第一節 中央政府權力結構的變異

  一　慈禧太后專權體制的確立

  在這一階段中，清朝中央政府權力結構的變化主要有兩個，首先是慈禧太后個人專權體制的確立，其次是總理各國事務衙門權力的擴張和定型。

  朕奉兩宮皇太后懿旨，本月初五日據蔡壽祺奏，恭親王辦事徇情、貪墨、驕盈、攬權，多招物議，似此劣情，何以能辦公事！查辦雖無實據，事出有因，究屬曖昧，難以懸揣！恭親王議政之初，尚屬勤慎，迨後妄自尊大，諸多狂傲，倚仗爵高權重，目無君上，視朕沖齡，諸多挾制，往往暗使離間，不可細問，每日召見，趾高氣揚，言語之間許多取巧妄陳。若不及早宣示，朕親政之時何以用人行政。凡此重大情形，姑免深究，正是朕寬大之恩。恭親王著毋庸在軍機處議政，革去一切差使，不准干預公事，以示朕曲為保全之至意。至軍機處政務殷煩，著責成該大臣等共矢公忠，盡心籌辦。其總理通商事務衙門各事，宜責令文祥等和衷共濟，妥協辦理。以後召見、引見等項，著派醇郡王、鍾郡王、郛郡王四人輪流帶領。特諭。

  二　總理各國事務衙門權限和官制的確定

  至於總理衙門的權限，1898年（光緒二十四年）該衙門大臣奕劻曾陳述道：「我朝庶政分隸六部，佐以九卿，嗣因交涉日繁，復特設總理各國事務衙門，專辦外交及通商事件。如法律隸刑部，稅計、農商、礦政、造布事隸戶部，學校事隸禮部，工務事隸工部，武備事隸兵部，鐵路、郵政、遊歷、社會等項，亦均由臣衙門隨時籌辦。」繼而又有刑部郎中沈瑞琳總括其職權說：

  該衙門之設也，……不僅為各國交涉而已，凡策我國之富強者，要皆於該衙門為總匯之地，而事較繁於六部者也。夫銓敘之政，吏部主之，今則出洋大臣期滿，專由該衙門請旨，海關道記名，專保該衙門章京，而吏部僅司註冊而已。出納之令，戶部掌之，今則指撥海關稅項，存儲出洋公費，悉由該衙門主持，而戶部僅司銷核而已。互市以來，各國公使聯翩駐京，租界約章之議，燕勞賚賜之繁，皆該衙門任之，而禮部主客之儀如虛設矣。海防事起，力求振作，採購戰艦軍械，創設電報郵政，皆該衙門主之，而兵部武庫、車駕之制可裁併矣。法律本掌於刑部，自各國以公法相持，凡交涉詞訟之曲直，悉憑律師以為斷，甚或教案一出，教士多方袒護，畸輕畸重，皆向該衙門論理，而刑部初未與聞也。製造本隸於工部，自各國船堅械利，耀武海濱，勢不得不修船政、鐵政，以資防禦，迄今開辦鐵路，工作益繁，該衙門已設有鐵路、礦務總局矣，而工部未遑兼顧也。是則總理衙門之事，固不獨繁於六部，而實兼綜乎六部矣。

  自同治十三年海防議起，鴻章即瀝陳煤鐵礦必須開挖，電線、鐵路必應仿設，各海口必應添洋學格致書館以造就人才。其時文相目笑存之，廷臣會議皆不置可否，王孝鳳、於蓮舫獨痛詆之。曾記是年冬抵京叩謁梓宮，謁晤恭邸，極陳鐵路利益，請先試造清江至京，以便南北轉輸。邸意亦以為然，謂無人敢主持。復請其乘間為兩宮言之，渠謂兩宮亦不能定此大計。從此遂絕口不談矣。

  1876年（光緒二年）文祥死後，雖增補了沈桂芬、李鴻藻、王文韶三位漢人官員為軍機處和總理衙門大臣，但其素質和才能也均平庸低能，甚至還不如文祥。沈桂芬既是王文韶的業師，又是推薦者，兩人一脈相承，皆以「應付之法」為術。至於李鴻藻，則如李鴻章所言，不僅「才短」，且於「洋務甚為隔膜」。每當總理衙門議事時，「王大臣十餘人，莫有所主，惟視恭親王言動為進止，王一啟口，則群聲相應，無一語得其要領」。因此，到1880年（光緒六年）之後，總理衙門已成為朝野士流攻訐的眾矢之的，如清流派要員張佩綸曾公開批評他們：身為「謀國者，自居貧弱，而視敵為富強，頗有苟安之心，憚為遠大之舉。是故，言和則唯，言戰則否；言償款則有，言軍餉則無；言調兵分防則勉為補苴，言增兵大舉則相顧色駭。充此數弊，事機坐失，勞費轉增。」

  最高統治者和領導機構的這種平庸低能狀況，既使在鎮壓太平天國中崛起的地方功臣大員擴展勢力和自辦洋務有了機會，也使作為這一時期主流的洋務新政不能形成為舉國一致的國策和行動，各派各系各自為之，或為營造自己的派系和地方勢力，或為牟取自己和集團的私利。

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