第二節 清政府於鴉片走私的對策

  一　清政府禁菸

  鴉片貿易給英國殖民者帶來了超額的利潤，給中國卻帶來了極大的災害。鴉片煙毒在中國大地上泛濫，不僅給中國人民的身心健康造成巨大的危害，也造成社會財富的巨大消耗，對清王朝的統治構成嚴重威脅。因此，清政府從18世紀初葉起，便開始推行禁菸政策。

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  早在1729年，雍正帝便頒布了第一道禁菸令，對「興販鴉片煙者，照收買違禁貨物例，枷號一個月，發邊衛充軍；若私開鴉片煙館，引誘良家子弟者，照邪教惑眾律，擬絞監候，為從杖一百，流三千里。船戶、地保、鄰佑人等，俱杖一百，徒三年。如兵役人等借端需索計贓，照枉法律治罪，失察之汛口地方文武各官，並不行監察之海關監督，均交部嚴加議處。」從雍正皇帝的這道禁菸令來看，對於販賣、開館者及相關責任者，所處刑罰並不算輕。但是，這道禁菸令有一個重大的漏洞，即只禁鴉片煙，不禁鴉片；只禁販賣設館，不禁吸食、進口鴉斤，因此根本不能從源頭上禁絕煙毒之源，也很難起到實質性的禁菸作用。但是，從另外一個角度來看，這道禁菸令的頒發，也明確地顯示清政府當局早就意識到鴉片煙毒的危害，並在清代前期即已確立了禁菸政策。

  乾隆時期，清政府的禁菸政策依然是只禁鴉片煙，不禁鴉片進口。在當時的海關則例中的藥材項下，仍訂有鴉片稅率。如1753年（乾隆十八年）的《關冊》中規定：每擔鴉片應納銀三兩，1755年的稅則則規定鴉片一斤，「估價五錢」。由于禁菸政策上的矛盾與漏洞，為鴉片輸入打開了方便之門。1767年，鴉片輸入突破1000箱，1786年突破2000箱，1790年又超過4000箱。在當時，「鴉片像英國的哆羅呢和印度的棉花一樣，是進口船中的貨載，公開地交易，並且用同樣的方法經過船隻的保商即公行的一個會員出售的。」結果便是，「內地嗜食者漸眾，販運者積歲而多」，鴉片售價也越來越高。乾隆帝雖於1780年曾經採取過嚴厲的禁菸措施，但仍沒有效果。

  1796年，嘉慶帝繼位伊始，即頒布詔令，停徵鴉片稅，禁止鴉片進口。至此，鴉片貿易成為非法。1800年，嘉慶帝又據兩廣總督覺羅吉慶的奏請，重申嚴禁鴉片進口政策，同時禁止內地種植罌粟。這次禁菸比雍乾兩代較為堅決徹底，對於以任何名義進行的鴉片貿易概行禁絕。但是，由於中國內地鴉片吸食者日眾，鴉片貿易利潤巨大，所以在鴉片貿易被嘉慶帝明令禁止後，非法的鴉片走私便日益猖獗起來。鴉片販子們把交易的地點由廣州移至澳門。他們先是在澳門、黃埔設立堆棧，最後則在珠江口附近的伶仃洋建立走私據點，在伶仃島停泊固定的鴉片躉船，並由兵船加以保護。鴉片煙販在中國沿海各地私行銷售，甚至在京師亦暗中售賣。為了杜絕鴉片走私，1807年，嘉慶帝要求閩粵各省「嚴密稽查杜絕，毋任透漏」。從1809年開始，清政府為防止外商私自夾帶鴉片，復規定「公行必須保證他們所承保的每艘船在到達黃埔時，船上沒有裝載鴉片」。1810年，北京廣寧門巡役人等捕獲楊姓一人，其身藏鴉片煙六盒。為此，嘉慶帝再次頒諭稱：「鴉片煙性最酷烈，食此者能驟長精神，恣其所欲，久而，遂致戕賊軀命，大為風俗人心之害，久干例禁……惟此項煙斤，近聞購食者頗多，奸商牟利販賣接踵而來。崇文門專理稅務，僅於所屬口岸地方稽察，恐尚未能周到。仍著步軍統領、五城御史於各門禁嚴密訪查，一有緝獲，即當按律懲治，並將其煙物毀棄。至閩粵出產之地，並著該督撫關差查禁，斷其來源，毋得視為具文，任其偷漏。」次年三月，湖北巡撫錢楷奏陳鴉片危害情形，請飭禁外洋鴉片煙毋許透入內地。嘉慶帝痛感煙毒屢禁不止，「皆由濱海各關查禁不力縱容偷越所致」，於是乃諭令：「著責成各處海關監督，嚴加禁遏，並交廣東、福建、浙江、江蘇沿海各督撫認真查察。嗣後海船有夾帶鴉片煙者，立行查拿，按律懲辦。如委員胥吏有賣放情弊，均予重懲。倘竟透入內地貨賣，一經發覺，著窮究來從何處，買自何人。不得以買自不識姓名商船搪塞朦混，當將失察賣放之監督及委員吏役人等一併懲辦不貸。」

  1813年，嘉慶帝獲知侍衛官員竟有吸食鴉片者，乃覺禁菸不僅要絕進口，杜夾帶，禁買賣，對吸食者亦須予以嚴懲。7月11日，其上諭稱：「自鴉片煙流入內地，深為風俗人心之害。……乃近日侍衛官員等頗有食之者，甚屬可惡。沉湎荒淫，自趨死路，大有關係，深惑人心，不可不嚴行飭禁。」他諭令刑部「定立科條，凡商販售賣鴉片煙者應作何治罪；侍衛官員等買食者應議以何等罪名，軍民人等買食者應議以何等罪名。區別輕重，奏定後通行頒示，俾群知警戒」。刑部奉旨後，議定刑律奏聞：「侍衛官員買食鴉片者，革職，杖一百，加枷號兩個月；軍民人等杖一百，枷號一個月。」嘉慶帝予以批准。同時，他還諭令對買食鴉片之太監，「如有違禁故犯者，立行查拿，枷號兩個月，發往黑龍江給該處官員為奴。」嘉慶帝重申：「鴉片煙一項，由外洋流入內地，蠱惑人心，戕害生命，其禍與鴆毒無異。奸商嗜利販運，陷溺多人，皆由各處海關私縱偷越。前曾降旨各省海關監督等嚴行查禁，乃數年來，迄未遏止。並聞各海關竟有私征鴉片煙稅銀者，是竟導奸民以販鬻之路，無怪乎流毒愈熾也。著再嚴飭廣東、福建、浙江、江蘇等省沿海各關，如查有奸民私販鴉片煙，冒禁過關，一經拿獲，將鴉片煙立時拋棄入海，奸商按律治罪。倘管關監督等陽奉陰違，並私收稅課，著該省督撫實力查參，將該監督先行革職，由驛具奏，朕必從重懲治。其各處輾轉營販之徒，並著五城順天府步軍統領衙門及各直省督撫等，一體嚴查，按律究辦。」

  嘉慶帝在位時期，三令五申，從禁絕進口入手，停徵鴉片稅，嚴禁販運偷漏，立法嚴懲侍衛官員、軍民人等吸食鴉片，整頓吏治，追究海關監督、沿海督撫官吏失察之責。綜觀嘉慶時期的禁菸政策，較雍、乾兩朝態度更加堅決，措施也日趨嚴厲、完善，在清代禁菸史上具有重要的地位。

  1820年（嘉慶二十五年），嘉慶帝在熱河去世，其第二子愛新覺羅·旻寧繼位。1821年，以明年為道光元年。在道光一朝，鴉片泛濫仍然是困擾社會經濟、道德風俗的重大問題。雖經嘉慶皇帝20年的厲行禁止，鴉片走私貿易並未得到根絕，反呈愈禁愈烈之勢。因此，道光帝像其父一樣，繼位之始，即把禁絕鴉片當成大事來抓。是年9月，福建巡撫顏檢奏陳該省寧德縣文武各員，互相攻訐，伙鬻鴉片，浮折勒派，請予革職。10月24日，道光帝硃批：「浮折勒派，煮熬鴉片，均系大幹禁令之事，必須徹底嚴究，按律定擬。」同一年，廣東查獲澳門葉恆澍販賣鴉片案，兩廣總督阮元為嚴禁外商夾帶鴉片，奏請將「經理不善之洋商」伍敦元摘去頂戴。11月13日，道光帝上諭：「鴉片流傳內地，最為人心風俗之害。夷船私販偷銷，例有明禁。該洋商伍敦元並不隨時稟辦，與眾商通同徇隱，情弊顯然。著將伍敦元所得議敘三品頂帶，即行摘去，以示懲儆。仍責令率同眾洋商實力稽察，如果經理得宜，鴉片漸次杜絕，再行奏請賞還頂帶。倘仍前疲玩，或通同舞弊，即分別從重治罪。」同時，道光帝還下令澳門、黃埔封港，斷絕兩者之間的交通。道光帝重申禁菸律令：「凡洋船至粵，先令行商出具所進黃埔貨船並無鴉片甘結，方准開艙驗貨。其行商容忍，事後查出，加等治罪；開館者議絞，販賣者充軍，吸食者杖徒。」經過道光元年的嚴厲禁菸政策的打擊，鴉片走私在澳門、黃埔兩處均無法進行，鴉片販子們相率潛逃至珠江口外伶仃洋面躉船之上。

  為了禁絕鴉片進口來源，切斷內地透漏行銷之途，杜絕官吏民人吸食，道光帝歷年屢頒諭令，重申禁例。道光帝先後於1822年3月8日、7月13日和1823年1月19日數度頒發上諭，責令兩廣總督阮元及沿海各省督撫等，嚴厲查拿鴉片煙犯，實力禁絕紋銀出洋和鴉片入口。在1823年1月19日的上諭中，道光帝訓示兩廣總督阮元和粵海關監督達三：「鴉片煙流行內地，大為風俗人心之害。民間私販私食，久干例禁。節經降旨嚴飭稽查，而此風未盡革除。總由海口守巡員弁賣放偷漏，以致蔓延滋甚。著阮元、達三於通海各口岸地方並關津渡口，無論官船民載，逐一認真查拿，毋任員弁稍有捏飾。倘有奸民以多金包攬上稅及私運夾帶進口等弊，立即從嚴懲辦，以除積弊。總在有犯必懲，慎勿日久生懈，仍歸具文也。」其實，作為清王朝最高統治者，道光帝從鴉片走私屢禁不絕的事實中，已經意識到鴉片毒品販食之風不絕的重要原因之一在於地方吏治的腐敗了。

  為此，道光帝一改嘉慶時期寬免地方官員失察之責的做法，於1823年責成吏部、兵部酌定《失察鴉片煙條例》。是年9月6日，道光帝頒諭稱：「鴉片煙一項，流毒甚熾，總由地方官查拿不力所致。向來地方官只有嚴參賄縱之例，並無議處失察之條。且止查禁海口洋船，而於民間私熬煙斤，未經議及，條例尚未周備。嗣後如有洋船夾帶鴉片煙進口，並奸民私種罌粟，煎熬煙膏，開設煙館，文職地方官及巡查委員，如能自行拿獲究辦，免其議處。其有得規故縱者，仍照舊例革職。若止系失於覺察，按其煙斤多寡，一百斤以上者，該管文員罰俸一年。一千斤以上者，降一級留任。五千斤以上者，降一級調用。武職失察處分，亦照文職畫一辦理。其文武官員拿獲煙斤議敘，均著照舊例行。」此為以明確地方官員失察或拿獲鴉片走私的獎懲規例。同時，該上諭還要求：「至滇省迤西迤東一帶，將罌粟花熬為鴉片，必須嚴行禁止。著該督撫嚴飭地方官曉諭居民，概不許私種罌粟，以淨根株。」在這裡，道光帝也已意識到，要根絕鴉片煙毒，不僅要斷絕洋菸入口，同時還要嚴禁內地居民私種、私熬。

  1829年2月27日，福建道監察御史章沅奏請禁止外商以違例貨物私易官銀出洋。章沅稱：鴉片走私，流毒滋甚，不僅對於國民身心危害巨大，且能造成更大的社會災難，「一經嗜煙，刻不可離，中人之家，往往破產」。而外夷「偽標他物名色，夾帶入粵，每歲易銀至數百萬兩之多」。道光帝深以為慮，乃於次日諭令兩廣總督李鴻賓、廣東巡撫盧坤、粵海關監督延隆等妥議《查禁官銀出洋及私貨入口章程》，其上諭稱：「至鴉片煙一物，流毒尤甚，該處偽標他物名色，夾帶入粵，每歲易銀至數百萬兩之多，非尋常偷漏可比。若不極力嚴禁，弊將何所終極。嗣後該省通市，務當恪守定例，只准易貨，毋許易銀。其番銀之在內地者，行用已久，自難驟加遏絕。至內地官銀，則分毫不准私出，其違禁貨物，應隨時稽查，不准私入。」李鴻賓等人奉旨後，擬訂《查禁官銀出洋及私貨入口章程》七條，於是年7月1日奏陳獲准，責實力奉行。至此，在清王朝統治者的心目中，對鴉片走私入口與官銀偷漏出洋之間的聯繫，始有明確認識。道光帝開始認識到，禁絕鴉片走私，不僅關乎人心道德、國民身心，更重要、也更令他關切的是，關乎國家的經濟富源，關乎自己統治的根基。因此，1830年，道光帝復命李鴻賓等議訂《查禁紋銀偷漏及鴉片分銷章程》，並責李鴻賓等切實查禁紋銀偷漏弊事，截斷鴉片入口之源與分銷之路，嚴拿走私犯，重懲勾結包庇鴉片煙販的弁員書役人等。

  另一方面，道光帝也十分關注內地民間私種、私熬鴉片的禁絕。1831年12月31日，道光帝頒諭通令各省，嚴查內地民人種、賣鴉片：「嗣後內地奸民人等，有種賣煎熬鴉片煙者，即照興販鴉片煙之例，為首發近邊充軍，為從杖一百，徒三年；地保受賄故縱者，照首犯一體治罪。贓重者計贓以枉法從重論。其知情容隱，雖未受賄，亦照為從例問擬。所種煙苗拔毀，田地入官，各督撫即責成該管道府，督飭各屬實力查禁。乘抽查保甲之便，於春間赴鄉稽查一次，將有無私栽鴉片煙出具印結，年底由司會齊咨部，並著各督撫於每年具奏編查保甲折內，一併詳晰聲敘。如有拔除不盡，仍任流毒地方，即遵照道光三年部定處分，分別參辦，毋稍徇隱。」各省督撫奉諭後，相繼赴所管地方巡查，雲、貴、川、魯、晉等省督撫分別將查禁情形具折上奏。道光帝隨後又諭令各省於每年春秋兩季，督促道府州縣官員，深入各鄉，留意查察，按季稟報，並責成各級地方官出具並無種賣鴉片煙印結，各省督撫每年年終向朝廷匯報。

  加重對鴉片吸食者的懲處，也是道光朝禁菸政策的一項重要變化。1831年6月24日，兵科給事中劉光三奏請酌加食鴉片罪名。他認為：「鴉片煙之害倍甚於賭具，則食煙之罪不應輕於賭博。」煙毒流弊，積年不絕，重要原因之一正是對吸食者懲處不力，以及各衙門長官對屬下食煙之人的徇隱不究。因此，他主張「應請敕下直省督撫，破除情面，首先查出本署向來吸菸之人，嚴行處治，並飭所屬文武衙門一律查辦」；同時，使民間一般之吸食者不再敢以身試法，從而根除食煙之積弊。7月24日，盧蔭溥等奉旨議奏：「嗣後軍民人等買食鴉片煙者，杖一百，枷號兩個月，仍令指出販賣之人，查拿治罪。如不將販賣之人指出，即將食煙之人照販賣為從例，杖一百，徒三年。職官及在官人役買食者，俱加一等治罪。仍令各該督撫及地方道府州縣等官，出具署內並無買食鴉片煙各甘結，於年終匯奏一次。如本官徇隱不究，從嚴參處。」

  應當承認，道光朝的禁菸政策與措施較嘉慶時期更趨完備與嚴厲。道光帝繼位以來，為禁菸之事絞盡腦汁，連年頒諭示，申禁令，對於鴉片入口、販賣、私種、吸食，一體嚴加查禁，期于禁菸有成，積弊盡除。然而事與願違，正是在厲行禁菸的道光朝，鴉片走私愈演愈烈，官員人等吸食鴉片的惡習亦愈蔓愈廣，形成了一股滔天煙毒，席捲全國，嚴重威脅著清王朝的統治之基。

  二　越禁越烈的鴉片走私

  從1729年（雍正七年）雍正帝首頒禁菸令至1830年（道光十年）前後，清政府禁菸整整走過了100年。雖然雍、乾、嘉、道四朝皇帝皆以重要精力關注禁菸，立法令、申禁例、整吏治，亦算用盡心思，然而老大帝國的腐敗吏治決定了皇帝再大的禁菸決心和嚴厲政策，也無法在禁菸實踐中得到切實的貫徹執行；而巨大的商業利潤，驅使著英國政府與以東印度公司為代表的英國殖民當局明目張胆地庇護和縱容對中國進行非法的鴉片走私貿易；中外鴉片煙販互相勾結、不擇手段地走私興販，更是對華鴉片走私的急先鋒，他們無孔不入，肆無忌憚，幾乎把鴉片毒品販賣到中國的任何一個角落。

  雖然一個多世紀以來，清政府的禁菸政策越來越嚴，措施與手段也愈趨完備，清廷最高統治當局對沿海諸省官員的申飭亦頗嚴厲，但終究遏制不了西方殖民者和毒品販子的貪慾，從而造成了100年間對華鴉片走私貿易愈禁愈烈的局面。

  當1796年（嘉慶元年）嘉慶帝繼位伊始，重申禁令，嚴禁鴉片進口後，英國鴉片販子們便在巨額利潤的引誘下，干起了無恥的走私勾當。一開始，鴉片販子們把交易地點從廣州移往澳門，在那裡設立堆棧，然後帶著鴉片樣品到廣州兜售，成交之後，再至澳門提貨。由於英國商人覺得當時竊據中國澳門的葡萄牙人勒索過重，不久便把鴉片走私船開至黃埔，由行商為之掩護，夾帶偷售。1821年，道光帝繼位後，厲行禁菸，封閉澳門、黃埔，將鴉片船逐出珠江口外。於是，鴉片販子們便把走私船開至伶仃洋面，利用躉船進行走私。鴉片販子們從印度等地運來鴉片後，先行卸在停泊於伶仃島附近的鴉片躉船上，然後夾帶樣品至廣州，勾結中國煙販，議妥價格後，再由中國煙販至伶仃洋取貨。隨著伶仃洋上鴉片走私規模的擴大，停泊在這裡的鴉片躉船也由19世紀20年代初的七八艘，上升到30年代的30艘以上。19世紀30年代初，東印度公司對華貿易壟斷權廢止，英國商人在中國沿海展開了更大規模的對華鴉片走私活動，從廣東到東三省沿海地區，幾乎到處都能見到走私鴉片的躉船。這一時期，西方對華鴉片走私達到了最高峰，長期漂浮在中國沿海的鴉片走私船隻就有30多艘。

  鴉片走私貿易的屢禁不絕、越演越烈，更與清政府吏治腐敗和海防水師的包庇縱容關係密切。雖然道光帝明確地意識到這一點，並曾三令五申地諭令沿海諸省督撫、海關、書吏、巡丁，嚴禁徇隱，但事實上所起作用並不明顯。水師巡船竟與鴉片販子私相勾結，受賄放行，「巡船每月受規銀三萬六千兩，放私入口」。更有甚者，「水師副將韓肇慶，專以獲私漁利，與洋船約，每萬箱許送數百箱與水師報功，甚或以師船代運進口」，而韓肇慶反而以緝獲鴉片有功，保擢總兵。這樣，清政府為巡查違例走私洋船而設的巡船，竟然成了鴉片走私的護衛艦，甚至淪為鴉片走私船，從而使鴉片在中國沿海地區的走私暢通無阻。

  遍布全國各地的非法商販，也為鴉片走私的泛濫起到了推波助瀾的作用。鴉片走私網絡密布全國。廣州等地一些惡棍、奸商以開設錢店為名，暗中包銷煙土，名曰「大窯口」。外國的鴉片販子上岸後，帶著鴉片樣品到這些大窯口裡與奸商、毒販議價訂券，再由這些奸商憑券至漂泊在海上的鴉片躉船上驗券取貨。中外鴉片販子甚至以武裝走私對抗中國政府的禁菸，他們專設有從大窯口至伶仃洋上躉船取貨的走私船，名曰「快蟹」或「扒龍」，三桅三帆，裹以鐵網以抵炮火，兩舷設快槳五六十，來往如飛，星夜遄行，所過關津，呼之不停，追之不及。白晝公行，肆無忌憚，海關員弁，對其無可奈何，又怕擔負糾察不力之責，亦竟匿而不報。鴉片煙土上岸後，再由大窯口偷販至分布於全國城市鄉鎮的小窯口，以事分銷。由此，鴉片煙毒，瀰漫全國。

  非法輸入中國的鴉片數量，乃呈逐年直線上升之勢。有人對經英國毒販輸入中國的印度鴉片數量曾經做過不完全的統計如下表，從中足見鴉片走私之如洪水猛獸一般勢無可遏。

  1773-1838年鴉片輸入中國數量簡表

  單位：箱

  需要再一次指出的是，上表是一個不完全的統計表，表中數據是極不完備的，因為對華鴉片輸入是一項遭到中國政府明令禁止的非法走私貿易，想要獲得其絕對可靠的數字幾乎是不可能的。上表數字也只是人們就所能掌握的材料編制的一個關於這項骯髒貿易的縮小的統計。但即便從這樣一個不完備的統計表中，也可以看出自18世紀末葉始對華鴉片走私輸入的激增之勢：1773年，鴉片輸入在1000箱左右，到1799年，已突破4000箱，至1811年突破5000箱，1822年達到7773箱，20年間幾乎翻了一番。1823年達到9035箱，1824年超過1.2萬箱，1829年超過1.6萬箱，7年之間又翻一番。1830年接近2萬箱，1835年突破3萬箱，1838年超過4萬箱，8年之間又翻一番。從1800-1838年，總計輸入434547箱，在不到40年的時間裡，增長了10倍。另據人考證，1800-1839年，合計英、美、法、葡、荷等國對華鴉片走私輸入共達638119箱。

  鴉片大規模的走私輸入，給中國社會造成了深重的災難。首先，鴉片作為一種毒品，在中國大地上毒流蔓延，嚴重地摧殘了中國民眾的身心健康，極大地破壞了中國的生產力。鴉片輸入的激增，反映出中國吸食者的激增。「嘉慶初食者甚少，不二十年，蔓衍天下，自士大夫以至販夫走卒，群而趨之，靡然而不返。"19世紀初，吸食鴉片者一般是殷實之家，到了30年代，中國社會各階層人員，官員胥吏、書役兵丁、農夫商人，都有人沾染了嗜毒惡習，而在東南沿海地區尤甚。嗜毒成癮之人，置妻兒饑寒於不顧，縱然傾家蕩產，亦在所不惜。更致無數富年壯丁，以嗜煙成性，淪為無所事事的遊民，成為社會秩序的破壞者。一般人等，耗錢費銀，購煙解癮，嚴重損害了社會對正常商品的消費能力，使正常商業貿易受到嚴重打擊，對社會進步與經濟發展產生了巨大的窒礙作用。其次，鴉片大規模的走私輸入，導致巨額白銀外流，嚴重影響國家財政安全。有人考證，從1800-1839年的40年間，因鴉片走私貿易導致的中國白銀外流，總計高達6億兩。又有人估算，在19世紀30年代，中國社會每年耗費在鴉片消費上的白銀達到1633多萬元，合紋銀1175多萬兩，幾乎與清政府1830-1838年8個年度關稅總收入的1227多萬兩相當。中國的社會財富在毒煙縹緲中化為烏有，中國在對外貿易中長期所處的出超地位，也由於西方對華大規模的鴉片走私，轉為入超，國家財政陷於困頓之局，國力為之嚴重削弱。第三，鴉片泛濫加劇了清政府吏治的腐敗和國防力量的降低，嚴重威脅到清王朝的統治秩序和國家的安全。中外鴉片煙販為推行擴張其毒品貿易，不惜以重金對清政府各級官僚、海關役員、巡船兵勇行賄買通，地方官員、水師將弁也每以與鴉片販子互為勾結、袒護縱庇鴉片走私偷漏為手段，索受賄賂，通同作弊，按股分贓，以中飽私囊，甚而逕行參與鴉片走私，既助長鴉片毒品在中國大地的泛濫，復養成清政府官僚集團貪污受賄的腐敗之風。國家禁菸法令，只形同具文。兵勇將士，嗜食鴉片後，精神委靡，士氣低落，國防武備為之廢弛，國家安全因之受損。鴉片煙毒，已成為清政府及中國社會所面臨的最為嚴重的問題。

  三　弛禁主張的出籠

  清政府100多年的禁菸實踐，不僅沒有取得預期的效果，反而面臨著鴉片毒煙瀰漫全國的惡劣局面。特別是到了19世紀30年代，鴉片竟如決堤洪水一般，湧入國門，堵無可堵，禁無可禁。這種情形，使得清政府的一部分人士感到有些無可奈何、手足無措了。他們對朝廷奉行了一個多世紀的禁菸政策開始產生懷疑，對國家禁菸的努力與實踐開始表露畏難與悲觀情緒。於是，在禁菸問題上，一些人開始提出所謂「變通辦理」的弛禁主張。

  1834年11月3日，兩廣總督盧坤在奏摺中稱：鴉片走私入口，「勢成積重，驟難挽回」，欲圖禁絕，難度極大。進而他借「周諮博採」他人意見的名義，提出自己的弛禁主張：「有謂應行照昔年舊章，准其販運入閩，加徵稅銀，以貨易貨，使夷人不能以無稅之私貨售賣紋銀者。有謂應弛內地栽種鶯粟之禁，使吸菸者買食土膏，夷人不能專利，紋銀仍在內地轉運，不致出洋者。其說均不無所見，然與禁令有違，窒礙難行。更有謂內地所得不償所失，不若從此閉關，停止外夷貿易。不知夷人在粵貿易已閱二百餘年，且亦不止英吉利一國，萬無閉關之理。況奸犯到處皆有，勾串外夷為鬼為蜮，縱使閉關，亦未必即能淨盡，更無此辦法。」盧坤所提的辦法，主要有兩點：一是使鴉片貿易合法化，納稅進口；二是允許國內種植鴉片，用以抵制進口鴉片，使外人不得專利。至於其所稱有人提議的閉關停止對外貿易，他倒是明確表示反對的。他所提出的這兩點辦法，已然可以見到其後以許乃濟等為代表的弛禁派於1836年正式提出的弛禁主張的核心內容了。

  許乃濟（1777-1839），字叔舟，號青士，浙江仁和（今杭州）人。1809年中進士，曾任御史，19世紀30年代初在廣東任按察使。當時他在廣東與其同年何太青等人即開始私議鴉片弛禁問題，對何氏提出的「紋銀易煙出者不可數計。必先罷例禁，聽民間得自種罌粟。內產既盛，食者轉利值廉，銷流自廣。夷至者無所得利，招亦不來，來則竟弛關禁，而厚征其稅，責商必與易貨，嚴銀買罪名。不出二十年，將不禁自絕。實中國利病樞機」的主張深表認同，乃又與吳蘭修等人商討著成《弭害論》，提出「嗣後請飭外夷照舊納稅，交付洋行，兌換茶葉。內地種者勿論」的主張。1836年6月10日，時任太常寺少卿的許乃濟上了《奏為鴉片煙例禁愈嚴流弊愈大應亟請變通辦理折》和《奏請弛內地民人栽種罌粟之禁片》，系統地提出了鴉片弛禁主張。其主要論點有：

  首先，煙禁愈嚴，食者愈眾，流弊愈大。許乃濟在折中稱：「嘉慶初年，食鴉片者罪止枷杖，今遞加至徒、流、絞監候各重典，而食者愈眾，幾遍天下。乾隆以前，鴉片入關納稅後，交付洋行兌換茶葉等貨。今以功令森嚴，不敢公然易貨，皆用銀私售。嘉慶年間，每歲約來數百箱，近竟多至二萬餘箱。……每歲售銀一千數百萬元，每元以庫平七錢計算，歲耗銀總在一千萬兩以上。夷商向攜洋銀至中國購貨，沿海各省民用，頗資其利。近則夷商有私售鴉片價值，無庸挾資，由是洋銀有出而無入矣。」巨額的白銀外流，造成銀貴錢賤，以前紋銀每兩換制錢千文上下，近年則換一千二三百文，銀價有增無減，「以中原易盡之藏，填海外無窮之壑，日增月益，貽害將不忍言」。對於人們通常所認為的鴉片屢禁不絕是由於「有司查禁不力」的說法，許乃濟明確表示異議：「法令者，胥役棍徒之所藉以為利，法愈峻則胥役之賄賂愈豐，棍徒之計謀愈巧。」道光元年以來，「查辦非不認真，而此風終未能戢。蓋凡民之畏法不如其騖利，鬼蜮伎倆，法令實有時而窮。更有內河匪徒冒充官差，以搜查鴉片為名，乘機搶劫。臣前在廣東署臬司任內，報案紛紛。至栽贓訛詐之案，尤所在多有。良民受累者，不可勝計。此等流弊皆起自嚴禁以後。」

  其次，閉關絕市，也不是解決問題的辦法。許乃濟稱：「或欲絕夷人互市，為拔本塞源之說。在天朝原不惜捐此百餘萬兩之稅餉。然西洋諸國通市舶者千有餘年，販鴉片者，止英吉利耳，不能因絕英吉利，並諸國而概絕之。瀕海數十萬眾恃通商為生計者又將何以置之？且夷舶在大洋外，隨地可以擇島為廛，內洋商船得而至，又烏從而絕之？比歲夷舶周曆閩、浙、江南、山東、天津、奉天各海口，其意即在銷售鴉片。雖經各地方官當時驅逐，然聞私售之數，亦已不少。是雖絕粵海互市，而不能止私貨之不來。」

  第三，禁菸之舉，實無意義。許乃濟認為：「究之食鴉片者，率皆游惰無志、不足輕重之輩，亦有年逾耆艾而食此者，不盡促人壽命。海內生齒日眾，斷無減耗戶口之虞，而歲竭中國之脂膏，則不可不大為之防，早為之計。」對於有人提出的鴉片弛禁與政體有礙的質疑，許乃濟則認為：「觴酒衽席皆可以戕生，附子、烏頭非無毒性，從古未有一一禁之者。且弛禁僅屬愚賤無職事之流，若官員、士子、兵丁仍不在此數，似無傷於政體。」

  第四，仍用舊例，實行鴉片弛禁政策。許乃濟認為：「今閉關不可，徒法不行，計惟仍用舊例，准令夷商將鴉片照藥材納稅，入關交行後，只准以貨易貨，不得用銀購買。夷人納稅之費輕於行賄，在彼亦必樂從。洋銀應照紋銀一體禁其出洋，有犯被獲者，鴉片銷毀，銀兩充賞。至文武員弁、士子、兵丁等，或效職從公，或儲材備用，不得任令沾染惡習，致蹈廢時失業之愆。惟用法過嚴，轉致互相容隱。如有官員、士子、兵丁私食者，應請立予斥革，免其罪名，寬之正所以嚴之也。該管上司及保結統轄官有知而故縱者，仍分別查議。其民間販賣吸食者，一概勿論。」在許乃濟所主張的弛禁政策中，另一辦法即是，准許內地栽種罌粟。他在所上《奏請弛內地民人栽種罌粟之禁片》中提出：「閩、廣、浙東、雲南，向有栽種罌粟製造鴉片者，迭經科道各官奏請嚴禁，內地遂無人敢種者，夷人益得居奇，而利藪全歸外洋矣。……今若寬內地民人栽種罌粟之禁，則煙性平淡，既無大害，且內地之種日多，夷人之利日減，迨至無利可牟，外洋之來者自不禁而絕。」「應請敕查各省舊種罌粟處，如果於早晚兩稻均無妨礙，亦准聽民之便。庶外洋無奇可居，而夷舶之私售鴉片者，久之可以漸絕。」按照他的設想，鴉片貿易合法化後，實行以貨易貨，「每年可省中原千餘萬金之偷漏」，而弛內地民人種植罌粟之禁，「無礙於地力，而大有益於農夫」。他甚而警告說：「倘復瞻顧遲回，徒徇虛體，竊恐鴉片終難禁絕，必待日久民窮財匱而始轉計，則已悔不可追。」

  一、以貨易貨，應計全數抵算，不准影射。

  二、水師巡船及各關口員役，宜責令專在隘口稽查，不准出洋借詞滋擾。

  三、洋銀應照舊章，仍准帶回三成，並先確查來銀數目，以杜欺隱。

  四、鴉片應與別項洋貨一例交易，不必設局專辦。

  五、額稅宜遵舊制，不必加增，並嚴禁需索陋規。

  六、價值不必預定。

  七、內地各省海船運銷鴉片，應由粵海關印給執照。

  八、民間栽種罌粟，似可稍寬厲禁。

  九、官員、士子、兵丁，宜嚴行飭禁，不准吸食。

  綜觀許乃濟所提弛禁辦法，亦無外乎鴉片貿易合法化與允許內地民眾自由種植罌粟、製造鴉片，與兩年之前兩廣總督盧坤奏中所提辦法，如出一轍。鄧廷楨等人所擬九條章程，也只是許乃濟弛禁主張的進一步具體化。許乃濟的折、片，廣徵博引，言之鑿鑿，主要著眼於以弛禁之策防止巨額白銀外流，解決清政府財政危機。但其所提之策，似是而非，本末倒置。他對西方殖民者不顧人類道義販賣毒品的醜惡行徑與清政府各級官吏通同舞弊、受賄徇隱的腐敗醜態視若無睹，卻反過來指責有清一代嚴禁鴉片毒品貿易政策的正義性，並認為吸食者為無足輕重，任由其死活，更是無視民族利益、國民健康，其於國於民，皆意在妥協苟且，自相矛盾，決非善策。而且，許乃濟所主張的鴉片弛禁，即是鴉片貿易合法化，實質上正是解禁、開禁，此正與國內鴉片販子的願望與利益完全相符合，站在了出賣民族利益的立場之上，因此得到了他們的一片喝彩之聲。

  許乃濟弛禁鴉片的主張提出後，以其明顯違背清廷舊制，且並不如許乃濟本人所認為的那樣與「政體」無關，因而無人公開站出來附和，「舉朝無繼言者」。反而有人站出來，對許乃濟的主張進行了嚴厲的駁斥。

  在鄧廷楨等人複議的奏摺遞到北京之前，9月，內閣學士兼禮部侍郎朱嶟、兵科給事中許球分別上奏，反對鴉片弛禁主張。朱嶟在其《申嚴例禁以彰國法而除民害折》中明確指出：有害必除，絕不能因噎而廢食。對於許乃濟的觀點，朱嶟逐一加以駁斥。他指出：准令鴉片納稅入關以貨易貨，並不能阻止白銀外流，因為交易中難免出現貨物不平衡，勢必以銀補償。而且，既然可以禁銀出洋，何以不能禁菸入口？設若鴉片禁絕，銀漏之患便會戛然而止，兩患並除，豈不更好；弛內地種植罌粟，則更荒唐，滇省一直在私種罌粟，鴉片出產亦不下數千箱，可是銀漏並未因之而減。今吸食者眾，且皆以洋菸為美。同時因罌粟利大，種植弛禁後勢必侵占上等良田，影響生產。對於許乃濟提出的不准官員士子吸食、只准民間吸食的辦法，朱嶟認為更是掩耳盜鈴，因為民占人口十分之九，官員只占十分之一，吸食鴉片之惡習，本即由官府僚屬中傳開，現在不吸菸的大多數是百姓。這種政策只會使「食者縱之得食，而未食者導之使食」。他還嚴正指出：鴉片流毒，妨財害小，殘民害大。民者國之本，財者民所出；民貧尚可變，民弱則無可救藥。而兵勇若沾染吸食惡習，危害更重，菸癮來時，手足癱軟，涕淚交流，如此兵丁，進不能戰，退不能守，國家疆防頓失依賴。許球則在其《請禁鴉片疏》中義正詞嚴地指出：「弛鴉片之禁，既不禁其售賣，又豈能禁人之吸食？若只禁官與兵，而官與兵皆從士民中出，又何以預為之地？況明知為毒人之物，而聽其流行，復征其稅課，堂堂天朝，無此政體！」

  11月12日，江南道監察御史袁玉麟又上《奏陳鴉片弛禁將有妨國計民生折》，從是非、利害兩個方面，批評弛禁主張。他首先提出弛禁之議，「戾於是非者有三」：弛禁者乃欲變易舊章，是違祖制而背諭旨；朝廷政令，最宜畫一，今只禁官弁士兵，不禁小民，半禁半弛，「是壞政體而傷治化也」；國家經費有常，「錢糧、關稅、鹽課數大端，綜理得宜，帑藏自裕，若必借鴉片抽稅，是見小利而傷大體」。接著，他又列舉弛禁之議，「暗於利害者有六」：（1）白銀外流危害極大，要認真查辦。不認真則鴉片弛禁，紋銀出洋之禁亦自弛，並非鴉片弛禁後查辦白銀外流就變得容易了，而嚴禁鴉片就會使查辦白銀外流變得艱難了。鴉片開禁，正是自撤藩籬而飼虎狼。（2）弛內地民人種植罌粟，不可能不荒廢農田，膏腴之區，盡化為鴉片之壤，「是奪農功而耗本計」。（3）若公然明弛禁令，則已食者習為故常，其未食者爭相仿，靡靡昏昏，何所底極，「是絕民命而關國脈」。（4）禁兵而不禁民，將現充之兵，既多違禁私吸之患，繼充之兵，又系開禁久吸之民。借毒物以疲內地，正是外人慣施的伎倆，現在若弛禁鴉片，正中了外夷奸計，是「虛捍衛而啟窺伺」。（5）洋行奸商，勾串夷匪，作奸犯科，無所不至其極。現在反而任其自由興販鴉片，則他們今後更是無所顧忌，是「濟奸民而通洋匪」。（6）天下之患莫大於一發不可收拾，鴉片一旦開禁，則其禍會更加慘烈。然後悔弛禁之非，再起視天下時，已成一積重難返之勢。不禁則橫流靡極，再禁則滋蔓難圖，「狃目前而貽後患」，是最令人擔心的。

  朱嶟、許球、袁玉麟三人的奏章，從祖制、政體、法制、農本、財政、國防等方面入手，對許乃濟等所主張的鴉片貿易合法化、放任民人自由吸食和准許內地種植罌粟的弛禁主張，進行了全面的駁斥。特別是袁玉麟的上奏，更形系統，他先從祖制諭旨、政令畫一、國家財政三方面明辨弛禁之非，再從財政、農本、民生、國防、夷禍、後患等六個方面的利害關係，論證弛禁主張的不可取。可以說，他們的批評，對遏制弛禁主張的流行起到了重要的作用。與對許乃濟的奏摺不置可否的態度不同，道光帝在看罷朱嶟、許球二人的奏疏後，未等鄧廷楨等兩廣督撫複議許乃濟弛禁主張的奏摺到京，即於八月初九日再對鄧廷楨等發出諭旨，要求他們將朱、許二人奏摺內所述之情形，「如販賣之奸民，說合之行商，包買之窯口，護送之蟹艇，賄縱之兵丁」等嚴密查拿，「悉心妥議，力塞弊源」，表現出了堅持嚴禁政策的決心。朝中大臣的群起反擊和道光帝堅持嚴禁態度的明朗，給弛禁鴉片的主張迎頭一擊，一股剛剛興起的弛禁論調很快即斂形遁跡。一開始明確表示贊同許乃濟弛禁主張的兩廣總督鄧廷楨等，奉到道光帝諭旨後，態度也開始明顯變化。12月27日，鄧廷楨上奏稱：「朱嶟所陳議論，極為正大。其民者，國之本，財者，民所出數語，尤具深心……許球之論，則有病有藥，頗見留心，然治內之法，似可施行；治外之法，尚須斟酌。」他並表示：「果能循舊轍而立收功效，又孰肯冒不韙而亟議更張。」

  四　嚴禁派的主張

  許乃濟等人的弛禁主張遭到駁斥而銷聲匿跡，道光帝嚴禁鴉片的態度也逐漸堅定。1837年（道光十七年），道光帝多次頒發諭旨，通令兩廣、閩浙等沿海各省督撫，切實查拿紋銀偷漏，嚴堵鴉片走私輸入。7月14日，道光帝諭令鄧廷楨勒令英國鴉片躉船，「盡行歸國，無許託故逗留」，並要求鄧廷楨「確查窯口巢穴所在，悉數按治，毋稍姑息，以塞弊源，而挽頹風」。8月15日，道光帝再諭鄧廷楨稱：「湖南衡、永、郴、桂等處，與粵東壤地緊接，鴉片煙最易偷越入境……鴉片煙流毒最甚，全在地方文武，隨時嚴密查拿，庶不至蔓延各省。」他要求鄧廷楨等「嚴飭出粵入楚所在地方文武弁員，一體實力截拿，有犯即懲，毋稍疏縱」。3日之後，道光帝再次諭令鄧廷楨等嚴密緝查廣東省境內鴉片走私與紋銀偷漏出洋。8月28日，道光帝復諭鄧廷楨傳諭澳門地方各國大班，查禁來商越界販賣鴉片。同日，道光帝以查禁閩省鴉片煙船事，諭令福建水師提督陳化成：「煙船游奕（弋）往來，必應認真巡緝，有犯必懲。水師提督陳化成統轄全洋，其駐紮地方亦與該匪出沒之處相近，隨時偵緝，整頓甚易。著責成陳化成親率鎮將，隨時巡查，一經拿獲，立即嚴辦。其粵省連界處所，倘奸匪借端越界販私，務即從嚴杜絕，毋許勾結滋事。「10月22日，道光帝又諭鄧廷楨查明英躉船是否已遵諭全部回國，「至各項走私船隻，尤須設法嚴拿，期於根株盡絕」。同時他告誡鄧廷楨等，不得將就了事，「亦不得因偶有獲案，遂謂驅逐已盡，仍貽弊竇」。同一日，道光帝又通令閩、粵等沿海諸省督撫，一體防堵查拿鴉片煙船。1838年1月2、3兩日，道光帝兩發諭旨，著盛京將軍寶興等人嚴飭所屬在山海關等海口關津查拿鴉片走私人犯，「其附近海口地面，如查有窩頓興販各犯，務即按名拿究，以塞其源。至各處民人出入關隘，著一併嚴密搜查，倘敢夾帶煙土，偷渡關津，即行拿獲到案，究明買自何人，徹底根究，毋稍疏縱。」同時他警告盛京將軍、奉天府尹等人：「倘稽察不力，日後致有私販鴉片煙土入境，別經發覺，朕惟寶興等三人是問！」

  從上面所引的這些上諭來看，道光帝的嚴禁態度日益堅決，其所關注的禁菸區域，也由南而北，自廣東及奉天，從海上到內陸。在皇帝的三令五申、嚴厲督促之下，兩廣總督鄧廷楨等人也不敢稍有懈怠。是年，廣東水師提督關天培飭提標參將余清，在海豐縣查獲郭康、郭亞平等煙販26人，獲煙土170斤，並經嚴訊，各犯招供私販鴉片事實。兩廣總督鄧廷楨將拿獲煙販情形及審訊、擬刑原則，具折上奏，道光帝閱後甚為高興。

  但從清政府在此之前的禁菸措施來看，一直關注於杜絕鴉片走私入口、查拿內地私行販賣及防止紋銀外流等方面。客觀而論，這些措施在禁菸實踐中確屬不可或缺。但是，鴉片大規模走私入口，另一個最根本的原因，卻正在於境內國民嗜食者的廣泛存在。也就是說，鴉片作為一種利潤極高的商品，其在中國內地具有驚人的社會需求。禁絕入口與查拿行販，從某種程度上而言僅是一種堵的政策，如果不根絕內地民人的嗜食風氣，則唯利是圖的毒品走私貿易是根本堵不住的。毒品販子為了牟取暴利，更會不擇手段。這一點，到1838年中時，開始逐漸為以黃爵滋、林則徐為代表的嚴禁派所明確認識到，並且提出了相應的嚴禁主張。

  早在1831年6月24日，兵科給事中劉光三即曾奏請酌加食鴉片罪名，懲治內地嗜食鴉片人等。劉光三的主張，開嚴禁派之先聲。1838年5月15日，吏科給事中陶士霖上奏，稱查禁鴉片，非以重刑，不能挽此積習。他主張：「相應請旨敕下刑部，將囤販、吸食鴉片各條例，從重議加罪名。並於加罪之後，行知各省，以奉到部文之日為始，嚴切曉諭，約限半年，其限內犯者，照舊示懲，限外犯者，即以新定重律辦理。如此則懲一儆百，民各凜然，食者日稀，銷售之地，勢必不旺，紋銀出洋之患，藉此漸除，既可以救民，兼可以裕國。再巡洋守卡各官役，如有隱縱等情，亦請於現行之例，加等議罪。」道光帝閱後，硃批「刑部妥議具奏」。緊接著，6月2日，鴻臚寺卿黃爵滋上了著名的《請嚴塞漏卮以培國本折》，全面提出了嚴禁派關于禁絕鴉片的主張。

  黃爵滋（1793-1853），號樹齋，江西宜黃人。1823年（道光三年）中進士，改翰林院庶吉士。1826年散館授編修。1833年充會試同考官，同年轉福建道監察御史。1835年擢鴻臚寺卿。早在1833年，黃爵滋即曾上奏《紋銀洋銀應並禁出洋疏》，提出：「鴉片煙等犯禁之物，其藐法潛買者，皆以銀則便，不以銀則不便。在奸商黠吏，只圖貪利營私，覬法律之稍輕，即詭謀之百出……應請飭下刑部，再行酌擬，比照從重科罪，使奸徒不敢輕蹈法網。"1835年，他又上《敬陳六事疏》，指出：「鴉片煙之銀，漏出外洋者，不下二三千萬，以無用有害之物，毒中國之人，而又竭中國之財，夷計之狡，莫甚於此。而屢禁不絕者，則皆漢奸為之也……欲截其流，但塞其源。應請皇上飭諭兩廣總督，責成水師提督，嚴查大嶼山之屯船及轉運之快蟹，交易之窯口，悉籍其黨，立置重典。」

  黃爵滋此次所上《請嚴塞漏卮以培國本折》，較其三年之前的禁絕鴉片主張更進一步，且其重點直接放在懲治鴉片吸食者身上，提出了重治吸食的主張。他在上奏中首先分析了煙毒泛濫、白銀外流、財政崩潰的嚴重情況，進而指出歷年所取嚴查海口、禁止通商，及查拿興販開館、開種罌粟之禁等，皆無以堵塞漏卮。在黃爵滋看來，「鴉片之害，其終不能禁乎？臣謂非不能禁，實未知其所以禁也。夫耗銀之多，由於吸[販]煙之盛；販煙之盛，由於食煙之眾。無吸食，自無興販；無興販，則外夷之煙自不來矣。」這裡，他直接觸及問題的關鍵，即鴉片之泛濫，根源在於民間嗜煙惡習風行，欲禁絕鴉片之來，首在禁止吸食。因此，他主張對鴉片吸食者，科以嚴刑重典：「臣請皇上嚴降諭旨，自今年某月日起，至明年某月日止，准給一年期限戒菸，雖至大之癮，未有不能絕。若一年以後仍然吸食，是不奉法之亂民，置之重刑，無不平允。查舊例，吸食鴉片者，罪僅枷杖，其不指出興販者，罪至杖一百徒三年。然皆系活罪。斷癮之苦，甚於枷杖與徒，故甘犯明刑，不肯斷絕。若罪以死論，是臨刑之慘急，更苦於癮之苟延。」他還建議：「請飭諭各省督撫，嚴切曉諭，廣傳戒菸藥方，毋得逾限吸食。並一面嚴飭各府州縣，清查保甲，預先曉諭居民，定於一年後，取具五家鄰右互結。仍有犯者，准令舉發，給與優獎。倘有容隱，一經查出，本犯照新例處死外，互結之人，照例治罪。至如通都大邑，五方雜處，往來客商，去留無定，鄰右難於查察，責成鋪店，如有容留食煙之人，照窩藏匪類治罪。現任文武大小各官，如有逾限吸食者，是以奉法之人甘為犯法之事，應照常人加等。除本犯官治罪外，其子孫不准考試。地方官於定例一年後，如有實心任事，拿獲多起者，照獲盜例，請恩議敘，以示鼓勵。其地方官署內官親幕友家丁，仍有吸食被獲者，除本犯治罪外，該本管官嚴加議處。各省滿漢營兵，每伍取結，照地方保甲辦理。其管轄失察之人，照地方官衙門辦理。庶幾軍民一體，上下肅清，無論窮鄉僻壤，務必布告詳明，使天下曉然於皇上愛惜民財保全民命之至意。向之吸食鴉片者，自當畏刑感德，革面洗心。如是則漏卮可塞，銀價不至再昂，然後講求理財之方，誠天下萬世臣民之福也。」

  黃爵滋提出的懲治鴉片吸食者之法，十分嚴厲。他不僅提出用死刑來懲罰吸食者，而且力主文武官員吸食者較庶民同罪加等，且子孫不准考試。屬員幕友有吸食者，重治本犯，並究主官失察之責。黃爵滋認為，多年以來朝廷禁菸煞費苦心而屢禁不絕，正在於「未知其所以禁」，而他所提之所以嚴禁之法，正在於以嚴刑峻法重懲吸食者。道光帝於黃爵滋上奏當天，即行頒諭：「黃爵滋奏請嚴塞漏卮以培國本一折，著盛京、吉林、黑龍江將軍、直省各督撫，各抒所見，妥議章程，迅速具奏。」於是，在此後半年內，各省將軍、督撫紛紛上奏，就如何禁絕鴉片、塞漏培本提出自己的看法和主張，有些人還草擬了禁菸章程，供皇帝採擇。對於如何禁絕鴉片，各省督撫提出了各種方法主張，而嚴查海口一端成為普遍的主張。黃爵滋原奏中提出的重治吸食者的主張，確實在各省督撫中引起不小的震動，並得到了湖廣總督林則徐等人的贊同與支持。

  大學士、軍機大臣、宗人府、刑部等奉旨會議嚴禁鴉片章程，至1839年6月12日，擬出《嚴禁鴉片煙條例》凡39條，由大學士敬敏等具奏頒行。該條例全面、詳細地規定了販賣、走私與吸食、種植鴉片的罪名與懲罰。無論官吏與平民，不分興販與吸食，一律按罪行輕重，本著立法從嚴的精神，明定罪名。如開設窯口首犯，審明後斬立決；海口員弁兵丁受賄故縱，無論得贓多少，概行絞立決；官役人等拿獲興販、吸食鴉片之犯得財賣放，與本犯一體治罪；開設鴉片煙館，首犯絞立決；栽種罌粟與興販鴉片煙，首犯均擬絞監候；吸食鴉片人犯，一年六個月限滿後不知悔改，無論宗室覺羅、官員軍民人等，一概擬絞監候；等等。這些規定既採納了黃爵滋、林則徐等人的嚴法峻刑以禁鴉片的主張，也廣泛吸收了各省將軍、督撫的合理建議。在量刑輕重上，對於「鴉片罪名，廷議從輕，特荷聖裁改重」，這也與道光帝對鴉片深惡痛絕、決意根株淨盡的一貫態度相一致。

  至此，清政府內部，在對鴉片泛濫危害的認識上和對禁菸的態度上基本取得一致，在立法上也取得了重大進展，從而確立了嚴厲禁絕鴉片的基本國策。同時，在朝廷的態度明確而堅決、道光帝連番諭令下，各省督撫也都相機而動，從而自1838年下半年開始，在全國範圍內掀起了禁菸高潮。