第二節 地方權力強勢的形成

  一　督撫軍政權力的擴大和定型

  自太平天國起義之後，清朝地方政府的首腦——總督和巡撫以鎮壓太平天國起義的需要為藉口，竭力擴展自己的權力，形成所謂的「戰時型督撫」體系，使地方政府的自主權力明顯擴大。太平天國起義被鎮壓以後，這種在戰爭中擴大起來的督撫權力不僅繼續保留下來，而且成為定製，正式形成地方權力的強化態勢。這種強化態勢主要表現在軍事權力和人事權力兩個方面。

  清廷雖然可以強迫督、撫恢復綠營兵制，卻不能改變綠營的照舊腐敗，也不能阻止督、撫的招募勇營。由於綠營兵不能改變其腐敗狀況，戰鬥力低下，加之由朝廷直接統一指揮，不如由督、撫自招自統的勇營狀況較好、調用自如，因此，儘管清廷三番五次地下旨裁勇，但勇營既不可能全裁，遇事又不能不隨時招募新勇，況且督、撫也喜用勇營，而不喜用綠營。結果使朝廷統管的綠營和督、撫分管的勇營同時存在，在實際上形成兩種兵制並存的局面。據樊百川的研究，1882-1883年間，全國約有勇營兵額20萬，同時綠營兵額也在40萬以上；到1885年（光緒十一年）時，經過中法戰爭，勇營兵額增至54萬上下，大大超過綠營兵額。

  在勇營的影響下，清廷從1862年起在直隸開設「練軍」，即從綠營中抽調一些士兵，聘請外國軍官教練洋槍炮，企圖改造綠營，增強戰鬥力，但最終也成為勇營的附庸。在開始的幾年，練軍的效果甚微，直到1868年9月曾國藩調任直隸總督以後，直隸的練軍才有所起色。1870年，曾國藩「比較湘軍、淮軍舊章，參酌增損」，制定練軍章程。其主要內容是：第一，全照勇營制度，由練營主政，將練軍同綠營兵制分離。內中規定：「嗣後一兵挑入練軍，即將本營額缺裁去，練軍增一兵，底營即減一兵。無論底餉、練餉，均歸一處支放，或因事斥革，即由練營募補，底營不得干預。」第二，調湘軍戰將訓練和指揮練軍，把練軍控制在湘軍之手。章程規定：「就本營之弁兵」，「調南人之戰將」「練北人之新兵」；平日教練、「發餉、挑缺、主持賞罰之人」，即將來「臨陣往來指揮號令之人」。第三，以裁勇添練之名，加強對練軍的控制，增強勇營的力量。曾國藩提出：部分裁撤舊有練勇，但「以裁勇之銀，添作練軍之費」。第四，採用武器新舊兼有，「火器現用抬槍、鳥槍，將來或改用洋槍」；「馬、步各營，均已（以）半用洋槍，半用長（刀）矛為得力」。曾國藩的這一做法，實質上是把練軍湘軍化、勇營化，也具有化兵為勇的性質。按《清史稿》的說法，「練軍雖在額設制兵內選擇，而營哨餉章，悉准湘、淮軍制，與防軍同」。樊百川則認為：「直隸練軍所用之將，皆由曾國藩自南方調來，他們只感曾國藩提拔之恩，而不知有朝廷。於是綠營『將皆升轉』,按一定程序由朝廷銓選、升補的制度，便行作廢。練軍實際成了直隸總督專有的軍隊。」

  李鴻章在1870年（同治九年）接任直隸總督以後，繼承和發展了曾國藩所制定的練軍制度。他既把曾國藩所制定的練軍章程加以完善和確定，又把練軍的武器裝備提高到與淮軍一樣，全用洋槍炮，還把直隸練軍的規模擴大為32個營、16190人，年耗軍餉約120萬兩，並改由淮軍將官訓練和指揮，使直隸練軍改變成為淮軍的附庸，也使李鴻章的軍權進一步擴大。其他各省督撫也參照這種方式，先後辦起了練軍，但其效果大不如直隸。如就武器裝備而言，到19世紀70-80年代，各勇營已經普遍使用洋槍炮，而綠營卻仍然用「弓箭刀矛抬鳥槍舊法」。像山西省抽練的綠營練軍，直到1883年（光緒九年）時，還「向用土槍，於外洋軍火，素未講習」。又如湖北，「通省綠營，向皆沿用土槍，既覺遲鈍，亦難及遠，不足以備緩急」。直到1893年（光緒十九年）時，才由張之洞「飭令一律操演前膛洋槍，其實缺、候補各將弁，並於每營酌挑兵勇練習後膛洋槍，甫經陸續發給操練」。對於全國練軍的狀況，張之洞曾有這樣的評論：自直隸創立綠營練兵，「各省仿而行之，然而餉項雖加，習氣未改，親族相承，視同世業。每營人數較多，更易挾制滋事。……將弁不能約束，遑論教練。至於調派出征，則聞風推諉。其不能當大敵、御外侮，固不待言，即土匪、鹽梟亦且不能剿捕。惟直隸練軍皆系勇營規模，其中多有外省勇丁，固尚可用。此外，各省積弊，大率相同。」

  湘軍、淮軍等勇營的繼續存在和練軍的出現及其勇營化，不僅使督、撫自鎮壓太平天國以來所擁有的軍權有增無減，而且使之成為洋務新政在軍事方面的主要推行者。由督、撫統領的勇營，所以較之綠營有較強的戰鬥力，除了制度方面的原因之外，還有一個主要的原因是由於它較早、較多地使用了洋槍洋炮。1865年以後，督、撫不僅在其原有的勇營中繼續提高使用洋槍洋炮的水平，並擴大到已歸他們控制的綠營練軍之中。既然要推廣和增進洋槍洋炮的使用，就必然要提倡製造或購買洋槍洋炮及彈藥裝備，就必然要建設和推廣軍用工業。督撫統領勇營和練軍的規模大小和時間早晚，也基本上使他們在洋務新政中有著不同的表現。

  在人事方面，督、撫在鎮壓太平天國戰爭時獲得的任免、獎懲地方各級軍政官員的權力在戰後繼續保留下來。在戰前，督、撫雖是數省或一省的軍政最高長官，包括藩、臬兩司在內的省內各級官員都是屬員，但是地方的軍隊由提督、總兵直接主管，地方的財政、人事、司法則分別由藩、臬兩司主管，他們分別為武職一、二品，文職二、三品大員，與督、撫既同為開列缺，由皇帝任免獎懲，又同有專折和密摺奏事之權。道、府、縣三級官員的任免，也有一套由吏部掌握的制度，督、撫只能依照制度行事。如其中的道員，全國共有93缺，請旨缺就占有65個，由軍機處在記名道員中開單請旨任用，督、撫根本無法插手其任命。其他官員雖分歸吏部和督撫，但既為各種規定所限制，又須奏報皇帝批准。

  在戰時，地方文武各級官員的管轄權幾乎都歸督、撫所把持。對武職官員，督、撫自募勇營，無欽定之制度規定，各級官員的任免就由其把持。文職官員的任免雖要複雜一點，還要按原定製度辦理，但也時常被督、撫以戰爭為由而突破，唯他們所推薦之人是選。至於人數較多、職務較重的稅務、後勤、營務等非國家常設官員，因任免、獎懲無章可循，更由督、撫自行選任。朝廷面對督撫權力的膨脹，在戰時的情況下也無可奈何，不得不放權給督撫，只是希望他們認真對待。如1867年（同治六年）任直隸總督的劉長佑曾說：「外省之兵時多時少，外省之餉或省或費，朝廷固有不能盡悉者，亦惟予以便宜，責成各督撫，揆時度勢，量力為之。」

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  戰後，督、撫的這種任免和保薦地方各級文武官員的權力繼續得到保留。關於武職官員，既然勇營制度繼續存在，並被推行到練軍之中，那麼任免各級官員的權力自然仍操之於督、撫之手。正如樊百川所言：直隸練軍，「依照湘、淮營制，由總督大帥揀統領，統領揀營官，依次及於兵丁」。有關文職官員的任用，各督、撫仍有很大的推薦力量。特別是曾國藩和李鴻章，不但對一般文職官員有很大的推薦力，就是對總督、巡撫也有較大的推薦力，他們的原有下屬官員中所以有不少人當上了總督和巡撫，與他們的推薦有著重要的關係。慈禧太后不僅對曾國藩、左宗棠等所奏之「一切規畫，輒深嘉許，言聽計從」，並特命曾國藩推薦地方大吏人選，「凡有需材之任，無不以其一言為進退」。「外臣恩遇於節帥特隆，南服之封疆將帥，凡有黜陟，皆與贊畫。」

  督、撫的這種任免地方官員的權力，還隨著地方行政機構的擴展而廣泛延伸。戰後，地方事務較之戰前和戰時更為繁多，專設的辦事機構也日益增多，其狀況是：「於軍事則有善後局、善後分局、軍需總局、報銷總局、籌防總局、防營支應總局、軍裝置辦總局、製造藥鉛總局、收發軍械火藥局、防軍支應局、查辦銷算局、軍械轉運局、練餉局、團防局、支發局、收放局、轉運局、採運局、軍需局、軍械局、軍火局、軍裝局、軍器所等項名目。于洋務則有洋務局、機器局、機器製造局、電報局、電線局、輪船支應局、輪船操練局等項名目。於地方則有清查藩庫局、營田局、招墾局、官荒局、交代局、清源局、發審局、候審局、清訟局、課厘局、保甲局、收養幼孩局、普濟堂、廣仁堂、鐵錢局、蠶桑局、戒菸局、刊刻刷印書局、採訪所、採訪忠節局、採訪忠義局等項目。其鹽務則有各處鹽局、運局、督銷局；其鹽卡除牙厘局外，則有百貨厘金局、洋藥厘捐局暨兩項各處分局，更不勝枚舉。」這些新設機構的官員，都由督撫直接任用，或推薦任用。

  督、撫的這種選用地方官員的自主權，除了為其在軍事和行政兩方面保持和擴大勢力之外，也使他們在興辦洋務事業時選用合適人才有了便利之處。從同文館到派幼童留學，從江南機器製造總局到漢陽鐵廠，從輪船招商局到蘭州織呢局，一系列的洋務事業，都是由相關的督、撫選擇推薦比較合適的管理和技術人員而創辦和發展起來的。如曾國藩之選用華蘅芳、徐壽、容閎，李鴻章之選用丁日昌、盛宣懷、唐廷樞、徐潤、鄭觀應、經元善、李金鏞，左宗棠之選用沈葆楨、周開錫、胡光墉，張之洞之選用蔡錫勇、賴長等。這些人員中，除了丁日昌、沈葆楨曾升任督、撫一級的官員之外，其餘在甲午戰爭之前均為道、府一級的官員或紳商，是洋務事業的主要操辦者。

  二　財政整頓與地方財權的確立

  地方政權的強勢化，還表現為督撫支配地方財政權的擴大和確立。督撫的地方財政支配權，在鎮壓太平天國起義時開始擴大。在太平天國起義之前，鹽稅、關稅全歸中央政府所有。地丁、漕糧雖由地方各級官吏辦理徵收，但必須按朝廷規定的稅額和辦法徵收，且將徵收所得的大部分解交戶部，或由戶部支配；地方存留的稅收既數額有限，又必須按規定的制度支用，向朝廷奏請報銷。如有額外開支，須奏准朝廷方能動用。太平天國起義後，由於軍餉所需，督、撫對地丁、漕糧，千方百計截留或奏請移作軍餉；湖南、湖北、四川等省甚至逕自改變徵收辦法，或以新的名目增加稅額。至於新開徵的厘金稅，既無定章制度，更成為督、撫一手包攬的財源。由此，使得中央財權削弱而地方財權擴大，正如曾國藩所說：「自軍興以來，各省丁漕等款，紛紛奏留，供本省軍需，於是戶部之權日輕，疆臣之權日重。」

  戰後，清朝中央政府試圖收回被督、撫分割的財政權力，恢復舊有體制，在1864-1874年間進行了一些財政體制整頓和改革。這些整頓和改革，以賦稅的整頓、鹽稅改革、關稅開拓、厘金擴展、外債權下移為主要內容；關稅和厘金收入有較大增長，財政收入狀況也逐漸好轉。

  就田賦整頓而言，主要力圖恢復原有的徵收水平。田賦原本是清政府最重要的一項財政收入來源，在前一階段，受戰亂的影響，徵收量大幅度地減少。有關記載說：各省丁漕收數，每年「十不得其四五」，甚至「十不及三四」。鎮壓了太平天國之後，清廷便開始整頓田賦，力圖恢復原有的徵收數額。其所採取的措施主要有下面兩種：

  一是清賦。所謂清賦，就是「清戶口」、「清地籍」、「清地畝」，在此「三清」的基礎上編制《丘領戶》或《戶領丘》的冊籍，作為開徵田賦的依據。清賦始於1864年5月，清廷命令兩江總督曾國藩、江蘇巡撫李鴻章整頓江南田賦，以正賦取代戰爭期間權宜採取的糧捐、畝捐等，並要求「認真收納，年清年款」。在此後的三數年間，長江中下游六省普遍開展了清賦。陝西和雲南也分別在1866年和1874年於鎮壓回民起義後而開始清賦。太平天國首義地區的廣西，捻軍及苗、回等其他少數民族起義地區的山東、山西、河北、廣東等省，或在全省或在部分地區開展清賦。到光緒初年，清賦基本告一段落。

  二是墾闢和放荒，擴大田賦徵收。所謂「墾闢」，主要是對戰亂期間撂荒耕地的墾復。還在太平天國起義餘波未息前，清廷已諭令各地方官對每一地方收復之後，即「招集流亡，墾闢地畝」。1869年重申前令，切實講求招墾開徵事宜。到同治朝末朝（19世紀70年代中），江蘇、浙江、安徽等省一般都設立了招墾的專門機構，訂立章程，查勘荒地，並採取了一些鼓勵客民入籍墾荒的措施。這些措施雖然取得了一定的效果，但仍未能完全恢復原有的耕地，特別是雲南、貴州、陝西，甘肅等省，絕大部分的撂荒地都尚未墾復。所謂「放荒」，就是繼續採取咸豐年間開放和招民開墾口外、關外圍場禁荒的措施，在熱河、察哈爾、內蒙和東北等地，對圍場、旗荒和其他官荒作規模更大的丈放升科。在奉天，於1867年開始對盛京附近已墾荒地50餘萬畝清丈定則，此後由近及遠，對各地墾熟地畝逐一丈量升科，到同治朝末，僅鳳凰璦陽城和汪清門外南北一線，已有升科熟地180餘萬畝。在吉林，戶部於1868年要求吉林將軍加強放墾措施，防止吏胥舞弊和流民私墾，並清查私墾和浮多地畝。在黑龍江，也於同治年間開始招民試墾，到1869年，放荒地畝已有20餘萬垧，但與可墾地面積比較，只占極小比重。

  這些政策、措施，使田賦徵收有所整頓和增加，但實征所得數量尚未達到戰前水平。直到1874年（同治十三年），各省地丁除四川全部得到徵收外，大多還只能徵得七八成，最少的僅有二三成，平均為六成。

  就鹽稅改革而言，主要是通過改革鹽政制度增加鹽稅收入。其採取的措施有這樣兩種：

  第一，整頓鹽法。1864年，清廷面對遭受太平天國起義嚴重衝擊的「鹽法」，決定進行整頓，力圖恢復舊制，諭令兩江總督曾國藩提出方案。曾國藩隨即針對兩淮場灶久廢、鹽商星散、運銷滯塞等問題，提出「疏銷、輕本、保價、杜私」四項措施。為此，在瓜洲設立鹽棧，規定鹽的出場價格，在泰州和大通設立招商總局，招商領引，繳稅運鹽；在各省銷鹽口岸設立督銷局，辦理督銷和抽厘事務。同時恢復道光、咸豐之際推行的運鹽票法，並通過提高起票限額淘汰零販，專招大商，還實行循環票運等措施，重新確認鹽商的專利。接著，山東、浙江、福建、廣東、四川、雲南、河南和陝西等鹽場，也參照兩淮辦法，相繼進行了整頓。這些地區各有具體做法，或由招販試運開始，而後逐漸恢復引商，實行按引捐輸和循環轉運，如浙江；或由官府湊集資本，改埠商為整綱，以濟商力之不足，如廣東；或將鹽商被參革和無商運鹽的地區收歸官運，如山東；或由原來的專商運銷改為設局督銷，如河南、陝西；或將官督商銷改為官運商銷，如四川；或將就井徵稅的自由買賣制改為就井官辦制，如雲南。由此重新加強鹽的運銷控制。

  清政府在整頓鹽務過程中，除了繼續採取鹽斤加價辦法、提高稅額之外，還著力開徵和推廣鹽厘。1864年，左宗棠攻下杭州，便開始在浙江徵收鹽厘，每斤抽厘8文、10文、12文不等。隨後，又在福建推行，以正課1兩，加厘9錢；山東、廣西也相繼舉辦。已停徵鹽稅百多年的奉天，亦於1867年（同治六年），由將軍都興阿奏准開徵鹽厘，「計鹽600斤為一石，抽收東錢一吊（1000）文」，至1877年（光緒三年）又增至「每鹽一石收東錢一吊四百文」。其他已徵收鹽厘的地區，則提高了稅率，如江西、湖北兩省對行銷的淮鹽所征厘金，每引分別高達銀9兩和11兩。貴州行銷的川鹽所征取的厘金，由於沿途設卡繁密，重複徵收，更高達每引四五十兩不等。

  第二，擴征鹽厘。清代鹽稅的收入原本只有「課」，在太平天國起義期間附加以「厘」，到戰後「厘」的收數大幅度增加，遠遠超過「課」，成為鹽稅收入的最大部分，從而改變了整個鹽稅的構成。就鹽稅收入最多的兩淮而言，鹽厘收入從1865年的1753139兩增至1874年的1917149兩，增加了9.35%。鹽厘在鹽稅總額中所占的比重，1865年為92.9%,次年為83.8%,此後至1874年都保持在78%-73%之間；從1865年到1874年的9年中（缺1867年數）共徵收鹽稅17896627兩，其中鹽厘收入為13956832兩，占77.99%,而鹽課只有3939795兩，僅占22.01%,前者是後者的3.54倍，其中比重最高的1865年達到近13倍。與此同時，鹽課的年收入也從135005兩增至664805兩，增加了3.92倍；從而使鹽稅收入大幅度增加，年收入額從1865年的1888144兩增至1874年的2581954兩，增加了36.75%。兩淮如此，四川、浙江等地，情況亦皆類似。儘管如此，鹽稅的收入仍然大大少於太平天國起義之前，當時僅兩淮一地就年收鹽課345萬兩，全國為782萬兩；1874年時，兩淮的鹽課收入僅為戰前的19.27%,加上鹽厘的整個鹽稅收入也僅及戰前鹽課收入的74.84%。鹽課的短絀意味著鹽的銷量遠未恢復舊狀，鹽厘的增加意味著民間食用定量鹽的稅負大大增加，使人民生活更加艱苦。

  就關稅開拓而言，主要是通過求助於外籍總稅務司，調整稅收結構，增加關稅收入。清朝從1859年起正式設立外籍總稅務司，由英國人李泰國首任之，其職責是「幫辦稅務」，「各口外國之外國人，均責成李泰國選募」。1861年（咸豐十一年）在上海設立總稅務司署，歸總理各國事務衙門管轄。1863年（同治二年）李泰國因代清政府購買船炮時進行訛詐被去職，改由英國人赫德任之。赫德和上海關稅務司費士來共同代理總稅務司之職。1863年，赫德被正式任命為總稅務司。1864年，已經設立的14個通商口岸海關全部歸設在上海的總稅務司署管轄；赫德還起草了《海關募用外人幫辦稅務章程》，經總理各國事務衙門略作修改後頒行，由此正式確立了外籍稅務司制度，海關管理權完全落入洋人之手。1865年，海關總稅務司署遷至北京，與清政府的關係更加密切，也意味著其地位的穩固和提高。此後，赫德利用其所掌握的權力，從確保列強的賠款擔保和擴大對清朝財政控制權出發，對海關的管理制度和稅收制度進行了一系列的整頓，並迫使清政府採納。這些整頓，除了在一定程度上提高了海關的管理效力之外，還逐步擴大了關稅的徵收範圍，如把子口稅的實際徵收地域從原先的上海、鎮江、漢口、九江、寧波、福州和廈門7口海關，逐步擴大到所有已開和新開的通商口岸海關；對1858年開徵的洋藥（鴉片）稅加大徵收力度；於1861年開徵復進口稅（亦稱「沿海貿易稅」、「復進口半稅」）；又於1887年開徵洋藥厘金，同時開徵土藥（土產鴉片）稅和厘金，從而在擴大列強對中國海關和財政控制的同時，也使海關的稅收較快增長。包括進出口稅、復進口稅、子口稅、噸稅（或稱「船鈔」）、洋藥稅、洋藥厘金、土藥稅、土藥厘金等其他收入在內的關稅收入總額，從1861年的5036371兩（庫平銀，下同），增至1864年的8377014兩，增加了66.33%;到1871年突破千萬大關，達到10717471兩，比1864年增加了27.94%;1886年再增至15263475兩，又比1871年增加了42.42%;到開徵洋藥厘金的1887年則突增至20081682兩，一年之間增加了31.57%;1891年時再增至23126136兩，達到甲午戰爭之前的最高額，已是1861年的4.59倍。海關歷年收入的詳情見下表1-1所示：

  表1-1 1861-1894年海關稅收統計表（單位：庫平兩）

  資料來源：湯象龍所著《中國近代海關稅收和分配統計》，63-68頁。

  說明：（1）1887年的洋藥厘金數為3-12月數。（2）「土藥稅厘」包括土藥（即土產鴉片）的稅和厘金兩項。（3）「總計」數額中未包括原統計資料中的「其他」（即漏稅罰款及俄商陸路稅等）一項。

  從表1-1可見，在關稅收入增加中，新稅種的開徵和推廣占有很重要的地位。在1861-1894年間，關稅收入數額增加的狀況是：總收入增加了3.53倍，其中進出口稅收增加了1.98倍，而其他各新稅種收入總額（為了便於計算，含表中未列的為數很少的其他收入）增加了13.30倍。各新稅種收入的大幅度增加，雖然與其底數較少有關，但其增加的絕對數額和所占的比重也是很大的。如關稅收入總額從5036371兩增至22797364兩，增加了17760993兩，其中進出口稅收，從4347408兩增至12948489兩，增加了8601081兩，占總收入增加額的48.43%;各新稅種收入的總數從688963兩，增至9848875兩，增加了9159912兩，占總收入增加額的51.57%;新稅種收入在海關總收入中所占的比重，也從13.68%提高到43.20%。當然，新稅種收入的增加，主要來自洋藥厘金的開徵，其收入在1887年開徵的當年就高達4252746兩，是該年其他新稅種收入總數4184120兩的近101.64%,占新稅種總收入8436866兩的50.41%;第二年又迅速上升到6566282兩，達到其他新稅種收入總數4579419兩的143.39%,占新稅種總收入11145701兩的58.91%;即使到了1894年，其收入下降至5219816兩，仍是其他新稅種收入總數4629059兩的112.76%,占新稅種總收入9848875兩的53.00%。這一增收的洋藥厘金，當然意味著大量的鴉片輸入，對中國的人民和社會來說是一種禍害；但是鴉片的大量輸入在洋藥厘金開徵時已經存在，從洋藥厘金和洋藥稅的收入變動狀況來看，開徵這一稅種並沒有引起鴉片輸入的大量增加。

  對於海關開徵新稅種而增加的收入，有兩點需要指出。一是這些新增稅收中的子口稅和洋藥厘金，實質上是由原歸地方政府收入的厘金轉化而來。子口稅的開徵，其本意是為了使外商在運輸進出口貨物時避開厘金的苛繁，轉運的貨物在一次性繳納子口稅後便可免除運輸途中的厘卡稽徵，故有厘金的「抵代稅」之稱。與厘金相比，子口稅具有便於商旅和稅負相對較少的優點，因而不僅使外商大多認繳子口稅，就是華商也多有假託外商之名繳納子口稅而避納厘金者，從而使大量厘金流變為子口稅。如徵收厘金最早、最多的江蘇省，就因此從同治中後期起收入「逐年減少，有江河日下之勢」。洋藥厘金和土藥稅厘的開徵，則更是直接將原由地方徵收的洋藥厘金和土藥稅厘奪歸為海關徵收。二是關稅收入的增加，並非全是開徵新稅種所致，更主要的原因還在於中外貿易的發展，進出口總值從1864年的9486.5萬海關兩增至1876年的15112.1萬海關兩、1888年的21718.4萬海關兩、1894年的29020.8萬海關兩，從頭至尾增加了2.06倍。

  海關關稅收入的不斷增加，對清政府的財政收入產生不少影響，財政收入結構發生了重大變化，關稅在清政府財政總收入中的比重不斷提高。在1864年之前，海關關稅在清政府財政收入中所占的比重是很少的，如1786年（乾隆五十一年）時只占2.10%,1812年（嘉慶十七年）時也僅為2.30%,1849年（道光二十九年）時略提高為5.30%,到1861年（咸豐十一年）才提高到9.50%。進入1864年，海關關稅占財政收入的比重便提高到了兩位數，即12.89%。此後繼續不斷提高，1886年增至18.55%,1887年再增至23.41%,1889年達到最高數25.44%。關於這一時期海關稅收占財政歲入比重的歷年情況，目前尚無系統的統計，現取劉岳雲的光緒會計表和上述的海關稅收統計資料，對1861-1894年的歷年狀況作了系統的統計，錄之如表1-2:

  表1-2還顯示，在海關稅收增加的同時，清朝中央政府的財政收入也有了較大的增加。1861年的財政收入為庫平銀53000000兩，到1864年已有較大增加，達65000000兩，3年間增加了22.6%。此後至1894年除少數年份外逐年遞增，到1888年增至93598031兩；1891年達到甲午之前的最高水平95393557兩；1894年略回落至93263762兩，比1861年增加了76.0%,比1864年增加了43.5%。

  表1-2 1861-1894年海關稅收占財政歲入總額比重統計表（單位：庫平兩）

  說明：（1）海關稅收資料採用各年關冊統計數據，按1海關兩=1.0169庫平兩換算。（2）歲入總額採用劉岳雲光緒會計表中的歲入總額，加上該表洋稅收入與上述海關關冊統計數之差額。（3）表中之「非關稅歲入」和「指數」欄系筆者按有關數據計算所得，其餘采自戴一峰《近代中國海關與中國財政》（廈門大學出版社，1993）第43-44頁數據。

  就厘金的擴展而言，主要是將它從臨時稅收改成為正稅。厘金在開辦之初，原本出於籌措軍餉的「權宜之計」，一旦鎮壓太平天國成功「即行停止」。1864年8月，清軍剛剛攻陷太平天國都城南京不久，就有副都御史全慶奏請裁撤厘金局、卡。但此議遭到了以湖廣總督官文、兩廣總督郭嵩燾為首的不少地方疆吏的堅決反對，認為厘金已是各省籌集軍費、歸還積欠和辦理善後事務的主要經費來源，「只宜嚴禁重科，萬不可驟議裁撤」；且進而主張將厘金改為經常稅制，提議各抽厘省份須將厘金收入的一部分撥解京師，以充裕部庫。清廷採用了地方大吏的這一提議，隨即將厘金確定為一種新的正式稅制。

  清政府在確定厘金為正式稅制後，雖迫於輿論壓力，在表面上有裁撤多設厘卡的明文宣布，但實際上只是作了一番調整，並不能對地方政府自行徵收厘金的行為起到抑制作用，甚至有增無減，征厘的關卡和貨品名目不斷增加，以致一貨多征、稅負陡增、厘卡官吏和巡丁的抑勒苛索一仍其舊。1874年時有人揭露其弊說：「從前商人從漢口向上海運貨，只有武昌、九江、蕪湖、江寧、鎮江、上海六處稅關，或此征而彼免，或僅納船課之稅」，而今「厘卡之多猶不止倍於稅關之數，其司事巡丁之可畏，亦不止倍於稅關之吏役。」

  儘管自海關實行子口稅制度之後，分去了厘金的一大塊稅源，但在橫徵暴斂之下，厘金收入仍在逐漸增長。就全國而言，厘金的年均收入，在1866-1869年間為白銀1200萬兩上下，到1870-1874年間增至在1300萬——1500萬兩。其中百貨厘金占絕大部分，如1874年的收入構成為：百貨厘金占93.29%,鴉片（即洋藥）和土藥厘金分別占3.17%和0.34%,茶厘占2.26%,鹽厘占0.34%。原來厘金收數較少省份的增幅更大，如山東省，從1864年前的年均收入3.6萬兩，增至此後的10餘萬兩；陝西、四川等省的情況基本類似。

  就舉借外債的情況而言，地方自行舉借外債者明顯增多，外債權下移漸成定勢。在鎮壓太平天國之時，某些地方當局為保障軍需，已在清廷默許的情況下舉借外債濟急。如1861年，清軍淞滬防軍因軍餉急需，由上海道台吳煦經手，以江海關出票擔保，向洋商借款30萬兩。1862年，吳煦又為江蘇防軍向洋商借款254055兩；同時，福建巡撫瑞璸和徐宗干向洋商借款3次，共計504880兩。太平天國被鎮壓以後，無論是清朝的地方當局還是中央政府，舉借的外債開始明顯增加，而且債期增長。

  據現有研究，在1865-1894年間，清朝地方當局和中央政府共計舉借外債31筆，除了少數幾筆為朝廷直接借款之外，其餘大多數為地方當局經朝廷許可而舉借。1865年，清中央政府向英國借款1431664英鎊，債期20年；同年，閩浙總督左宗棠奉命鎮壓陝甘回民起義，福建法籍稅務司布浪聞訊，即以「助餉」為名，兜攬貸款。左宗棠隨即奏陳清廷，欲借洋債以籌軍需。清廷交軍機大臣就此「詳細籌商」，「相機辦理」。從此，地方大吏經朝廷認可以舉借外債籌集經費的做法，可以說已成為一種定策。1866年冬，左宗棠率軍從福建前往陝甘，援引「由關督出印票，督撫加印，向洋商借銀充餉成案」，奏准舉借外債。嗣後，清廷屢以「陝甘需餉孔殷，各省協解，恐不能如期，停兵待餉，於剿賊機宜未免延緩」，一再授權左宗棠舉借外債；左宗棠則責成設在上海的採辦轉運局委員胡光墉辦理，向外商行號籌措借款，習稱「西征借款」。這個名義下的借款從1867年（同治六年）起到1881年（光緒七年）共舉借6次，總計達庫平銀1595萬兩。

  繼左宗棠經朝廷同意借外債籌軍費之後，辦理台灣等處海防大臣沈葆楨於1874年，以對付日本侵犯籌辦台灣防務為由，經奏准朝廷，一次向英商滙豐銀行舉借白銀200萬兩，為期10年，名為「福建台防借款」。雙方還商定：「續有借款，再行另議。」此外，各地督、撫在創辦洋務企業過程中亦經朝廷許可而自行舉借了不少外債。其情況如表1-3所示：

  表1-3 1865-1894年清朝中央政府和地方當局所借外債統計表（單位：庫平兩）

  資料來源：徐義生《中國近代外債史統計資料》，6-10頁，北京，中華書局，1962.

  表1-3所列31筆借款，總數達庫平銀43838221兩，其中軍事借款為數最多，為33565625兩，占總數的76.57%;宮廷的各種名義借款居其次，為4500000兩，占10.27%;洋務企業借款居第三，為3265640兩，占7.45%;河工工程借款居第四，為2333956兩，占5.32%;其他借款為173000兩，占0.39%。

  清朝中央政府雖然在上述財政制度變革過程中收回了部分財政控制權，但是，中央政府對督撫們已經獲得的支配地方財政權力已不可能全部收回，不得不採取妥協的辦法，使督撫們仍然保留了對地方財政的較大控制權，而且由戰時的臨時舉措而成為定製。這主要有以下表現：

  第一，採取中央專項經費制度。所謂專項經費，則是因中央政府必須舉辦某一重要事項，並規定一筆專用經費，然後分攤到各省稅關，在形式上仍然採取舊有的指撥方式。這是在承認地方財政利益的前提下，用以確保中央財政需要的一種變通措施。這種專項經費，是根據戶部已掌握的各省稅關的「的款」（確有款項）來進行指撥的，至於指撥後餘款的使用，則不予過問。這說明中央政府已經承認地方督撫對當地關稅的控制權，中央政府只是在需要的時候才向地方調用部分已收稅款。在同治、光緒年間所發生的中央專項經費主要有：（1）京餉。該項經費系專供駐京八旗兵餉和在京官吏俸餉之用，始於1725年（雍正三年），由清廷每年指撥各省的地丁、鹽課、關稅和雜項收入中的一定數目報解京師，年額400萬兩。到同、光時期繼續保留，並增加額度，如1860年（咸豐十年）為500萬兩、1861年為700萬兩，1867年（同治六年）時已增至每年800萬兩。（2）抵閩京餉與加放俸餉。始於1876年（光緒二年），用于歸還台灣海防借款，年額20萬兩；1886年改為「加放俸餉」，用於恢復在京王公百官、旗綠各營及太監在鎮壓太平天國時減發的俸餉。（3）船政經費。始於1866年，用於福建船政局開支，定額60萬兩，從閩海關六成洋稅項下指撥。（4）海防經費。始於1875年，用於籌辦南北洋海防，規定年額400萬兩（實際上缺額甚多），從江、浙、閩、粵、津五海關的四成洋稅及浙江等省的厘金項下指撥。（5）東北邊防經費。始於1880年，用於對付俄國的邊防經費，年額200萬兩，從各省的田賦、厘金和關稅項下指撥。（6）籌備餉需。始於1885年，原為「近畿防餉」，1886年改為「籌邊軍餉」，1892年改為「籌備餉需」，年額200萬兩。（7）出使經費。始於1876年，每年解100餘萬兩，最多達190餘萬兩，由海關六成洋稅項下指撥。（8）固本京餉。始於1863年，用於保衛京師的直隸練軍和神機營的軍餉，年額65萬兩。（9）備荒經費。始於1883年，定額12萬兩。（10）京師旗營加餉。始於1885年，用於加練京師旗兵經費，總額133萬兩。（11）鐵路經費。始於1889年，用於籌築蘆漢鐵路，年額200萬兩，1891年移用於關東鐵路。

  第二，實行稅收分成制度。所謂稅收分成，就是中央政府與地方政府就某一稅收按一定比例分割，這一辦法當時僅採用於海關稅。稅收分成起源於第二次鴉片戰爭結束後對英、法的戰爭賠款，根據《北京條約》規定，清政府需向英、法兩國各賠款800萬兩，各在通商口岸海關稅收中扣二成按期交付，合計四成，即史稱的「四成洋稅」。由此，清朝中央政府從已被地方截留的海關稅中間收回了四成稅收的支配權，到1866年（同治五年）賠款清償以後，這四成海關稅就由中央政府直接控制。到1873年，清廷作出明文規定，每年將這四成海關稅「解交部庫，另款存儲」，作為「的款」，「一概不准擅動」，「專備總理衙門及海防統帥大員會商撥用」。但地方督撫們不甘心失去這四成稅收，仍想方設法截留。如江蘇巡撫李鴻章奏准朝廷，自1867年起酌留二成，其中一成作為江南製造總局的造船經費。福州船政局因原有的閩海關六成洋稅不敷使用，從1876年起再從閩海關四成洋稅中每月撥用2萬兩。正是由於這種情況，中央政府只得通過增加上述專項經費的指撥，以擴大對海關四成洋稅的支配份額。

  第三，隱匿厘金收入。地方政府還採用隱匿厘金實收數額的手法與中央政府爭奪利益，如1880年戶部在奏報整頓厘金辦法時抱怨說：「近年以來，核計抽收數目遞形短絀，雖子口稅單不無侵占，而此項款目本無定額，承辦官員恃無考成，隱匿挪移，在所不免。」光緒時期不斷有人指出：「度支告匱……外省入款，報部者十隻五六，其餘外銷之款，未聞數十年間二十二行省將軍督撫，有一和盤托出者。」