第二節 日本、韓國老年法律法規

  一、日本

  為了適應人口結構的變化，日本政府對舊的養老保險制度做了重大調整，從而有效緩解了由於人口老齡化給社會帶來的壓力。日本和中國同屬於亞洲國家，其生活習慣、生理特點及其所處的自然環境都有相似之處，而且兩個國家都面臨人口老齡化的問題，相信日本的一些養老方面的經驗會給我們提供一些有效的借鑑。

  （一）涉老法律法規

  日本涉老法律法規主要包括《國民年金法》《老人福利法》《老人保健法》，共同支撐日本老人福利保障體系。其中以《老人福利法》為基本依據

  本書首發𝙗𝙖𝙣𝙭𝙞𝙖𝙗𝙖.𝙘𝙤𝙢,提供給你無錯章節，無亂序章節的閱讀體驗

  日本應對老齡化的政策措施在亞洲地區處於領先地位，1970年，日本成為亞洲第一個老齡化國家。從50年代末起，日本政府便挑起擔子，著手解決全社會的養老問題。日本政府把老齡工作納入社會經濟發展規劃，並以立法作保證。日本的老年社會保障，一開始就走了法制化的路子。《國民年金法》《老人福利法》《老人保健法》，恰似三根支柱，撐起了日本老人福利保障體系。

  1.《老人福利法》

  《老人福利法》是日本政府在老齡社會到來之前頒布的一部老人福利大法，被日本各界稱為「老人憲章」。1963年7月《老人福利法》的頒布和實施，標誌著日本老人福利走上了法制化的軌道。該法強調國家和社會應該通過興建福利設施，收養那些在家中養老有困難的老人，並通過老人福利院、福利服務和開展終身教育等福利措施來保障老人的身心健康和生活安定。它第一次明確了老人福利的權利與義務，並通過法律的形式對老人的各項權益予以保障。它在強調國家和政府在保障老人各項權益方面所應負的責任時，重申國家和政府應該承擔社會福利費用的主要責任，強調強化中央集權式的老人福利體制。同時它指出了民間和個人應當負擔的義務，規定了國家、各級地方政府和社會福利法人所應承擔費用的比例、支付方法，確定了對營利性老人福利事業的審批、經營及對其的行政監督制度，並以法律的形式規定每年的9月15日為日本的「敬老日」。該法的內容主要包括以下幾個方面。

  （1）目的和基本理念

  為明確與老年人福利相關的根本法則，同時採取必要的措施保障老年人身心的健康以及生活的安穩，實現老年人的福利，制定該法。

  ①老年人作為多年辛苦耕耘促進社會發展進步的貢獻者，並且作為豐富知識和經驗的擁有者，應當受到人們的尊敬和愛戴，同時應當保障老年人過上有意義的、健康的、安穩的生活。

  ②老年人應當認識到伴隨年齡增長而帶來的身心方面的變化，保持身心的健康，或者充分利用自身的知識和經驗，積極參加社會各項活動。

  ③應當根據老年人的意願和能力，給予老年人從事適當工作的機會以及參與其他社會活動的機會。

  （2）增進老年人福利的責任和義務

  ①國家以及地方公共團體負有增進老年人福利的責任和義務。

  ②國家規定每年9月15日為敬老日，9月15—21日一周為敬老周。

  ③市鎮村在執行本法規定時，必須開展以下所列各項工作：一是盡最大努力掌握有關老年福利的實際情況；二是提供老年福利相關的必要信息，同時接受相關諮詢，進行必要的調查和指導，並妥善處理與其相關的附帶工作。

  2.《老人保健法》

  《老人保健法》設立的目的在於在保障醫療服務的同時，加強疾病預防、治療及功能訓練等綜合性保健。以提高國民的保健水平和加強老人的福利事業。《老人保健法》的內容表明了日本的醫療保健服務將由國家的包攬型向地方分權型轉換的主旨。它強調家庭和社區是老人保健實施的社會基礎，試圖藉助社區互助和家庭養老這一東方傳統文化的社會基礎，展開現代的老人保健福利活動，以此走出一條日本式的福利發展模式。它表明日本老人福利保健將由設施福利向居家福利轉化。

  《老人保健法》提出了「40歲保健，70歲醫療」的原則。它強調老人疾病的預防保健應從中年開始，為此規定凡年滿40歲以上的國民都可免費享受疾病的預防診斷、檢查、保健治療，使疾病早發現，早治療。對於70歲以上的老人則以醫療為主，規定70歲以上的老人在支付必要的醫療費用之外，原則上享受免費醫療。以預防為主，建立和完善一套面向全體國民的保健體系，這也是日本在長期實踐的過程中摸索出的一套保健和醫療相結合的合理體系。

  （1）目的和基本理念

  《老人保健法》的目的是為了使國民進入老年後能夠保持健康和得到合適的治療而實施疾病預防、治療、機能訓練等措施，從而使國民的健康和老年人的福利得以改善。另外，《老人保健法》中的第2條規定「國民在自助和連帶精神的基礎上，伴隨著年齡的增長和身心的變化，需要大家來公平負擔老年人的醫療費用」，並且「針對個人的年齡、身心狀況以及工作環境、家庭環境等，給予大家進入老年後為了保持健康而進行治療、保健的機會」。

  《老人保健法》所體現的兩大支柱性理念：①以保持健康是自己的責任為原則；②社會連帶精神。這兩大基本理念是根據《老年人福利法》規定的理念為基準，更加具體化的產物。

  （2）概要

  ①制度的宗旨：《老年人保健法》是為了解決1973年1月開始實施老年人醫療支付制度的問題，以及伴隨著高齡社會的到來，為了保證人們進入老年後所需要的醫療福利和綜合的醫療保健制度及服務的實施，費用由全體國民來進行平等分擔。

  ②制度的內容：老年人保健法由醫療和醫療以外的保健事業兩大部分而組成。

  醫療部分的組成。實施主體以及實施對象的年齡：老年人保健法的醫療等實施主體是各級行政機關的最高長官，最高長官受國家法律的委託來實施這些事務；實施對象為75歲以上的老人以及65～75歲的臥床不起的老年人，後者需要各級最高長官的審查。除以上的條件以外，必須是在當地居住，加入各種保險制度並按時繳納費用的人員。本人負擔：從定額負擔到定率負擔轉換。為了使國民能夠健康平等地享受醫療制度，對老年人本人徵收一部分費用，關於費用的金額，在剛實施的時候考慮到老年人的承受能力，採取的是定額負擔，後來演變為按收入的比例負擔（定率）。伙食費和住院費的負擔：本法規定了使用醫療保險的70歲以上的老人要負擔伙食費和住院費的一部分，同時，削減低收入者的負擔，重病者的負擔根據情況可有調整。高額療養費制度：隨著2000年定率負擔制度的實施，對不滿70歲的一般療養對象實施了高額療養費制度，為了減輕使用者的負擔，國家針對超過本人負擔額的部分，制定了事後償還制度。

  醫療以外的保健事業的組成。醫療以外的保健事業是為了確保國民在進入老年後能夠保證健康而從壯年期開始的健康計劃、生活習慣病的預防等的相關保健工作。實施主體以及對象：老年人保健事業的實施主體是各級行政機關；對象為40歲以上的居民，不能享受一般老年人保健福利的人群。費用的負擔：國家，省市、村莊各級行政機關各支付1／3，但是治療者需要負擔一部分健康診斷的費用。

  3.《長期介護保險法》

  日本的長期介護保險制度由三部分組成：《長期介護保險法》《要介護認定的方法論》和《介護服務計劃》。《要介護認定的方法論》和《介護服務計劃》可以看作是對《長期介乎保險法》的補充，主要強調了介護士的地位和重要作用。日本的《長期介護保險法》自實施起，取得了明顯的效果。下面簡單介紹一下《長期介護保險法》。

  （1）目的和理念

  ①維護需要照料者的尊嚴：尊重老年人的基本人權、防止對老年痴呆老人的虐待等基本理念。

  ②減少需要照料者的數量以及重視預防：首先重視預防，使老年人儘量減少照料需求；另外，在處於需要照料狀態時，為了防止惡化要迅速提供服務，並且加強照料預防、生活支援事業和關聯政策的配合，重視康復措施的利用等其他多方面因素。

  ③護理的綜合化：保健、醫療、服務一體化。

  ④依據需要照料者的選擇，提供合適的、有效的、高效的服務：使用者可以自由地選擇設施，服務提供機構要提供完善的照料服務，要以使用者為本。為了使居家的需要照料者能夠安心舒適地使用，由居家照料支援協會制訂照料服務計劃，引進居家照料的組織等一些管理組織和方法。

  ⑤多種事業者以及設施提供多樣的服務：對於需要照料者來說，如果可以選擇多種事業者以及設施多樣的服務，他們的願望會得到更大地滿足。照料保險制度是由居家服務、農業協會組合、生活協同組合、地方非營利組織、民間組織等多種組織共同提供各種服務。

  ⑥居家養老重視日常生活的自立：大部分老年人習慣於在熟悉的環境中生活，長期介護保險制度因此而正在朝著居家服務高質量的方向而努力，另外長期介護保險法中規定，即使在被保險者進入了需要照料的狀態，也要儘可能使老年人鍛鍊自立的能力。

  （2）《長期介護保險法》簡介

  ①保險者。保險金的支付、徵收，是由地方行政機關來辦理的。另外，由數個行政機關聯合來實施的形式也在展開。國家，地方，醫療保險者、年金保險者通過各自的力量在為照料保險事業的運營提供支持。

  ②被保險者。分為第一保險者和第二保險者。長期照料保險制度的參與者為40歲以上的國民，參與者在交付保險費用的同時，在符合條件的情況下也可以享受保險制度提供的保險費。在參與者中，65歲以上的為第一保險者，40歲以上65歲未滿的為第二保險者。

  ③保險費和保險財政。第一保險者的保險金分為6個級別，從7到10的級別是根據收入的比例來決定的。以負擔能力來負擔是一項原則。第二被保險者的保險金是根據參與的醫療保險制度的規則計算的。長期介護保險制度是在社會連帶基礎上做成的新的社會保障制度，支付所需的必要資金由各級行政機關的公費和被保險者的保險金組成。

  ④需要照料的認定以及需要支援的認定。保險參與者領取保險金時，首先，持保險證去當地機關申請，申請者在申請地接受政府部門的面試和調查，聽取醫生的意見。持所得到的調查結果以及醫生的意見書，向保健醫療福利的照料認定審查會提出保險支付申請，審查結束後，審查結果從申請日開始30日以內由相應行政機關通知。

  ⑤長期護理保險的支付對象的服務。訪問或通所服務（把老人接來介護後再送回去）：訪問介護、訪問看護、訪問入浴、訪問康復、通所介護服務、通所康復、福祉用具的借與及購入補助等；短期入所服務（上老人家）：短期入所生活介護和短期入所療養介護；其他服務：居宅療養管理（由醫師、齒科醫師及藥劑師提供服務），痴呆對應型共同生活管理，特定設施入所者生活介護和住宅改修。設施服務（指專門的介護機構），包括介護老人福祉設施、介護老人保健設施和介護療養型醫療設施。

  ⑥利用者的負擔。為了在照料服務的使用者和非使用者之間，在經常使用照料服務的人和不太經常用的人中取得平衡，根據使用者的次數採取10%負擔。照料設施服務在採取10%負擔以外，伙食費、住宿費、日常生活費等由本人負擔。另外，為了減輕使用者的負擔，國家會給予一定的補助。

  （二）養老機構與養老分級

  1.養老機構

  目前，日本老人有在家庭養老的，就是我們所說的居家養老；也有在養老院養老的，但更注重營造家庭的氣氛；還有就是老人們白天聚在一起說話、喝茶、吃飯，晚上回家，這被稱為居家日間服務。在日本，大部分養老院有很好的設施和服務，儘管收取的費用不是個小數目，但每位老人在退休時都有一筆不菲的養老金，如果再有一點積蓄，一般的老人都還負擔得起。

  日本為老人提供服務的機構大體分為兩種：民營的老人福祉設施和私立的高端養老院。兩者經過政府批准後由民間企業來經營，但民營機構接受政府補貼。

  為了保證養老院的良性運轉和避免虐待老人現象的出現，政府在老人服務機構自我檢查基礎上，引入更為客觀和公正的第三方評價體系，包括硬體上的建築、設備、人員配置以及軟體上服務質量、老人評價等。這些評價不是通過簡單的檢查、打分來達到警示督促的作用，而是在分析養老院現實的基礎上由專業機構提出更好的改善方法。

  2.養老護理分級

  日本的養老護理分級制度如此細緻，歸結起來有什麼利弊？

  在日本，社會養老機構人滿為患，要獲得一張床位需要等待幾個星期甚至數月。許多人都抱怨自己的父母無法住進養老院。

  對此，日本也在積極地推進改革。改革的主要內容包括向重視預防型模式轉型、改進養老機構補貼方式、確立新的服務體系、確保並提高服務質量、費用負擔形式和制度改革等。

  2000年，日本在世界上首推養老護理保險制度（介護保險制度），國民需要繳納一定的保險費，65歲後就可以接受這項保險提供的服務。需要介護時可提出申請，經審查確認後可享受保險部門提供的不同等級的服務，被保險人只需承擔10%的費用。

  日本的養老護理制度是一種「按需養老護理」，將需護理程度分成了不能站立、不能步行、不能脫穿褲子、不能排便、不能用餐、不能吞咽食物、不能記憶等級別，並按照這些不同的級別提供登門訪問型、赴養老機構一日型、短期入住型、入住特別養老機構型、入住老人福利院等不同服務。

  結合上述的分級護理制度，日本目前正在推進一項「地區綜合護理服務系統」。具體來說，是要打造「30分鐘養老護理社區」，在距離大概30分鐘路程的社區內，建設配備小型養老護理服務設施的新型服務社區，推行小規模多功能型自家養老護理和登門訪問看護。

  日本養老護理分級制度對我們的啟發

  按照我國「9064」的養老原則，已經確定了以居家服務為主、社區照料和機構養老為輔的養老護理結構。但是無論從社區照料還是居家養老，都沒有形成一個標準規範的形式，更多的是各個運營機構自己的摸索和嘗試，既是對資源的浪費，也容易催生一些「打擦邊球」行為。

  目前我國對養老服務對象的分級是一個相對比較籠統的概念，「失能」「半失能」「失智」的分級並不能清晰地進行劃分，結果就是對一個群體中的老人統一照護標準，而沒有根據老人的實際情況給予細分。這項工作也許應該是我們下一步工作的一個重要的組成部分。

  3.人才建設

  日本目前65歲的老年人已超過2600萬，而養老護理人員卻嚴重不足，目前全國只有120萬名護理人員，2025年，對這類人員的需要將擴大到250萬人。而培養這方面的人才，除了醫護知識外，責任心也很重要，而且身體負擔很重，要經常值夜班。在日本，養老護理人員的工資待遇不高，平均月工資20萬日元。而日本國民人均月工資標準是50萬日元。為此，日本政府日前給每個養老護理人員每個月增加了1.5萬日元的工資。

  除待遇問題外，日本社會對於護理職業還存在一些偏見，認為是「上不得台面的工作」，導致願意從事這一行業的日本人並不多。大阪保健福祉專門學校是日本一流的護理培訓學校，但他們也承認，現在要招收到高素質並且符合年齡要求的護理學員越來越難。

  為緩解人力緊張帶來的窘境，日本民間自發成立了互助性質的NPO組織。他們成立組織專門來幫助那些行動不便的老人。自1994年成立以來，所有活動的目的都是填補養老護理保險覆蓋不到的領域。目前，會員平均年齡70多歲，最高齡的96歲。

  日本政府也正在考慮引進「外援」緩解人力資源危機。日本政府目前已與菲律賓、印尼等國簽訂協議，將從這些國家引進一些護理人員。但前提是要通過日文的「介護考試」，據說目前外國人通過率非常低。

  互動平台

  外援對於中國龐大的人口結構而言，顯然是不合適的。發掘自身資源，擴大養老服務人才隊伍建設，提高服務人才的待遇和社會地位才是解決這個矛盾的根本。我國政府已經充分意識到這一點，近年來通過政策引導、財政補貼等多種形式，加大了對養老護理人才培養的投入，通過輿論引導逐步提高了養老護理人員的社會關注和認可度。但是目前的養老護理人才隊伍年齡結構普遍偏大、知識層次不高，如何引導並使隊伍年齡結構趨向年輕化、人員素質趨向高素質，是未來人才隊伍建設的重中之重。