4.日本信息產業管理體制改革的趨勢及其條件約束

  任何組織管理形式都有一定局限性，沒有絕對完美無缺的組織管理體系。A.D.錢德勒（Alfred D.Chandler）認為，「組織應該服從戰略」。然而，在信息產業管理體制問題上，日本卻正好相反，即戰略服從了組織。現行日本信息產業管理體制，既不同於獨立於政府之外美國獨立委員會制，也不同於英國政府獨立機構的統一負責制，而是傳統產業結構模式下管理職能自然延伸的結果。比如電子設備生產，歷史上歸屬通商產業省負責，因此中央省廳改革後自然歸屬經濟產業省；而通信事務等原由郵政省負責，那麼不管通信內容和形式如何變化，郵政省自然會無限延伸其歸屬權。但是，進入資訊時代以後，由於通信與電子計算機技術的融合趨向，設備生產、利用和技術開發等必然要求統一管理，因此，通產省和郵政省之間的爭權鬥爭自然也就不可避免。

  日本的信息產業管理體制應如何改革？受哪些條件的約束？下面擬從信息產業發展的特點和現狀、信息產業管理的運行機制及改革的決策機制三個角度進行分析。

  首先，由於其信息產業自身具有的規模經濟性、外在性、發展不確定性等特點，再加上各國國家具體國情的差異，很難說哪一種管理模式具有絕對的優越性。但是，產業融合已經成為不可逆轉的趨勢，因此，管理機構必須不失時機地推動和促進產業融合發展，以適應產業融合發展的需要。歷史上各國基本上是採取郵政電信一體化的管理體制，但是隨著時代的發展，郵政與電信逐漸實現了分離。在信息技術發展過程中，對於通信、計算機、廣播電視三個產業，多數國家曾經分別予以立法規制，因而原來的運營商只是在某一領域從事經營活動。隨著電子計算機技術的飛速發展，電話、電腦與電視出現了三網合一的趨向，各運營商為保證自己的競爭優勢，紛紛要求開放各種網絡限制，從事多領域的融合性經營活動。

  20世紀90年代，隨著泡沫經濟的崩潰，日本經濟長期處於蕭條之中，因而被稱為「失去的10年」。與美國經濟景氣相比較，其中最為明顯的是日本在信息技術方面的落後。2000年以後，日本又開始重複過去的追趕模式，大力推行國家IT戰略。經過幾年追趕，在IT的基礎設施建設方面，日本已經開始處於世界領先地位，但在軟體開發等領域，形勢仍然不容樂觀，其中表現最為突出的是日本IT業界的從屬性產業結構。例如在網絡GG的銷售中，流入雅虎（yahoo）、谷歌（google）、微軟（microsoft）等美國企業的比例正在逐年增加，不具有核心搜尋引擎的日本IT企業不得不向上述三個企業支付GG費用。另外，日本電子產品和汽車等雖然創造了世界一流，但手機卻難以打開國際市場。據美國IDC統計，2006年第一季度，諾基亞、摩托羅拉、三星三家手機生產占據世界市場的65%，而日本所有企業手機廠商生產總和仍不及居於第三位的三星一家。因此，安倍內閣提出要進一步開拓IT市場，提高日本手機市場的國際競爭力。

  從運行機制角度看，由於日本現行的信息產業管理體制是按照管理對象進行職能分割，因而存在著管理職能重疊、組織運作缺乏協調等問題。比如在信息和通信產業之間的數據通信服務和附加值通信網建立問題上，郵政省和通產省之間曾經進行了長時間的博弈，被稱為增值網絡（VAN）權限爭奪戰爭。通產省和郵政省分別向政府提出了自己的增值網絡（VAN）法案，並形成尖銳對立。郵政省認為，隨著電報產業的夕陽化和電話事業發展速度的減緩，未來的數據服務和圖像通信將急速擴大，增值網絡事業應該成為郵政省管轄下的主導產業。通產省則以美國自由開展增值網絡業務為依據，強烈批評郵政省提出的增值網絡事業法案的規制模式。

  在推動信息化建設過程中，許多信息化政策可能會橫跨內閤府、總務省、經濟產業省、文化廳等多個部門，但是，由於缺乏一個統一的協調機構，各個省廳往往各行其是。例如關於網絡安全建設問題，在2004年的預算中，總務省提出了關於確保行政信息化和網絡安全的推進方案，而經濟產業省則提出了關於確保電子交易和計算機等信息設備安全的推進方案，警察廳也推出關於防止病毒侵害和欺詐、不當接續等技術犯罪的方案，而防衛廳則提出自己的關於防禦網絡恐怖攻擊方案。幾個省分別提出自己的信息通信安全對策，但其間存在著嚴重的職能重疊問題。

  為迅速推動日本的信息產業發展，日本政府內閣官房中設立了IT戰略推進本部，但該機構只是一種戰略性規劃組織，而不是具體的政策制定機構和權力機關，而且其事務局成員全部來自各省廳，因而根本無法徹底打破省廳之間縱向分割的弊端，在具體政策問題上各省廳依然各自為政。

  此外，設計日本未來的信息管理體制問題，不得不考慮作為信息產業基礎的電信產業組織結構問題。民營化以來，圍繞著公正競爭秩序的建立和日本電信電話株式會社的存在方式問題，一直鬥爭不斷，並且很難說已經建立起了合理的產業組織結構。由於《電信事業法》與《日本電信電話株式會社法》並存，一方面日本電信電話株式會社接受《電信事業法》的約束，另一方面又同時作為特殊公司而獨立存在，日本電信電話株式會社的特殊地位和強大影響力有時甚至凌駕於主管政府機關之上。在郵政省強力主導下，新進入的電信運營商雖然得到很大發展，但由於受到日本電信電話株式會社與郵政省、新進入電信運營商之間長期爭鬥、郵政省自身存廢、管理職能縱向分割等問題的影響，一定程度上造成了日本信息產業發展的滯後局面，同時也凸顯了進行信息產業管理體制改革的必要性。然而，如果在沒有合理市場競爭環境的產業組織結構下，一味削弱行政管理職能，而實行事後規制的行政委員會制，則可能導致市場秩序的扭曲和對消費者利益的傷害。

  本章節來源於ʙᴀɴxɪᴀʙᴀ.ᴄᴏᴍ

  第三，信息產業管理體制改革，從本質上來說是一種行政管理體制的變革，因此必須按照遊戲規則通過政治手段加以解決。戰後日本在美國占領體制下，頒布了日本國憲法，建立了議會內閣制政體，並逐漸形成了日本所特有的政治政策機制，即利益集團決策機制。企業家、官僚和政治家以利益集團為中心，構成穩定的鐵三角，以維護本利益集團的既得權益為主線，各利益集團之間經過不斷博弈，結成一個按照不同領域劃分勢力範圍的，以企業家、官僚、族議員為代表的穩固社會化組織體系。青木昌彥將其稱為「分割性多元主義」或「官僚多元主義」[11]。

  這種「官僚制多元主義」社會組織體系具有很強的社會穩定功能，在追趕型經濟發展中十分有效。它能夠實現內部資源和信息的共享，規避外部風險，形成穩定的政策表達方法和渠道，制定出維護本集團利益的國家政策，並通過官僚主導的國家干預體制予以落實。

  但是這種體制又形成了極大的封閉性和保守性，不利於社會整體制度創新，因而難以適應資訊時代發展的要求。從1996年橋本龍太郎內閣開始，到小淵內閣和森喜朗內閣，日本進行了所謂近代以來的第三次改革，中央省廳縮減為12個，但對信息產業管理體制，卻沒有任何創新，只是按照原來的管理權限，原封不動地加以合併和順延。本來，中央省廳改革的理由之一是適應資訊時代的發展要求，調整工業化時代延續下來的政府管理體制及其運行機制，但在現存的政治體制和利益集團格局的制約下，改革只是做了形式上的調整，而未能實現真正意義上的根本變革。

  總之，信息產業的發展呼喚統一管理，解決信息產業管理中存在的分割管理、職能重疊、缺乏協調及產業組織不合理等問題，將是下一步日本信息管理體制改革的艱巨任務，但是，從日本現行的政治決策機制看，實現上述目標談何容易。

  注釋

  [1]陶長琪主編：《信息經濟學》，北京：經濟科學出版社，2001年，第291頁。

  [2]王俊豪：《美國聯邦通信委員會及其運行機制》，北京：經濟管理出版社，2003年。

  [3]直江重彥：《NTT民營化與產業政策問題》（NTT民営化と産業政策の課題），日本中央大學綜合政策學部 ，Discussion Paper NO.10 1994-12-2.

  [4]鈴木興太郎、南部鶴彥『日本の電気通信：競爭と規制の経済學』日本経済新聞社、1993年。

  [5]即增值網絡，Value-Added Network的縮寫，是指企業把通信處理裝置與電信公司的專用網絡相連接，然後使用通信處理程序不同的計算機來提供含有附加價值的通信服務。包括電信公司利用自己的通信網絡來提供含有附加價值的通信服務。

  [6]経済財政諮問會議會議議事要旨、2004年1月16日。

  [7]日本経済産業省事務次官記者會見、2007年1月15日。

  [8]社団法人経済団體連合會「IT分野の競爭政策と「新通信法（競爭促進法）」の骨子-IT革命推進に向けた情報通信法制の再構築に関する第二次提言-」，2001年12月18日。

  [9]池田信夫「「情報通信省」はよみがえるか」no.41経済産業研究所2004年1月21日。

  [10]中村伊知哉、菊池尚人「情報通信行政組織の再構築」『國際公共政策研究』第7卷第2號，2003年3月。

  [11]青木昌彥：《超越官僚制多元主義》，日本經濟產業研究所，2001年5月29日。