第三節 美國、加拿大老年法律法規

  一、美國

  （一）涉老法律法規

  美國養老法規並不是最完善的，養老政策也不是最優惠的，但確是最實際有效的。美國的養老政策直接或間接地影響了許多新興的國家。

  美國老年社會保障制度創建於20世紀30年代。當時的經濟危機使美國政府認識到，要保持社會穩定，必須為人民生活提供一定保障。1935年美國國會通過了《社會保障法》（The Social Security Act），旨在為工作人員及其家屬提供老年人、殘疾人、生存者保險受益，歷經80多年的實踐和1950年、1983年、1994年、2000年的4次修正與改進，美國社會已形成了較完善的社會保障法律體系。這為美國人口老齡化的到來奠定了堅實的社會保障基礎，表明了美國在社會保障方面對人口老齡化的到來做到了「未雨綢繆」。表13-1反映的是20世紀20年代以來，美國涉老法律法規，以及老齡工作的建立情況。

  在美國眾多涉老法案中，最為重要的是《美國老年法》。1965年美國針對老年問題出台了第一部專門性法律《美國老年法》（The Older Americans Act），該法的出台為美國社會成立全國性老齡行政機構提供了法律依據，同時也標誌著美國已將老年工作納入了國家的法制建設當中。為完善老年政策法規體系，美國政府又相繼出台了《醫療保障法》《健康照顧計劃》兩部法律。至此，美國社會在政策法規、醫療保健、社會福利等方面已建立了較健全的法規體系，為美國人口老齡化社會的到來，做好了政策、機構、教育、醫療、福利等方面的準備工作。

  表13-1 美國老年相關政策法律法規及老齡機構的建立概況

  

  而提到美國的養老政策，不得不提的是401（K）計劃。401（K）計劃取名自20世紀70年代末美國《國內稅收法》第401條第（K）項，也稱為「現金或遞延安排」（CODA）計劃，是政府、企業、個人三方為員工退休養老分擔責任的典型制度設計。迄今為止，401（K）計劃整整走過了30年的發展歷程，它從美國企業養老金體系中處於次要地位、補充性的養老計劃快速崛起為無可替代的中流砥柱，根本原因在於其順應經濟結構轉型的潮流，契合企業養老金改革和發展的方向。

  （二）美國老年法

  《美國老年法》於1965年7月14日正式批准，分6章16條，對老齡工作的宗旨、機構設置、機構職能、社區計劃、為老服務、經費使用、研究發展、培訓計劃等方面均作了較為明確詳細的規定，為美國此後幾十年的老齡工作提供了有力的法律依據和切實可行的行動框架，拓展了老齡工作的視野。

  《美國老年法》在深刻理解老年人需求基礎上，提出了明確的工作目標。這一點在該法第1章第1條的1～10款中明確地體現出來。

  第1款規定：老年人退休後應當有適當的收入，足以維持美國的生活標準。該款體現出，美國人將老年人的收入保障放在首要位置，這符合人們的普遍認識。

  第2款規定：在科學許可的範圍內，老年人應獲得生理和心理的健康，不受經濟狀況的影響。可見美國一直重視老年人健康問題，並且早就認識到心理健康和生理健康具有同等重要性。這一款成為1982年維也納第一次世界老齡大會提出的「健康老齡化」的重要依據，同時也是2002年馬德里第二次世界老齡大會提出的「積極老齡化」的重要組成內容。

  第3款和第4款規定私人住房和公共養老設施應考慮到老年人的特殊需求。

  第5款規定禁止企業在用人過程中歧視老年人。

  第6款強調社會對退休老年人價值的承認和尊重。

  第7～10款分別對老年人的精神文化生活和社區活動提出了設想、目標和相關規定。

  《美國老年法》的第2章規定了老齡行政機構的設置和職能，為老齡工作的開展提供了法律依據。該章規定，老齡署設在衛生、教育和福利部下（後改為衛生和公共服務部），署長由總統提名，經參議會同意後任命。職能包括收集交換信息資料，處理有關老年人事務和老齡問題，依法提供撥款，調研和開展實驗項目，對各州和地方涉老問題提供協助和諮詢，宣傳和調度各種資源和服務等。基本上概括了老齡工作的主要方面。

  《美國老年法》第3章規定了各州和地方的行動計劃，經費的使用原則，該原則兼具剛性和靈活性。如每個州都能得到聯邦老齡署經費撥付總額的1%（少數島嶼如關島地區為0.5%），其餘活動經費按照各州的老年人數量撥發等規定體現了經費使用原則的剛性。同時，部長和署長還可以根據各州實際工作開展情況，追加或扣除經費，這一規定體現了經費使用原則的靈活性。作為一個強調執行力和權利監督的國家，美國在這部法律中也免不了對各州的活動開展和經費使用制定明確的監督機制。如第3章第3條第1款規定老齡署可以「成立或指定一個機構，作為專門執行各州老年人計劃的行政管理與監督單位，負責協調各州與本法有關的活動」。這成為州老齡辦（State Unit on Ageing，SUA）誕生的依據。同時，該款還積極鼓勵公私非營利組織參與老年人項目，承認和鼓勵非營利組織對老齡工作的作用也是《美國老年法》的一個突出的貢獻。

  第4章規定了美國老齡工作的研究和發展計劃，這一章更體現出專業性非營利組織對老齡工作的意義，突出了政府購買服務、非政府組織積極參與研究和項目發展的工作理念。實際上這也是現在提倡的政府藉助研究機構的智力資源，降低研究成本的一種國際上較為通行的做法。但《美國老年法》早在20世紀60年代就已提出，不能不說它具有一定的前瞻性。同時，本章還強調了科學技術對改善老年人生活方式和生活狀況的重要意義。

  第5章強調專業人員的培訓。預見到隨著人口老齡化的發展，專業服務、護理和研究人員的培訓將成為老齡工作日益突出的領域，本章規定了培訓項目的經費支出原則。

  第6章為總則，規定了老齡工作諮詢委員會的工作模式、人員構成以及任期等情況。

  從以上情況可以看出《美國老年法》是一部對美國乃至世界老齡工作都具有深刻影響的法律，從當今的角度來看，該法的立法原則、框架和具體指導方法仍然具有相當強的借鑑意義。

  日本目前的很多養老政策是借鑑了美國已有的政策法規，結合自身實際情況來制定的。而美國的政策有受自身世界第一大經濟體的身份的影響，更多偏重於資本方面，但在實際照護模式上又與日本有異曲同工之處。

  （三）養老方式

  美國人目前的養老方式大體分為四種。

  1.社會養老

  美國的城市裡一般都有一個養老中心，這些中心裡老人們的飲食和活動安排，一般都是事先徵求每個人的意見，比如每周徵求一次。

  2.社區養老

  在老人所在社區建立養老村。養老村完全以社區內需要服務的老年人為對象，並由需要服務的老年人聯合經營，提供日間照料、護理和老年活動。

  3.家庭養老

  是主要形式，由家庭成員、社工或自願者為老人提供幫助，也就是我們說的居家養老。

  4.工作養老

  美國沒有法定退休年齡，65歲以後可以領取退休金，只要願意可以一直工作。

  絕大多數老人是居家養老，由社區或許可的服務機構開展上門服務，如送飯到家、小時工，專業護理人員也定時到家探望。另一方式是集中式居住在同一區域，各有自己房間和衛生設備，仍保持相對獨立。這類居住環境一般有服務人員幫助做飯、打掃衛生等，也設有專門護理人員，但不需要24小時連續照顧。再有一類是護理院，通常分中等和專業護理兩類。中等護理指一般護工就能完成的護理工作，主要是日常生活幫助等。專業護理，則指需要護士以上級別的護理，如理療、靜脈注射、吸氧、人工呼吸等。

  互動平台

  美國的養老制度具有法制化、社會化特徵。我國老年保障制度往往以即時性政策為基礎，缺乏統一的管理部門，具有隨機性、不連貫性。 需要逐步由以行政手段為主向以法律手段為主轉變。

  各級政府應在公益用地和建設用地中優先安排居家養老服務設施，所有為老服務設施都要減免各種配套費。機構照料服務應享受稅收減免等項扶持和優惠政策，各類企事業單位、社會團體和個人向養老機構的捐贈，在計算單位稅收和個人所得稅前應准予全額扣除。

  養老機構必須堅持社會化、專業化、規範化，要通過政策鼓勵措施，加快實現養老機構投資主體多元化，把社會資源更多地吸引到養老機構的建設中來。同時要積極培植和發展社會服務團體和民間組織，將為老服務的機構、設施和場所更多地交給他們去經辦和管理，政府則發揮宏觀管理和行政監督職能，實現為老服務事業管理的規範化和運行機制的市場化。加快養老機構的專業化建設。最重要的就是加快服務隊伍的職業化建設步伐，要通過院校培養、在職培訓等多種途徑，使為老服務的工作人員都成為掌握專業社會工作知識和服務技能的專門人才。加強養老機構的規範化建設，要研究制訂出一套完整的服務標準和規範體系，提高整個為老服務機構的管理和服務水平，形成一套完整的管理規範。