第二節 盟國對德國的管制 一、四大國最初處置德國的意見

  自1871年普法戰爭以來，德國在歐洲中部的崛起打破了近代歐洲的均勢格局，也使歐洲傳統的地緣政治發生了重大變化。「誰控制了德國，誰就能控制歐洲的力量平衡」，進而在世界稱霸。在二戰中徹底戰敗後，整個德國都在沉默地等待戰勝國的處置。但是，四個國家共同戰勝德國、占領德國的事實，意味著對德國的改造必然存在多種設想，其中交織著社會制度和意識形態的巨大分歧，為德國的分裂埋下了伏筆。

  在二戰期間，同盟國領導人在戰後如何處置德國的問題上進行了多次討論，唯恐再度出現一戰後德國武裝崛起的局面。從一戰後的歷史經驗出發，盟國領導人在戰後處置德國問題上達成了共識，即盡力削弱德國，徹底消除德國再度軍事崛起的可能性。關於盟國領導人乃至歐洲人民對德國的仇恨情緒，英國首相邱吉爾於1943年9月21日在議會下院發表的演講很具代表性：「在我們一生中，德國人曾經兩次，加上我們的父輩則有三次，把世界投進他們所挑起的擴張與侵略戰爭。……他們一旦變得強大起來，就要尋找犧牲品；他們以鐵的紀律追隨任何一個領導他們找尋犧牲品的人物。德國的核心是普魯士。那裡是一再發生瘟疫的策源地。……在1/4的世紀中，由於條頓民族追求霸權，英、美、俄三國人民曾兩次遭受不可估量的損失、危險和流血犧牲，因此他們這一次一定要採取步驟，使普魯士或整個德國再也不能臥薪嘗膽、捲土重來。納粹暴政和普魯士軍國主義是德國生活中必須徹底摧毀的兩個因素，如果歐洲和全世界要避免更可怕的第三次戰爭，上述兩個因素必須連根剷除。」

  在盡力削弱德國的前提下，美、蘇、英、法四個大國出於自身利益考慮，對未來德國的設想方案差別很大，其中分歧還需各國領導人通過會談進行磨合。早在1941年12月，蘇聯領導人史達林會見英國外交大臣羅伯特·安東尼·艾登（Robert Anthony Eden，1897—1977）時就對戰後德國版圖作出了構想。為了確保戰後蘇聯的長期安全，除了割讓德國東部領土給波蘭、將波蘭整體向西移動之外，史達林還提出，將德國一些地區分裂出來使其獨立，例如萊茵蘭或巴伐利亞。史達林竭力強調戰後安全是可以理解的。歷史學家保羅·甘迺迪（Paul Kennedy，1945—）曾經指出：「毫無疑問，20世紀上半葉德國侵略對俄國造成的損失，比對其他任何國家都大。俄國人決心不再讓20世紀上半葉發生的事件在下半葉重演，且這一觀念由於史達林堅決要求得到安全保障而有所強化。」英國首相邱吉爾在同期也有類似的想法，他在給艾登的電報中表示：「付出巨大戰爭努力的首要目標在於防止德國的再度爆發。關鍵在於將普魯士與德國南部分割開來，消滅普魯士的形態。」雖然此刻納粹德國的軍事征服達到了巔峰，但同盟國領導人堅信勝利必將到來，分割德國已成為他們不可動搖的信念。

  1943年11月28日—12月1日，蘇美英三國首腦史達林、羅斯福和邱吉爾在伊朗德黑蘭會晤，共謀展開對法西斯德國的全面反攻，即著名的德黑蘭會議（Teheran Konferenz）。此次會議除決定在歐洲開闢「第二戰場」外，還涉及了戰後處置德國的設想。羅斯福建議把德國分為五個部分，把基爾、漢堡兩市和魯爾、薩爾兩個地區交給戰後的聯合國管制。邱吉爾認為「普魯士是萬惡之源」，要求徹底剷除德國軍國主義的策源地普魯士，將南部各邦脫離德國同奧地利和匈牙利成立一個「多瑙河聯邦」。邱吉爾延續了英國近代以來的歐洲大陸均勢外交思想，希望削弱德國、加強法國和波蘭，再度恢復歐洲的均勢。史達林再度強調了戰後德波邊界問題，正式提出把寇松線（Curzon Linie）作為戰後蘇聯與波蘭分界線，波蘭領土西移，以德國東部領土劃給波蘭作為補償。他還提出東普魯士的柯尼斯堡（Knigsberg）及其周邊地區要由蘇聯占領。在史達林看來，俄國的歷史經驗說明，在東歐的廣闊平原地帶，安全是用空間來表達的。將德國疆界儘可能地向西方推移，為蘇聯獲得一個緩衝或保護地帶，以防止未來侵略的最初衝擊會直搗蘇聯領土。在處置德國問題上，史達林贊同羅斯福的設想，反對邱吉爾「多瑙河聯邦」，因為一個強大的由德意志民族組成的「多瑙河聯邦」不符合蘇聯在東南歐的擴張利益。這個問題最終交由1943年成立的「歐洲諮詢委員會」（Europische Beratende Kommission）處理，該委員會的任務是擬訂停火條件、籌備對德國的占領和管制事宜。

  1944年隨著蘇聯紅軍的全面反攻和「第二戰場」的開闢，納粹德國的軍事潰敗已成定局，盟國開始緊鑼密鼓地籌備對戰後德國的處置方案。「歐洲諮詢委員會」在1944年9月11日發布《關於對德管制機構》（überdas Kontrollsystem in Deutschland）方案，規定德國戰敗後將由盟國武裝部隊最高司令官接管德國最高權力，德國將按照1937年12月31日的疆界劃分為三個面積相同的占領區分別由美國、蘇聯、英國占領，柏林將由盟國共同占領。1944年12月，委員會又決定從戰後美國占領區中分出一塊區域，由法國實施占領。

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  1945年初，德國法西斯瀕臨滅亡，歐洲的反法西斯戰爭勝利在望。為了儘快結束戰爭，建立戰後歐洲和平秩序，蘇美英三國首腦史達林、羅斯福和邱吉爾於1945年2月4—11日在蘇聯克里米亞半島的雅爾達舉行了戰時第二次首腦會議。會議主要討論了戰後對德國的處置問題，對德國的占領和管制、向德國索取戰爭賠償成為討論的熱點。三國領導人批准了「歐洲諮詢委員會」草擬的關於德國無條件投降的條款和處置戰敗德國的總原則，並將其寫入最後的會議公報：「我們堅定不移的宗旨，是消滅德國的軍國主義和納粹主義，保證德國從此永遠不能破壞世界和平。我們決心把德國的全部武裝力量解除武裝並予以解散；永遠解散曾一再圖謀復活德國軍國主義的德國總參謀部；沒收或銷毀德國全部軍事裝備；消滅或管制德國全部可用於軍事生產的工業；公正、迅速地懲處一切戰爭罪犯並對德寇造成的破壞索取實物賠償；廢除納粹黨、納粹的法律、組織與機關；從德國人民的公共機關、文化生活和經濟生活中消除一切納粹主義與軍國主義的影響；並對德國採取其他為全世界未來的和平與安全所必需的措施。我們的宗旨不是要消滅德國人民，但只有根絕了納粹主義和軍國主義，德國人民才有過適當的生活和在國際交往中占一席之地的希望。」會議表決通過了「歐洲諮詢委員會」起草的《關於德國占領區和管理「大柏林」》和《關於對德管制機構》方案。雅爾達會議為戰後處置德國問題確立了一般性原則，決定了戰後德國的命運。

  二、盟國管制委員會成立

  在雅爾達會議上，三國達成了原則上同意分割德國的協議，但沒有提出具體的瓜分建議。會議決定在倫敦成立一個由英國外交大臣安東尼·艾登任主席，美、蘇駐英國大使任委員的「分割委員會」（Spaltungsrat），研究分割德國的事宜。雅爾達會議確定了同盟國要通過何種形式的統治機構在戰後德國行使最高權力。會議決定，在德國無條件投降後，美、英、蘇三國軍隊將各自占領德國的一個區域，蘇軍占領德國東部，英軍占領德國的西北部，美軍占領德國的西南部。盟國將「成立一個中央管制委員會執行互相協調的行政管理和監督工作，這個委員會由三國的總司令組成，地點設在柏林」。此外，三大國同意邀請法國參加對德國的占領，並作為第四個成員參加管制委員會，前提條件是法國占領區必須從美國和英國的占領區中劃分出來。這一決議奠定了戰後德國由四國分區占領的格局。

  隨著1945年5月8日德軍最高統帥部宣布投降，盟國占領軍對德國的管制工作全面開展起來。最後一屆納粹政府——卡爾·鄧尼茨（Karl Doenitz，1891—1980）政府很快被解散，鄧尼茨及其政府成員於5月23日被逮捕。隨著舊德國的解體，蘇、美、英、法四國政府開始對德國擁有無上主權。根據雅爾達會議的精神，四國駐德占領軍總司令格奧爾吉·朱可夫（Georgy Konstantinovich Zhukov，1896—1974）、德懷特·艾森豪（Dwight David Eisenhower，1890—1969）、伯納德·蒙哥馬利（Bernard Law Montgomery，1887—1976）、讓·塔西尼（Jean de Lattrede Tassigny，1889—1952）組成的德國管制委員會（Allierter Kontrollrat）於6月5日在柏林宣告成立。軍事司令官們在這一天簽署了《鑑於德國失敗和接管最高政府權力的宣言》，即《四國宣言》（Vier-Mchte-Erklrung），以及「歐洲諮詢委員會」較早起草的《關於德國管制機構的聲明》《關於德國占領區的聲明》等三個文件。這些聲明從法律上奠定了戰後德國發展的基礎，標誌著盟國正式接管了德國的最高權力。至此，一個由四國軍事司令官組成的、在德國擁有最高權力的盟國管制委員會建立起來，德國從最高領導到地方基層的全部公共權力都被盟國接管。1945年8月5日，占領國發布第一份公告，向德國人民宣布盟國管制委員會的成立，隨後各占領區管制機構相繼成立，四國軍隊都進入各自指定的占領區，包括大柏林地區。

  按照1937年12月31日的邊界，德國被劃分為四個占領區：美占區包括巴伐利亞、黑森、巴登符騰堡三州和供美軍做港口用的不萊梅，人口近1700萬；英占區包括北萊茵-威斯特法侖、下薩克森、什勒斯維希-霍爾斯坦和漢堡，人口近2200萬；法占區包括萊茵蘭普法爾茨、南巴登-符騰堡和薩爾，人口約600萬；蘇占區包括薩克森、圖林根、梅克倫堡-上波莫瑞、薩克森安哈特和布蘭登堡，人口約1730萬。作為政治實體的普魯士邦不復存在，留在了人們的記憶中。德國首都柏林因其特殊的政治意義，由四國共同占領和管轄。但是，柏林地處蘇占區的中心，美英法要到達自己在柏林的轄區，就必須經過蘇占區。蘇聯在一開始就對西方國家進入柏林的航空、鐵路、公路路線進行了嚴格限制，這就給後來的「柏林危機」埋下了禍根。

  在歐洲戰爭剛結束時，同盟國依然保持著戰時精誠合作的精神。各大國都同意，涉及整個德國的問題要由四個占領國共同研究處理，德國依然被看作一個政治經濟整體，分區占領此刻並不意味著分裂德國。由四國占領軍總司令組成的盟國管制委員會，成為占領時期德國境內最高權力機構。該組織每月10日、20日和30日在柏林美占區的卡梅爾格里希特大廈集會，各國輪流擔任主席一個月。管制委員會下設一個協調委員會作為輔助機構。協調委員會的任務是執行管制委員會的決定並監督其執行，它由四個副軍事總督組成，他們把全部時間用於管理德國，千頭萬緒一手掌握。協調委員會每周開會兩次，為管制委員會準備議事日程。此外，還成立了一個龐大的管制辦事機構，設有負責各種行政事務的12個管理局，即陸軍管理局、海軍管理局、空軍管理局、政治管理局、運輸管理局、經濟管理局、財政管理局、賠償管理局、交付與歸還管理局、內務與交通管理局、法律管理局、戰犯與難民管理局以及人力管理局。1945—1946年的冬季，管制委員會的活動達到高峰，下屬各種委員會超過了175個，職責重疊的現象突出。

  事實上，管制委員會成立之初就面臨著不可調和的矛盾。管制委員會的任務是管制德國中央行政，但分區占領的現實卻使中央行政名存實亡。每個占領區總司令都要在他的管轄範圍內按照本國政府的指示行駛最高權力，只有當四個總司令達成一致決議的情況下才能對涉及整個德國的事務共同負責。也就是說，每個占領國都可以使用否決權來阻撓管制委員會的工作。

  三、波茨坦會議：管制德國原則

  隨著歐洲戰事的結束，開始重建、確立戰後歐洲政治經濟新秩序已成為當務之急。同時，在美國看來，戰勝德國之後壓倒一切的首要世界性問題就是結束對日戰爭。美國軍隊在1942年以來的太平洋島嶼作戰中傷亡慘重，日本軍隊的頑強作戰使美國領導人堅信，要不惜任何代價爭取蘇聯早日參加對日戰爭，把蘇聯紅軍投入到可能傷亡慘重的對日決戰中去。在這種背景下，1945年7月17日—8月2日，美英蘇三國首腦哈里·杜魯門（Harry Truman，1884—1972）、邱吉爾、史達林在柏林附近的波茨坦舉行會晤，就戰後歐洲安排做出最終決議。會議討論的主要問題是建立歐洲新秩序和安排戰後和平，其中重要問題之一是商定處置被占領德國的政治原則和經濟原則。但是，各國領導人參與此次會議的目的是各不相同的，杜魯門承認他的首要目標就是爭取蘇聯參加對日戰爭，邱吉爾則急於遏制蘇聯在中歐和東歐勢力的擴張，史達林強調在保證蘇聯戰後安全的同時，儘可能多的從德國獲取戰爭賠償。戰時建立的反法西斯同盟，此時看起來已不那麼牢不可破了。

  8月2日，三國首腦簽訂了《柏林（波茨坦）會議議定書》和《柏林會議公報》，統稱《波茨坦協定》（Potsdamer Abkommen）。《波茨坦協定》決定了德國人民今後的命運，也奠定了戰後世界結構的基礎。需要說明的是，會談的結果起初沒有全部發表，會議結束後盟國管制委員會以公報形式發表了記錄摘要。關於德國和歐洲問題，三國首腦在波茨坦會議上未能就共同的政治和經濟任務設想達成一致，其決議只是泛泛地重申了合作和諒解的意願。就此而言，這次會議預示了以後戰時同盟的解體，顯示了歐洲和德國開始走向分裂。

  波茨坦會議對德國的處置是在《雅爾達協定》（Abkommen von Yalta）的基礎上進行的。會議重申要根除德國的軍國主義和納粹主義，採取一切措施使德國永遠不再威脅鄰邦或世界和平。但是，會議明確宣稱：「盟國無意消滅或奴役德國人民。盟國願意給德國人民在民主及和平的基礎上重建其生活的機會。德國人民尚能不懈地努力以實現這一目的，則在適當時期，德國人民將能在世界自由與和平之人民中獲得其地位。」為此，《柏林會議公報》中發布了「管制初期處置德國的政治及經濟原則」，為德國未來很長一段時間的政治經濟生活確立了指導方針。

  波茨坦會議通過的「處置德國的政治原則」涉及軍事、黨派、教育、司法、行政等多個方面。（1）凡德國一切陸海空軍、黨衛隊、衝鋒隊、自衛軍、秘密警察及其全部機構、參謀部門及各種機關，包括總參謀部、軍事團、後備隊、軍事學校、退伍軍人的一切組織及所有其他軍事與半軍事機構，以及保持德國軍事傳統的俱樂部和協會等，均應永遠廢除，以永遠防止德國軍國主義和納粹主義的復活或改組。（2）一切武器、軍火及戰爭工具以及一切製造它們的專門設備，均由盟國處置或予以銷毀。一切飛機、武器、軍火及戰爭工具，均禁止保留與製造。（3）消滅納粹黨及其附屬與監督機構，解散一切納粹組織，並確保這類機構組織不得以任何形式復活，制止一切納粹和軍國主義的活動或宣傳。一切形成希特勒政權基礎的或按種族、宗教或政治信仰不同造成歧視的納粹法律，應予廢除。戰爭罪犯以及參加策劃或推行納粹計劃，而造成暴行或戰爭罪行的人物，必須逮捕法辦。納粹領袖、支持納粹之有力人物、納粹機構和組織中的高級官員、其他危害盟國占領及其目的者，均應逮捕和拘留。一切納粹黨徒，除僅在名義上參與該黨活動者外，以及其他對盟國目的持敵對態度者，不得擔任公職或半公職以及在重要私人企業中的負責職位。（4）對德國的教育必須實行監督，以徹底消滅納粹和軍國主義的理論，並使民主思想的順利發展成為可能。（5）司法制度應按照民主、法律平等之原則，根據法律以及一切公民不分種族、民族或宗教信仰享有平等權利的原則，予以改組。（6）德國行政事務的管理應以分散行政機構及增強地方責任感為原則。為達到這個目的：德國全國各地應按照民主原則，特別須經過選舉委員會，在符合維護軍事安全和軍事占領目的的情況下，儘速恢復地方自治；整個德國的一切民主政黨，應准予存在並得到鼓勵，給予它們集會及公開討論的權利；代表與選舉的原則，在證明適用於地方自治時，應儘速在區、省和邦政府中推行；目前暫不設立任何德國中央政府。但某些急需的德國中央行政部門，特別是財政、運輸、交通、外貿和工業等方面，應予設立，以國務秘書為其首腦。這些部門將在管制委員會的領導下進行工作。（7）在考慮必須維持軍事安全的情況下，將允許言論、出版及宗教自由，宗教團體也將受到尊重。同樣，在考慮必須維持軍事安全的情況下，將允許建立自由職業工會。

  波茨坦會議通過的「處置德國的經濟原則」涉及反壟斷、金融、對外貿易、賠償等多個方面。「為消滅德國作戰潛力，武器、裝備、戰爭工具以及各種類型的飛機和海船均須禁止和防止其生產。金屬、化學產品、機器製造以及其他為作戰直接需要的其他產品，其生產將受嚴格管制，以被核准的德國戰後和平時期的需要為限。未被准許的工業部門所不需要的生產能力，將按照盟國賠償委員會擬定的、並經有關政府批准的賠償計劃，予以拆遷，如不拆遷，則予摧毀。」「德國經濟應儘可能在最短期間內予以分散，以消滅目前特別是卡特爾、辛迪加、托拉斯及其他壟斷協定所形成的經濟力量的過分集中。」「盟國必須對德國經濟實行管制，但以達到下列各項需要的程度為限：（1）實施工業上解除武裝與非軍事化、賠償與經核准的進出口計劃；（2）保證所需的商品生產，保證服務供應，以滿足德國境內占領軍和遷入人口的需要，以及在德國保持一個不超過歐洲國家的平均的生活水平（歐洲國家指除英國和蘇聯以外的所有歐洲國家）；（3）根據管制委員會的規定，確保各占領區間主要物品的平均分配，使在全德建立平衡的經濟並減少進口的需要；（4）管制德國工業及一切經濟和金融的國際轉移，包括進出口在內，以防止德國發展戰爭潛力及達到上述其他各項目的；（5）管制一切與經濟活動有關的德國公私科研和實驗機關及實驗室等。」「德國支付賠償時，應保留足夠的資源，以使德國人民不依靠國外的援助而生活。在制訂德國的經濟計劃時，應撥出必要的資金，以償付經對德管制委員會批准的進口。現產產品及儲存物品的出口所得首先應用於償付這種進口。」

  波茨坦會議確立的「占領時期管制德國的政治及經濟原則」是美、英、蘇三大國就戰後德國問題達成的最終協議，體現了將德國變成一個民主、和平國家的願望。但是，各國都想使最終協議有利於自身利益，分歧在所難免，這導致以上「政治及經濟原則」在很大程度上是調和各方利益的抽象方案。例如，允許德國成立「民主的」政黨，而對什麼是民主的政黨又沒有說明。強調德國政治結構的分散化，不設立中央政府，卻又視德國為一個統一的經濟整體，將戰後德國推入一個政治與經濟相扭曲背離的境地。這種語焉不詳的決議，表面是因為各國分歧難以彌合，真正原因在於德國的政治經濟已經不可避免地走向分裂。雖然波茨坦會議的各項記錄都表明，德國是作為一個整體被看待的，但美、英、蘇三國領導人都發現，蘇聯和美英雙方都無法把手伸到對方的勢力範圍中去。美英無力制止蘇聯對德國東部領土的瓜分，蘇聯也休想參加對魯爾區的管制。各國在自己的占領區內各行其是，建立一套獨立的行政機構，推行自己的制度，任何同時指向四個占領區的設想或方案都成了空中樓閣。這也是第二次世界大戰後，東西方兩種不同國家制度和意識形態碰撞的必然結果，德國無可避免地成為其犧牲品。不僅是德國，整個歐洲都遭遇了這種命運。正如史達林在1944年就預言到：「這次戰爭非同以往。誰攻占一塊地方，就把自己的社會制度加之於它。軍隊所到之處，各自建立自己的制度。不可能有別的做法。」西方大國對東歐和蘇占區的狀況無可奈何，美國外交家和歷史學家喬治·凱南（George F.Kennan，1904—2005）當時這樣評述：「想同俄國人一道統治德國，那是痴心妄想……我們只有把我們這一部分德國，即由我們和英國人負責的那一部分德國引導成為一種獨立的形式，這種形式是如此令人滿意，如此有保障和如此優越，以致東方對它無法加以危害。這是美國人的一項艱巨任務。這個任務是不可推脫的。我們應該考慮的是這個問題，而不是成立聯合軍政府之類實現不了的計劃。」

  除了「處置德國的政治及經濟原則」，波茨坦會議還討論了德國戰爭賠償問題、德國艦艇和商船處置辦法、將柯尼斯堡及其附近地區劃歸蘇聯、儘快審判納粹戰爭罪犯、遣返東部地區德國居民等。在波茨坦會議期間，德國戰爭賠償問題爭論最為激烈。蘇聯在戰爭期間蒙受了巨大損失，戰後急需賠償來恢復經濟，索取賠償在戰後蘇聯對德事務中占有十分重要的地位。在賠償問題上，蘇聯比美國要敏感得多。為了打破賠償問題的僵局及對抗蘇聯的行為，美國國務卿詹姆斯·F.貝爾納斯（James F.Byrnes，1882—1972）在7月23日與蘇聯外長維亞切斯拉夫·莫洛托夫（Wjatscheslaw Molotow，1890—1986）的會談中首次提出了「分區賠償」（Zonal Reparations）原則。他建議各大國在自己的占領區內索取賠償，此外蘇聯還可以從西占區獲得一定比例的工業設備作為賠償。蘇聯還可以利用本占領區內的食物和煤來換取西占區的工業設備等物資。為了迫使蘇聯代表接受「分區賠償」的原則，貝爾納斯在7月31日的首腦會議上提出了一個「一攬子計劃」，即把賠償問題、波蘭西部邊界問題和接納波蘭進入聯合國問題放在一起考慮。只有蘇聯接受美國的賠償方案（包括「分區賠償」原則），美國政府才願意在蘇聯關心的波蘭西部邊界問題和接納波蘭進入聯合國問題上作出讓步。蘇聯被迫同意了「分區賠償」的原則。在最終的會議公報中，賠償問題被列為獨立一章做了詳細規定。蘇聯同意由各占領區分別進行賠償，但蘇聯仍可參與對西方占領區的索取，美英兩國同意把西部拆遷的工業設備的10%作為賠償交給蘇聯，另外的15%用來換取蘇占區的工農業產品。