第六節 戰時經濟體制下的土地制度

  二戰前的1920年代，在日本農業經濟關係中占據主導地位的地主與佃農的關係不斷惡化，佃農鬥爭頻發。為此如何調解地主與佃農之間的糾紛成為政府農地政策的焦點問題，1920年「租佃制度調查委員會」成立，完善租佃制度開始進入政府的議事日程。然而，從法律上制約租佃關係的「租佃法草案」因來自多方面的反對並未能進入國會審議程序， 1924（大正13）年7月《租佃調解法》公布。該法的第一條規定，「在產生佃租及其他租佃關係上的爭議之際，當事人可以向產生爭議的土地所在地區的法院申請調解」，明確了該法的意圖是通過法律程序「調解」租佃關係中產生的所有爭議。而日本政府並未放棄從法律上規制租佃關係的願望，「租佃法草案」終於在1931（昭和6）年2月，由政府提交第59屆帝國議會審議，雖然經修改後通過眾議院的審議，但貴族院審議未果，「租佃法草案」的立法失敗。此後從1934年至1937年「租佃法草案」曾5次出現在國會（第65、67、69、70、71屆）提案之中，但立法審議草案均為眾議院議員杉山元治郎等提交，並且審議未果，而政府方面關於該法案的動議自1931年「租佃法草案」審議失敗後一直沒有出現。

  1929年美國始發的世界經濟危機波及日本後，特別是農村經濟陷入困難境地，農業危機愈加嚴重，政府主導的「農山漁村經濟更生運動」隨即展開。該運動中，政府將「整備土地分配及土地利用的合理化，改善農業經營組織」作為重要目標提出，其中包括「農地分配的合理化，耕地的交換分合，自耕農地的維持創建，農地開墾，耕地改良，土地及資本利用的集中化，農業經營組織的多元化，農業組合的正當化」[35]等內容。可以看到農地相關政策的調整、弱化租佃關係的矛盾，同樣是政府希望在本次經濟更生運動中達到的重要目標。然而事與願違，1930年代後租佃關係仍然不斷惡化，佃農鬥爭逐漸擴大，直至1937年盧溝橋事變發生，日本國內進入戰時統制經濟體制之時，租佃關係仍未出現好轉。該時期佃農鬥爭的發展過程可見表7-12，佃農鬥爭的數量及參加人數，乃至涉及農地的面積均處於大幅度增長趨勢。

  表7-12 1930—1937年日本佃農鬥爭的發展（單位：人數=千人，土地面積=千公頃）

  根據農林省農務局編輯的《租佃年報》中的記載，1930年代的佃農鬥爭中，佃農的訴求與1920年代的佃農鬥爭有所不同，1920年代佃農的訴求主要集中於要求削減佃租之上，而1930年代佃農的訴求，則主要集中於反對因佃租滯納被收回租佃地的問題之上。無論是從佃農鬥爭大幅度增加或是從鬥爭內容的變化上，均能了解1930年代的農業危機帶給農業、農民，特別是佃農的打擊力度之大。1937年2月，政府向第70屆帝國議會提交「農地法草案」，指出：

  租佃調解法的實施，自耕農創建維持補助及其他相關政策的推行，使佃農鬥爭開始減少……但不幸的是近年來農村的蕭條及各種災害的影響，佃農鬥爭再次增加，特別是圍繞收回租佃地的鬥爭增加，其調解出現困難……現在租佃關係的法規不完備，舊的租佃習慣已經不符合時代的要求，僅靠租佃調解法也無法圓滿解決問題……整備農地使用收益關係的法制體系極為重要。農地法的主旨正是遵循互讓互助精神，一方面創建維持自耕地，一方面調整農地的使用收益關係、改善農地相關事宜、安定農戶的經濟及生活、促進農村振興。[36]

  對以上史料內容可解讀如下：（1） 《租佃調解法》的實施雖然一度使佃農鬥爭得到緩解，但是由於農業危機的影響，佃農鬥爭再次增加，並且鬥爭焦點升級，僅依靠《租佃調解法》已經無法解決兩者間的矛盾。（2）舊的不在法律規定之下的租佃關係已經不符合時代的要求，因此有必要整備法律體制，制定新的「農地使用收益關係的法制體系」，即本次提交國會審議的「農地法草案」。然而，「農地法草案」因林銑十郎內閣的總辭職，審議未果而立法失敗。1938年1月，政府向第73屆帝國議會提交「農地調整法草案」，農林省大臣有馬賴寧的法案提交理由陳述中，可以看到與上屆內閣農林大臣山田達之輔在「農地法草案」提交理由陳述中同樣的內容，即因「各地佃農鬥爭，特別是關於收回土地的鬥爭顯著增加，解決困難」，故希望通過「農地調整法」的成立，「調整、改善有關農地的各種關係」[37]。事實上，本次政府提交的「農地調整法草案」不僅基本繼承了「農地法草案」的精神，同時基本繼承了曾經多次審議未果的「租佃法草案」的精神，可以說政府從法律上規制農地各種關係，特別是租佃關係的願望終於在戰時統制經濟體制的壓力下，以《農地調整法》的形式，於1938年4月公布實施。關於該法的歷史意義，農政學家小倉武一給予了較高的評價，指出該法雖並未對土地制度給予「足夠的改善」，但是該法的成立邁開了改革「對通過地券的發行及地租改正在法律上承認的、具有『地主性』特點的土地所有權，乃至通過民法對該土地所有權進行了嚴格規定的日本近代土地制度的第一步」[38]。

  《農地調整法》指出可以在道府縣、市町村建立農地委員會，以便處理自耕農的創建與維持、租佃關係的調整、農地的交換分合以及其他農地相關事宜；政府通過該法的實施，及地方各級「農地委員會」的成立，加強統制農地的意圖非常明顯。《農地調整法》的主要內容如下：（1）為了自耕農的創建及維持，地方官廳有權要求與地主進行關於土地轉讓的協商。（2）農地的承租人具有向第三者主張租佃地物權的權利，出租人在承租人無背信行為的條件下，無權自行解約或拒絕續租，地主對租佃地進行處分之時，有義務向市町村農地委員會申報。[39]（3）未開墾地被用於自耕農創建事業之際，該事業實施者有權強行向所有者徵用該未開墾土地。（4）調解租佃糾紛之際，即使無當事者申訴，「租佃調解官」[40]及法院有權在其職權範圍內進行調解及判決。以上述法律條文為依據，第一，政府可以為了推行自耕農創建維持政策，即為了擴大自耕農的數量，要求地主轉讓手中的土地，乃至強行徵購地主手中的未開墾土地；第二，承租人可以拒絕中斷租佃關係，並當地主自行將土地另租或賣予他人之時，承租人可以對第三者主張對於土地的物權，租佃調解官有權強行調解租佃糾紛。無疑《農地調整法》出台後，租佃地土地所有者的物權被弱化，同時佃農對土地的使用權，乃至物權從法律上得到了一定的保護。然而值得注意的是，該法第一條中明確指出：「本法的目的在於，本著互讓互助的精神，為了達到穩定土地所有者及耕種者的地位及維持發展農業生產力、保證農村的經濟更生及和平的目標調整農地關係。」可見調整農地關係並非單純為了保護租佃者的權利，而是為了穩定土地所有者及耕種者兩者各自的地位，即減少租佃糾紛，最終達到保證農村經濟更生的目標；其中維持發展農業生產力、保證農村經濟更生的主要方法之一，便是該法鼎力推廣的「自耕農創建維持事業」。

  《農地調整法》成立後，自耕農創建維持事業迅速展開（見表7-13）。對表中數據可解讀如下：第一，戰時統制經濟體制下，自耕農創建維持事業出現了兩次高潮，一是初期的1937年至1939年間，一是終期的1943年至1945年間。前一個高潮，無疑因《農地調整法》的成立及實施，政府加強了自耕農創建維持事業的監管力度而出現，後者則與政府的「促進確立皇國農村政策」相關。1941年1月，農山漁村經濟更生運動結束後，政府出台了以「關於促進確立皇國農村事宜」[41]為題的內閣決議，指出「為了確保一定數量農村人口及實現主要糧食的自給，必須確立皇國農村使其成為維持培養皇國農業及農民的基地」[42]，其主要方法包括「建設標準農村、強化自耕農創建維持事業」等。為此政府加強了自耕農創建維持資金的投入，從初期的2千萬日元左右，最高增加至1944年的將近1億日元，後三年的年平均費用達6千萬日元以上，補助力度達到初期的三倍。

  第二，該時期創建及維持自耕農政策推行過程中，無論是耕地面積或是農戶數量上均有大幅的增長。值得注意的是，雖然整個戰時統制經濟時期，通過自耕農創建事業將近17.5萬公頃的農地成為自耕農地，在調整租佃關係上起到了一定程度的作用；但是仍然可以看到，租佃農地的面積在全國農地面積中所占的比例從1937年的46.4%，降至1945年的43.5%，僅僅降低了2.9個百分點，租佃農戶在全國農戶中所占的比例同樣沒有顯著的改善。

  

  表7-13 戰時統制經濟體制下自耕農創建及維持政策實施狀況

  除以上農地相關法律整備之外，政府還通過敕令的方式加強對農地制度的統制，於1939年12月及1941年1月，先後公布了「佃租統制令」及「臨時農地價格統制令」，對佃租及農地價格等進行嚴格控制。前者指出，佃租適用於同年公布的「價格統制令」中將物價鎖定為同年9月18日價格的規定，現有佃租不得任意提高，如現有佃租過高需要降低之際，必須經市町村或地方長官認可。但是由於該敕令以實物（大米）佃租為前提，在米價不斷升高的條件下，事實上並無法起到限制佃租上漲的作用。後者同樣對農地的販賣價格進行限制，規定農地價格以租賃價格為基礎，由農林省決定地價倍率係數計算，不得隨意提高，該倍率係數同樣鎖定於1939年9月18日價格係數。政府農地價格統制政策的出台，雖然與戰時體制下軍需工廠用地需求擴大，以及市民為了確保糧食等食物而購入農地事例的增加，使農地價格暴漲有關，但更主要的原因在於農地價格升高會使政府自耕農創建維持政策的實施出現一定的困難。

  綜上，十五年戰爭期間日本國內經濟體制，從國家壟斷資本主義發展為戰時國家壟斷資本主義，整個過程均與日本對中國的侵略密切相關。在這種以軍國主義為中心的國家壟斷資本主義體制下，從工業角度來看，軍工產業確實得到長足的發展，但是同時本已成為最大換匯產業的紡織業卻開始衰退；從農業角度來看，農業更是受到了毀滅性的打擊。在明治時期開始的整個日本資本主義發展過程中，經濟作物的種植、養殖業及果樹種植業的興起，使長期以來以大米為中心的農業生產結構得到一定的改善，然而戰爭經濟體制下的農業統制政策，特別是1937年以後，以主要糧食作物的生產為中心的農業政策的展開，使「農業生產脫離了大正時期以來的商業性發展方向，農業生產結構出現了數十年的退化」[43]。除此之外，農業生產量由於農業資材及勞動力減少而下降，戰爭末期國內糧食不足成為常態；加之1945年敗戰，日本不僅喪失了大量殖民地產大米的「移入」，並且有150萬左右因敗戰歸國的人員，導致日本在飢餓中迎來了軍國體制的崩潰。

  【注釋】

  [1] 暉峻衆三著『日本農業の百年のあゆみ』，有斐閣ブックス，1996年，第144頁。

  [2] 經濟學家島恭彥將該時期分為三個階段：1.1931—1936，向國家壟斷資本主義轉化階段；2.1936—1941，國家壟斷資本主義發展階段；3.1941—1945，國家壟斷資本主義的確立階段。詳細請參照島恭彥「戦爭と國家獨占資本主義」，岩波講座『日本歴史21現代4』，岩波書店，1968年，第3—47頁。

  [3] 尤·瓦爾加，匈牙利經濟學家（1879—1964），1918年任布達佩斯大學教授，1920年後移居蘇聯加入蘇聯共產黨，成為共產國際活動家，1927年以後從事學術活動，任蘇聯科學院世界經濟與世界政治研究所主宰。瓦爾加於1920年代後期，在美國經濟繁榮的背景下，指出世界經濟危機發生的可能性，以及其將於1934年結束並進入長期經濟蕭條期，瓦爾加亦因此成名。瓦爾加監修的《世界經濟危機史 1848—1935》是經濟危機研究必讀的史料，在我國該書由戴有振等翻譯，於1958年由世界知識出版社出版。

  [4] 原文「重要産業ノ統制二関スル法律」，1931年4月公布，1931年8月開始實施。

  [5] 起於軍事支出的通貨膨脹。九一八事變後日本出現因軍需景氣帶來的軍需通貨膨脹，從物價方面看，給國民生活帶來非常顯著的影響。據日本銀行調査局特別調査室編『満州事変以後の財政金融史』（日本銀行調査局特別調査室，1948年）記載：「1931年至1935年間，貨幣發行量增加40%，市場物價指數增長13%」，指出「國民生活水平並未能在軍需景氣中得到提高」。

  [6] 「國民精神総動員実施要綱」，國立國會図書館所蔵，https：//rnavi.ndl.go.jp/politics/entry/bib00143.php。

  [7] 「臨時資金調整法案」，「輸出入品等ニ関スル臨時措置ニ関スル法律案」，「軍需工業動員法ノ適用ニ関スル法律案」，「臨時船舶管理法案」，此外還有「支那事変ニ関スル臨時軍事費支弁ノ為公債発行ニ関スル法律案」，「臨時軍事費特別會計法案」，「支那事変ノ為従軍シタル軍人及軍屬ニ対スル租稅ノ減免、徴収猶予等ニ関スル法律案」，「外國為替管理法中改正法律案」，「米穀ノ応急措置ニ関スル法律案」，「臨時肥料配給統製法案」等法案。

  [8] 「第七十二回帝國議會衆議院支那事変ニ関スル臨時軍事費支弁ノ為公債発行ニ関スル法律案外四件委員會儀録（速記）第一回」，國立國會図書館所蔵。

  [9] 原文商工大臣官房調査課編『工場統計表 昭和1—15年』，內閣印刷局，1940年，國立國會圖書館所藏。

  [10] 特別是以農本主義者長野朗、權藤成卿等為首，在長野縣、山梨縣、群馬縣等養蠶縣成立的「自治農民協議會」，以及農本主義者和合恆男主導結成的農本主義政治團體日本農民協會等農民組織的活動最為突出。

  [11] 當時參加農工商救濟會議的七次官為大藏省、內務省、農林省、商工省、拓務省、鐵道省、通信省七省的次官，五相會議的參加者為大藏省、內務省、農林省、商工省、鐵道省五省的大臣。

  [12] 第63屆帝國議會因以農村救濟政策審議為主要內容，被稱為「救農議會」。

  [13] 1932年6月兵庫縣農會在縣管轄下6地區召開「農民自力更生慶典活動」，宣傳「農村自救」思想。昭和期的農本主義思潮中，更多農本自治主義成分，諸如權藤成卿的《自治民范》《農村自救論》，橋孝三郎的《日本愛國革新本義》《皇道國家農本建國論》等著作中，均包含農村自治、自救思想。因此，1932年前後展開的「農村救濟請願運動」中存在兩個支流，一是要求政府救濟運動，一是自力更生運動。

  [14] 「第63回帝國議會貴族院議事速記第二號」，國會國立図書館所蔵。

  [15] 「第63回帝國議會衆議院議事速記録第三號」，國會國立図書館所蔵。

  [16] 詳細請參照岡田知弘「経済更生運動と農村経済の再編」，『経済論叢』第129巻第6號，京都大學経済學會，1982年，第43頁。

  [17] 在本次經濟更生運動中農林省與內務省的協同工作，成為中央行政機構之間橫向協作的先例，具有劃時代意義。至此農林省通過農會系統對農村地區的行政指導方式出現了根本性的改變，即本次運動中農林省有權利用內務省管轄下的道府縣及市町村行政機構，對農村地區進行直接行政干預。這成為日本行政、政治史上值得重視的變化。

  [18] 內務省社會局社會部編『國民更生運動調査資料』，社會局社會部，1934年，第1—8頁。

  [19] 農林省編『農産漁村経済更生計畫樹立方針』，農林省，1932年，第2—3頁。

  [20] 原文「事変に伴う応召農山漁家の生活安定に関する件」。

  [21] 産業組合中央會福岡県支會編『時局と産業組合』，産業組合中央會福岡県支會，1937年，第2—3頁。

  [22] 原文「農作業従事者に関スル調査」。

  [23] 關於數字的說明請參照大內力著『農業史』，東洋経済新報社，1960年，第252頁。

  [24] 原文「米穀ノ応急措置ニ関スル法律」，「臨時肥料配給統製法」。

  [25] 「第四十四回帝國議會貴族院 米國法案外二件特別委員會議事速記録第一號」，國立國會図書館所蔵。

  [26] 指政府通過「穀物需求調節特別會計」——政府為了調節穀物市場價格列入的特別預算——的款項從國內穀物市場購入的穀物。

  [27] 「第七十二回帝國議會衆議院議事速記第二號 議長ノ報告」，國立國會図書館所蔵。

  [28] 「多肥農業」在廣義上是指通過大量施肥提高土地單位面積收成的農法，狹義上是指依靠單純勞動及投入金肥，特別是具有速效性的化學肥料提高農業生產力的「多勞、多肥零星農業經營法」。明治中期左右成立的「明治農法」具有「多肥農業」的特點。與機械化及土地改良相比，肥料的投資負擔較輕、回收較快，對零星農業經營來講是較為方便的提高農業收成的方法。

  [29] 自給肥料指農民可以自行入手的肥料，諸如堆肥、廄肥、糞尿、綠肥等。

  [30] 販賣肥料指以化學肥料為主的市場上販賣的肥料，與自給肥料相對應的肥料。

  [31] 「第七十二回帝國議會衆議院議事速記録第二號」，國立國會図書館所蔵。

  [32] 「官報 第三六七三號 昭和十四年四月六日 木曜日」，國立國會図書館所蔵。

  [33] 「官報 第四零二五號 昭和十五年六月八日 土曜日」，國立國會図書館所蔵。

  [34] 詳細請參照大門正克著『近代日本と農村社會―農民世界の変容と國家』，日本経済評論社，1994年。

  [35] 農林省編『農山漁村経済更生計畫樹立方針』，農林省，1932年，第16—19頁。

  [36] 「第七十回帝國議會衆議院議事速記録第十四號」，國立國會図書館所蔵。

  [37] 「第七十三回帝國議會衆議院議事速記録第八號」，國立國會図書館所蔵。

  [38] 小倉武一著『土地立法の史的考察』，農業総合研究所，1951年，第672頁。

  [39] 《農地調整法》的第八條第一款規定，「當無登記的租佃農地被轉租之後，可以向新租佃者主張該農地的物權」，即原租佃者具有向第三者主張該農地物權的權利，在一定程度上削弱了該農地的所有者、即地主的所有權；第九條第一款規定，「農地在承租人，除在無須出租人寬限佃租的情況下，肆意背信延遲繳納佃租之外，出租人無權自行解約租佃關係或拒絕續租」，加強了對農地租佃權的保護。

  [40] 「租佃調解官」，原文「小作官」，指根據《租佃調解法》設置的調解租佃紛爭的輔助機關，負責調查租佃關係的具體狀況、預防爭議及佃農鬥爭的產生、調解租佃紛爭。

  [41] 原文「皇國農村確立促進ニ関スル件」。

  [42] 「皇國農村確立促進ニ関スル件」，昭和前半期閣議決定等，國立國會図書館リサーチ·ナ ビ，https：//rnavi.ndl.go.jp/politics/entry/bib00424.php。

  [43] 島恭彥「戦爭と國家獨占資本主義」，岩波講座『日本歴史 現代4』，岩波書店，1968年，第40頁。