第六章 集 思廣益

  財政預算！

  杜睿給了這個時代的大唐精英們一個全新的概念，財政預算這回事兒，要是放在杜睿生活過的前世，即便是不知道其中更深意義的人都能知道一個大概，最為直觀的就是，電視節目裡，網絡上時常會出現一條礙眼的新聞，小日本或者大老美時不時的就會因中**費支出的透明度，橫加指責，而軍費支出也是財政預算的一部分。

  如果從專業角度來解釋的話，財政預算就是政府活動計劃的一個反映，它體現了政府及其財政活動的範圍、政府在特定時期所要實現的政策目標和政策手段。預算是對未來一定時期內收支安排的預測、計劃。也可以被解釋為是一種管理工具，在日常生活乃至國家行政管理中被廣泛採用。就財政而言，財政預算就是由政府編制、經立法機關審批、反映政府一個財政年度內的收支狀況的計劃。

  財政預算由一般財政收入和財政預算支出組成。財政預算收入主要是指部門所屬事業單位取得的財政撥款、行政單位預算外資金、事業收入、事業單位經營收入、其他收入等；財政預算支出是指部門及所屬事業單位的行政經費、各項事業經費、社會保障支出、基本建設支出、挖潛改造支出、科技三項費用及其他支出。而基金預算收入是指部門按照政策規定取得的基金收入。基金預算支出是指部門按照政策規定從基金中開支的各項支出。

  從形式上看，它是按照一定標準將政府財政收支計劃分門別類地反映在一個收支對照表中，從內容上看，它是對政府年度財政收支的規模和結構所作的安排，表明政府在財政年度內計劃從事的主要工作及其成本，政府又如何為這些成本籌集資金。與一般預算不同的是，財政預算是具有法律效力的文件。作為財政預算基本內容的級次劃分、收支內容、管理職權劃分等等，都是以預算法的形式規定的，預算的編制、執行和決算的過程也是在預算法的規範下進行的。財政預算編制後要經國家立法機構審查批准後方能公布並組織實施；預算的執行過程受法律的嚴格制約，不經法定程序，任何人無權改變預算規定的各項收支指標，通過預算的法制化管理使政府的財政行為置於民眾的監督之下。

  財政預算是政府調節經濟和社會發展的重要工具。在市場經濟條件下，當市場難以保持自身均衡發展時，政府可以根據市場經濟運行狀況，選擇適當的預算總量或結構政策，用預算手段去彌補市場缺陷，謀求經濟的穩定增長。

  現代財政預算制度最早出現於英國，英國是近代資本主義和現代議會制度的發源地。在14到15世紀，新興資產階級的力量逐步壯大，他們充分利用議會同封建統治者爭奪財政支配權。他們要求政府的各項收支必須事先作計劃，經議會審查通過後才能執行，財政資金的使用要受議會監督，以此限制封建君主的財政權。歐美其他國家財政預算制度的確立相對較晚。以美國為例，早期的憲法中並沒有關於預算制度的規定，直到1800年才規定財政部要向國會報告財政收支，但這時的財政收支報告只是一個匯總的情況而已。

  美國南北戰爭後的1865年，國會成立了一個撥款委員會，主管財政收支問題。1908年，美國聯邦財政收支連續出現赤字，才促使美國政府考慮建立聯邦預算制度。

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  第一次世界大戰後，美國國會在1921年通過了《預算審計法案》，正式規定總統每年要向國會提出預算報告。

  財政預算首先要具有法定性。這不僅指財政預算的產生過程必須嚴格通過法定程序，而且指財政預算的收支範圍和方向均有相應的法規為依據。

  其次就是精細性。這是指財政預算的安排是詳細的，有精確說明的，而且有相應的表式。也就是說，政府各項收支的來龍去脈都是清楚的，有根據的。

  其三是完整性。這是指政府收支都應在財政預算中得到反映，也就是說法規規定的預算收支都應列入財政預算。

  其四時效性。財政預算的時效通常為一年。

  最後是公開性。財政預算在本質上是反映公共需求和公共商品供給的計劃。既然政府代表公眾利益，財政預算就必須向公眾公開，便於公眾監督。這不僅有利於政府的清正廉潔，而且有利於預算效率的提高。

  當然，目前來說杜睿要求大唐的各個政府職能部門做到這一點，還有些難度，他之所以將財政預算的這個概念提前一千多年的時間提出來，除了是要提高政府的辦事效率，以及對官員的能力進行考評之外，更重要的還是，他希望財政預算能成為大唐政府的一種習慣，以後通過財政預算的這種方式，對今後的政府運作，起到一定的約束力。

  不過，想要通過這個提案卻不是一件簡單的事情，至少看其餘六部尚書的臉色，杜睿就能知道，這個財政預算一旦出台的話，他們在日常的工作當中，肯定會被套上無數的枷鎖。

  原本沒有財政預算的時候，他們雖然從戶部拿錢不大容易，可是總歸是有辦法的，而一旦財政預算出台了，他們再想要錢，沒問題，把全年的財政預算拿出來，然後經過審批一個大子兒都不會少你的，不過超值了的話，再想要錢，沒有正當的理由，那是門兒都沒有，否則的話，只能說你這個官做得不稱職。

  不過也不是沒有好處，至少撥到自己部門的錢，就完全是他們自己說了算了，別人不能指手畫腳，這無疑能讓他們手中的權利變大。

  最終在猶豫了半天之後，禮部尚書李璟恆率先表示了贊同，這個好理解，禮部主要是管科舉考試、教育、外交、以及各種祭祀大典，這些方面都有一定套路，可以說財政預算方案對禮部的影響最小，李璟恆稍一想就明白，因此表示了贊同。

  接著刑部尚書杜癢盛和總參謀部尚書王玄策也表示了支持，財政預算對他們部門的影響也不是很大，剩下工部、吏部、兵部，也不用想了，三省七部十幾個重臣都同意了，剩下他們三人能反對得了嗎？

  其實最可憐的要數工部尚書張言碩，因為工部管著全國的各項工程，宮室修葺，城防加固，還有治理河道，建設道路，財政預算最複雜，而工作效益也最直觀，績效預算自然是對他影響最大。

  張言碩現在是滿腹的苦水，不知道向什麼地方傾訴，可是提出這個議案的是他的老師，他又不能反對，因為他能看得出來，這個財政預算的法案一旦通過，實施的話，絕對是利國利民。

  對此，張言碩也只能暗自決定，等到散會之後，要找上自家老師，好好商量一番，看看能不能等到之後制定預算的時候，多批給他一些，至少不能錢到用時方恨少。

  對於提案順利通過，杜睿也不感覺如何欣喜，如今內閣之中，差不多都是他這一系的人，尤其還多是他的弟子，他所提出的各種建議，能得到閣員的支持，這倒也不是杜睿以勢壓人，而是之前大唐中樞重新洗牌的時候，被他提拔上來的人，大多都具有開拓型的思維，而非那種保守的、固步不前的人。

  這些身居內閣，掌控著大唐發展方向的時代精英，都擁有著超越常人的眼光，使他們能正確理解杜睿從後世帶來的這些方案，並根據實際去其糟粕，取其精華。並且內閣成員之間超常的凝聚力、又為杜睿的這些政策提供了最有力的支撐。

  雖然洪武帝李賢擁有最終的決定權，可是這個決定權有大半都掌握在杜睿的手上，至少在李賢親政之前是這樣的，這也是杜睿所得出的政策得以實施一種保障。

  這項財政預算計劃，內閣共花了三天時間商討完善，其中許多具體的方略引起了熱烈的爭辯。

  比如，要實行財政預算，就必須先成立一個審計部門，負責審計各部院提交上來的財政預算申請。

  戶部尚書高智周自然希望將這個審計部門置於戶部之下，由戶部根據歲入，審核各部門的預算，這自然遭到了其他六部尚書的強烈反對，一但這個審計部門置於戶部之下，戶部就能凌駕於其他六部之上，這是絕對不行的，杜睿也不會答應。

  此事爭了半天，最後多方妥協之後，在尚書省下另設一司，是為審計司，位在七部之下，卻不屬於任何一部，由尚書省直接領導，對尚書省直接負責，專門負責審核各部門的財政預算。

  討論到最後，杜睿拍板決定，從明年起，大唐將全面施行財政預算制度，全年財政預算將由兩個部分組成：第一種預算是由下而上，具體點說比如工部，首先由工部下屬的各個部門主官根據本部門的人員編制、工程計劃，按實際需要，將來年的支出預算統一交到工部尚書手上，由工部尚書審定之後，提交尚書省審計司。

  審計司根據工程計劃，詳細核算到底需不需要這麼多資金，得出評估後將預算申請與評估報告一同交給內閣討論。

  由內閣和皇帝一起，根據審計司評估報告、以及戶部提交的歲入總額、和來年的經濟預測，進行全局把關，最終決定這項工程是否施行，哪項支出應該優先照顧。

  最後戶部再按內閣的決定予以撥款。

  第二種預算是由上而下，也就是內閣根據國家的需要，制定出各種長遠的戰略目標，比如治河工程，或者對外開戰，對民生的投入等等，目標制定好後，將具體工作分派給相關部門。各部門核算出完成這項任務需要多少資金，將預算提交審計司審核，經內閣確認，戶部撥款。

  以前朝廷的財政支出，都是被動的，包括以前執掌行政權的大行台尚書令心裡也沒個底。哪裡需要錢了，就往哪裡砸，結果砸來砸去，到最後發現錢不夠用了，造成財政赤字。

  有些事情本來可以拖一拖，由於當時感覺國庫還有些錢，便都砸進去了，到後來有了更急迫的事情需要用錢。卻拿不出錢來，事情耽誤了，財政也透支了。

  就像後世的滿清政府一樣，雖然滿清政府的歲入不過幾千萬兩，但是應付一國之事，應該是富富裕裕的，可就是因為沒有嚴格的規劃，結果財政赤字越來越大，越來越填不滿，最後導致政府為了維持，只能不斷的盤剝百姓，越加腐化。

  如今大唐有了這項財政預算制度，基本就能化被動為主動，內閣的閣員在年初就能作一個宏觀把控，最大限度的控制財政赤字，把有數的資金用到最需要的地方去，讓大唐的財政支出從無序變成有序。

  在內閣決定之後，再將這項政策拿到朝會上去討論，這種討論已經不是施不施行的問題，而是讓各級官員拾遺補漏，使政策更加完善，更符合大唐的實際情況。

  甚至將這項政策通報全國，讓各地官員以及普通百姓加以討論，但凡有意見的，都可以上書朝廷，這是杜睿主動提議的，財政預算是他從後世帶來的一種政策，用到大唐這種君主制社會上，到底會出現什麼不良反應，他心裡同樣沒底。

  三個臭皮匠，還能頂一個諸葛亮呢，財政預算將關係到大唐今後的國策制定，以及各部門的運作方式，官員的績效評估，甚至有可能在大唐引發方方面面的變革。

  如此重大的一項政策，杜睿覺得有必要交給整個大唐各個階層的有識之士加以討論完善，這可是關係著國運的大事，容不得半點馬虎，更容不得閉門造車。

  而且杜睿還有更為深層次的考慮，那就是讓全國的百姓都參與到這項關乎著國運民生的大事中來，激發百姓主人翁的意識，他們學會關心政治，甚至對朝廷施政，起到一個監督的作用。

  正如杜睿所料想的一樣，這項政策一經公布出去，立即引起軒然大波，不僅是地方官吏，學子百姓，三教九流都開始熱烈討論這項政策。

  很快，杜睿就看到了他所期望的一幕，一個名叫楊宏斌的蘄州學子通過當地的官府直接上書內閣，提出了一個相當有針對性的意見，

  他提出，財政預算制度的完善，還需要一個績效審核部門的協同，某一筆錢撥給某個部門後，最後績效如何就需要對這個部門進行核實，不能光看這個部門的年底工作報告，否則財政預算就是一紙空談，反而給了各部門官員更多以權謀私的機會。

  同時他還提出，財政預算能否起作用，關鍵看審計司的職責履行得怎麼樣。審計司掌握著各門部的預算審核權，權力過大，必須另加以制約。否則若是審計司官員貪贓枉法，接受某些官員的賄賂後，在審計預算時予以偏袒，則財政預算制度反而會害國害民，國庫的錢都花到了不該花的地方，或者說本不該花這麼多錢，結果卻多支出了好幾倍。

  可以說楊宏斌這個學子一眼看到了問題的核心，並且真知灼見的指出了財政預算這項制度的脆弱性，以及應該完善的地方。

  杜睿在一次內閣會議的時候，根據楊宏斌提出的這些意見，修改政策的同時，還給予錢帛嘉獎。

  杜睿當真會留下這麼大的疏漏嗎？

  以他的見識，當然不會給自己，給大唐挖下這麼大的一個坑，他之所以只是籠統的提出財政預算的政策，而不是將後世那種比較完善的制度直接照搬過來，就是希望天下人都能夠集思廣益，一起來討論，完善。

  畢竟每一項制度的實施，都需要一個漫長的過程去試驗，研究，完善，這樣一來，能夠將全天下人的積極性都調動起來，讓他們一起來關心這個龐大帝國的發展，豈不更好。

  在楊宏斌這名學子被朝廷嘉獎之後，各地的官員、百姓的積極性也被調動了起來，畢竟這項政策原本就是關係著國運民生，關係著他們的切身利益，如今還能得到嘉獎，他們自然樂意開動思維了，結果，短短的時間內，關於這項政策，全國各地就匯集了許多改良意見，但凡有見地的，內閣都會予以接納，並給予嘉獎。

  真算來，這也是朝廷發現人才的一個機會，而百姓為能參與到國家大政中來，也倍感興奮，對朝廷也更加擁護。

  歷朝歷代以來，百姓都被冠以無知小民的稱呼，朝廷在施政的時候，很少會估計到他們的感受，可是現在朝廷居然願意接受他們的意見，並且重視他們的想法，這讓他們豈能不興奮。

  總體而言，財政預算這項政策的推出，全國上下支持的聲音占了八成以上，也只有那些思想守舊，頑固不化的老官僚才會大肆抨擊，反對到底。

  對於這樣的人，杜睿再一次展示出了他的鐵腕手段，但凡是反對的，一律罷免。

  杜睿之所以要等到明年再去實施這項政策，主要還是因為一項新政策的出台，未必能夠在短時間內，被人們所接受，就算是面對著天下的官員，杜睿也要給他們一個適應的階段，至少讓他們自己知道，想要讓自己的部門正常運轉，一年下來，究竟需要多少錢。

  財政預算政策頒布天下的當天，杜睿的府上就迎來了幾位客人，說是客人，其實說起來，對宋國公府哪一個都是熟門熟路的。

  高智周，張言碩，李獻寶，杜癢盛，杜睿門下的四大弟子。

  張言碩一進門就開始跟讀入訴苦，他位列工部尚書，可以說杜睿的這項財政預算的出台，首先針對的就是他，這兩天，他翻閱了以往的卷宗，頓時一個頭兩個大，要是按照新出台的政策，來制定財政預算的話，別說杜睿給了他一年的準備時間，就算是再給一年，他也理不出個頭緒來。

  「恩師！弟子自然知道財政預算於國於民皆有極大的好處，可是恩師也該為弟子思量一番，這天下的工程建設，哪一樣不是繁瑣至極的，短時間內，弟子實在是理不出個頭緒來，還望恩師賜教！」

  張言碩原本只是熱心百工，後來還是在杜睿的影響下，才對政治產生了興趣，要是讓他研製火器，那自然是行家裡手，可是如今要讓他擺弄算盤珠，他確實不知道該如何下手了。

  杜睿聽著張言碩抱怨，心中也是一陣暗笑，道：「你身為工部尚書，難道還要事必躬親不成，手下那麼多人，你不擅長，總歸是有擅長的。」

  張言碩苦著一張臉，道：「可是恩師，這天下的工程何其多，弟子也是不知道該如何著手統計啊！這兩日，弟子整日裡泡在工部衙門，單單是那些卷宗，就讓弟子苦不堪言了！」

  杜睿聞言，笑罵道：「怎的！？你這般說，是覺得為師就清閒了不成！」

  張言碩聞言一愣，連忙解釋道：「弟子不敢！弟子不敢！恩師掌管天下事，自然是要比弟子勞累的！」

  杜睿故意寒著一張臉，道：「既然知道為師勞累，你等做弟子的，難道就不能替為師分憂，財政預算政策，方才出台，你等尚且不懂其中真諦，便來為師府上訴苦，難道你們要為師自打耳光，再將你們從現在的位子上撤下來！」

  張言碩等人見杜睿惱了，紛紛起身，連稱不敢。

  杜睿消了消火氣，接著道：「為師知道，財政預算甚是繁雜，這才給了你們一年的時間加以熟悉，為師將你們提拔到眼下的位置，一是因為你們的才學可堪早就，其二就是盼著你們能為為師分憂！可明白了！」

  張言碩也是對自己方才的言行有些後悔，忙道：「恩師放心，弟子一定不讓恩師失望！」

  杜睿點了點頭，接著道：「你們四個如今都身居高位，當常思為國效力，報答君恩，切不可懈怠，為師知道你們的難處，可是財政預算，事在必行，歷朝歷代都在將要開源節流，充盈庫府，這財政預算就是在節流，雖說是在花錢，可是這個錢也要看是怎麼花出去的，花的值得，那就叫節流，若是不值得，那就叫浪費，從今以後，不單單戶部是咱大唐的錢袋子，你們其他各個部也都是一樣，你們少花，花的好，同樣是在為大唐節流，這是為師對你們的期望，希望你們不要讓為師失望！」

  杜睿都把話說到這個份上了，張言碩等人還有什麼好說的，一個個連聲應下。

  這時高智周突然問了一句：「恩師！既然是開源節流，那麼財政預算是在節流，那又該如何開源！？」

  高智周是戶部尚書，他最關心的就是自己的口袋裡能有多少錢，縱觀歷朝歷代的戶部尚書，大概大唐的戶部尚書是最為輕鬆的。

  歷朝歷代以來，坐上戶部尚書這個位子的官員，與其說是錢袋子，倒不如說是錢耙子，他們的主要任務不是應該如何花錢，而是如何撈錢，才能滿足皇帝的胃口。

  現在大唐的國庫充盈，就算是什麼都不做，也能維持朝廷正常十年運轉了，可是誰會嫌錢多，只有口袋裡的錢多了，高智周的腰板才能硬起來，才能在內閣和師兄弟們爭吵。

  杜睿聞言一笑，從書案上拿起了一份資料，遞給了高智周，道：「你今天回去之後，將這份資料好好看看，至於你所關心的該如何開源，等到明日內閣會議的時候，為師會提出來，讓閣員們一通討論！」

  高智周沒想到杜睿早有準備，滿是欣喜的接了過去，剛一看標題，就楞住了一一徵收奢侈品稅的規定！

  奢侈品！？

  高智周只覺得自己腦子有些不夠用了，不是因為他的才學不夠，而是因為他自家的恩師思維實在是過於天馬行空了，讓他接招都有些應接不暇。

  高智周迫不及待的就翻看了起來，時而眉頭禁皺，時而面帶憤然，時而興高采烈，時而拍案叫好，讓張言碩等師兄弟一個個都是摸不著頭腦。

  「恩師！這項政策要是實施了的話，恩師當年所說的免徵農業稅的願望，就可以實現了！」

  免徵農業稅！

  從高智周的嘴裡蹦出這麼幾個字來，簡直就是石破天驚，自古以來，華夏都是民以食為天，士農工商，農民在社會當中的地位頗高，他們要負責為國家輸送血液，營養。

  如果免徵農業稅的話，對天下的百姓自然是天大的好事，可是國家該怎麼辦？最簡單的來說，吃什麼啊！？