能源體系的政策保障
2024-10-13 11:22:46
作者： 吳廷璆
為確保整個能源鏈條的穩定、環保、高效和安全，日本政府主要針對相關重點環節而採取了行之有效、頗具特色的舉措。
第一，在「採購」環節，通過協調綜合國力、實施多元化與替代等措施，確保能源供給的穩定。
首先，「能源外交」一直作為日本外交政策的重要一環。「3·11」大地震後，日本外務省更強調能源外交的重要性：「日本90%一次能源以及過半的主要礦物資源依賴進口，而且，（福島核事故之後）發電部門對化石燃料的依存度再度增強。因此，日本必須在能源資源穩定供給方面加強外交努力。」②為此，日本政府還提出了四點具體措施：一是加強駐外使領館對資源相關信息的收集與分析，成立「在外使領館能源·礦物資源戰略會議」，創設「能源·礦物資源專門官員制度」；二是強化與資源國之間的全面互惠合作關係，其形式包括任命駐外大使展開全方位外交、加強首腦及外務大臣級別外交會晤、利用政府援助資金（ODA）、簽署兩國間投資協定或EPA/FTA等，與能源資源國家建立穩定關係；三是利用相關國際框架與規則，來保證能源市場的穩定性、應對緊急事態，如加強與IEA、IEF等機構合作、積極參與ECT、EITI條約等；[4]四是確保能源國際運輸安全，主動打擊海盜行動、強化與各國合作、強化日美合作等。
除了重視能源外交之外，日本政府還積極推行「進口多元化戰略」和「石油替代政策」，極力避免對中東及石油能源的嚴重依賴。兩次石油危機之後，日本加大從中國、印度尼西亞以及俄羅斯等其他國家進口原油。到1987年，日本從中東地區進口原油占比已經從1967年高達91.2%比例降至67.9%。但是，這種努力似乎並不見效，到2011年日本對中東原油進口占比再度升至85.1%。[5]除此之外，日本政府還通過提供風險資金等方式，扶植日本能源勘探企業到世界各地開發、培育關聯企業。如2004年成立了獨立行政法人「石油天然氣金屬礦物資源機構」（JOGMEC）。國際協力銀行（JBIC）、日本貿易保險（NEXI）等政府系的金融機構或投資機構也積極對海外資源開發提供各種支持。
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「石油替代政策」主要是拓展氣體能源，包括液化天然氣LNG和液化石油氣LP以及煤炭能源等。1969年開始日本便從美國阿拉斯加、東南亞以及中東地區進口液化天然氣（LNG），到2011年，天然氣已占日本一次能源供給的23.3%，進口量達8318萬噸，其中，70%用於發電，30%為城市燃氣用。[6]70年代它又開始進口液化石油氣（LP），此前主要是由日本國內石油精煉企業提供。到2011年，其進口量已達1270萬噸，主要用於家庭和工業燃氣。煤炭也成為替代石油的重要能源之一，1970年日本進口煤炭首次超過國產煤炭產量，1988年突破1億噸，2011年達到17537萬噸，其一次能源消耗占比升至22%。
核電也是「替代石油政策」的非石化能源。自1954年開始，日本發電企業開始興建核電站，截至2011年2月，日本運行商業核電機組達到54座，成為僅次於美國和法國的世界第三大核電國家。2010年其核電發電量的一次能源消占比達11.3%。[7]民主黨領導的日本政府曾計劃大力推進核電以兌現《京都議定書》的國際承諾，實現減排任務。它計劃到2030年興建14座核電站，核電設備利用率從2008年60%提升至90%，核電電力供應比率2020年提升至50%，2030年提至70%。[8]
第二，在「生產」環節，重視效率、建立應急儲備、完善制度、依靠技術進步。
發揮市場規律的作用，追求「具有經濟效率」（Economic Efficiency）——這一直是日本政府建設能源供給體系的方向和目標。1951年日本放開民間企業進口石油禁令，但由於當時外匯資源緊張，而實施了「外匯配給制度」。1962年根據《貿易匯率自由化計劃大綱》（1960）規定，對石油進口採取自由化措施，頒布《石油業法》，通過放開石油精煉業許可制，來實現石油供給的穩定和低價目標。為應對石油危機，1973年日本政府頒布《國民生活安定緊急措施法》和《石油供需適當化法》（即「緊急石油二法」），加強政府調控的同時，重點以調整供需關係來緩解價格壓力。1975年又推出《石油儲備法》，明確了政府與市場之間的分工，前者制定科學的儲備目標，石油業者承擔必要的儲備義務。1981年日本實現「90天石油儲備計劃」，1998年又實現「140天石油儲備計劃」。[9]
產品質量管理也成為日本政府干預市場的重要著力點。1976年日本頒布《揮髮油銷售業法》，對汽油供應及質量保證進行了明確規定。1985年又頒布《特定石油製品進口臨時措施法》，在促進汽油、柴油、煤油等進口的同時，規範了進入石油精煉業的企業標準和產品質量。
逐步開放市場，降低進入門檻是日本政府導入充分競爭的有力舉措。80年代中後期以來，規制緩和也成為能源政策改革的重要舉措。為了提升日本石油產業的國際競爭力，日本政府改革目標就是通過擴大流通環節自由度，釋放市場活力。1987—1993年進行了第一次規模較大的規制改革，政府先後放開二次和一次精煉設備許可；廢除對汽油、煤油生產及原油處理的一系列政府指導；廢除重油進口關稅配額制度（TQ）。1996—2002年又實施了第二次大規模規制改革，重點改革進口規制措施：1995年頒布《石油關聯整備法》，擴大石油產品進口自由化；1997年修改石油產品出口認可制，放開出口管理；2002年徹底廢除《石油業法》，實現了石油產業自由化目標。
政府採取的環境保護措施也重點集中於生產環節。60年代日本曾出現嚴重環境污染問題，這迫使日本政府把環保納入能源「生產」環節，成為政府調控的重要目標。1968年出台了《大氣污染防止法》，重點針對硫氧化物（SOX）、氮氧化物（NOX）等排放物質實施嚴格限制，此舉導致各種排煙脫硫設備迅速進入市場並迅速發展。1975年日本政府又頒布汽油無鉛化措施，對汽車尾氣排放進行更嚴厲的控制。2005年強化了各種柴油車輛的尾氣限制，實現了對尾氣排放管控的全覆蓋。
第三，在「流通」環節，以電力改革為重點，推進化石產品自由競爭。
作為提供給終端消費者的二次能源產品，主要就是兩大類別——電力和化石燃料產品，就當前日本消費特徵而言，二者的市場占比為46%和54%。[10]日本政府長期關注電力事業改革，特別是1995年以來已先後實施了四次大規模改革，其目標就是促進市場競爭、提高電力供應效率。在化石燃料產品領域，日本政府的改革重點是不斷推進零售自由化的範圍。除了針對二次能源產品自身供應體系的改革之外，日本政府還把能源轉換損失作為政策改革的重點，因為從一次能源供給向二次能源供應轉換過程中，一般會產生超過3成以上的能源損失，特別是發電過程的能源轉換損失高達29%左右。[11]為此，日本政府鼓勵相關企業積極實施技術創新，依靠技術進步來改善能源轉換效率，提升能源供給效率。
1995年日本政府啟動第一次電力事業制度改革，目標是將「市場機制導入發電領域」，主要措施就是降低進入電力事業門檻，允許非電力企業向電力公司批發銷售電力，鼓勵了自發電以及送配電設備相關企業加入區域供電系統。1999年開始第二次電力事業改革，日本政府把改革矛頭指向電力零售，廢除電力合同的相關規定。2000年相當於日本電力供應量的26%實現了自由化，2004年達到40%、2005年進一步升至63%。[12]作為電力改革的重要成果包括：一是已有78家企業進入供電市場（截止2013年初），提供電力總量194萬kW·h（截至2011年底）；二是2011年大地震前，日本電價逐漸下降，1994—2009年間電費總共下降約20%。[13]
除電力改革之外，日本還進行了四次大規模燃氣改革。1995年放開了用氣大戶的自由購買空間，廢除了原有燃氣事業區域壟斷體制，年用氣量超過200萬立方米大客戶可自由選擇燃氣供應商。1999年又把年用氣量超過100萬立方米客戶也納入自由購買領域；2004年擴大到50萬立方米的中等客戶、2008年放寬至年10萬立方米小客戶。此外，燃氣價格以及委託供應制度方面也進行了相應改革。
注釋
[1]自給率：一國生產及生活所需一次能源的國內供應比率。20世紀70年代，核電開始成為一次能源重要組成，1985年的能源供應占比首次超過9%，1995年之後占比一度超過12%。由於核電原料鈾具有密度高、容易存儲特點，因此被稱作日本的「准國產能源」。若將核電作為自給能源的話，2010年日本能源自給率為19.5%。不過，2011年「3·11」大地震摧毀了日本的核電安全神話。
[2]二階俊博.「2006年版エネルギー白書の発行に當たって」，経済産業産業大臣、2006年8月。
[3]②経済産業省.エネルギー白書2013[R].2013.6.14，p104.外務省.エネルギー安全保障—安定的かつクリーンなエネルギー供給を目指 して[R].2013.10.4.
[4]IEA：國際能源署；IEF：國際能源論壇；ECT：能源憲章條約；EITI：採掘業透明度行動計劃。
[5]経済産業省.エネルギー白書 2013[R].2013.6.14，p114.
[6]経済産業省.エネルギー白書 2013[R].2013.6.14，p118.
[7]経済産業省.エネルギー白書 2013[R].2013.6.14，p103.
[8]日本政府.エネルギー基本計畫[R].2010年6月，p27.
[9]起初《石油儲備法》主要要求民間企業義務儲油，1978年開始開始實施國家儲備，即由國有石油公團進行國家儲備建設，如1998年實現的「140天石油儲備」中，民間企業義務是70天，其餘由國家法人機構承擔。経済産業省.エネルギー白書2013[R].2013.6.14，p191.此外，1987年日本政府還對LP實施50天儲備義務。
[10]みずほ銀行.エネルギー関連産業の競爭力強化に向けた取り組み[R].みずほ産業調査/42，2013年 No.2，p42.
[11]此外，化石燃料從一次能源轉換為二次能源也會產生5%左右的能源損耗。參見：みずほ銀行.エネルギー関連産業の競爭力強化に向けた取り組み[R].みずほ産業調査/42，2013年 No.2，p42.
[12]経済産業省.エネルギー白書 2013[R].2013.6.14，p223.
[13]経済産業省.エネルギー白書 2013[R].2013.6.14，p224.