第七節 《食品·農業·農村基本法》的成立及其主要內容

  烏拉圭回合農業談判後開始的農基法改革，經歷了5年的醞釀，「食品·農業·農村基本法案」於1999年3月9日提交第145屆國會審議，同年7月16日公布實施。新農基法醞釀過程中，最為重要的環節在於對現行農基法的政策目標及其存在的問題進行現實性評價，進而提出新形勢下新政策的新法律體系。關於對農業基本法的評價，「農業基本法研究會」[29]在1996年9月提交的報告中做了詳細總結。其中指出，對農基法的評價包括兩方面內容，其一是對該法成立的背景、目的、內容進行重新審視；其二是整理該法律從體系下各項政策的成果，明確其現實意義。

  首先，報告就前者做了如下總結：1955年以後，日本經濟發展過程中，農業從事者收入與他產業從事者之間產生了很大的差距，這種差距不僅源於農業部門的成長與非農業部門的成長相比存在明顯的差距、消費者對農產品需求的變化、國際貿易自由化等問題的產生，其根本原因在於我國以零星農耕為主的農業構造之上。在以上背景下，農基法的政策目標毫無懸念地被定格在「通過提高農業生產率及農業從事者收入，達到矯正農業與他產業間在生產率上的差距，以及與他產業從事者間在生活水平上的差距」之上，很明顯農基法的目標是提高農業生產率及農業從事者的生活水平。報告中進一步指出，通常農業生產率的提高，必然帶來農業從事者的農業收入提高，生活水準上升的效果。但是，1961年農基法制定之際，有大約600萬的農戶，僅通過提高農業生產率這唯一的方法，提高所有農戶的生活水平幾乎是不可能的。必須一方面促使有發展前途的農戶擴大生產規模，達到自立經營水平；一方面使過小農縮小其經營規模向兼業轉化，或向他產業轉移；通過上述分流達到提高所有農戶生活水平的目的。這也是農基法提出了兩個並列的目標，即提高農業生產率與提高農業從業者的生活水平的原因。為此農政主要內容圍繞：以選擇性擴大生產為支柱的生產政策；以擴大農業經營、促進農地的集團化、提高農業生產的機械化等農業經營的近代化為支柱的構造政策；以及以保證主要農產品價格安定及農產品流通合理化為支柱的流通政策三個方面展開。

  其次，關於上述政策效果評價報告主要提出了以下幾點批評：政府希望通過上述支柱政策的實施達到以下目的：（1）隨著經濟的高度成長，農業的過剩人口被他產業吸收，農戶數量減少；（2）縮小經營規模及離農農戶的農地向擴大經營規模的農戶處匯集，達到提高農業生產率的效果；（3）農業生產的重點向需求增大的農產品轉移；（4）以上政策的實施可以達到不通過價格支持便能夠提高農戶收入、提高其生活水平的效果。但是，現在審視一下目前的狀態則可以發現，農業生產率的確有所上升，但是不得不說與他產業相比仍然存在很大的差距；在一些地區及部門，農業構造並未得到很好的改善，培育自立經營農戶的目標也未能實現；至於農業從事者生活水平上與他產業從事者間的平衡問題，雖然農戶的平均收入有所提高，但是其主要部分是依靠兼業收入，而並非依靠農業發展所得；選擇性擴大生產雖然在一定程度上擴大了蔬菜、水果、畜產品的生產，但同時帶來了特定農產品的生產過剩現象，導致不得不導入生產調整政策。儘管農基法當初的目標未能完全實現，但是仍具有一定的意義：（1）在農政改革的目標及手段上體現了國家的堅定意圖，並成為地方公共團體的政策及農業從事者經營的明確方針；（2）根據該方針，在一定程度上得到誘導國家政策的實施及促進其轉向；（3）對應國家政策的實施，充實農業預算。

  再次，針對制定新農基法的必要性，報告指出：農基法成立開始已經過去了35年，其間日本經濟社會在「接軌歐美」的目標下，努力追求效率性及經濟富裕，達到了飛速發展；結果成為為數不多的經濟大國，國民生活水平也得到顯著提高。在這個過程中，農業·農村，不僅要對應國民對食品的高度化、多樣化需求，同時要為經濟發展向他產業提供必要的勞動力、土地等，對經濟發展及國民生活水平的提高做出了很大的貢獻。然而農業·農村在以上過程中發生了很大的變化：（1）雖然農戶的生活水平得到提高，但農業勞動力向他產業流出，兼業化現象擴大；（2）農業就業人口減少、老齡化現象嚴重，放棄耕種的農地數量增加，致使農業生產額降低；（3）全球化的進展及食品需求的變化，使農產品進口增大、食品自給率降低；（4）生產成本的提高及日元升值，造成農產品內外價格差距增加；（5）城市近郊的城市化進程，使偏遠農村地區產生過疏化及老齡化現象，農村的地緣關係難以維持。以上均需要改革現行農業政策，明確今後國民經濟中食品、農業、農村應盡的作用及其地位。

  最後，報告提出新農基法制定過程中必須注意的幾個焦點問題是：

  （1）確保食品的安全供給；（2）促進食品產業的活性化；（3）重視消費者視點；（4）實現新型農業構造，包括促進農地流動、確保農業從事者數量；（5）推進自由經營的展開，包括擴大大米生產調整政策、農業基礎整備及技術開發等政策的自由度；（6）確保農業經營的安定性，包括導入市場原理、調整國境措施等；（7）強調農業的多面性機能，包括農業的環境保護、削減環境負荷等機能；（8）維持、發展農村地緣關係。

  在以上理論體系下，新農基法的研究、制定全面展開，1999年3月開始，「食品·農業·農村基本法案」在第145屆國會上審議，屆時農水省大臣中川昭一的立案陳述，基本延續了以上報告的內容，同時指出：「現行農業基本法，於昭和26年（1961年——筆者注）鑑於當時的社會經濟動向制定，為我國農業的發展指明了方向。但是在我國經濟急速成長及國際化進展過程中，我國的食品·農業·農村的狀況出現了巨大變化，雖然農業相關者做出了重大的成績，但是也發生了使國民感到不安的事態，為此必須對農基法進行改革。」關於「國民感到不安的事態」，中川指出了以下四點：（1）食品自給率的下降；（2）農業生產者的老齡化及農業從事者的不足；（3）農地面積的減少及棄耕地的增加；（4）農村地區的老齡化、過疏化及地緣關係的衰退。可見日本食品、農業、農村所面臨的問題非常嚴重，解決以上問題成為新農基法成立的主要目的。1999年7月16日，《食品·農業·農村基本法》公布並開始實施，其基本理念包括四個方面，即確保食品的安全供給，發揮農業的多面性機能，促進農業的可持續性發展，振興農村。其主要政策內容可見表10-5。

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  表10-5 新舊兩個基本法的主要內容變化

  綜上，以農地改革及農業增產為起點的戰後日本農政，於1955年開始出現轉折的契機。1955年日本進入經濟高度增長期，農業環境也隨之出現變化。在1956年的《經濟白書》中政府不僅宣言戰後經濟復甦期結束，同時預示今後農業結構將成為經濟發展的桎梏，農業政策的方向必須進行調整。1961年成立的農基法，提出了「農業構造政策」理念，農政方向開始轉至擴大農業生產規模之上。然而必須注意的是，不僅農基法的理念與農地法理念之間存在一定的矛盾，即使是農基法本身對「自立經營農戶」的設想也無法適應農業構造政策的要求。農基法下的農政體系經過多次調整，雖然在其實施的將近40年中，農業現代化目標，乃至農村基礎整備等得到極大程度的提高，農民生活水平與他產業從事者之間的差距得以改善，但是其最終政策目標——改善農業結構、提高農業經營規模——仍然難以全面實現。1999年新農基法成立，21世紀新農政開始起步後仍然未能得到顯著的改善，日本農政仍然在探索新的、有效的，能夠使農業成為可持續性產業的政策措施。

  【注釋】

  [1] 詳細請參照前出楊棟樑著《日本近現代經濟史》，第263頁。

  [2] 前出加藤一郎·阪本楠彥編『日本農政の展開過程』，第312頁。

  [3] 「第七十二回帝國議會衆議院議事速記録第二號」，國立國會図書館所蔵。

  [4] 「第七十九回帝國議會衆議院議事速記録第五號」，國立國會図書館所蔵。

  [5] 「食料輸入問題ノ現段階、見透シ及対策 一九四六、一、二十五 CLO」，國立公文書館アジア歴史資料センター所蔵。

  [6] 「緊急開拓事業実施要領」，農地改革資料編纂委員會編『農地改革資料集成 第三巻』，農政調査會，1975年，第294—301頁。

  [7] 経済企畫庁「昭和31年 年次経済報告」，経済産業省ホームページ。

  [8] 農林省大臣官房企畫室編『農林白書：農林水産の現狀と問題點 昭和32年度』，日本農村調査會，1957年。

  [9] 「農業基本法案」內閣提交第44號，「農業基本法案」北山愛郎另11名提交的「眾法案第2號」。兩個法案同時在第38屆國會農林委員會上審議，最後內閣案被送交眾議院並通過審議。

  [10] 「第三十八回國會農林委員會第8號」，國立國會図書館所蔵。

  [11] 「第三十八回國會農林委員會第8號」，國立國會図書館所蔵。

  [12] 「第三十八回國會本會議第十號」，國立國會図書館所蔵。

  [13] 同上。

  [14] 「選擇性擴大生產」，根據農產品的需求選擇性擴大或減少農產品的生產。該政策的實施使牛奶、畜產品、蔬菜、水果等產品的生產大幅增加，麥子生產大幅減少。雖然大米同樣成為減產品種，但是為了保證主要糧食產品價格安定，大米價格政策實施，造成大米生產不斷擴大，剩餘米數量逐年增加。

  [15] 「自立經營農戶」，正常構成的家庭成員中的農業從事者，在發揮正常的能率下，保證基本完全就業規模的家族農業經營（1.5—2公頃），該農業從事者的收入能夠保證其與他產業從事者相同的生活水平。

  [16] 「生產調整政策」，對供需失衡的農產品實施的生產抑制政策。獎勵農戶對過剩農產品進行「減反」（減少耕種面積）或「轉耕」（轉種其他農產品）的政策。

  [17] 「核心農戶」。《1973年度農業白書》指出：「第二種兼業農戶（農外收入為主的兼業農戶——筆者注）已占總農戶的61%……所以必須注意的是，從維持強化國內的食品供給力的視點上看，包括自立經營在內的具有主要男子勞動力的農戶群，成為我國農業生產的核心性承擔者」。核心農戶的觀點在此首次出現，即農水省指出，除自立經營農戶之外的，主要農業從事者為男子的兼業農戶同樣是農業生產經營的「核心農戶」。

  [18] 原文『平成22年度食料·農業·農村白書』，「巻末付録 年次報告50年を振り返って」，農林水産省ホームページ。

  [19] 原文「総合農政の推進について」。

  [20] 原文農政審議會答申「80年代の農政の基本方向」。

  [21] 原文農政審議會答申「農産物の需要と生産の長期見通し」。

  [22] 原文農林水産省『昭和37年度農業白書』，第109頁，農林水産省ホームページ。

  [23] 原文農林水産省『昭和37年度農業白書』，第109—110頁。

  [24] 農林水産省『昭和49年度農業白書』（1974年度）第55頁，農林水産省ホームページ。

  [25] 原文會計検査院「コメの生産調整対策の実施狀況等について（要旨）」，農林水産省ホーム ページ。

  [26] 本間正義著『現代日本農業の政策過程』，慶応義塾大學出版會，2010年，第109頁。

  [27] 農業政策的最高審議機關，根據1961年《農業基本法》組建。當時該審議會設置於內閤府內，1984年移交農林水產省管轄。《農業基本法》中對該審議會的設立、構成、權力、義務等做了詳細的規定。1999年《農業基本法》廢除，農政審議會亦因此失去了其存在的法律依據。與此同時，隨著新農業基本法，即《食品·農業·農村基本法》（原文：「食料·農業·農村基本法」）的成立，以該法為依據的「食品·農業·農村政策審議會」（原文：「食料·農業·農村政策審議會」）亦相繼成立。此後，「食品·農業·農村政策審議會」代替「農政審議會」成為食品、農業、農村政策的最高審議機關。

  [28] 原文「新たな國際環境に対応した農政の展開方向」。

  [29] 原文「農業基本法に関する研究會」。受農水省大臣委託成立，由荏開津典生（日本著名農業經濟學家，東京大學名譽教授）擔任主席，負責研究、討論制定新農基法事宜。