體，必須公推一望資隆重之人為領袖，遇事電商，始易聯絡。且以為必須設立一固定機關，設法令各省或留一人在徐，聽候續議，或隨後召集，以為永久之局，不可便令結束。」對此，張勳自「當仁不讓」，「望各代表回省，致意各本長官，務令團體固結，一致進行，果利吾輩，本上將軍無不力任其難」。會議通過了「要綱」，並初步形成了各省督軍代表會議的形式，為其後所謂「督軍團」的出現預為地步。張勳為北洋守舊派的代表，民國成立後仍自認不忘前朝，所部士兵留辮，被時人稱為「辮帥」，實為其時之政治「另類」。他在北洋派系中並非中堅人物，但北洋派系中不少守舊派「睹新政府之改組，舊國會之召集，深懼不利於己，有所動搖，於是密電往還」，「願奉張勳為首領」，一時造就了張勳的地位。

  9月21日，安徽督軍張勳和省長倪嗣沖召集山東、奉天、吉林、黑龍江、江蘇、河南、湖北、江西、福建、山西、直隸、廣東、甘肅13省區督軍、省長代表，舉行第二次徐州會議，決定「為防止暴亂分子私攬政權而設」「各省區聯合會」，並通過12條綱領，其主旨為強調「團體」利益，大要為：「鞏固勢力，擁護中央」；「國會開幕後，如有藉故擾亂，與各省區為難者，本團體得開會集議，為一致之行動，聯合公討之」；「各方面如為妨害國家統一之行為，及對於政府有非理之要求，為公論所不容者，本團體即以公敵視之」；「本團體以外各省區，如有反抗中央，破壞大局者，本團體即輔助中央制服之」；「各方面對於本團體，如有存心破壞，及謀所以減削本團體之勢力者，本團體當協力抵制之」。因為「各省區聯合會」是以各省督軍代表參加的形式而組成，故又被外間稱為「督軍團」，他們動輒發表意見，指斥國會，聲討政敵，黨同伐異，成為北洋軍閥干政的極端形式。此次會議「公推」張勳為「領袖」，「遇有重要事體發生，應行主持爭執，不及往返電商者，徑由張上將軍代為列名」。有了如此「正式」的授權，更使張勳在對外發言時肆無忌憚，「定盟後，張勳乃益自負，於是干涉國會，攻訐總長之電，迭發而無顧忌，政府忍之。更厲聲請解散國會，否則出於橫決，亦所不辭。」

  對於督軍團，段祺瑞用以反黎元洪與國會（主要是前國民黨人）並牽制馮國璋，張勳則陰以清室復闢為謀，兩人各有考慮，互為利用。段祺瑞在公開場合對督軍團也不無批評，但私下裡又與張勳有不少往還。然就段祺瑞的個人態度，「生平最看不起兩張」——張勳和張作霖，但「想學袁利用張勳的故習，在馮、段爭北洋領袖互不相下之局勢下，利用他掣馮的肘，在西南聲勢奪人的局勢下，利用他對抗西南。」對張的作為「表面發怒而私心歡喜，因為罵國會和西南政客正中他的下懷。」於是，「一個粗獷武夫俄然變成了督軍團的獨裁者，他得意忘形之餘，莫說北政府不在他眼下，西南不在他眼下，連參加同盟的各省盟友也都不在他眼下。他個人的意見就是團體的意見，莫說事前不徵求盟友的意見，如果事後有一個盟友的同意電報到遲了一步，他就罵那個盟友不夠朋友，侵犯了他盟主的尊嚴。」機緣所至，督軍團和張勳一時為政壇所矚目。

  以張勳領頭的督軍團干政的重點是攻擊國會與前國民黨人。9月2日，張勳以上海租界破獲的一起煙土案為由，誣衊前國民黨人、司法總長張耀曾「販土營私，喪權辱國，罪狀卓著，無可諱言」；「眾議員等，黨同伐異，一味盲從，而尤失其代表人民之資格」；「應請我大總統尊重國權，徵求輿論，令張耀曾暫緩赴任，並由法庭提起公訴，徹底追查」；並聲稱「勛敢代表大多數之國民曰，此等閣員，此等議員，我輩國民斷難承認」。13日，張勳等七省督軍又聯電要求罷免張耀曾。張耀曾為此憤而辭職，經多方慰留而後留任。25日，張勳、倪嗣沖等33位北洋軍政長官又聯名通電，攻擊擬北上就任的外交總長唐紹儀「學識凡庸，材知猥下」，「典績無稱，瑕疵叢集」，「至於外交經驗，則除諳通善應酬而外，更無表見」；威脅如「使其仍長外交」，「則勛等於唐就職以後署名籤押之件，勢必一律不敢聞命」。在督軍團的公然威脅之下，唐紹儀被迫堅請辭職。對於督軍團「此等肆無忌憚之行動」，輿論有強烈的批評，認為「政府置若罔聞，既不禁止徐州會議，又不押收散布之傳單，一若任武夫之跋扈，奸人之跳梁，而視為無足介意者，誠不知政府是何居心？無怪近日謠言四起，謂徐州會議、天津公民大會，均為段總理及其部下與帝制餘孽協力壓服民黨之作用」。

  督軍團的鬧騰，使大總統黎元洪也覺有失面子。9月29日，黎發布訓令，責「少數之人，每囿一偏之見，或阻眾集議，凌軼範圍；或隱庇逋亡，託名自固，甚且排斥官吏，樹植黨援。假愛國之名，實召亡之漸。盱衡時局，良切隱憂」；希望他們「幡然自省，若仍不顧大局，一意孤行，國法具存，公論胥在，本大總統為捍衛國家計，亦不能不籌所以善其後也。」

  

  由於社會各界的強烈反映及國會議員提出查辦張勳案，段祺瑞也不能不有所表示，對張勳和督軍團有所告誡；加之張勳與馮國璋因江蘇督軍之爭本有心結，而張勳以督軍團名義之跋扈，對馮出任副總統之反對，也使馮頗為不滿。9月下旬，督軍團發出反對唐紹儀任職的通電，倪嗣沖未得馮國璋等允可，即代其列名，馮國璋即以此為由，聯合與其親近的江西督軍李純和湖北督軍王占元，在10月上旬通電聲明與己無關，實際脫離了督軍團的活動。其後，新任直隸督軍曹錕和山西督軍閻錫山也退出督軍團的活動，使督軍團和張勳干政的勢頭有所收斂。

  但是，政治盟友的組合在後袁時期可謂變動不居，並無常形。徐樹錚和孫洪伊被免職後，府院之爭狀似緩解，實則仍存，黎元洪以國會，尤其是前國民黨議員為援，不時給段祺瑞製造難堪；段祺瑞則籌謀解散國會，趕走黎元洪，以從根本上解決問題。出於北洋系軍人黨同伐異的派系特性，段祺瑞和馮國璋在這個問題上的意見基本一致，而督軍團和張勳又是他們可以利用和依靠的重要力量，因此，馮國璋和張勳間的不和很快又有所化解，督軍團的活動在一度收斂之後復又開始活躍。

  1916年12月27日，馮國璋和張勳聯合21省軍民長官發表通電支持段祺瑞，「深信我總理之德量威望，若竟其用，必能為國宣勞」；指責國會復會後「紛呶爭競，較勝於前，既無成績可言，更絕進行之望。近則侵越司法，干涉行政」，威脅「設循此不改，越法侵權，陷國家於危亡之地，竊恐天下之人忍無可忍，決不能再為曲諒矣。「1917年1月初，張勳和倪嗣沖以為馮國璋59歲生日祝壽為名，邀集各省督軍代表及段派徐樹錚等於9日在徐州開會，即第三次徐州會議，提出請總統罷斥佞人，取締國會，擁護總理，淘汰閣員，促成憲法等項主張，公開「打擊黎和支持段」。這預示著督軍團仍將以種種名義興風作浪，干預政治。果不其然，其後由於中國參戰問題而起之府院爭執的風波，給了督軍團又一次表演的舞台和機會，並造成北京政壇的劇烈震動。

  有關中國參戰問題之爭事起於1917年初。本來中國在1914年第一次世界大戰爆發後不久即宣布實行中立，置身於戰事之外，因為有不少人認為，中國沒有現實的需要捲入這場發生在萬里之外、與己無甚關係的列強之間的戰爭，何況以中國羸弱的國力也確實不可能捲入這場需要耗費無數物力、財力、資源的戰爭。除了日本借向德國宣戰之機侵入山東，與德軍有不到3個月的戰爭行動之外，第一次世界大戰與中國的直接關係並不大。但是，在歐洲主要列強幾乎都捲入戰爭而暫時無暇顧及中國的情況下，對戰爭捲入不深的日本和尚未參戰的美國卻因此而有餘力加強對中國的影響力，並在不同程度上直接捲入了中國政治之爭，由此構成了參戰之爭的大背景。

  1917年初，美國因為德國進行的無限制潛艇戰觸及其經濟與國家利益，於2月1日宣布與德國斷交，並醞釀對德國宣戰。美國駐華公使芮恩施隨後領受政府指示，遊說中國政府採取同樣立場，意圖以此加強美中關係，擴大美國對中國的影響力。本來反對中國參戰以保持自己攫取德國在華利益獨占權利的日本，在得知美國的態度後，一改其原先的立場，主張中國參戰；不僅如此，日本還進一步提出以借款方式向中國提供參戰經費，中國可緩付庚子賠款並提高關稅以應戰爭之需等，以此保持並加強對中國政治的控制力。2月間，日本首相寺內正毅的代表西原龜三來華，就此與北京政府接觸，但是，日本同時還在私下裡與英、法、俄等國協商，得到他們對日本於戰後繼承德國在山東權益的保證，大國之間的妥協交易一向不在意被交易的弱國利益，日本由此得到了既要加強對中國的影響和控制，又保持其在中國獲得的侵略權益的結果。但日本態度的改變觸動了美國的敏感神經，美國擔心日本以其與中國的近鄰關係通過中國參戰而加強其在中國的地位，改由主張中國參戰為不主張中國立即參戰。中國參戰問題由此而形成為美、日博弈的格局並直接影響到中國政治。

  在中國國內，對參戰問題本有不同看法，信奉現實主義的職業外交家們，如駐美公使顧維鈞等，主張中國參戰，認為「為使山東問題獲得妥善解決，為在戰爭結束時提高中國的國際地位，中國必須參加協約國。」應該說，他們的看法是基於對世界大勢的敏銳觀察，是有道理的，也是符合中國國家利益的，只是他們對於列強間犧牲中國利益的交換妥協的勾噹噹時還未必知曉，事後則表現出強烈的抗爭。但是，參戰問題並不全然如他們所見之如此單純，其間還有頗為複雜的政治考量。由段祺瑞主導的北京政府準備參戰的目的不可避免地帶有為北洋派系，尤其是為皖系謀利的色彩，以參戰而獲取日本的金錢、軍械援助，壯大己派力量，從而遭到與院方齟齬不斷的府方黎元洪的反對。同時，以前國民黨系議員為主導的國會，擔心段祺瑞借參戰為名獲得各項物質資源，不利於己，也站在黎元洪一邊反對參戰。在這種情況下，主張參戰的一方自然以日本為奧援，而反對參戰的一方則企求美國的支持。參戰與否本來是在國際格局演變中如何爭取中國國家利益最大化的對外問題，卻與中國國內政治紛爭相糾葛，並以美日兩國博弈為背景，演化成中國內部的政治問題，於此亦反映出近代以來中國內外矛盾關係之複雜多變，外交影響於內政，內政又作用於外交，兩者相生相剋，損失的只能是中國的國家利益。

  隨著中國參戰問題的提出，本已有所緩和的府院之爭又趨激化。1917年2月9日，中國政府向德國提交照會，以德國實行的無限制潛艇戰「違背現行之國際公法，而妨害中立國與中立國，及中立國與交戰國之正當商務」，因此提出「嚴重抗議」，並表示如「抗議無效，本國甚為惋惜，迫於必不得已，勢將與貴國斷絕現有之外交關係。「19日，德國復照拒絕中國的抗議。3月3日，北京政府國務會議以延期10年償還庚子賠款永久撤銷德奧賠款、關稅實征7.5%裁厘後實征12.5%、解除「辛丑條約」對中國不得在天津周圍20里內駐兵的限制，並解除各國駐兵使館及京津鐵路之約束為先決條件，通過對德絕交案及《加入協約國條件節略》。不料，當次日段祺瑞到總統府請黎元洪在公文上簽字蓋印時，黎卻以此事須先經國會討論通過為由拒絕。據馮國璋所記，黎元洪與段祺瑞兩人在見面時對於參戰問題互不相讓，唇槍舌劍，黎元洪「非先得國會同意不可。段總理言宣戰媾和國會議之，今則先與與國政府通意見耳。果宣戰者，自當交議。大總統曰：此宣戰之先聲也，宣戰媾和，為大總統特權。段總理乃起謝曰：約法為責任內閣制，大總統既操特權，不以祺瑞為能負荷者，祺瑞惟有辭職，不敢肩此重任。即辭出。」段祺瑞怒而辭職赴津，北京政壇頓失中心，以黎元洪的實際地位，難以應付此等突然變局，旋又被迫於6日接受副總統馮國璋的調停，請段祺瑞回京復職，並商訂其復職條件為：（1）閣定外交方針總統不加反對；（2）閣擬命令總統不拒蓋印；（3）閣訓電各使、各督軍省長，總統不加干預。此次府院之爭以黎元洪退讓、段祺瑞獲勝而了結。10日和11日，國會眾參兩院以331票對87票和158票對35票的壓倒多數，通過對德絕交案。14日，大總統黎元洪下令中國與德國斷絕外交關係，兩國公使其後各自離境歸國，中國隨之接收了天津、漢口德租界，停付德國庚子賠款，接收德國在華輪船及其他有關軍用財產，封存德國在華公產，獲得了加入協約國陣營的一些利益。

  雖然如此，對於中國參戰問題的爭執並未止息。國會內擁段的研究系和擁孫的部分前國民黨系議員對參戰問題態度兩歧。3月9日，孫中山在國會討論對德絕交案前致電國會兩院，認為：「加入之結果，於國中有紛亂之虞，無改善之效，則頭等國之想像，恐未可幾。……且歐戰本為利害之爭，我國事與彼殊，不必以人道為由，自驅笠入。」上海總商會等工商團體以及唐紹儀、章太炎、康有為等社會聞人亦反對參戰。他們的態度使在府院之爭中處於劣勢的黎元洪可引為援手，加以國會內反對參戰的聲音占了上風，故在對德絕交之後，參戰問題遲遲不能決定，再次形成以黎元洪和國會為一方，以段祺瑞和內閣為另一方的府院相爭局面。

  對於黎元洪和國會聯手阻撓參戰案的通過，段祺瑞非常惱怒，為了壓服反對意見，他以北洋團體為後盾，在4月25日召集各省督軍代表會議，討論對德外交問題，疏通對參戰有不同意見者。結果在到會的7位督軍、2位督統、1位省長、16位代表中，多數支持參戰。段的做法無異使所謂「督軍團」干政合法化，而且使過往局限於部分省份的督軍團成員幾乎擴大到所有北洋系當政的各省。在得到督軍團的支持後，段祺瑞愈加堅持參戰，愈加對國會採取高壓態度。5月1日，閣議通過參戰案，黎元洪為抵擋段祺瑞的壓力，決定將參戰案提交國會討論，以謀利用國會延遲此案的通過。8日，國會眾院秘密討論參戰案，前國民黨系議員仍多表示反對，決議再提交全院委員會討論。10日，當眾院舉行全院委員會討論參戰案時，忽有數千人手持各種「公民請願團」招牌圍困會場，迫令通過參戰案並毆辱議員，同時威脅稱：「如再不能開會，即請政府下令解散，若政府不肯，我等用火將議院燒卻。」議員對此深為憤怒，決定擱置對參戰案的討論，請總理、內務、司法總長到場接受質詢。直到當晚段祺瑞到場，下令京師警察總監吳炳湘派警員驅散「公民團」，被圍困了一天的議員們才得以離院回家。如國會議員通電所言：

  民國成立以來，北京公民團凡三見，一見於癸丑選總統，再見於乙卯請願勸進，皆系當局主使，通國皆知。此次於政府所在地聚眾數千，威迫議會，毆打議員，為時至十二點鐘之久。政府既不防範於先，又不即行驅散於後，巡警陸軍鳩行鵠立，對於現行犯罪之暴徒，任其肆行無忌，毫不過問。暴徒之執重要職務者，皆系軍人。此中究竟何人主使，當為國人所共見。

  北洋軍人公然指使「公民團」威脅國會的舉動，激怒了國會及內閣中的前國民黨系成員。內閣農商總長谷鍾秀、司法總長張耀曾和海軍總長程璧光宣布辭職，外交總長伍廷芳潛行離京，以表示對軍閥干政的抗議。他們的辭職離職舉動使內閣已不合法定人數，19日當眾院再行討論參戰案時，前國民黨系議員褚輔成即以此提出俟內閣改組、符合法定人數後再議此案的動議，得到多數同意，參戰案的表決再度擱淺。

  國會兩度討論參戰案未能通過，使段祺瑞大丟顏面，他決心蠻幹到底，以解散國會的方式解決問題。19日，由吉林督軍孟恩遠領銜，聯合8位北洋系督軍、省長及其他督軍的代表，上呈黎元洪，以對制憲條文擴大國會權力不滿為由，聲稱：「今日之國會，既不為國家計，是已自絕於人民代表資格，當然不能存在。……惟有仰懇大總統權宜輕重，毅然獨斷。如其不能改正，即將參眾兩院即日解散，另行組織。"21日，黎元洪召見孟恩遠等，告以總統解散國會沒有法律依據，唯有段去職方可解決時局問題。督軍團見逼迫黎解散國會之舉不成，當日在段祺瑞宅開會，決定出京以採取更激烈的行動，北京政壇已是山雨欲來風滿樓。

  因參戰案所致之總統府、國務院、國會、督軍各方矛盾關係發展至此，黎元洪雖頗難應付，但也無法後退。他在親信及左右的鼓動下，採取果決行動，於5月23日下令免去段祺瑞的國務總理職，任命外交總長伍廷芳代理其職。為了避免更大的政治震動，黎元洪通電各省，解釋免段職的原因是：「日來閣員相繼引退，政治莫由進行，該總理獨力支持，賢勞可念。當國步阽危之時，未便令久任其難」，「仍冀內外一心，共圖國是」。因為黎元洪對段的免職令由伍廷芳副署而未經段祺瑞之手，故段亦發表通電，聲明此令未經副署，將來地方及國家，因此生何影響，一概不能負責。段祺瑞自恃手中實力在握，卻遭黎元洪免職之辱，自然不能甘心，遂離京赴津策劃解散國會並倒黎，以圖重起，而張勳則因緣際會，粉墨登場，策動了清室復辟的一場鬧劇，北京政治一時陷入無序的紛爭之中。