第一節 聯邦德國政府演變：從阿登納到科爾

  聯邦德國從建國到1990年統一，經歷了兩次較大的政局變化。從建國到60年代初，聯盟黨占據政壇優勢，領導聯邦政府，阿登納長期擔任總理，政治上保守傾向比較濃厚。此後變革呼聲強化，中經「大聯合政府」的過渡，到60年代末開始社會民主黨與自由民主黨十餘年的聯合執政，推行社會民主主義色彩的改革。而後保守主義回潮，80年代聯盟黨重新上台，執政直到統一之後。歷屆政府的政治傾向有異，政策時有變化，但總的來說是走了一條溫和的「中間」道路，或屬中右，或屬中左。激進左翼和極端右翼的主張，都遭到拒斥。

  一、阿登納和艾哈德領導的聯盟黨政府

  從1949年聯邦德國成立起，基督教民主聯盟和基督教社會聯盟（合稱「聯盟黨」）就在聯邦層次上執掌權柄。50年代至60年代初的歷次大選，聯盟黨都取得優勢。特別是在1957年聯邦議院選舉中，聯盟黨獲得過半數的選票和議席，達到高峰。阿登納連任總理，直到1963年。他是一位兼具基督教傳統和自由主義的保守政治家，注重實際，強烈反共，也反對右翼極端主義和狹隘民族主義。他那種家長式的、具有權威主義特點的執政風格，遭到左翼自由派的批評。但在一個缺乏穩定和安全的國家，對於習慣於強勢政府，尚未完全擺脫迷茫的民眾，這種執政風格和權威又有產生的條件，甚至有某種必要性。

  這是聯邦德國內政外交的創製和奠基時期。當時百廢待興，復興之路正長。人們對新的共和國能否鞏固，疑慮頗深。聯邦德國又背負歷史重負，處在冷戰夾縫中，沒有國際地位，缺乏國際信任。在困難的條件下，阿登納政府以非凡的努力，初步穩定和鞏固了國內基本制度，重返了國際社會，造就了「經濟奇蹟」，為後來的發展奠定了基礎。

  阿登納以艾哈德主管經濟，建立起「社會市場經濟」體制。其政策實行之初，批評不絕於耳。1948年取消價格管制放開市場後，物價上漲，失業上升。工會舉行罷工，社會民主黨強烈抨擊，美國占領當局責怪艾哈德改變盟國關於價格管制的指令。艾哈德堅持信念，認為如果後退，就會「再度恢復計劃經濟，通過國家管制和官僚主義的干預，把我們逐步導向極權主義」。不久，物價趨於平穩，市場初現繁榮，生產開始恢復和增長。然而直到1950年初，失業仍然嚴重。美國高級專員對艾哈德的政策表示強烈保留，阿登納也疑慮重重。社會民主黨要求艾哈德辭職。艾哈德仍是拒絕採取可能危及貨幣和物價穩定的干預措施。不久韓戰爆發，聯邦德國經濟受到刺激，幫了艾哈德的忙。然而又出現原料和能源進口大增，外貿逆差和煤炭供應緊張。如何應對？阿登納主張限制進口。財政部建議徵收特別消費稅，以濟投資之需。美國則要求採取管制措施，來保證軍需生產。但艾哈德堅持只能用「符合市場」的方式干預，決不能讓管制經濟從後門溜進來。他主張逐步放開物價，控制貨幣與信貸，降低稅收，並擴大對外貿易。不久，經濟形勢好轉。1952年恢復貿易的自由化。1953年工業生產達到1936年水平的160%。失業下降了。外貿轉虧為盈，結餘逐漸積累。1958年實現了馬克的國際自由兌換。「社會市場經濟」逐漸得到廣泛認可。50年代後期，新的問題出現了。工人加強了鬥爭，要求實行再分配。米勒阿爾馬克認為，應該進入「社會市場經濟」的第二階段，實行「制度化的國內和國際景氣政策以便從制度上保證充分就業和持續擴展」。但艾哈德仍然強調應堅持市場原則，反對政府廣泛干預經濟。

  制定反對限制競爭的立法，是當時一項重要工作，也是西方盟國的要求。艾哈德在主持雙占區經濟工作時，就著手制訂相關的法案。最初的法案要求建立反卡特爾制度，禁止一切形態的「經濟強權」，即所謂「禁止原則」（Verbotsprinzip）。阿登納也贊成制訂法律，實行反卡特爾政策。但是爭論很大。德國經濟界有建立卡特爾的傳統，經濟學界、政府一般也不特別排斥經濟的集中和建立卡特爾。工業界以種種理由阻止反卡特爾法，至多只接受較為寬鬆的「濫用原則」（Missbrauchsprinzip）。魯爾工業權勢集團批評「美國佬指手劃腳」。德國工業聯合會（Bundesverband der Deutschen Industrie/BDI）通過決議，說反卡特爾法會削弱企業的首創精神，威脅社會市場經濟等等。德國勞工組織負責人也認為，應當依法懲處濫用卡特爾的行徑，而不應該禁止卡特爾。艾哈德也表示「不是要根本禁止卡特爾，在對政治經濟全局有用和必要的情況下，將允許組成某些卡特爾」。反卡特爾法案起草後，反覆修改，直到1957年才在聯邦議院通過，名為《反對限制競爭法》。其基本內容是一般地禁止卡特爾和類似安排，監督大企業濫用經濟力量的行為。它在形式上保留了「禁止原則」，內容上則更多依據「濫用原則」，規定了不少的例外。所以被比作「瑞士乾酪」，意即漏洞百出，不能真正阻止經濟力量的集中和限制競爭的行為。

  阿登納政府的另一項重要工作，是制定了1951年的《煤鋼工業共同決定法》（Montan-Mitbestimmungsgesetz）和1952年的《企業組織法》（Betriebsverfassungsgesetz/Betr VG，又稱《企業委員會法》），為建立企業的「共同決定」制度，並形成勞資「社會夥伴」關係，奠定了重要的法律基礎。

  《基本法》規定聯邦共和國是「社會的國家」，意味著國家要承擔「社會責任」，建立福利制度。阿登納政府時期，在1950年恢復了養老保險制度。1952年制定法律（《均衡負擔法》），向戰爭中未受損失者和在戰後重建中致富者徵收特別捐稅，作為「均衡負擔金」，救助戰爭受害者和來自東部的難民和被驅逐者。為此，政府投入大量資金，資助住宅建設，實行兒童補助、孕產婦保護、失業和事故保險等。1957年實行養老金改革，使之與職工收入的增長掛鉤，被認為是聯邦德國社會和財政政策史上的一個轉折點。

  請記住𝒃𝒂𝒏𝒙𝒊𝒂𝒃𝒂.𝒄𝒐𝒎網站，觀看最快的章節更新

  阿登納時期，德國不少人對新制度還只是消極接受，許多人與納粹有「剪不斷理還亂」的聯繫，加之冷戰激化，使得非納粹化、非軍事化、再教育等讓位於現實政治的需要。阿登納的「歷史政策」（Vergangenheitspolitik）是寬容與和解，對重要的納粹分子要予以懲辦，但對願意接受新制度者，則給予出路，使其為新國家服務，況且各領域確實需要人才。1949年和1951年通過了赦免前納粹分子的一般性罪行，允許其重新任職的法律。一批已被判刑的納粹罪犯被減刑或提前釋放。不少前納粹官員和專業人士重新起用，甚至位居要津。如1950—1953年間新任命的部門領導成員中有60%曾是納粹黨員。外交部建立後，49名高級成員中有39名前納粹黨員。曾參與納粹制定臭名昭著的1938年「紐倫堡法」，後被盟國列為戰犯的漢斯·格洛布克（Hans Globke，1898—1973）自1953年起擔任總理府國務秘書達10年之久，成了阿登納的得力助手。在重新武裝的過程中，一批前國防軍將校被重新起用。

  不過，非納粹化的成果並未被否定或取消。阿登納是反法西斯的，他曾宣稱決不允許以取消民主秩序為目標的極端現象抬頭，決不允許以任何形式重演1933年的舊劇。他起用前納粹分子，有過於寬容之嫌，但前提是這些人不得違反《基本法》，否則就可能重新面對整肅。在阿登納政府的要求下，1952年聯邦憲法法院取締了納粹殘餘組織「社會帝國黨」。在建立聯邦軍隊時，設立了由反納粹人士組成的專門委員會，對上校及以上級別的軍官在民主問題上的可靠性進行甄別，並否定了其中一部分人。在多種因素的推動下，1957年聯邦德國司法機關開始加強對戰時納粹罪行的追訴和審判。影響較大的如1958年在烏爾姆市（Ulm）進行的「行動隊審判」（Einsatzgruppenproze）和1963—1965年在美因河畔法蘭克福進行的「奧斯威辛審判」（Auschwitzprozess）等。1958年，最高法院在巴符州路德維希堡（Ludwigsburg）設立納粹罪行偵查中心，該中心後來收集了逾百萬件納粹罪行的資料，對系統持續地調查清算納粹罪行，發揮了有力的作用。從1960年起，聯邦議院通過辯論，一再延長對納粹罪行追訴的時效，直到1979年決定取消追訴時效的限制。這意味著對納粹罪行可以永久追訴，直到罪行得到懲處，正義得到伸張。同時，阿登納政府奉行強烈反共的政策。在政府要求下，聯邦憲法法院於1956年裁決德國共產黨「違憲」，加以取締。內政部長格哈德·施洛德（Gerhard Schrder，1910—1989）聲稱：對極右和極左的組織都要按《基本法》規定，同樣對待，不能對右派採取措施，卻給共產黨留有餘地。

  阿登納通過對西方「一邊倒」，於1955年恢復了主權，加入了北約。隨後開始重建武裝力量。由「總理特別代表」特奧多·布蘭克（Theodor Anton Blank，1905—1972）領導的負責軍事事務的「布蘭克辦公室」（A mt Blank）改組成國防部，負責建軍工作。1956年10月改由基社盟的弗朗茨·約瑟夫·施特勞斯任國防部長，調整建軍計劃，穩步推進工作。在歐洲推進法德和解，積極參加歐洲一體化，並在1963年與法國簽署友好合作條約。對蘇聯和東歐則奉行「實力政策」，極力孤立和打壓民主德國。

  阿登納政府在內政外交上都取得巨大成功，但其濃厚的保守主義特點，寬容和重用前納粹分子，壓制反對派意見，均遭到左翼—自由派的詬病，認為溫和的右派（聯盟黨和阿登納政府）與極右派有著千絲萬縷的聯繫，聯邦共和國還可能「再納粹化」。其對外政策向西方一邊倒，對蘇聯東歐（包括民主德國）除了強硬，無所作為。阿登納久任總理，家長式作風也逐漸令人不滿。阿登納所在的黨內，矛盾也發展起來了。1961年夏天柏林危機，阿登納政府面對柏林圍牆，無所作為，受到批評。時任國防部長施特勞斯回憶：「柏林圍牆的修築，對阿登納的德國政策不僅是一個打擊，而且是一個根本的轉折點。氣候突變：反對阿登納，反對聯邦政府，反對聯盟黨。」在1961年9月的聯邦大選中，聯盟黨得票比1957年下降近5個百分點，而社會民主黨和自由民主黨的得票率均顯著上升。聯盟黨拒絕社會民主黨的合作意向，仍與自由民主黨聯合組閣，但後者提出條件，要求放棄對蘇東的僵硬政策，並由艾哈德出任總理。最後，阿登納仍然擔任總理，但1962年10月發生《明鏡》（Der Spiegel）事件，再次衝擊阿登納政府。輿論和反對黨抨擊政府濫用權力，觸犯新聞自由。執政黨內也傳出批評之聲。國防部長施特勞斯與事件有關，被迫辭職。執政夥伴自由民主黨不滿，宣布退出政府。阿登納只好重組政府，最後在1963年10月辭去總理職務，由艾哈德繼任。艾哈德在聲明中宣稱，將實行「中庸和諒解的政策」。1965年9月聯邦大選後，聯盟黨仍與自由民主黨聯合組閣，艾哈德繼續擔任聯邦總理。

  艾哈德任總理期間，根據其一貫信念，在經濟和社會政策上著力減少政府干預，強調自由意味著責任，社會立法應使人們免於風險，但不應使他們免於競爭。他反對由政府出錢搞更多的社會項目，而是搞私有化，讓更多人擁有財產。但他的構想受到工業界、工會、各利益集團等方方面面的掣阻。在他總理任期內唯一重要的私有化是1965年分散了大公司「費巴」（Veba）的股份，同年通過了鼓勵低收入者持有股份和積累資金的法律。1963年經濟向好，不少人（包括聯盟黨內）主張擴大福利，得到艾哈德支持。1965年是大選年，政府又為大選「送禮」，為退休人員、農民、母親、兒童等開支數十億馬克。1965年上半年聯邦議院通過了56項開支法案，其中3/4由政府提出，又對中低收入家庭減稅。一增一減，聯邦預算出現赤字。而經濟增長卻在1965年下半年放緩。1966年工業生產僅增長1.2%，為貨幣改革以來最低。通貨膨脹有所加劇，1965年和1966年的通脹率分別為3.1%和3.7%。實際上，此次經濟衰退並不嚴重，在所謂的危機高峰期，工業銷售總額還比上一年增加3%，出口也比上一年增加12.6%。1966年10月底失業人數14.6萬，而空置的就業崗位卻有43.6萬個。但是，在「經濟奇蹟」之後出現衰退和通貨膨脹，卻構成一種心理衝擊，人們擔心重演1920年代的惡性通脹或1930年代的大衰退。許多人主張加強政府干預來促進增長和就業。但艾哈德還是老辦法：從緊的財政和貨幣政策，削減開支，限制福利和補助，發揮市場作用。於是有了「艾哈德衰退」之說。艾哈德和聯盟黨的民眾支持率迅速跌落，1966年聯盟黨在北威州的競選中失利。執政夥伴自由民主黨也開始轉向。10月間，政府內部圍繞1967年預算和長期財政措施發生分歧。艾哈德主張減支增稅，平衡預算，遭到反對。自由民主黨退出政府。聯盟黨內的政見和權力鬥爭也加劇起來。12月，艾哈德下台。

  二、聯盟黨—社民黨的「大聯合政府」

  聯盟黨支持率的下降和政府的危機，為社會民主黨提供了機遇。該黨自1959年宣布成為「人民黨」以後，選舉成就逐步上升。艾哈德下台後，聯盟黨推出庫特-格奧爾格·基辛格（Kurt-Georg Kiesinger，1904—1988）出任總理，同時希望與社會民主黨合作。於是，組成了聯盟黨和社會民主黨的「大聯合政府」（Groe Koalition），社會民主黨的勃蘭特任副總理兼外交部長。基辛格稱「大聯合」的組成是「聯邦共和國歷史上的一個里程碑」。這是聯盟黨首次與社會民主黨聯合執政，也是後者自戰後以來——實際上是自1930年以來——首次參加中央政府執政。但社會民主黨與聯盟黨，尤其是與一位前納粹官員（指基辛格）合作，兩黨聯合又使朝野力量嚴重失衡，故而遭到強烈的質疑和批評。有人說納粹垮台僅20餘年，一名前納粹官員竟成了聯邦總理，這是「一種侮辱」，「大聯合」是「災難性的婚姻」。沒有了真正的反對派，非常可能走向專制國家。卡爾·雅斯貝爾斯（Karl Jaspers，1883—1969）在聯邦德國報刊上撰文，質疑「聯邦共和國滑向何處」？面對質疑，基辛格聲明：「大聯合」在聯邦議會擁有超過2/3多數的席位，人們對它抱有期待，希望它能夠處理困難的任務。鑑於人們擔心反對黨太小可能蘊含的危險，他承諾將以一切努力，防止那種危險，保證讓反對黨有一切機會表達意見。為防止權力的濫用，「大聯合」將只維持到本屆任期結束時為止。

  經濟問題，即克服「艾哈德衰退」，成為「大聯合政府」的首要課題。基辛格在政策聲明中提出要整頓財政秩序，平衡預算，確保經濟增長和貨幣穩定。「大聯合政府」的經濟部長、社民黨人席勒與財政部長、基社盟的施特勞斯合作，採取措施減少國家消費和增加收入，設法填補1967年預算的缺口。增加對鐵路、公路建設等方面的投入，以刺激增長。最重要的措施是1967年6月通過《促進經濟穩定和增長法》，提出經濟的四大目標，所謂「魔法四角」（「Magisches Viereck」），即促進價格穩定（通脹率不超過1%）、較高水平的就業（失業率不超過0.8%）、對外經濟平衡和穩定而足夠的經濟增長（年增長4%）。具體措施有四：（1）聯邦政府每年提出報告，在多年度（五年）經濟目標範圍內確定下一年度的經濟和財政目標和政策，每兩年提出一次補充報告，為中央和地方以及勞資的「協調行動」制定目標數據。（2）聯邦和各州要編制前瞻性的多年度財政收支計劃。（3）加強聯邦、州和地方當局的相關政策協調。（4）採取新的短期措施，以影響私人需求和公共投資。這些措施，加強了聯邦在財政方面進行協調和干預的權力，以改變各級政府各自為政的狀況。為此建立「協調行動」機制，由政府、聯邦銀行、工會和企業主組織的代表以及經濟專家組成，定期在經濟部主持下召開「協調行動會議」，提出「帶有方向性的數據」，理性磋商，並轉化為各方的「協調行動」。此後，經濟狀況得到改善。1968年和1969年經濟增長率達到6%—8%，失業率下降到1%以下。通貨膨脹率在1968年降低到1.5%。

  大聯合政府面對的另一大問題是「新左派」（Die Neue Linke）的抗議浪潮。聯邦德國建國以來保守派當權，政治社會生活比較沉悶，受到左翼—自由派的批評。進入60年代，在戰後環境下成長的年輕人開始登上舞台，形成了新的所謂「青年文化」，並走向「政治化」。一系列事件推動了這種變化：1962年6月在慕尼黑的施瓦賓（Schwabing）騷亂中警察的行動，同年10月的《明鏡》事件，大學現行體制弊端的暴露，美國在越南的戰爭，美國等國家「新左派」的興起等。聯邦德國不時出現抗議美國侵越戰爭、要求國內改革的學生運動。「大聯合」政府成立和前納粹官員基辛格成為總理，政府積極制定《緊急狀態法》（Notst and gesetze），極右的「國家民主黨」抬頭等，推動抗議運動走向高潮。人們認為，聯邦共和國面臨著危險，有效的反對派只能來自議會外，即「議會外反對派」（Auerparlamentarische Opposition/APO）。它來自不同黨派和信仰、不同職業和階層，以年輕人居多。激進的「德國社會主義學生聯合會」（Sozialistischer Deutscher Studentenbund/SDS）成為抗議運動的先鋒。抗議者在各地舉行集會遊行，宣稱「民主面臨緊急狀態」，抨擊美國在越南的侵略戰爭，也抗議「一切反動派」，包括本國的當權者和政府。官方採取警察行動，更激化了矛盾。1967年6月伊朗巴列維國王（Shah Mohammad Reza Pahlavi，1919—1980）訪問西柏林，遭到大規模的抗議。其間大學生奧內索格（Benno Ohnesorg，1940—1967）被警察槍殺，更加激怒了學生。他們得出了最極端的結論：國家正在向右轉，是專制主義，甚至是法西斯在掌權。1968年4月，SDS的學生領袖杜奇克（Rudi Dutschke，1940—1979）遭右翼青年槍擊受傷，再次激起抗議狂潮。接著，反對《緊急狀態法》的鬥爭形成高潮，該法被認為是要反對「勞動人民的社會利益」和「壓制一切形式的政治反對派」，它「把《基本法》扔進了垃圾堆」，將導致獨裁專制。總理基辛格更是飽受攻擊。學生抗議活動得到一些左翼—自由派人士的同情或聲援，如阿多諾（Theodor W.Adorno，1903—1969）、哈貝馬斯（Jürgen Habermas，1929—）、伯爾（Heinrich Bll，1917—1985）、格拉斯（Günter Grass，1927—）等學者、作家。激進作家恩岑斯貝格（Hans Magnus Enzensberger，1929—）抨擊《緊急狀態法》就像威廉四世「士兵是對付民主派的唯一方法」的話一樣，而這是因為「少數人的統治，資本的統治，再也不能用其他方法維持了」。他號召人們「在德國造成法國那樣的形勢」。這場強大的議會外抗議運動，後來被稱為「68年運動」。

  不過「議會外反對派」過激的主張和行為，並沒有得到多數人，包括一些對他們有所同情的左翼—自由派人士的支持。如哈貝馬斯告誡他們應限於「抗議權」範圍，不要變成「左派法西斯主義」。保守派包括保守的媒體，則對抗議運動多加指責。總理基辛格指責「極左勢力」「旨在破壞議會民主秩序」。內政部長本達（Ernst Benda，1925—2009）主張對SDS加以取締。警方加強對抗議活動的監控和鎮壓。僅1968年4月的「復活節示威」期間，就動用警力2萬餘人，包括警察、抗議者和旁觀者在內逾400人受傷，2人死亡。事後內政部長證實正在對827人進行調查。僅柏林就有389人被捕，多數是年輕人。聯邦議院不顧議會外的抗議，於1968年5月通過了《緊急狀態法》，授權政府在自然災害、國內動亂或戰爭情況下，為保護「自由民主的基本秩序」，可以限制基本的憲法權利。聯盟黨和保守派認為這是必要的。社會民主黨也支持了該法（有少數社會民主黨議員投了反對票），同時勃蘭特宣布將反對任何濫用這個法律的企圖。隨著反對《緊急狀態法》的鬥爭失敗，隨後社會民主黨上台，許諾進行改革，「議會外反對派」分化瓦解，德國社會主義學生聯合會不久解散。

  三、社會民主黨—自由民主黨「小聯合政府」

  「新左派」的抗議運動很快退潮，但衝擊了保守的政治和思想氛圍，形成了有利於社會民主黨的「反保守的氣氛」。不少年輕人和左翼—自由派人士支持社會民主黨執政，推行改革。自由民主黨也開始轉向，在1969年3月支持海涅曼（曾任阿登納的內政部長，後加入社會民主黨）當選聯邦總統。社會民主黨打出擴大民主，推行改革的旗幟，吸引選民。在1969年9月的聯邦大選中，獲得42.7%的選票。儘管黨內有人仍主張與聯盟黨搞「大聯合」，但以勃蘭特為首的領導層已提升了對「執政能力」的信心，同時也擔心重新引發抗議浪潮。於是決定與自由民主黨合作，組成聯合政府，被稱為「小聯合」。勃蘭特任總理，自由民主黨的瓦爾特·謝爾（Walter Scheel，1919—）任副總理兼外長。1972年社會民主黨在選舉中獲得45.9%的選票，再度組閣。但不久，勃蘭特的秘書岡特·紀堯姆（Günter Guillaume，1927—1995）被發現是民主德國特工，於1974年4月被捕。此事引起轟動，反對派乘機攻擊，勃蘭特於5月辭去總理職務。社會民主黨人赫爾穆特·施密特繼任總理，副總理兼外長則換成自由民主黨的漢斯迪特里希·根舍（Hans-Dietrich Genscher，1927—2016）。到1976年聯邦大選時，社會民主黨列舉其改革的成就，提出「繼續創建德國模式」，獲42.6%的選票。1980年又在選舉中獲得42.9%的選票。施密特蟬聯總理，根舍繼續任外長。

  社會民主黨以「改革黨」面貌執政。勃蘭特宣稱將秉持「連續性和革新」的精神，「敢於嘗試更多的民主」。他認為年輕人抗議運動中提出的一些批評並非純屬無稽之談，而是反映了現實中的一些問題。勃蘭特政府上台後，密集出台措施，開始了一個社會民主取向的「改革時期」。

  在政治上把選舉權的年齡由21歲降低到18歲，使更多人獲得了通過選舉參與政治的權利。這是對戰後成長的年輕人廣泛參與政治要求的回應，也有利於擴大社會民主黨的支持率。

  改革高等教育。勃蘭特曾說，他的政府把教育的規劃放在「改革的首位」，要求根據《基本法》，給予一切公民以發揮其個性的同樣機會。1969—1970年修改《基本法》，將高等教育列為聯邦與州的「共同任務」，加強統一和協調。1976年的《高教框架立法》規定高等教育改革的目標，就大學結構、招生、教學和研究單位的機制改革、教學大綱、綜合大學規劃等制定了具體方針和措施。這類改革部分地回應了學生運動的要求，擴大了教育與學術領域的自由討論空間，擴充了高等教育體系，增加了教育投入，加強了對寒門學子的資助。

  修訂了關於婚姻和家庭的法律，更好地保障婦女的財產權和其他權利，取消了一些不利於女性的規定（如廢除妻子不經丈夫許可不得外出就業的法律）。其間也有尖銳的爭論，涉及未婚同居、墮胎權、同性戀權利等。當時婦女爭取墮胎自由的鬥爭高漲，1974年聯邦議會通過法案，修改刑法第218條，允許婦女在妊娠12周內，根據有資質的醫生建議，可以墮胎。但新法案遭到天主教會、聯盟黨和巴伐利亞等州的強烈反對，並被憲法法院裁決為「違憲」。此後又經過修改，於1976年通過，規定除特殊情況（醫療、倫理和社會原因）外，不許墮胎。要求墮胎者，必須經過嚴格而複雜的程序。

  加強了社會福利網的建設。1969—1975年，福利開支占國內生產總值的比率從24%上升到33%。1972—1974年三年中，養老金提高了44%，扣除物價因素，其實際購買力提升了19%。對貧困學生提供資助。為職業培訓和再培訓提供補助。1974年政府提出「勞動人道主義化行動綱領」，加強對勞工的保護。1976年競選時，社會民主黨列舉其改善社會保障方面的成就：實行彈性退休年齡、企業養老金的保障、獨立經營者的養老保險、農民法定的醫療保險、新的青年勞動保護法、子女補助金的新調整、提高戰爭受害者的撫恤金、幫助殘疾人的新措施等。1976年編制了《社會法典》（Sozialgesetzbuch），指出社會立法的目的是「實現社會公正和社會安全」，系統闡述了「社會權利」和社會保障的主要內容，明確相關權利、義務和責任。一系列立法和措施出台，社會保障體系進一步擴大，水平進一步提高。

  在經濟領域，一是修訂1957年通過的《反對限制競爭法》。修訂該法的準備工作開始於「大聯合政府」時期。到1973年，聯邦議院通過了修訂後的法案。1976年和1980年又進行了新的修訂。主要是補充了某些新的規定，把一些條款明晰化，完善相關制度和手段。如1980年的修訂，絕對禁止某些特別大型的合併（各方銷售總額超過120億馬克，或參與兼併的部分銷售總額超過20億馬克）。二是制定新的《企業組織法》（1972年）和新的《共同決定法》（1976年），將「共決」制度推行到更多的企業。三是開始重視環境保護。60年代社會民主黨曾提出「魯爾的藍天」口號以爭取選民，但環保真正引起重視是在70年代。1970年聯邦政府發布了環境保護緊急綱領，1971年制定第一個環境計劃，並制定一批環保立法，如1972年《廢物處理法》（Abfallbeseitigungsgesetz）和《聯邦排放保護法》（Bundesimissionsschutzgesetz），1976年《廢水法》（Abwasserabgabengesetz）和《聯邦自然保護法》（Bundesnaturschutzgesetz）等，並將「環境污染」列入刑法。在機構方面，1972年成立環境問題專家委員會（Sachverstndigenratfür Umweltfragen），1974年又成立聯邦環保局（Umweltbundesamt）。增加了對環境保護的投入。按當年價格計算，1975年用於環境保護的開支（包括經常性開支和投資）總額為134.2億馬克，其中國家開支77.4億馬克；1982年總額達到220億馬克，其中國家開支118.39億馬克。政府為應對能源危機，還開始大力發展核能發電，但其伴隨的環境風險卻引起了爭論和批評。

  社會民主黨—自由民主黨聯合執政之際，「68年運動」走向衰退。社會民主黨許諾改革，使許多抗議運動的同情者轉向了社會民主黨。參加或經歷過學生運動的人（後來稱為「68一代」）開始走上社會，進入職場，也發生了分化。有的進行所謂「通過體制的長征」，即進入政府機關或教育、社會、法律等機構，或現存政黨，表達訴求和施加影響。一些人進行了反思，轉變觀點，融入現實。但激進左派仍然存在，據內政部1971年報告，有約250個激進左派團體（毛主義、托洛茨基主義和無政府主義等）以及約130個「正統的」共產黨團體，兩者共有16萬餘名成員。更嚴重的問題，是極端左派的武裝暴恐活動。巴德爾（Andreas Bernd Baader，1943—1977）、恩斯林（Gudrun Ensslin，1940—1977）、邁因霍夫（Ulrik Meinhof，1934—1976）等一批人（「巴德爾—邁因霍夫幫」），決心武裝起來進行「城市游擊戰」，在資本主義心臟取得「革命的突破」。他（她）們於1970年宣布成立「紅軍」，故稱為「紅軍派」（Rote Armee Fraktion/RAF）。他們搶劫銀行、襲擊警局、進行爆炸、綁架和暗殺等，矛頭指向政、經界的頭面人物和駐德美軍基地。據統計，1970—1978年，發生了10起縱火案，25起爆炸襲擊，35家銀行遭劫，導致28人身亡，107人死裡逃生，93人受傷，162人被扣為人質。1977年其暴恐活動達到高峰，在幾個月中，相繼有聯邦大檢察官布巴克（Sigfried Buback，1920—1977）、德勒斯登銀行總裁龐托（Jürgen Ponto，1923—1977）、僱主聯合會主席施萊爾（Hans-Martin Schleyer，1915—1977）等高層人物及其隨員遭到「紅軍派」的綁架和殺害。10月，一批暴恐分子把漢莎航空公司的「蘭茨胡特」（Landshut）號飛機劫持到非洲的摩加迪沙（Mogadischu），以要挾政府釋放在獄中的「紅軍派」頭目。一時人心惶惶，形成所謂「德國之秋」。如何對待激進和極端力量，成了一個嚴重的課題。

  社會民主黨主張改革，但反對激進和極端的主張和行為。同時為應對保守派對「新東方政策」（Neue Ostpolitik）的攻擊（他們說「社會主義者」與蘇聯勾結），也需要表現出對激進和極端分子的堅定態度。勃蘭特告訴內閣，要採取強硬政策來反對左的和右的激進分子。政府加強了對激進活動的監控打壓。1972年勃蘭特和各州總理簽署《反激進分子令》，不許參加旨在反對《基本法》的組織或活動的人擔任公職。此法涉及約350萬公職人員，上百萬人受到忠誠審查。許多申請者被拒絕錄用，或在職者被解職或紀律處分。在聯盟黨執政的州更為嚴厲。1975年憲法法院的一項裁決指出，必須確保公務員申請人在任何時候都支持「自由民主的基本秩序」，是否具有這種忠誠「可以取決於其以前的活動」。這使得不僅參加「違憲的」（verfassungswidrig）組織，而且即使參加仍然合法但被認為是「反憲法的」（verfassungsfeindlich）的組織，也可能作為不得擔任公職的理由。例如「新德共」本是合法政黨，其成員卻被視為「激進分子」，或在申請加入公務員隊伍時遭到拒絕，或被取消已有的公務員資格。

  對武裝的暴恐活動則嚴加鎮壓。1971年內政部宣布「紅軍派」為「頭號公敵」，對其進行大搜捕。1972年逮捕了巴德爾、恩斯林、邁因霍夫等「紅軍派」頭目，後來又對他們進行了審判。但是「紅軍派」活動仍在繼續。1977年秋綁架施萊爾和劫持「蘭茨胡特號」發生後，警方採取了史無前例的通緝行動。施密特政府果斷派出武裝突擊隊，成功解救了被劫持的飛機及人質。巴德爾、恩斯林等人獲救無望，在獄中自殺。為防範暴恐活動，政府制定了更嚴厲的法律，採取了更周密的措施，如1974年允許法官如果懷疑辯護律師參加或幫助正在受調查的犯罪行動，則可禁止該律師出庭。1976年允許警察沒收「顛覆性」書籍，逮捕激進的書店老闆，取消電視台的「煽動性」節目等。1977年禁止在獄中的「紅軍派」首領彼此間的任何接觸，也不許與律師交談，以防其串通遙控獄外的恐怖分子。1978年授權警察在一些公共場合進行盤查和監控，對不能證實身份者可臨時拘押。

  暴恐活動的頻繁，法律條款的加重，反恐行動中出現過火行為等，一度造成近乎美國「麥卡錫時代」的氛圍，也引起激烈的辯論。左翼—自由派擔心過火的鎮壓不僅不能保障「自由與民主的基本秩序」，反而可能適得其反。有人批評《反激進分子令》以反激進分子之名，行打壓左派之實。1973年一批知識界人士簽署聲明，說對「議會外反對派」的壓制「已發展成對整個左派的政治追捕體系」。對高校的監管愈加嚴厲，書籍和雜誌被沒收，左翼出版社受到干擾，記者和編輯遭到處罰。著名作家伯爾批評《反激進分子令》是「可恥和偽善」，是民主社會「有意識的自殺」，呼籲將「紅軍派」納入政治進程。1975年發生對核科學家特勞貝（Klaus Traube，1928—）進行非法竊聽的事件，因為警方懷疑他與恐怖分子有染，但結果證實他是無辜的。此事被《明鏡》披露，一時譁然。1978年，《明星》（Der Stern）雜誌發表一系列關於安全措施危害公民自由的文章。而保守派則主張嚴厲政策，批評政府心慈手軟，並說這是「無政府狀態與秩序」「社會主義與自由」和「基督教與無神論」的鬥爭。到70年代末，人們感到對顛覆活動的恐懼言過其實了，相反有一股保守主義正藉口國家安全而回潮。而力主嚴打政策的巴符州州長菲爾賓格（Hans Filbinger，1913—2007）的納粹歷史被揭露，也使主張嚴打和批評「同情者」調門最高的人聲譽掃地。官方在一些方面的措施有所緩和。

  在官方嚴打「左」的極端分子之際，極右分子和新納粹卻沉渣泛起。70年代聯邦德國曾出現兩次所謂「希特勒浪潮」，如美化希特勒等。新納粹等極右團體在經濟衰退的情況下，宣傳種族主義和排外。1979年總理府授權慕尼黑的一個研究所進行調查，發現「德國在希特勒統治下日子更好過」的說法時有所聞。1980年在慕尼黑「10月節」（Oktoberfest，通稱啤酒節）期間，右翼極端分子製造爆炸事件，致13人死亡，約200人受傷。這類極右勢力的活動也遭到官方的監控和打壓。

  社民黨—自民黨聯合執政，是經濟方面的多事之秋：布雷頓森林體系瓦解，貨幣匯率動盪，能源危機，經濟「滯脹」。政府在1970年和1973年實行了兩個「穩定計劃」，應對「滯脹」，效果有限。許多改革都以增加開支為前提，但經濟衰退使政府在財政方面力不從心。勃蘭特承認，當時沒有弄清楚改革與財政政策之間的相互依賴性。1973年施密特任財政部長，發現許多改革對國民經濟的承受能力「全無概念」。到他在1974年任總理時，「改革欣快情緒」已經退潮。施密特作為務實派，其政策基調是「連續性和集中力量」，即選擇那些特別重要的、政府有能力提供資金的改革項目。有人批評他「向右轉」，他的態度是關心所面對的危機，不要沉溺於「未來主義的幻想」。他面對的是經濟衰退，1974—1975年間，工業生產縮減了12.3%，固定資本投資不振，出口減少了9%，失業率從1%上升到5.2%，1975年經濟出現負增長。為克服衰退，1974年12月聯邦政府擬定一項反周期計劃，準備斥資100億馬克，其中約70億—80億用於支持私人投資，約6億用於減少失業，約11億用於公共合同。財政部長阿佩爾（Hans Apel，1932—）表示，財政政策要有「負債的勇氣」，為推動經濟復甦作出貢獻。此後陸續出台措施，如1975年1月的綜合財政改革（減稅和增加家庭補助）、1975年8月為補償需求疲軟的追加支持計劃等。1977年聯邦政府通過總額為160億馬克的「未來投資計劃」（Zukunftsinvestitionsprogramm/ZIP）（後增至200億馬克），著眼於為期四年（1977—1980）的長遠規劃，以改善運輸系統、提供高效和生態的能源、供水、環境保護以及職業培訓。此外還實行各種稅收優惠等措施。從總體上看，70年代晚期的政府調控越來越側重於供應方面，如降低稅收和利率，控制社會開支和工資成本，以促進投資，增加生產和就業。然而，1980—1982年又出現經濟衰退，1982年再次出現負增長。

  社會民主黨的改革許諾，吸引了要求改革的年輕人，其黨員人數由1968年73萬餘人增加到1974年的99萬餘人，「青年社會黨人」則由15萬增加到35萬。1972年社會民主黨在聯邦選舉中的得票率首次超過了聯盟黨。但是不久，一些改革遭遇阻力，一些政策和措施（如《反激進分子令》等）引起爭論，社會民主黨人氣下降。其在1976年聯邦選舉中的得票率下降，在1980年選舉中得票率只略有上升。此時政府又遭到新的批評。1979年北約的「雙軌決議」（Doppelbeschluss/Two-Track Decision）在聯邦德國激起強大的反核和平運動。1980年，反核和平運動發表《克雷費爾德呼籲書》（Krefelder Appell），說「雙軌決議」將歐洲置於「無法承受的危險之中」，要求政府拒絕在中歐部署新的美國中程飛彈。在呼籲書上簽名者在半年內達到80萬。一批社會民主黨人則簽署《比勒費爾德呼籲書》（Bielefeld Appell）與之呼應。1981年10月「向波恩進軍」的反核示威有近30萬人參加。

  最終導致施密特政府下台的，是經濟—財政與社會政策問題。經濟衰退，政府政策陷入兩難。「敢於負債」的反周期政策，使財政赤字劇增，債台高築。據官方數據，國家（聯邦、州和鄉鎮）每年預算赤字率在1962—1969年間一般不到10%（唯1967年為12%）；70年代迅速上升，從1975年起歷年都超過30%，其中1975年高達63.8%，1981年更高達75%。國家年度債務總額到1969年時，最高年份為1179億馬克；但1975年達到2520億馬克，1981年達5406億馬克。1970—1974年，政府預算赤字相當於國民生產總值的1.7%，1981年則高達4.9%。同樣年份中公共債務與國民生產總值的比率，則由18.8%上升到35.3%。投資不振是一大問題。聯邦德國的投資年均增長率在50年代上半期是12.8%，此後逐漸下降，1974—1983年私營部門的投資年均增長率不到2%。失業人數在70年代中期（1975—1976）連破百萬。1981年失業者達127萬，1982年達到183萬，連創建國以來的新高。施密特曾在1982年承認經濟方面的困難：福利開支劇增，導致稅負大增。稅收不敷使用就靠借貸，聯邦、州和市鎮的借貸占社會生產總值的比例飈升。福利開支占用了資金，加劇了投資的困難，也無助於增加就業。

  於是，圍繞經濟—財政及社會政策的分歧激化起來。自由民主黨主張減稅以鼓勵投資，促進增長和就業，減少福利以削減赤字，反對在增長疲軟之際繼續實行再分配和改革政策。副總理根舍提出：「國家正處在十字路口」，需要展開原則爭論，實行「轉向」。1982年9月，經濟部長拉姆斯多夫（Otto Graf Lambsdorff，1926—2009）提出基於市場原則的應對財政、經濟和失業問題的方案，並說如果堅持那些國家負擔不起的計劃，會進一步惡化經濟，並鼓勵以占有為目的的再分配，「最終釀成政治制度的危機」。這一方案遭到施密特的拒絕。於是，自由民主黨宣布退出政府。聯盟黨乘機與自由民主黨達成協議，在聯邦議院提出對施密特的「建設性不信任案」，迫使施密特下台。

  四、科爾的「中間派聯合政府」

  施密特下台後，1982年10月基民盟的赫爾穆特·科爾就任總理，組成了聯盟黨和自由民主黨的聯合政府，根舍仍為副總理兼外交部長。1983年1月聯邦議院解散，提前舉行第10屆大選。聯盟黨獲得48.8%的選票，自由民主黨獲7%的選票。科爾繼續擔任聯邦總理，仍由根舍任副總理兼外交部長。科爾政府上台之初，正值司法機關調查大公司向政黨非法捐款事件（「弗利克醜聞」），一批高官涉嫌捲入，其中有科爾政府的經濟部長、自由民主黨人拉姆斯多夫，聯邦議院議長、基民盟的雷納·巴澤爾（Rainer Barzel，1924—2006）等。科爾本人也涉嫌在接受調查時說謊。1987年，拉姆斯多夫等人被法院宣布無罪，但被處罰款。科爾政府經受了這場衝擊。1987年1月聯邦議院大選，聯盟黨再次獲勝，仍與自由民主黨合作，科爾蟬聯總理。

  科爾稱其政府為「中間派聯合」（Koalition der Mitte），作為基民盟的總理，要奉行阿登納、艾哈德和基辛格三位總理所主張的方針。1982年10月科爾就任伊始，在施政演說中宣布了四點緊急綱領：創造新的就業機會；確保社會福利制度；對外國人實行人道政策；更新外交和安全政策的基礎。特別要創造和保護就業，首先要鼓勵投資。要使經濟擺脫由國家造成的不必要負擔或官僚干預，公共預算要把重心由消費轉向長遠的用途。他在1983年的基民盟黨代會上指出：「我國人民不希望更多的國家干預，而是希望一個更好的國家。我們要把這個由官僚主義者統治的國家重新變為依靠公民的國家。」科爾政府政策的基本取向，是強化市場力量，削減公共開支，加強私人資本，回到更為正統的「社會市場經濟」。科爾政府實行了「新經濟政策」，以求達到經濟持續適度增長、物價穩定、國際收支平衡和充分就業等四大目標。具體的措施有：（1）大力整頓財政，削減赤字，壓縮政府開支。（2）鼓勵私人和公共投資的積極性，改革稅收（減稅），調整國家提供補貼等政策，改善企業贏利機會，遏制企業倒閉浪潮，鼓勵和支持建立中小企業，推動傳統工業的技術改造，促進產業結構調整和新技術的發展。（3）調整社會福利政策，把公共預算的重心從消費轉向面向未來的用途，既要保持社會安全網絡，又要限制社會開支的增長。（4）同失業作鬥爭，除鼓勵投資以創造就業外，還要加強就業培訓，鼓勵提前退休等。

  經過努力，財政狀況得到改善：1982年赤字750億馬克，占國民生產總值的4.4%，1984年下降到338億馬克，占GNP的1.9%，1985年又下降到200億馬克，占GNP的1%。從1986年起再次上升，1987年達到380億馬克，占GNP的2%，但財政赤字迅猛上升的勢頭有所遏制。為鼓勵投資，1984年公布《減稅法》，1986年開始第一階段，減稅110億馬克；1988年進入第二階段，減稅140億馬克；到1990年減稅總額達250億馬克。此外，政府還增加對中小企業的資助。為了既鼓勵投資又兼顧物價，聯邦銀行降低貼現率和利率，同時控制貨幣量的增長。1982年聯邦銀行的貨幣增長量約6%，1985—1986年則為3%—5%。在遏制福利開支增長方面也採取了措施。1983年還暫停增加工資。經過努力，經濟出現「低速、穩定和持續的增長」。1988年、1989年和1990年的增長率分別達到3.7%、4.2%和5.5%。而消費物價上漲率則由1982年5.2%，逐年下降到1985—1990年間的2.8%以下，其中1986年為-0.1%，1987年為0.2%。在此期間，聯邦德國的出口額超過美國，躍居世界榜首。國際收支扭轉了施密特政府末期的逆差狀態。1982年實現全年順差86.6億馬克。其後連年增加，1989年高達1346.9億馬克。黃金外匯儲備也繼續增加。經濟領域的成效，提高了科爾本人的聲譽和人們對科爾政府的信心。

  科爾政府期間，嚴重的環境和核安全問題接連發生，如酸雨導致森林枯死、萊茵河和美因河化學污染、蘇聯車諾比核電站事故等，引起民眾的關切和恐慌。反核和平運動正掀起高潮。綠黨在1983年和1987年的選舉中都進入聯邦議院，反映了人們對環境安全的關注。特別是車諾比事件後，人們批評科爾政府信息不靈，行動不力。許多人反對建設新的核電站，並要求關閉已有的核電站。因此，儘管環境保護與促進增長存在矛盾，科爾政府還是在以前社會民主黨政府政策的基礎上，進一步強化環保工作。制定聯邦排放法，加強對環境的監測，建立了聯邦環境部——全稱「環境、自然保護和核電站安全部」（Ministerium für U m welt，Naturschutz und Reaktorensicherheit）。用於環境保護的開支（包括經常性開支和環境保護投資）繼續增加，1983年為222.6億馬克，1988年達到322.5億馬克。其中，國家承擔的部分保持在一半左右。通過努力，二氧化硫的排放量由1982年200萬噸，減少到1988年的70萬噸；鉛排放量由1982年約7000噸，減少到1988年的2000噸；從1982年到1988年，輕燃油和柴油的含硫量降低了1/3。由洗滌劑流入表面水體的磷大幅度減少。全國用於早期發現放射性射線的測量站由1982年的50個增加到1989年的1800個。

  不過，科爾政府面臨的挑戰仍然嚴峻。如煤鋼工業結構性調整仍然任重道遠；通訊和信息技術投資仍然與美、日相形見絀；勞動成本高居世界第二（僅次於瑞士）；能源、通訊和交通運輸費用較高。1985年財政部的材料指出，快速上升的國債是近年來經濟發展不利的主要原因，1983—1987年，僅聯邦債務就增加了29%。這與國家繼續以大量補貼來幫助經濟調整，又要維持龐大的社會保障體系有關。尤其是「同失業作鬥爭」的一系列措施，未能達到目標。「青年失業」成為1983年5月基民盟大會的中心議題。政府扶持中小企業，以創造就業崗位。政府還向公司提供財政援助，以保住工作崗位。1984年制定法律，允許30萬老年職工提前在58歲退休，條件是必須補充新職工。用於資助失業培訓和再就業的開支增加。年輕人的失業率在一段時期中有所下降。然而每年的總失業人數仍超過200萬。1985年高達230餘萬。失業率在9%左右，創歷史新高。這與周期性危機、新技術革命、結構調整和轉型有關。從1978年到1985年，僅薩爾鋼鐵工業雇用人數就由2.2萬人減少到1.25萬人。1987年工會同意煤炭和鋼鐵業未來幾年內再裁減幾萬個工作崗位。1974—1984年，紡織機器製造業經改造和「合理化」，就業人員由約6萬減少到3.8萬。1976—1982年，紡織工業削減了7萬工人。

  同時，科爾政府改革福利制度，增加某些方面的福利開支，如國家用於職業培訓和恢復工作能力，用於就業措施和老年雇員工資稅補貼的開支1982年為69億馬克，1988年達到153億馬克。1982年失業者可領取12個月失業金，1988年則最多可領取32個月失業金。但總的福利開支增長速度則有所遏制。如福利預算由1982年的5250億馬克增至1988年的6600億馬克，每人每年享受的福利1982年為8524馬克，1988年達到10740馬克。增長速度顯然低於70年代。同時，儘管雇員的實際收入在某些年份有所增長（與通貨膨脹降低有關），但社會貧富差別總體有所加劇。全國雇員人數由1982年的2240萬增加到1989年的2310萬，其工資收入在國民收入中的份額卻從1982年的73.8%下降到1989年的67.1%。與前一時期明顯不同的是，雇員實際收入的增長明顯低於企業家收入的增長，兩者間形成逐漸擴大的「剪刀差」。

  科爾政府的政策受到不同方面的批評。左翼—自由派（包括社會民主黨）批評政府強調市場和限制福利開支，沒有保障工人的工作崗位，雇員實際收入下降，出現了「新的貧困」「社會冷酷」和「強權社會」等。另一派意見則認為「轉向」還不到位，如批評科爾政府的社會政策沒有改變基本結構，「不相信市場力量」，不能真正解決問題。大公司和銀行要求進一步解除管控，大力削減公司稅，以促進投資和增長。有人甚至提出所謂「第二次轉向」。科爾政府面對複雜形勢，需要兼顧各方利益，其政策「轉向」沒有形成像英國「柴契爾主義」和美國「里根經濟學」那樣強勁的「新自由主義」回潮。

  科爾政府時期，極端分子的活動並未絕跡。極右派如以庫南為首的「民族社會主義行動陣線」改頭換面進行活動，原「社會帝國黨」頭目雷默拼湊起「德國自由運動」。極右的「德國國家民主黨」、自稱「新右派」的「共和黨」也利用民眾的不滿情緒，來爭取選票。1989年「共和黨」在柏林市議院選舉中獲得7.5%的選票。主要由第三代「紅軍派」分子進行的暴恐活動仍不時發生，針對政治、經濟界要人、駐德美軍基地和北約機構和人員，在80年代中期形成一個小高潮。官方對「紅軍派」的追捕一直未停。直到1990年，內政部長朔伊布勒（Wolfgang Schuble，1942—）仍然宣稱「紅軍派」是最大的恐怖主義威脅。