一、日偽時期制訂《北京都市計劃大綱》的評析

  （一）日本侵略者制訂的《北京都市計劃大綱》

  1937年盧溝橋事變後，日本侵略者占領北京以及華北大片地區。出於長期占領目的，日本侵略者對華北主要城市包括北京、天津、塘沽、濟南、石家莊、太原、徐州、新鄉等都做過比較詳細的「都市計劃」。1938年底，日本政府要求華北日軍在確立治安的同時，可以進行自主的建設。因為北京地位的特殊重要性，由日本興亞院華北聯絡部組織，對北京的地理、經濟、社會、資源等進行了極為詳細的調查，並在近現代城市規劃理論指導下，提出了規劃草案，在此基礎上編制了《北京都市計劃大綱》[2]。規劃編制基本採用整套近現代城市規劃編制理論、方法和步驟，連文本框架和結構都與現在的模式基本相似。

  1 規劃編制的背景、基礎和主要內容

  日軍侵占北京後，在京日本人由4000增至4.1萬人，北京的人口因而急劇增加。1936年北京人口為155萬，到1939年增至173萬[3]，人口壓力巨大。為了滿足大量日本人在北京的居住生活，達到長期占領北京的目的，在近現代城市規劃理論影響下，由佐藤俊久與山崎桂一提出了規劃草案，偽政府在此基礎上編制了《北京都市計劃大綱》。

  日本侵略者為扶持以於晉和為首的偽北京政權，在市政府派駐日本人作為特別顧問。在特別顧問的幫助下，偽政府對北京的地理狀況、資源和產業以及人口分布進行了調查。日本人在廣泛調查的基礎上提出了北京城市發展的幾條方向性建議，如提出城市發展重點「一在舊街市之整理，一在新市區之辟設。蓋以昔日都市多任其自然演進，對於公共之交通衛生以及防護各方面，自不能期其盡善，必須漸次加以整理……現在人口增加與日俱進，非另闢新街市區不足以資容納。北京於西郊設街市區，東郊設工場區」。這些建議成為規劃編制的基本指導思想。

  1938年1月，由佐藤俊久與山崎桂一擬具的類似規劃大綱的《北京都市建設計劃要案》[4]出台。在此基礎上，《北京都市計劃大綱》（以下簡稱《大綱》）編制完成並於1941年由華北偽建設總署公布（1947年北平工務局在編纂《北平都市計劃設計資料第一輯》時稱其為《北平都市計劃大綱舊案之一》）：日本人還授意偽建設總署編訂了《都市計劃調查資料》[5]《北京都市計劃風景地區規則》[6]《街路計劃標準》[7]以及《北京市設計委員會組織章程》[8]等屬於專項規劃和規劃實施的文件。

  制訂該規劃之前，日本組織下的偽政府建設署進行了大量的基礎調查工作[9]，這些工作包括：

  （1）都市計劃區域調查資料

  

  包括繪製行政區劃圖，詳細標註區域內土地利用面積的增減情況；繪製人口統計表、面積及人口密度表、交通機關配置圖、上下水道配置圖、風景名勝圖等。

  （2）一般調查資料

  整理沿革概要，製作風向及風速圖、地形圖、土地利用概況圖[包括街郊區的旱田、水田、牧地、鹽田、山林、河川、湖泊、飛機場、練兵場、低濕地、荒地、史跡、名勝、溫泉等，市街地的官衙用地、商業地（又分為繁華商店街、普通商店街、長期攤販營業地、倉庫地帶、妓館等），工業地（又分為重工業地、輕工業地）和住宅地（又分為普通住宅地、不良住宅地）]、土地所有權現狀圖（包括國有地、公共團體所有地、寺院所有地、民有地分類）、土地時價概況圖、交通時間圖等。

  （3）地址調查材料

  包括水質及其他調查圖、職業類別人口調查表、建築物用途狀況圖、工場調查表、特殊建築物調查表的製作。

  （4）公園及風致地區調查資料

  包括普通綠地調查表、公園調查表、生產綠地及荒地調查表、史跡名勝風景等調查圖和調查表的編制。

  （5）特別調查資料

  包括開展街路計劃調查、運河計劃調查、地址資料調查、公園及風致地區調查等。

  除了以上基礎工作，民國二十九年（1940）8月，偽建設總署公布中日文對照的《街路計劃標準》[10]，對街路等級、街路區分、坡度與曲線、街路交叉、建築限界等標準進行規定；民國三十年（1941）7月又專門公布了中日文對照的《地域地區計劃標準》[11]，包括了對商業地域、居住地域、工業地域、混合地域、綠地域、風景地區、美觀地域的劃分標準和規劃要求，以及其他注意事項。同時公布的還有《公園綠地計劃標準》《公共用地計劃標準》。這些都是屬於城市規劃的標準規範類的文件。

  從規劃的主要內容上看，《大綱》分為四編十九章，包括「北京市概要」（包括沿革、地勢、氣象、人口及密度、鐵路、道路、公園、公共事業、工業、商業、「娛樂歡興」等）、「都市計劃綱要」（包括方針、都市計劃區域、市街計劃區域及新市街計劃、地域制、地區制、交通設施、上下水道、公共設施、都市防護設施、留保地等）、「都市建設事業」（包括方針、建設要領以及實施）、「關係諸規」（包括市街建築暫行規則、新市街土地租用規則、街路和公共設施設計標準）等主要內容。可以看出，規劃不僅包括編制內容，也包括了實施建議和一些主要建設標準。

  《大綱》確定北京的城市性質為政治、軍事中心，特殊的觀光城市和商業都市；都市計劃制訂的範圍包括「以現正陽門為中心，東西北三面各曰三十公里，南曰二十公里」，即東至通州迤東五公里，南至南苑土壘之南界，西南至良鄉附近，西至永定河道西六公里，西北至沙河鎮，北至湯山，東北包括孫河鎮；制訂規劃時的人口規模為150萬人，計劃20年後達到250萬人；規劃採取分區制，劃定專用居住區、商業區等，規定綠地區、風景區及美觀區等地區，並劃有「保留地」；規劃中提出了北京城市發展的幾條方針。

  1942年，由於戰局的變化，日本侵略者對規划進行了收縮性調整，調整後的規劃在抗戰勝利後被北平市工務局稱為《北平都市計劃大綱舊案之二》。

  2 舊城和新區規劃

  因當時舊城區和規劃新開發地區在規劃建設方面的目標和任務都不同，《大綱》對兩類地區採取了不同的規劃模式。

  （1）「舊街市」的規劃與建設

  「舊街市」範圍為內外城城牆四周至城外綠地帶中間之土地。《大綱》採用分區制，「為街市之保安、衛生、居住安寧、商業便利，及增進工業能率計，應尊重舊街市之狀況，並考察將來都市發展之傾向，在街市計劃地域內，就專用居住、商業、混合、工業各用途實施分區制」。為此，規劃規定了專用居住區為「高級純粹住宅地」；商業區以商業為主，並與居住混合；混合區為小工業、倉庫與居住商業區混合的地區等。

  高級住宅區規定在城內的分布為：1.東四北大街、朝陽門大街、東直門大街所包圍之區域；2.東四北大街、東四南大街、崇文門大街之西方至王府井大街一帶的區域；3.交道口東街、鼓樓東大街南方區域；4.西直門大街、西四大街、阜成門大街所包圍之區域；5.西單北大街豐盛胡同、舊刑部街所包圍之區域；6.西四北大街、西單北大街之東方至府右街皇城根一帶之區域；7.石虎胡同南方區域。上述區域沿途商業地域及沿城牆居住區除外。

  商住混合區的分布為：1.朝陽門大街、崇文門大街、西觀音寺胡同所包圍之區域；2.羊市大街、阜成門大街南方至豐盛胡同一帶之區域；3.正陽門大街、東珠市口、柳樹井大街、北羊市口所包圍之區域。

  正陽門大街、西河沿東口、魏染胡同、粉房琉璃街、先農壇所包圍之區域等為「集團商業區」，其主要道路為「路線商業區」。

  規劃在舊城內將小工業、小型倉庫與居住、商業的混合區設在「城內外城東南部，並於城之周圍沿鐵路線酌設數處」。除此之外，「在城內擬以正陽門至天安門之間兩旁，長安街、崇文門、王府井大街、東安門大街、西單北大街、宣武門大街、西安門大街及正陽門大街沿路」為「美觀地區」，故宮等為「風景地區」，嚴格控制劃定地區內的建築物和其他設施的建設。

  從實際建設情況上看，《大綱》制訂對當時內城開發產生了一定影響。例如，日占時期的商業設施如銀行、商店等大多集中在東單、王府井、東西交民巷一帶。這裡是老北京的商業繁華地帶，又鄰近使館區，優越的區位條件吸引了日本和朝鮮（半島）[12]人的商業組織的集聚。日本政商機構，包括銀行、學校、醫院、商店、旅社、飯店、行政機構等設施紛紛聚集於此，這是民國以來內城空間發生的一個顯著變化。

  內城進行的重要空間調整還表現在，內城居住、社會空間以及使館區的變化是日本按照自身利益主導規劃實施和土地利用調整的結果。清末以來，北京市的外國人口大多居住在東交民巷使館區。盧溝橋事變前，在北京的日本人主要集中在使館區內一區。[13]

  日本占領華北後，日本廣田內閣審議通過了《二十年百萬戶移住計劃案》，並宣布將此計劃列為日本「七大國策」之一，從1937年開始正式實施。盧溝橋事變時，在北平的日本人僅4000餘人，1940年1月增至46000多人，7月則增至67400餘人，占華北日本人總數的22%[14]。八年淪陷時期，北京人口的增長主要是機械增長，而在華日本人的增長占了很大比例，其數量在20世紀40年代初達到高峰。這些日本人在華從事商業活動者居多，除在西郊新街市的日本人外，在東單、王府井、東西交民巷一帶也大量聚集。因商住條件優越，原居住於這些區域的北京市民被日本侵略者大量地驅趕到城郊地區。西四牌樓附近一帶地方甚至被劃為「特別區」，中國人一概遷出，也不准在這裡通行。來北京的日本人除了軍政人員外，絕大部分是來此淘金做生意的，許多中國人的商店、鋪面被日本人無理搶占或被迫掛上日文招牌[15]。

  使館區本就是北京的特殊區域。日本侵華時期，侵略者憑藉其占領者的優勢地位，擴大其使館占地，使使館區的空間布局也發生了明顯的變化。1900年前後，日本在使館區僅占法國和西班牙使館之間的一小塊空間，東側緊鄰北京飯店。1935年時日本的使館區占地面積大大增加，除原有面積外，沿御河西側增加了兩處公使館地和日本兵營，周邊鄰中法銀行、中國郵局。這一時期，無論使館及相應設施面積的擴大和所占據的良好位置方面，日本都是十分突出的。

  根據《大綱》對內城道路的改善性規劃，日偽時期偽建設總署實施了一些修建和改建城市道路的工程，對改善內城封閉、堵塞的交通狀況以及改善內城空間產生了一定作用。1938年8月至1939年1月，共修瀝青馬路五段，包括安定門經交道口至北新橋，朝陽門經王府井大街至八面槽，阜成門至西四，廣安門經菜市口至宣武門，天橋至永定門路段。隨後偽工務局又著手將市內主要道路改建為柏油路。據《市政旬刊》民國二十七年（1938）12月14日「工務局施政概要——一年來之回顧」記載：新修瀝青柏油路「東四牌樓至北新橋，王府井大街南口，中央飯店門前一段……府學胡同中部及中剪子巷一段，後圓恩寺，西四牌樓至西直門一段，共計78055平方公尺」；「新修報子胡同及東四睥樓六條胡同，府學胡同等處，共計26041.80平方公尺」；《市政旬刊》民國二十八年（1939）11月24日曾記載「北海公園前及南北池子西郊民巷……正陽門大街、府前街等處補修瀝青油路」，並翻修南新華街、珠市口至柳樹開、乾麵胡同、史家胡同、養蜂夾道、霞公府無量大人胡同，紙巷子至煤市大街等處的石碴路73466平方公尺。自盧溝橋事變以來，崇文門至東單牌樓一段的瀝青路屢經載重車輛碾軋，破損嚴重，市公署准予補修，並將西道牙下石碴路改為柏油路，將已經淤塞損壞的街溝、溝井與磚道牙偏溝加以修治或重新安設。上述工程屬偽工務局四年計劃中第一期工程的一部分，在1939年年底完成。同年底，在東單、西單、王府井大街南口、八面槽、府右街南口等處裝設完工三色樓式指揮燈。

  儘管如此，這些市政改善工程只是杯水車薪，整個日偽時期舊城區市政廢弛，道路溝渠破敗不堪。出於為日本人服務的主要目的，舊城區的規劃實施和市政改善主要放在日人居住地的基礎設施改造和城市美化方面，而對日人居住區以外的區域的城市建設則不管不顧，任其惡化。

  （2）西、東郊「新街市」的規劃和建設

  考慮到北京的進一步發展，以及為容納北京迅速增加的日本侵略者軍、政、商機構及日本人口和企業，《大綱》認為僅僅對靠舊城區的挖潛是遠遠不能滿足需要的，於是對於在內城西、東郊開發建設「新街市」擬定了宏偉計劃，並規劃西部「新街市」以「容納樞要機關及與此相適應的住宅商店」為主要功能（從現在看可理解為新行政文化中心），東部「新街市」位於舊街市東南地區和通縣的西部，以工廠區為主要功能，並從長遠目的出發，在規劃區域內配置一部分商業地區，預備將來使東郊外成為衛星市。

  《大綱》對西郊「新街市」區域定義的範圍是「東距城牆約4公里，西至八寶山，南至現在京漢線附近，北至西郊區機場。全部面積約65平方公里，其中主要計劃面積約占30平方公里，余為周圍綠地帶」。規劃所選擇的這個新行政文化中心區，以頤和園佛香閣為標誌點劃出一條南北中軸線，這條中軸線位置大約在今天的西四環一帶。這樣不僅使新城區的正北方有了一座「靠山」，符合「背山面水」的風水理念，而且在新城中軸線上，利用了現成的水域（昆明湖和長河）。西郊新街市規劃的核心區域內計劃充做軍事機關用地，在鐵路沿線設置商店街，鐵路線迤南為特別商業地，居住地在商店街的背後。此外還包括學校、商店、醫院、神社等設施，道路和上下水系統都進行了系統的規劃，並規定主要將房屋租給來華的日本人使用。西郊新街市建設目的是「建設西郊新市區為一能自立之近郊市，利用已有建築道路設施，疏散城區人口，解決市民居住問題。新市區周圍繞以綠帶，與城區隔離。保留空地以備將來發展」。這裡所指的城區人口以日本人為主，充分體現規劃為日本侵略者長期占領北京服務的目的。西郊新市街的規劃布局參見圖1。

  圖1 北京市東西郊新市街之西郊新市街地圖

  A.日本人學校 B.青年訓練所 C.北京神社 D.八寶山 E.醫科大學 F.大眾運動場 G.中國人學校 H.中央車站 I.中央批發市場、貨物站 J.蓮花池 K.瓦斯公司 L.家畜市場 M.下水處理場 N.公主墳 O.翠明公園 P.釣魚台公園 Q.東公園 R.大廣場 S.西公園 T.阜成門 L.廣安門

  資料來源：《北京市東西郊新市街地圖》，北京市檔案館藏檔案，檔號：J17-1-2797。

  按照這一規劃，北京偽政府於民國二十八年（1939）開始建設西郊「新街市」，並且在抗戰結束前使其略具雛形。根據《北京都市計劃設計資料第一輯》統計，西郊新市區共征地14.7平方公里，建成建築518棟，用地面積862042.12平方公尺；建成土路67900公尺，占全區計劃路長度70%，瀝青洋灰路兩條，長8700公尺，瀝青石碴路三條共3600平方公尺，並建成中央大路，使得西郊新市區規劃的方格網道路骨架基本完成；建戰衛生設備自流井三口中，淨水場三處以及長辛店變壓場、石景山發電場新鍋爐房，醫院、運動場、公園各一處，苗圃三處。

  圖2 北京西郊新市街中心地區（興亞大路）

  A.軍司令部 B.大廣場（為軍事閱兵、配置大和壇、紀念門、圓環等） C.圖書館 D.公共集會堂 E.軍事用地 F.區行政中心 D.日本居留國民團體 H.領事館 I.日本警察局 J.日產公司 K.旅館 L.商業建築 M.大倉公司 N.商工會議所 O.新聞社 P.北中國開發公司 Q.建設總署 R.華北交通公司 S.銀行 T.公司 U.百貨公司 V.小學 W.同仁醫院分院 X.電信局 Y.中央郵局 Z.鐵路旅館 ！建築物 ？電影院

  資料來源：北京市檔案館。

  基本形成的西郊新市區方格網道路骨架使得新市區的開發具有一定規模（圖2）。建成的道路主要包括：瀝青混凝土路面復興大街（南側）8700米，瀝青碎石路萬壽路、永定路、玉泉路共計3600米，碎石鋪裝復興大街（北側）8700米，卵石鋪裝中央大街（今復興路）1900米，土路翠微路1000米、翠微西路800米、萬壽路及東西路共計4200米、萬壽東西二路共計2700米、東翠路1600米、豐臺路及豐臺東路4000米、豐臺東二路1000米、東線路1400米、中央大路1000米、中央東路及西路2000米、西綠路1500米、永定路及永定東西路4800米、西翠路及西路3000米、玉泉路及東路2700米、北綠南街1500米、南綠街4000米、平安南北街5500米、復興北二街4000米、復興南北街7000米、太平街及北街6500米、泰安南街1500米等。[16]

  當時日本人認為西郊新市區將會有很大的發展潛力。到1942年，西郊新市區已吸引住民500戶，約1500人，還準備繼續建設房屋，預計吸引1500戶，在1942年底預計達到6000多居民。為繁榮西郊，當局進行了一系列的配套設施的建設。在教育方面，建有國民學校校舍，1942年10月完工。醫療方面，已經有了臨時的醫療機構，準備在五年計劃中設立綜合性醫院，並在當時人口激增的情況下，先行建立一些小型的診療所。

  《大綱》規劃的東郊「新街市」在廣渠門迤東1.5公里至3公里，擬准設立「本市為消費市場之製造工廠及其他特加限定者」，並「在通縣指定設立大規模及有妨害或具有危險性工廠區域」。

  根據規劃，日偽期間偽建設總署在東郊征地2.67平方公里，建成工廠九家，幹線道路三條，土路共18000公尺。東郊工廠建成的包括北京鍛造株式會社、北京麥酒株式會社、北京製藥株式會社、大信製紙株式會社、野田醬油株式會社、日本電業公司、東西菸草株式會社、天野工業所、今村製作株式會社等，預留的其餘11家企業用地仍為空地（圖3）。

  （3）新舊街市之聯繫與「地區制」

  考慮到加強東、西「新街市」以及「新街市」與「舊街市」的聯繫，《大綱》規劃了三條東西方向的聯繫通道：從廣安門、阜成門向東沿線道路闢為一南一北的東西幹線道路，長安街兩面開闢城門洞，使長安街這條中軸線向東西延伸，成為中間的東西主幹道。規劃中東西中軸線的確定對北京後來的空間發展和布局起到重要的影響。

  為了加強新舊市區的對外聯繫，日本侵占北京期間還對北京通往郊區以及周邊省份的長途公路、鐵路、飛機場、運河等進行了規劃。

  圖3 北京東郊工場地帶都市計劃圖

  1.日清麵粉 2.野田醬油 3.北京啤酒 4.日本毛織 5.華北東亞菸草 6.北京鑄造 7.大信製紙 8.北中國製藥

  資料來源：北京市檔案館。

  《大綱》根據功能分區的原理，在建成區、新市區和城郊規定了服務於都市保安及衛生功能的農耕地、森林、山野、原野、牧場、河川等「綠地區」，名勝古蹟為主的「風景地區」，舊城區以正陽門—天安門、長安街、崇文門大街、王府井大街、東安門大街、兩單北大街、宣武門大街、西安門大街、正陽門大街為主以及新市街主要道路和廣場為主的「美觀地區」。對各「地區」的建設提出了一定條件，如《大綱》通過劃定包括北海、中南海及景山東北西三面由各皇城根包圍之間的區域，對該地區內建築物及其他設施的建設和改造嚴加統制，以達到保存古建築和古城風貌的目的。

  《北京都市計劃大綱》並沒有得到很好的實施，首先是因為資金困難，尤其是太平洋戰爭爆發後，日本侵略者集中占領地的財力用於應付規模日漸擴大的戰爭，用於占領地城市建設的資金受到極大的限制；其次是城市發展動力不斷下降，由於戰爭原因，湧入北京的日籍人口在戰爭後期呈下降趨勢，新市區發展的人口集聚大大不足；最後是東西郊新市區完成的建築比較分散，交通聯繫不便也使得新市區不能成規模地發展起來。

  （二）《北京都市計劃大綱》所體現的近現代城市規劃思想的評介

  日本人主持編制《大綱》時，正值集世界近現代城市規劃理論和實踐之大成的《雅典憲章》發布後不久。總的看來，《大綱》的編制借鑑了近現代城市規劃理論的主要方法和實踐經驗，受到「田園城市」「衛星城市」「工業城市」「帶形城市」等理論，以及當時美國興起的保護城市自然、建設綠地和公園系統等城市規劃建設實踐的影響，注意城市的居住、工作、遊憩、交通四個主要功能區域的布局，並在一定程度上注意到保留舊城名勝古蹟和歷史建築。因此，《大綱》可以說是作為歷史古都的北京在近現代城市規劃理論和實踐經驗指導下進行的首次城市規劃編制。當然，日本人作為侵略者和占領者，其規劃主要目的是為保護和強化日本占領當局以及來華居民和工商業者利益，並把北京營造為侵華的軍事、經濟基地。這一點在日本人的軍事和居住生活用地的安排、環境和公用設施規劃、工商業用地布局等方面都有明顯體現。

  日本國內1907年就印行了霍華德1902年再版的《明日的田園城市》一書，其他當時先進的近現代城市規劃思想也在20世紀初期陸續傳入日本。《大綱》在引用當時先進的規劃概念和方法，如區域概念、功能分區、綠地帶、放射路網、鄰里單位、土地利用分區和管制、園林與廣場的配置等方面都比較突出。

  在規劃編制之前進行詳細的基礎資料調查是近現代城市規劃制訂的主要準備工作之一。為制定《大綱》，日本規劃師和偽建設總署都市局進行了專門的較詳盡的調查，其中的調查資料和成果會集的圖表主要包括行政區劃圖、人口統計表、面積和人口密度表、交通機關配置圖、上下水道配置圖、風景名勝圖[17]。

  偽建設總署民國三十年（1941）7月在《地域地區計劃標準》中明確：「凡在都市計劃區域內決定地域地區時，須考慮交通、保健、衛生、保安、經濟、地形風貌、風向等項，並應將都市沿革及發展要素等調查研究以期保持各地域之連續而設定之」[18]，體現了編制城市規劃的合理程序和方法；此外，確定城市性質，明確城市規劃的範圍，採用功能分區的手法確定用地分區規劃以及新市區和新工業區，並且「在街市計劃地域內，就專用居住商業混合工業各用途實施分區制」等，都是歐美近現代城市規劃編制的主要內容，也體現了近代城市規劃的功能主義思想。

  早在1919年，日本國內的城市規劃法和城市建築法就引入了土地使用區劃制度，但當時僅分為居住區、商業區和工業區三種類型。《大綱》深化了這種功能分區制，並擴展到城市和區域整體。在城市局部地區，「為街市之保安、衛生、居住安寧，對居住區為細胞式近鄰住宅單位，設置臨近公園、兒童體育場、學校、圖書館、商店、診療所、託兒所等建築……」（參見表1，顯示西郊新區土地用途比率，相當於現今的用地平衡表）。同時，規劃對整個城市的功能分區也比較明確，即疏解舊城人口和工商業，建設西郊以行政、居住為主的新的綜合功能區和東郊工業區，並在城市外圍設置綠地區、風景地區等生態功能區。對於主城與新區的功能劃分，規劃也明確提出，「建設西郊新市區為一能自立之近郊市，利用已有建築道路設施，疏散城區人口，解決市民居住問題。新市區周圍繞以綠帶，與城區隔離。保留空地以備將來發展」。東郊新市區則是危險工業、污染工業的集中地。

  表1 西郊規劃分區面積比率

  當時日本規劃師在其國內城市規劃建設中，即視道路為一種都市的開放空間而存在，在規劃中重視其多重功能。例如，商業中心的道路有聚集人潮的功能，形成都市中購物的重要場所；林蔭道與公園道路提供都市休憩娛樂生活；祭奠及活動（遊行、升旗典禮）也可在道路上舉行，又具有了政治文化功能。因此《大綱》對路網規劃非常重視。規劃明確「道路為構築都市之根干，在都市計劃之內容中為最重要之一項」。在規劃中特別注意了道路的分級標準和沿路綠地帶的布置，對主次幹道的斷面均有詳細規定。

  《大綱》還注意了規定「留保地」，並劃定都市保安、衛生區域，規定城市周邊的農耕地、森林山地、原野、牧場、河岸等地「永不街市化而保存之」。這種規劃禁止建設區域的手法，是在規劃發展建設用地之外的一種逆向思路，在今天也是一種先進的規劃思維。

  《大綱》還從提高城市生態環境功能和美化城市的角度出發，規劃了若干綠帶、公園和廣場。當然，究其動機和從分布區位來看，這主要是以改善日本人居住地區的公共衛生、安全和環境美化為主要目的。例如，為了避免與中國人混居，日本人在西部新市區規劃了大量的綠帶和公園，劃出了大量的保留地。從客觀上看，這種手法體現了當時歐洲規劃理論中的「Green Belt」建設理念。「Green Belt」概念傳入日本後，被譯為「綠地帶」。東京綠地協議會在1932年明確了綠地的定義和分類，綠地被定義為「永續性的空地」，並把綠地分類為準綠地（景園地、風景地、保存地）、生產綠地（漁業地區、牧野地區、林業地區、普通農業地區）、普通綠地（遊園地、公用綠地、公開綠地、墓苑、行樂道路、公園）。另外，其「都市公園體系」包括街區公園、近鄰公園、地區公園、綜合公園、運動公園等。日本提出的這一套綠地理論和規範被應用到其殖民地的試驗中，幾乎沒有時間差。

  但是，《大綱》在吸取西方先進的規劃理念和技法的同時，也存在突出的問題，最具代表性的問題是對舊城的處理缺乏積極的考慮。北平工務局1948年所編資料認為，日偽時《北京都市計劃大綱》「對舊城完全不顧，純注重與建設租界性質之郊外新區域。以西郊為居住區，東郊為工業區，並以東西長安街為東西新市區之聯絡幹路而貫通兩端之新辟城門。依此計劃建設完成後，北平之繁榮中心即將完全轉移於日本人掌握之新街市，使北平舊城區淪為死市」[19]。客觀分析，日本之所以放棄舊城，一方面源於侵略者希望在短時間內通過新城開發把北京建設成為其在華北的統治中心和工商業中心，以更好地為擴大侵華戰爭服務；另一方面，日偽政府沒有足夠的實力來同時進行舊城改造與形成開發。同時，當時世界上對舊城特別是古都的保護與改造、更新等的理論和實踐的探索尚未形成可操作性的結論，這恐怕也是日本「棄舊立新」的原因之一。

  （三）《北京都市計劃大綱》的歷史影響

  《大綱》自1938年的草案開始，幾經修改，在1941年定案和正式公布，並在隨後部分得到實施。從1931年「九一八」事變至1945年日本戰敗投降，這期間，在中國占領地的重要城市進行都市規劃成為日本軍國主義加強殖民統治體制中的重要一環。當時日本在中國台灣、東北、華北地區以及朝鮮等地開展的一系列的都市規劃，其實質都是意圖使都市規劃成為其鞏固亞洲殖民地和占領地，建設擴大侵略規模的軍事經濟基地的重要手段。例如，在北京，最直接的手段就是以服務於日本軍隊和日本人的新市區的開發來代替北京的舊城，企圖將城市的發展以新市區為核心完全掌控在自己手中。

  當然，日本人在制訂北京規劃中所採用的近現代城市規劃手法和理念亦具有一定科學性，其所運用的近現代城市規劃理論和體現的主要思路具有一定的合理性和前瞻性，客觀地說規劃的編制對後來北京的規劃建設實踐產生了一定的歷史性影響。正如抗戰結束後有專家指出，「就原則理論上言，就當時形勢上看，該項建設計劃固只利於敵而無益於我。但就現實觀，平心而論，似亦未嘗不有助於我之改革利用」[20]。

  舊北京城是一座具有悠久歷史且規劃嚴整的城市，擁有眾多的名勝古蹟和風景名勝之地。如何保護舊城，開拓城市發展的新空間，如何進行合理的近代化的城市功能分區，《大綱》在這些重要問題上進行了嘗試和探索。《大綱》試圖改變當時北京的單中心城市空間結構，構建中心舊城區、西部新城區以及東部和東郊工業區三個不同功能片區的發展態勢。這種空間布局結構從純技術的意義上說可以使舊城集聚的人口和產業得到有效疏解，舊城的格局、風貌和歷史建築得到留存，同時發展具有近現代城市功能的新市區。從純粹的城市布局角度看，西郊新市區和東郊工業區的選址相對比較恰當，考慮了各自的自然地理、環境條件以及交通運輸條件等因素，以及與中心老城區的聯繫。在總體布局上，長安街向東西兩側延伸，穿過新辟的城門連接東西郊，拓展了北京城的橫向軸線，以東西軸線串起中心老城與東、西新區，確定了較長時期內北京城市空間形態的框架。通過《大綱》的局部實施，東、西部新市區均形成一定的規模，成為後來城市發展的基礎。更重要的是，《大綱》提供了北京城市空間發展的一種新思路，形成了北京城市空間結構和形態從單中心向多中心轉變的開始。淪陷期間的北平城市規劃中關於城市空間和產業布局、功能分區的設想，對後來都有一定的參考價值。

  《大綱》運用區域規劃的觀念，將城市發展的周邊農村地區納入規劃視野，同時強調北京的都市計劃要有空間的彈性，以備以後發展的餘地。抗戰勝利後，北平市政人員在總結北平都市計劃時，精到地概括《大綱》的主要內容包括「舊城區之改造，新市區之發展，遊覽區之建設，衛星市之建設」，而這些內容正是一個大城市的規劃應著力強調的。

  當然，《大綱》的實施過程也是一個掠奪和榨取中國人資源和財富的過程，是為日本侵略者開拓殖民地的計劃服務的過程。為把北平變成華北占領區的統治中心，日本侵略者致力於西郊「新市區」和東郊「工業區」的規劃與實施，對城市發展重心的轉移產生了比較明顯的作用。日本侵略者以踐踏中國主權、犧牲中國人民的利益為基礎，完成了東西郊征地及初步的掠奪式、突擊式開發，並且對中國人聚居的舊城區的改善不管不顧，任其衰敗破落。

  北京在1912—1928年之前作為中華民國的首都，其最重要的城市功能是政治職能。在作為政治中心的同時，北京還是一座文化城市、歷史城市。為此，民國初期北京市政府組織了局部的溝渠整理、交通整理等基礎性工作。1928年中華民國首都南遷後，在一些專項城市建設規劃，如袁良主持制訂的「都市整理計劃」的指導下，北平市政府開展了一系列城市改造和建設活動。而《大綱》可以說是北京出現的第一個具有近現代意義的城市總體規劃，雖然這比其他早期被帝國主義侵略者占據的殖民城市如青島、大連等進行近代城市規劃編制要晚，與南京等中國人自己制訂近代化的城市規劃相比也晚了10年時間，但對北京這個封建都城規劃建設的頂峰之作來說，這次城市規劃的編制是西方近現代城市規劃思想傳入以來在北京的首次實踐。

  1946年抗戰勝利後，國民黨北平市政府對日本侵占北京時期建設的東西郊的情況進行了廣泛的調查，在此基礎上，以利用舊有的市政建設基礎為出發點，以《大綱》為參考，於民國三十五年（1946）5月徵用日本人折下吉延、今川正彥改訂《北平都市計劃》[21]。但是，因國民黨政府忙於內戰，一直沒有將改訂後的城市規劃公布，更沒有時間得以實施。隨著新中國的成立，北京回到人民大眾的懷抱。

  新中國成立後北京被確定為首都，北京的發展翻開了嶄新的歷史篇章，進入了一個大規模的建設階段。為了規劃新首都，中蘇專家對新中國成立以來第一次北京城市總體規劃的制訂進行了充分的調查和討論，期間對北京的城市空間發展和布局產生了極大的爭議。各方專家提出的規劃方案中包括了受到廣泛注目和備受爭議（可以說直到今天仍是如此）的、由留美和留英的規劃建築大師梁思成和陳占祥提出的「關於中央人民政府行政中心區位置的建議」。考慮到保護舊城以及建設新區的不同要求，梁、陳提出，「考慮按實際要求，和在發展上有利條件，展拓舊城與西郊新市區之間地區建立新中心，並配合目前財政狀況逐步建造」[22]。行政中心區「西面連接現在已有基礎的新市區，便利即刻建造各級行政人員住宅，及其附屬建設。亦便於日後發展」[23]，「發展西郊新中心，利用原來『新市區』基礎為住區」[24]。該項行政中心的建議既考慮了日偽時期建設西郊新市區的基礎，又考慮了住宅及其附屬建設。亦便於日後發展。[25]因此，「梁陳方案」對於新行政中心發展的建議，既考慮了日偽時期西郊新市區建設的基礎，又考慮了與中心舊城的聯繫。應該說，「梁陳方案」在發展新城和保護舊城、城市發展方向、空間軸線的形成、功能分區的確定等方面，對1941年《大綱》的技術思路和既有建設基礎有所考慮，吸收了《大綱》中的合理成分，充分考慮到了古城的延續和保護，以及日偽時期已經開始建設的西郊新街市和正在形成的東西軸線的有效利用。令人嘆息的是，開闢新區、疏解北京舊城功能的思想在「梁陳方案」受到政治性批判後，一直未能在後來的北京城市規劃中得以重點和有效體現，以至於造成今天的北京城市空間布局的諸多難以解決的問題。

  新中國成立後歷次北京城市總體規劃歷經以舊城為中心、市區加衛星鎮的「母子城」布局形式、城市中心區加邊緣建設區的「分散集團式」的空間模式，直到新世紀北京城市總體規劃提出完善「兩軸」、發展「兩帶」、建設「多中心」，構築以城市中心與副中心相結合、市區與多個新城相聯繫的新的城市形態。可以說，21世紀初北京的總體規劃的戰略轉變在於依託原有基礎，實質性地開始建設分散中心城區功能的新城，以此希望改變長時期「水多加面，面多加水」的中心大塊外延式發展導致的空間結構難題，並達成保護舊城古都風貌的目的。這輪規劃如果能夠有效實施，將是破解北京城市發展新舊矛盾特別是空間方面的矛盾的真正開始。

  鑑於北京作為封建古都的特殊性，日本侵略者制訂的具有近現代意義的《北京都市計劃大綱》是其戰爭時期在占領地諸多規劃建設試驗中的一個典型代表。因此，在明確《大綱》編制實施的強化殖民統治目的的前提下，客觀地分析這一規劃及實踐的合理性以及歷史影響具有現實意義。

  （四）1937—1945年北京城市人口的變動

  規劃的編制實施與城市人口的變動是互相影響的。北平淪陷期間人口變動表現出以下特點：

  （1）城市人口總數有所增加，人口的集中分布地區變化不大。比較具有戰爭時期特點的是人口的出生率低於死亡率，即自然增長率為負數，表明人口增長主要來自於機械增長，這是在城市人口外流的同時又有更多的外地人口流入的結果。1936年北平人153萬，1938年為160.4萬，1939年為173萬。

  （2）外僑人數增加，特別是日僑大量進入北京。日本為了加強殖民統治以長期占領華北，施行了大規模的移民計劃。由於進入北京的日僑大量增加，北京內外城與郊區的日本人口比重上升很快。《社會統計月刊》做了1939年5月—1940年1月「華北各地日僑人口統計」，將北京內外城、四郊、南苑、長辛店、豐臺等地作為統計範圍。由於朝鮮和中國台灣被日本侵占後被日本視為屬地，因此中國台灣人、朝鮮人也被視為日本人而統計在內。日本僑民人口變化情況，在短短三年內由4000人增加到85200餘人，可參見表2。各國僑民的人口變化參見表3。

  表2 日偽時期北平日本人口統計

  表3 各國僑民的人口統計

  日僑激增並與北京市民爭奪生活資料與就業機會，加上日軍瘋狂的經濟掠奪，使北平的糧荒日益嚴重，飢餓、疫病造成死亡人數超過出生人數。大量流入北平的日僑雖然沒有改變北平人口數量與分布的總體格局，但他們仰仗軍事政治優勢擠占了北平人民的生活和就業空間，日偽政府還對北京市民實施殘酷的經濟侵略，如強行開展獻銅、獻木運動，以及對市民糧食的殘酷掠奪，將北京市民的生活推向水深火熱的境地之中。

  （3）郊區人口短時期內迅速增加。東西郊「新市區」的建設使北平的建成區範圍相應擴大，郊區人口也有比較明顯的增加，在短時期內影響了城市的人口分布。據統計，西郊新市區在1942年初已經吸引人口500戶合計1500人，1942年預訂在西郊建設房屋者有1500戶，年底計劃再引入6000餘居民[26]。

  從總體看，由於整個日占時期北京城市經濟惡化，加之日本侵略者的野蠻掠奪，北京的城市人口並沒有呈上升趨勢發展，在日本占領後期，由於日軍在戰場上的不斷失利和退縮，以日僑為主的外僑人口也迅速減少，西、東郊「新市街」的建設也停滯下來。