（三）國營日本郵政公社的制度性痼疾

  從表面上看，日本郵政公社的成立，可謂邁出了政企分開的一步。但在實際上，這一步只是撕開了舊管理體制的一道裂縫，而未改變舊體制的本質。這是因為，在公社負責人由政府任命、公社職工身份為國家公務員、公社事業發展計劃由政府批准、公社經營享有政府特殊優惠政策等核心權益問題上，依舊是新瓶裝舊藥，痼疾依舊，這些問題具體體現在以下方面。

  其一，郵政公社是國家政策保護的「聖域」。作為特定獨立行政法人，郵政公社的國有國營地位及其職工的權益有法律保障，經營上則依然具有「旱澇保收」性質。

  網際網路時代電子郵件的普及，使日本的信件郵遞業務受到巨大衝擊。1993年郵遞業務首次出現赤字，之後赤字經營幾乎成為常態。從2002年起，郵遞收入開始以年均2%—3%的速度遞減。2005年3月，全國24678個郵政局中多數處於經營虧損狀態。然而，郵政公社是國有國營的企業，郵遞業務的經營虧損可以用其他郵政事業的收入填補；郵政職工受國家公務員法保護，其工作權和基本薪酬穩定，郵政公社是不可以經營困難等理由自主裁員的。這種僵化的體制，導致了郵政業務遞減而人員編制不變的低效運營狀態。

  在納稅上，原本享受的特殊待遇並無多大改變。如表所示，與普通民間企業相比，郵政公社雖然也繳納消費稅和汽車稅，但不繳納法人稅、居民稅、事業稅、登記稅和印花稅，醫院、研修設施等固定資產免稅，其他固定資產也只是繳納半額地方稅。郵政儲蓄因為有政府提供信用擔保，所以不必像普通商業金融機構那樣上繳存款準備金。2003年，郵政公社因上述政策特惠被免除稅金11137億日元。這筆免交的稅金，實際上是一種變相的「看不見的財政補貼」。

  其二，郵政公社「與民爭利」導致了市場經濟扭曲。在郵遞業務上，公社成立前，郵政省既是郵政事業的監督管理者（裁判員），也是郵遞業務的直接實施者（運動員）。按照當時的法律，書信郵遞屬於國家壟斷的特殊業務，只能由郵政省管轄的郵局經營，民間企業不得參與。2002年頒布新的《郵政公社法》和《信函投遞法》後，打破了政府對普通信函投遞業務的壟斷，但同時對民間企業設置了很高的准入門檻，即民間企業開展普通信函投遞業務的前提條件是：必須擁有可以提供平信及明信片投遞服務的公司，必須在全國設置10萬個以上的信箱，且信箱的開啟每周須在六天以上。再者，依據《郵政法》和《信函投遞法》，日本郵政公社的郵政車輛可以在許多區域暢通無阻，而普通民間快遞企業卻要受「貨物汽車運送事業法」限制。更為重要的一個變化是，在民間快遞業取得普通信函投遞權的同時，國營郵政公社也獲得了向普通信函投遞以外的領域擴展業務的自由，結果導致物流業競爭更趨激烈。例如，日本郵政公社與勞森便利店合作開拓冷藏品郵遞和定時郵遞兩項業務後，嚴重擠壓了大和運輸等民間企業的活動空間。2004年，郵政物流系統承接的信函和包裹總計250.4億件，而著名的物流企業「大和運輸」的配送交易量僅為10.6億件。為此，大和運輸公司曾以日本郵政公社觸犯反壟斷法和「壓制民間企業」為由提出了訴訟。

  表7-4 日本郵政公社稅制上享受的優惠[12]

  表7-5 2003年度日本郵政公社享受的特惠利益②

  

  在郵政儲蓄業務上，擠壓商業金融的狀況沒有發生根本改變。日本向為個人儲蓄率很高的國家，個人儲蓄占城市銀行儲蓄的55%，占地方銀行和信用公庫的66.7%。郵政儲蓄的99.6%來自個人存款，這主要得益於政府擔保的信譽和遍布全國的營業網點。上世紀90年代泡沫經濟崩潰後，隨著北海道拓殖銀行、日本長期信用銀行等一大批金融機構的倒閉，為了規避與日俱增的信用風險，個人儲戶紛紛將存款從普通商業銀行轉入有政府背景的郵政儲蓄，致使郵政儲蓄空前膨脹。2000年總額達到250萬億日元。其後，隨著不良債權的清理和金融秩序整頓初見成效，個人儲蓄開始向普通商業銀行還流，但2003年成立郵政公社時，郵政儲蓄餘額仍然超過四大商業銀行的儲蓄總額，是無可爭議的日本第一大吸儲銀行。2004年度，郵政儲蓄業務部門總資產高達264.9萬億日元，經營利潤1.2萬億日元，一度超過民營企業盈利最多的豐田公司。

  表7-6 日本郵政儲蓄種類及儲蓄額的變化[13]（單位：萬億日元）

  在郵政簡易保險上，同樣形成了對民間保險業的擠壓。依據保險法規定，民間生命保險公司必須參加生命保險契約者保護機構，災害保險公司必須參加損害保險契約者保護機構，為此必須繳納相關保險費。相比之下，郵政簡易保險作為政府直接管理的公共事業，不僅具有保險額度小、手續簡便、以郵局為依託的便民服務網點多等特點，而且不必繳納相關的保險費，因此一直保持了龐大的營業規模。2001年，郵政簡易保險餘額達到202萬億日元高點，之後受改制等影響，2004年降至178萬億日元，在日本個人全部保險契約中，郵政簡易保險契約占37.6%，民間生命保險占53.7%。同年，日本郵政公社簡易保險總資產為121.3萬億日元，超過日本生命、第一生命、住友生命、明治安田等四大民間生命保險公司的資產總和，其日本第一大保險公司的地位無可撼動。對此，生命保險協會、日本損害保險協會猛烈抨擊簡易生命保險嚴重衝擊了民間保險市場，強烈呼籲改革。

  表7-7 日本郵政簡易生命保險餘額的變動[14]（單位：萬億日元）

  其三，郵政公社依然發揮著資金上為政府輸血的功能。2001年的中央機構改革撤銷了郵政省及大蔵省資金運用部以後，政府各類特殊法人運營資金的籌措，由原來的資金運用部計劃調配，改為總務省發行財政投融資國債解決。因此，從理論上講，2003年日本郵政公社成立後，按照獨立核算原則，已經可以自主決定郵政儲蓄和簡易保險資金的用途。但在總務省郵政廳的管轄下，公社的自主經營是不現實的。2003年度郵政公社的郵政儲蓄和簡易保險資金額為349.2萬億日元，其中82%即287.7萬億日元用在了購買國債、財政投融資、地方債及借款上。另據統計，2004年度末，日本的國家債務（包括財政投資債）和地方債務升至719萬億日元，其中44%即316萬億日元來自郵政儲蓄和簡易保險。這意味著，只要郵政公社的體制不變，日本政府就可以繼續控制郵政儲蓄和簡易保險資金，並利用這一巨大資源干預國民經濟，護航體制也將在此資源的滋育下繼續溫存。

  表7-8 2003年度郵政儲蓄和簡易保險資金的主要用途[15]（單位：萬億日元）

  戰後日本政府護航體制的構建源於兩個前提：一是對戰前經濟發展模式的反思，由此形成的理念是承認市場經濟的自由和效率，但自由不等於放任，國家要對市場進行必要干預；二是戰後經濟發展長期性資金和技術供給短缺的約束條件，要打破約束，政府必須有所作為，並掌握可以作為的資源。戰後日本經濟高速發展的實踐表明，護航體制適應了時代要求，發揮了應予肯定的重要作用。但是，當日本躍升為世界經濟大國、供給不足的短缺經濟發生根本改變後，旨在應對短缺經濟矛盾設計的護航體制便暴露出其高成本、低效率的弊端。為了減輕國家、實際上也是國民的負擔，充分釋放市場的活力，必須與時俱進，改變護航體制。郵政事業民營化作為國家治理的一項重要舉措，其深遠意義在於釜底抽薪，徹底切斷政府干預國民經濟的主要資金來源，使護航體制失去基礎，進而使護航體制之樹的繁枝茂葉萎縮枯乾。

  公平和效率是人類社會發展的一對孿生子，厚此薄彼，過猶不及。2007年10月1日，日本郵政公社解散，代之成立政府全資的日本郵政公司及其旗下的郵便局（窗口服務網）、郵便事業、郵政儲蓄銀行、簡易生命保險四家100%控股的股份公司，同時規定郵政儲蓄和郵政生命保險兩家公司10年後要完成向「純粹」民營公司的轉型。郵政事業屆時能否真正實現「轉型」姑且不論，對日本來說，今後必須面對的新課題是，改變護航體制並放棄了手中巨大資源的政府，應該怎樣和憑藉什麼有效地監管「任性」的市場。[16]

  注釋

  [1]小泉純一郎：《第151次國會小泉內閣總理大臣執政理念演說》，[EB/OL].2001-5-7。

  [2]瀧川好夫：《郵政民營化的金融社會學》，日本評論社，2006年，第7頁。

  [3]高橋龜吉：《戰後日本經濟躍進的根本原因》，遼寧人民出版社，1984年，第8頁。

  [4]樋渡展洋：《戰後日本的市場與政治》，東京大學出版會，1991年，第11頁。

  [5]日本首相官邸：《日本經濟的進路與戰略——邁向新創造與成長之路》，[EB/OL].2007-1-25。

  [6]稻村香一郎、安間昭雄：《稅務折舊便覽》，稅務經理協會，1959年，第95—97頁。

  [7]鶴田俊正：《戰後日本的產業政策》，日本經濟新聞社，1984年，第60頁。

  [8]經濟審議廳：《經濟白皮書》，經濟統計協會，1953年，第141頁。《經濟白皮書》，至誠堂，1955年，第167頁。

  [9]遠藤湘吉：《財政投融資》，岩波書店，1974年，第2頁。

  [10]大內兵衛、內藤勝：《日本財政圖說》，岩波書店，1965年，第116頁。

  [11]三和良一、原朗：《近現代日本經濟史要覽》，東京大學出版會，2007年，第34頁。

  [12]②全國銀行協會金融調查部：《從2003年度日本郵政公社決算看郵便存款的「看不見的國民負擔」》，《金融》，2004年，第7頁。

  [13]日本郵政公社：《日本郵政公社事業報告書》，2004-2006年。

  [14]日本郵政公社：《日本郵政公社事業報告書》，2005年。

  [15]《郵政民營化——從基礎看郵政民營化》，《讀賣新聞》，2004年11月5日。

  [16]《原文刊於《現代日本經濟》2015年第4期。