五、政府保持古老的基本架構

  儘管奧古斯都體會到武力是政權最穩固的基礎，但它畢竟是讓人討厭的工具，所以他做出明智的決定要避免使用。他打起古代聖哲的名號進行統治，不僅適應他的個性也符合政策的需要，能夠巧妙地顯現文治的光輝。他從善如流接受了元老院授予的終身保民官，繼任者也都如法炮製。保民官繼承古代羅馬最高統治者的地位，代表國家的尊嚴，主要職權在於監管宗教儀式、徵兵和指揮軍團作戰、接見外國使臣以及主持元老院會議和人民大會，還要負責控制國家的財政。保民官雖然沒有時間親自處理審判工作，卻被視為法律、正義和公眾安寧的最高護衛者。保民官還是國家最高官員，元老院就有關共和國的安全，應與他咨商軍國大計。為了保衛人民的自由，他可以超乎法律之上，行使暫時的獨裁。

  護民官的性質在各方面與執政官背道而馳，其外表應該溫和謙恭，個人的職責卻神聖不可侵犯，其所具備的權力不是為了主動執行而是為了反對和否決。設置此一官職的目的，在於維護受害者、赦免罪犯、起訴人民的公敵，以及基於迫切的需要，提出異議以使政府機構停止運作。只要共和國還存在，執政官和護民官個別職權的巨大影響力所造成的危險，會因各種限制而日趨降低。首先是當選一年後任期屆滿權力消失，其次是執政官的職權由兩人分擔，護民官更是多達10人。雙方的利益無論在公、私兩方面都形成對立，相互抗拒產生的效果，多半會增強制度的穩定與平衡。要是執政官和護民官的權力聯合起來，終身落在同一個人的身上，既是軍隊的統帥，又是元老院和羅馬公民大會的政務負責人，那就無法拒止他行使帝王的特權，更不容易限制他濫用行政權力。

  除了愈來愈多的權責和榮譽，奧古斯都又運用策略增加了祭司長和監察官這兩個最尊貴而重要的頭銜。他經由前者操控宗教，而擔任監察官則可以合法檢查羅馬公民的言行和家產。若是這些性質各異、獨立行使的權力，彼此之間出現無法協調配合的狀況，已經馴服的元老院隨時準備做出最大限度的讓步，務求能夠彌補所發生的狀況。皇帝一旦身為共和國最高負責人，許多對他造成不便的法令和制裁將完全予以取消和豁免。皇帝有權召集元老院會議，可以在一天之內提出數個動議，為了國家的榮譽推舉各種候選人，根據需要擴大城市的邊界和範圍，在他的指導下處理國家的財政、對外宣戰和媾和、批准與外國締結的條約。此外還要附加一項極為廣泛的條文，即有權執行認為對帝國有利的事務，處理公與私、人與神之間的所有問題。

  等到國家的行政權力集中在具有帝王身份的資深執政官身上，共和國一般民選官吏便退居幕後，失去了主動的活力，幾乎無事可做。奧古斯都以極其認真和細心的態度，將古老官職的名稱和形式全都保存下來，執政官、法務官和護民官如數在每年授職，繼續擔任無關緊要的工作。傳統的榮譽對愛好面子而又野心勃勃的羅馬人而言，仍舊具有莫大的吸引力。歷任皇帝終身享有出任執政官的權利，卻也帶著富有尊嚴的頭銜，不惜紆尊降貴親身參與就職典禮，與最有名望的公民一同分享殊榮。奧古斯都在位時期，人民參與出任公職官員的選舉行為，完全暴露了惡性民主造成的種種不便。手段高明的元首沒有露出半點不耐煩的神色，他擺出謙恭的態度為他自己和朋友拉票，全程參與所有的競選活動以盡一位公民的責任。在他統治後期有一項重要措施，是由他自己成立一個最高會議，決定要把選舉移到元老院處理，人民大會沒有功能，可以撤除，皇帝因此能夠從危險的群眾團體脫身而出。羅馬的暴民若是沒有交出自由權，就可能四處干擾搗亂，從而危及已經建立的政府。

  馬略和愷撒宣稱自己是人民的保護者，從而顛覆了國家的體制。元老院要是一旦低聲下氣，就是軟弱的表現，這個由五六百人組成的議會，就成為是統治者最聽話的工具。奧古斯都和後來幾位皇帝，拿元老院當門面建立新的帝國，不管在任何場合，都會裝模作樣地採用貴族的語言和行為準則，處理政務時會諮詢國務會議的意見，在至關重要的戰和大計上看起來更像是完全聽從元老院的定奪。羅馬、義大利和內地各行省直轄於元老院，有關民事問題由最高法院做出最後的裁決；至於刑事案件，如果被告是有社會地位的人士，或者犯罪行為損及羅馬公民的和平與尊嚴，則將由一個專門組成的法庭負責審理。行使司法權成為元老院經常性的重要工作，包括處理重大的違法貪瀆案件，可以讓他們表現古代雄辯之士的風範。元老院是國家的議會，也是一個法院，所以擁有相當的特權和威望，其擁有的立法權雖然在實質上代理人民，同時也承認君王的統治權存在其中。元老院具備的性質可以將各種權力下授，批准每項法律。會議通常在每月3個固定日期來舉行，就是朔日、初盈和望日，在相當自由的氣氛中進行辯論，皇帝也以首席元老的身份光榮列席，參與投票和表決。

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  總而言之，帝國政府的體制，全部由奧古斯都一手建立。其後來的皇帝為了兼顧自己和人民的利益，盡力加以維持，現行的政體可以定義為假共和形式之名而行專制政治之實。羅馬世界的主人，將寶座置於一片黑暗之中，讓別人無法看清他們無可匹敵的力量，謙虛地自稱是對元老院負責的首長。事實上是他們對元老院下達命令，要求遵命行事，不得有違。

  宮廷和政府的形式從外表看來完全相似，除了本身極為愚昧從而違反天理和正道的暴君，歷任皇帝都會鄙夷繁文縟節的排場儀式，以免激怒國民而實際卻對權力毫無好處。他們在日常生活當中裝出一副親民的樣子，以平等的姿態保持相互拜訪和宴請的關係。但他們的衣著、住處和飲食，與富有的議員大致相當，家庭人數多，設施豪華，整個班底都由家養的奴隸和釋放的自由奴組成。奧古斯都和圖拉真曾為雇用下等階層的羅馬人擔任僕從工作感到難為情。近代不列顛一位權勢有限的君王，他的家務和寢室的工作，連最體面的貴族也要搶著去做。