第一節 俾斯麥時代的內政外交
2024-10-09 05:28:16
作者： 王亞平，孫立新，劉新利，邢來順 等
雖然德國的統一是歷史發展的必然，1871年建立起來的德意志帝國卻是俾斯麥推行「鐵血政策」的產物，是普魯士憑藉強大的經濟和軍事力量推行強權政治的結果。因此，在德意志帝國建立初期，帝國的政治體制不可避免地受到俾斯麥個人的主觀意志的影響，打上了普魯士政治特色的印記。
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一、政治架構和主要政黨
德意志帝國初期，國家政治架構的設置考慮到了德國長期分裂割據的歷史因素。普魯士一方面要確保自己在新建立的帝國中的主導地位，同時也在一定程度上賦予這一帝國以聯邦主義的色彩。這些政治安排可以從1871年德意志帝國憲法中一目了然。
（一）1871年德意志帝國憲法
1871年德意志帝國憲法（Verfassung des Deutschen Kaiserreichs1871）與其他西方資產階級國家的憲法出台形式不同。它並非制憲會議或國民議會民主討論的結果，而是和德意志帝國的誕生一樣，由俾斯麥一手炮製，實際上是「俾斯麥貫徹普魯士霸權」的結果。
1866年普魯士對奧地利戰爭勝利後，在普魯士的領導下，除奧地利和南德四邦以外的德意志其他邦國組成了北德意志聯邦。為了使這個新成立的聯邦「有章可循」，慣於專斷的普魯士首相俾斯麥像簽發公文一樣，將他擬定的一個憲法草案送給北德意志聯邦議會審議，最後在只允許作微小修改的情況下，強行通過了事。因此該憲法可謂俾斯麥的個人傑作。1867年4月16日，北德意志聯邦憲法通過。德意志帝國憲法就是在這樣一部憲法的基礎上形成的，不同之處是在原憲法中加上了與南德四邦簽訂的條約。憲法草案於1871年3月21日提交選舉產生的德意志帝國議會，4月14日帝國議會（328票中僅有7票反對）原樣通過，16日皇帝威廉一世簽發，20日由俾斯麥公布。此後到1917年為止，這部德意志帝國憲法只根據實用和習俗的需要做過幾處修改。
根據1871年的德意志帝國憲法，德意志帝國政治架構呈現出兩大特點。
第一大特點是行政結構上的聯邦主義色彩。實行聯邦主義的主要原因在於，新建立的德意志帝國是各種力量之間妥協的產物。它既要照顧到德國人民建立統一的民族國家的願望，又要考慮到各邦的利益，特別是最大邦普魯士的利益。
首先，最初的憲法文本中就含有明顯的聯邦主義成份。俾斯麥是一位現實主義的政治家。還在討論北德意志聯邦憲法時，他就已經考慮到聯邦的大門要對南德各邦敞開。為了減少南德諸邦分離主義勢力的阻撓和抵抗，順利實現德國的統一，他在不動搖根本原則的前提下，曾作出了很大的讓步。關於這一點，提交議會討論的憲法草案中在新統一的國家及其首腦的稱呼方面有清楚的規定。根據憲法文本，新統一的德國在政體上為「德意志聯邦」，其最高首腦為「聯邦主席」。1月18日，人們從發布的皇帝宣言中得知，「聯邦主席」的名稱改成了「德意志皇帝」。但這個「皇帝」的稱號也是經過一番周折才分娩出來的。威廉一世曾表示，如果接受皇帝稱號，希望自己能被稱為「德國皇帝」（Kaiser von Deutschland） ，甚至直到加冕前的一天，他仍堅持這一點。然而這一要求遭到巴伐利亞國王和符滕堡國王的反對。他們的理由是，如果承認這一稱號，就意味著正式承認普魯士國王居於帝國內其他國王之上，同時它也包含著對非普魯士的領土提出主權要求。對此，「各邦君主是不會同意的」。巴伐利亞國王因此明確提出要將「實施聯邦的領導權力和德意志皇帝稱號結合起來」。這意味著新統一的德意志國家必須給各邦政府保留一定的權力。作為新帝國助產士的俾斯麥最後勸說威廉一世接受「德意志皇帝」（Deutscher Kaiser）這一折中方案。「德意志皇帝」的稱號意味著只能與德意志民族聯繫起來，而不能與領土統治權聯繫在一起。而且俾斯麥從一開始就確認皇帝在原則上不享受高於各國王的優先地位。可見，德意志帝國在籌劃建立時，就已確立了它的聯邦主義性質。
從組織結構上也可以看出帝國的聯邦主義性質。1871年帝國憲法規定，新成立的帝國「締結為一個永久的聯邦」，由25個邦和帝國直屬領地阿爾薩斯洛林（Reichsland Elsa- Lothringen）組成。帝國主權實際上掌握在25個邦的代表，即22個諸侯和3個自由市的議會的手中。它們派出的58名全權代表組成的聯邦議會是帝國最高權力機構，享有立法權。任何未經聯邦議會同意的法律一概無效。它還有權否決帝國議會通過的議案。聯邦議會的議席分配也確保了聯邦主義原則的貫徹。在聯邦議會的58個議席中，作為國家統一運動領導者的普魯士僅擁有17席，不足總數的1/3。在這種情況下，雖然普魯士有能力否決任何意欲修改憲法的議案和不利於它的法案（14票足以否決議案） ，但其他中小邦也可以聯合起來以多數票制服普魯士，確保自己的權利不受侵犯，甚至只要巴伐利亞（6票）、薩克森（4票）和符滕堡（4票）聯合起來就可以否決對它們不利的議案。
帝國的聯邦主義性質還表現在各邦保留了大量體現國家主權性質的權利。憲法雖然規定了在國際交往中皇帝是國家主權的唯一體現者，但帝國各邦在對外關係方面卻仍然保留了派遣和接受外交使節的權利。巴伐利亞直到1918年時還在奧匈帝國、法國和梵蒂岡（Vatikan）派駐著自己的外交代表機構。帝國的軍事力量也由各大、中邦國分擔一定份額的軍隊組成。除了普魯士的國防部以外，巴伐利亞和符滕堡也有它們自己的陸軍部。儘管皇帝是帝國軍隊的最高統帥，巴伐利亞的軍隊卻只有在戰時才聽從皇帝的命令。在郵政方面，除了帝國郵局外，巴伐利亞和符滕堡也有各自的郵政管理機構。各邦還保留著教育、宗教、部分司法、徵收直接稅等自治權利。在原北德意志聯邦憲法的79條中，巴伐利亞總共違反了26條。例如，在有關結婚和定居的法規中，巴伐利亞竟然規定，國民在普魯士或薩克森結婚，如果沒有得到國王批准，其婚生子女在巴伐利亞境內被視為私生子女，這儼然將普魯士和薩克森視作外國。
以上情況表明，德意志帝國在建立初期是一個聯邦制國家，而且由於各邦權力過大，新建立的帝國甚至帶有一些邦聯的意味。俾斯麥本人也認為，1871年憲法是一個同時包含有聯邦和邦聯因素的混合物。他曾公開地表示：「我們不得不保持邦聯，與此同時，通過使用富有彈性的和不顯眼的卻是明確的表達方式，在實際上給予一種聯邦的特徵。一個聯邦議會而非內閣因而將行使中央權力。」由於各邦在內政管理上自主權極大，以至當時德國的一些資產階級自由派人士抱怨新建立的德意志帝國「是一座尚未完工的建築物，包含統一的因素太少」。
德意志帝國政治架構的第二大特點是政治體制上的專制主義色彩，即一個用議會裝飾的君主專制體制國家，或稱半專制國家。
德國統一是由普魯士完成的，普魯士因此在新統一的帝國中占有明顯的優勢。它擁有帝國2/3的土地和3/5的人口。帝國最重要的原料產地和工業都在普魯士境內，帝國軍隊的構成中有2/3屬於普魯士的武裝力量。在這種情形下，德國的統一實際上成了普魯士邦的擴大。於是，普魯士那種在立憲面具下的專制主義統治模式也就理所當然地成了帝國的統治模式。這一點可以從帝國憲法對行政、立法權力分配的規定中得出結論。
在行政權力方面，君主政體在法律上得到確認。作為帝國首腦的皇帝由普魯士國王擔任。他手中集中了「過多的、無論整體上還是部分地都不受影響的權力」。皇帝有任免國家官吏之權，帝國宰相由他任命；他還有法律的創製權，有權簽署和公布帝國法律並監督法律的實施；他是帝國武裝力量的統帥，帝國的全部陸海軍在戰時、平時均由皇帝統帥；他決定帝國的對外政策，在國際上代表帝國，以帝國的名義宣戰、媾和，與外國締結同盟和簽訂條約，委派駐外使節。德意志帝國沒有內閣。由普魯士首相兼任的帝國宰相是全帝國唯一的大臣，主持帝國政府。由於帝國宰相由皇帝直接任命，因而他只對皇帝而非議會負責。同樣，由宰相任命的國家各部門負責人則對宰相負責。雖然皇帝批准的一切法案必須經帝國宰相副署後才能生效，但這並不意味著宰相有什麼牽制皇帝的權力，因為帝國宰相兼普魯士首相的任免完全取決於帝國皇帝兼普魯士國王的意願。
從有關立法機構權力的規定方面也可以看出帝國政治生活中的專制主義色彩。帝國按照聯邦國家立法機構的模式建立兩院制議會。作為上議院的聯邦議會代表各邦；作為下議院的帝國議會則是全體人民的代表。然而就實質而言，這些所謂的立法機構不過是掩蓋專制主義的一種憲法門面。第一，聯邦議會體現的只是一種君主的權力。聯邦議會中的各邦代表只是各邦君主委派的代言人；議會中各邦代表人數也不像美國的參議院那樣由各州以相等人數的代表組成，而是按各邦的大小和力量來決定，於是普魯士以擁有超過否決權的票數控制了聯邦議會。第二，雖然帝國議會由25歲以上的男性公民通過普遍、平等、直接和秘密的選舉產生，具備了一個真正的立法機構的一切外部特徵，但它的實際權力極其有限。它有權提出法案，但只有得到聯邦議會和皇帝的同意才能生效；它對任命帝國宰相、組織政府等都沒有影響，因此不存在對它負責的政府；帝國議會在對外交和軍事問題上也毫無發言權。它最大的權力就是審查和通過預算。因此，帝國議會被稱為只是一個「發表獨白」的「沒有政府的議會」。而且不管是聯邦議會還是帝國議會，它們的召集權和宣布休會的權力都掌握在皇帝手中。
德意志帝國憲法關注的核心是帝國的組織機構，在人民的基本權利等方面隻字未提。天主教中央黨和南德資產階級自由派的一些代表曾提出在憲法中增加一些有關基本權利的內容，但是這些努力都以極其懸殊的票數遭到否決。
由此可見，1871年建立起來的帝國在政治結構上是一個立憲君主制外衣下的專制政體國家，或者叫半專制國家。在這一國家中，傳統貴族階級仍然居於領導地位，資產階級通過帝國議會在參與意義上加入了統治階級行列。正是從這一意義上，馬克思稱德意志帝國是「一個以議會形式粉飾門面、混雜著封建殘餘、已經受到資產階級影響、按照官僚制度組織起來、並以警察來保衛的、軍事專制制度國家」。
雖然德意志帝國在最初建立時具有行政結構上的聯邦主義和政治體制上的半專制主義特徵，但是隨著德國社會迅速由農業形態向工業形態轉變，人口流動大幅度增強，各邦、各地區之間的經濟和文化等融合不斷加強，各種分離主義因素逐漸失去了存在的基礎和環境，帝國的行政結構在日後出現了由聯邦主義向中央集權主義的緩慢轉變。而工業化引發的社會政治力量的多元化趨勢以及與此相適應的民主思想的進步等，也促使帝國政體由半專制體制向議會民主制邁進，但這一進程相對和緩，可以稱作一種「悄無聲息的議會化」。
1871年憲法是一部「約定性的憲法」。正是這部帶有照顧各種勢力利益的妥協性憲法，使統一的德意志民族國家成為一種現實。憲法是在顧及三個主要因素的基礎上產生的，它們分別是：各邦統治者的利益，資產階級自由派的建立統一民族國家的願望和普魯士的霸權。憲法的任何一個部分，包括國家行政結構的設置、政治體制的構架等，都可以從這三大因素中找到根據。帝國憲法對各方利益的照顧，是俾斯麥的波拿巴式統治策略的體現。他是要通過在各種新舊勢力之間保持平衡，加強自己的權力地位。客觀上講，在當時，這一帶有妥協色彩的憲法對於鞏固新創立的德意志民族國家，應該是利大於弊。
就政治色彩而論，1871年帝國憲法與歐洲其他國家的憲法相比，選取的是中間道路。一方面，它比西歐國家的憲法要落後一些；另一方面，它和東歐及東南歐的絕對專制獨裁體制相比，仍不失為一部進步的憲法。憲法中所包含的普遍、平等、直接選舉和秘密投票制的民主原則，在當時是相當進步的。這一點甚至比當時最老牌的資本主義國家英國還要進步，因為英國直到1884年—1885年選舉改革後，才基本上實現了男性普選制。而拿破崙三世統治下的法蘭西第二帝國，雖然也實行普選制，卻做不到平等。
當然，上述比較只說明了問題的一個方面，它並不意味著德國的憲政結構較之英法兩國更民主和進步。在議會對各種政策和決定的影響方面，英、法等國要遠遠大於德國。德意志帝國憲法在規定民主選舉議會的同時，卻保存了一套與奧地利和俄國相類似的獨裁主義結構的中央政府。於是乎，在德意志帝國存在著一種奇怪現象：帝國政府不對帝國議會負責，卻可以在得到聯邦議會同意後解散民選的帝國議會。正是由於這些特點，著名社會學家馬克斯·韋伯（Max Weber，1864—1920）稱新建立的德意志帝國是「半憲法的」甚至是「假憲法的」國家。也有學者稱，從憲法角度而言，德意志帝國是一個「怪胎」（Monstrous）。德意志帝國的這些獨特政治發展，使之與德國史學界爭論不休的所謂「德意志獨特道路」緊密聯繫在一起。
（二）現代政黨的起步；帝國初期的政黨狀況
在德國，現代意義上的政黨出現於1848年革命時期。「三月革命」後，由於取消了書報檢查制度，結社、集會等權利得到保障，整個德意志因此出現了廣泛的政治公開化，並且在此基礎上形成了五個黨派性質的集團。它們分別是：資產階級自由派，資產階級民主派，保守派，政治性天主教運動和早期工人運動。此外，還有代表各種利益集團的社團和協會。所有這些派別在政治傾向上大體上可以歸類為「保守派」和「自由派」。
政黨政治通常只有在一個國家建立起議會時才會產生。1848年革命期間召開的全德國民議會（法蘭克福議會）成了德國政黨政治的最初誕生地。在這一議會中，雖然還沒有明確形式的政黨，但參加議會的代表在事實上已經分成了右派、中派和左派等派別，這三個派別之中又進一步分成了若干個小派別。
1848年革命失敗後，現代意義上的德國政黨得到進一步發展。在普魯士，1848年「三月革命」中，威廉四世曾被迫召開聯合的邦議會，允諾締造一個德意志聯邦國家，建立人民代議制和制定立憲君主制憲法。此後通過三級選舉制選出的議會雖然不可能真正代表廣大人民群眾的意志，但議會制的出現本身就是具有重要的歷史意義的政治進步，它給普魯士政黨政治的發展提供了空間。在普魯士議會中逐漸形成了保守黨（Konservative Partei）、自由保守黨（Freikonservative Partei）、民族自由黨（Nationalliberale Partei）和進步黨（Fortschrittspartei）等幾大黨派。19世紀六十年代的憲法衝突就帶有明顯的黨派政治色彩。如前所述，以進步黨為代表的資產階級與貴族地主階級保守派之間展開了激烈的爭奪國家領導權的鬥爭。因此，在帝國建立以前，政黨政治在德國已經有了一定的基礎。
必須指出的是，由於德意志帝國時期的政黨狀況混亂，變化組合迅速，且一些政黨在綱領和主張上極其類似，因此，相關著作在述及這些政黨和分析其綱領時不盡相同。總體上看，帝國建立初期的黨派可以區分為舊黨和新黨兩種類型。所謂舊黨，是指在選民人數相對較少、廣大民眾尚未積極參與政治生活情況下形成的政黨。原普魯士各政黨等都屬於舊黨類型，它們在帝國建立初期仍占有重要地位。雖然19世紀六十年代的普魯士進步黨在議會選舉中得到多數選民的支持，但是三級選舉制的普遍代表性和民眾參與性顯然不足，因此進步黨也只能歸屬舊黨類型。所謂新黨，是指社會民主黨、天主教中央黨等真正代表民眾的黨派，它們擁有龐大的政黨組織，在民眾政治生活中扮演著重要角色。下面就德意志帝國初期的幾個主要政黨加以介紹。
（1）保守黨。該黨是源於普魯士的舊黨，核心成員是普魯士易北河以東的容克地主。作為舊秩序的維護者，在帝國建立以前，保守黨擁護普魯士王室及其傳統政策，反對德國的統一以及任何政治變動。它擔心在德國統一過程中會減少邦國的數量，動搖「正統主義」原則；同時它也擔心普魯士會在統一後的德意志民族國家中喪失自己的獨立性。因此，儘管俾斯麥也是容克地主階級的成員之一，由於他推行統一德國的政策，在其當政的最初10年中，保守黨毫不猶豫地一直站在他的對立面。只是由於該黨在普魯士議會中只占少數，才沒有對俾斯麥統一德國的政策構成威脅。在政治上，保守黨是社會民主黨的死敵，仇視猶太人，也反對俾斯麥發動的反天主教的文化鬥爭。保守黨的著名代表人物有恩斯特·路德維希·馮·蓋拉赫、漢斯·胡果·馮·克萊斯特雷措夫（Hans Hugo von Kleist-Retzow，1814—1892）等人。
德意志帝國建立後，部分保守黨人看到普魯士在新的帝國中仍擁有不可動搖的霸主地位，逐漸改變了對帝國的敵視態度。保守黨因此發生分裂，出現了所謂的「老保守黨人」和「新保守黨人」。前者仍頑固堅持反對帝國的態度，後者則支持帝國政府和普魯士政府的政策。1876年，該黨兩派重組，更名為德意志保守黨（Deutschkonservative Partei） ，以表示對新建立的德意志帝國的默認。改組後的德意志保守黨的核心成員仍為普魯士東部的容克地主，但他們的目光和興趣已經從普魯士擴展到了整個帝國。在外交上，他們鼓吹帝國對外擴張政策，主張擴建海軍和奪取殖民地；在經濟上，他們贊成發展工業，但特別強調發展和保護農業。保守黨雖然在新建立的德意志帝國議會中勢力較小，但是因其傳統地位以及與皇帝的密切關係，在普魯士政治中擁有巨大的影響力。
後來，保守黨中又分離出了基督教社會黨（Christlich-soziale Partei）、德意志改良黨（Deutsche Reformpartei）和農場主同盟（Bund der Landwirte）等小黨派，他們或反對猶太人，或主張保護農業，實際上是保守黨的分支。
（2）德意志帝國黨（Deutsche Reichspartei） ，簡稱帝國黨（Die Reichspartei） ，源自1866年普奧戰爭之後從普魯士保守黨中分離出來的自由保守黨。該黨派起初很小，核心成員是舊普魯士各省之外的大土地所有者、富商，特別是那些已經貴族化了的大工業家。這種成員構成決定了該黨的主要目標是既要保護業已得到的各種特權，同時也有資產階級的建立統一的民族國家的意願。因此它對俾斯麥在保護貴族各種特權前提下統一德國的努力持堅決支持的立場。其口號是「祖國高於黨」。
帝國建立以後，自由保守黨更名為德意志帝國黨。其主要根據地在接近波蘭的各省、符滕堡以及萊茵河下游地區。帝國黨在政治立場上徘徊於保守黨和民族自由黨之間。在政治上，該黨支持俾斯麥的立憲政府形式和其中包含的中央集權主義因素，支持俾斯麥反對天主教的文化鬥爭，是帝國初期支持俾斯麥的主要力量。作為俾斯麥的親信黨，它的許多成員成了帝國在外交和內政方面的高級官員。但是作為保守派政黨，它反對帝國在議會化方面的任何進步。它也反對社會民主黨和猶太人。在經濟方面，它同樣重視農業，但與保守黨相比，它更關心工業的發展。這種特性在該黨的代表人物身上特別突出。帝國黨的主要代表人物威廉·卡爾多夫（Wilhelm von Kardorff，1828—1907）既是西里西亞的騎士莊園主，又是德國工業家中央聯合會的創始人之一。這一政黨的代表還有工業家卡爾·馮·施圖姆哈爾貝格（Carl Ferdinand von Stumm-Halberg，1836—1901）等人。
（3）民族自由黨。1866年11月，資產階級進步黨因是否在北德意志聯邦中支持俾斯麥的憲法出現不同看法，進而發生分裂，一部分人分離出來，組成了民族自由黨。這是一個真正的「帝國黨」。其成員主要來自西普魯士、被普魯士吞併的漢諾瓦、黑森等地區以及南德的巴登、符滕堡等邦，代表信奉新教的文化資產階級和工業大資產階級。這一政黨的主要目標是實現法制的、進步的、憲政的議會制國家和實現民族的強權國家。民族自由黨與包括進步黨在內的其他資產階級自由黨人的最大區別在於，它將建立強大的民族國家與實現自由主義的、民主的法制國家置於同等重要的地位，同時兼顧到自由和民族國家利益。為此，它以自由貿易、議會通過預決算等為條件，支持俾斯麥統一德國的政策。在帝國建立初期，民族自由黨是帝國議會中最強大的政黨，也是俾斯麥在帝國議會中的最強有力的支持者。它支持開展反對天主教的文化鬥爭，但對社會問題不感興趣。
民族自由黨內部也並非鐵板一塊，它可劃分為左右兩派。左派領導人是愛德華·拉斯克（Eduard Lasker，1829—1884）。該派追求的目標是，保持基本的自由權利，反對政府，節約開支。因此俾斯麥對拉斯克恨之入骨，稱之為「德國的病患」。右派領導人為魯道夫·馮·本尼希森。他是原德意志民族聯合會的主席，因此更鍾情於強權民族國家。
（4）進步黨，即德意志進步黨，是帝國議會中資格最老的一個政黨。在19世紀六十年代的憲法衝突中，它是普魯士議會中最強大的政黨，主要支持者是商業資產階級、手工業者、小商人、小官吏和知識分子。該黨可謂真正意義上的資產階級自由黨，是19世紀德國自由主義的代表。該黨最重要的領袖有歐根·里希特（Eugen Richter，1833—1906）和弗里德里希·諾曼（Friedrich Naumann，1860—1919）。它在政治上和經濟上都主張自由放任，力求將立憲君主制改變為議會君主制，反對貿易保護主義和中央集權下的統制經濟。這種政治態度使得進步黨在議會中一直處於和俾斯麥對立的狀態，是俾斯麥眼中的「帝國之敵」。同時，它也反對軍國主義和擴軍備戰，反對社會主義。
（5）德意志人民黨（Deutsche Volkspartei）。該黨源自1864年以巴登、巴伐利亞和符滕堡等南德各邦為基地建立的民主人民黨（Demokratische Volkspartei） ，從法蘭克福議會中的民主派演變而來，1868年改名為德意志人民黨。該黨是資產階級自由派中最激進的一個派別。在政治上，它篤信共和政體，主張平等自由，發展人權，要求建立責任內閣，實行地方自治；在對外政策上，它主張和平和削減軍備；在經濟上，它反對經濟自由主義而主張國家干預的社會政策，要求進行各種經濟和社會改良，實行勞工立法等。因此，它又被稱為民主黨。
以上各黨派都屬於舊黨類型。他們的民眾基礎相對較窄，在民眾中的影響力也有限。以中央黨和社會民主黨為代表的新黨則由於其廣泛的民眾基礎而呈現蓬勃的生命力，發展成為德意志帝國時期最強大的政黨。
（6）中央黨。中央黨是德國社會歷史發展的獨特產物。16世紀馬丁·路德宗教改革以後，德國在宗教信仰方面分裂成了新教和舊教兩派。19世紀五、六十年代以後，新教邦國普魯士的力量迅猛發展，而且得到反天主教的自由主義者的支持。這一形勢迫使德意志的天主教徒們不得不利用新發展起來的政黨政治來捍衛自己的宗教信仰和利益，保障天主教會在強大的世俗國家力量面前的獨立性，並通過各種現代性的組織機構、報紙和俱樂部等保持對人們的靈魂的影響力。所有這些都需要介入政治生活。於是普魯士的天主教力量在1852年成立了中央黨，以便與普魯士的反天主教勢力對抗，反對政府限制天主教的舉動。該政黨後來在普魯士憲法衝突中解散。19世紀70年代初，歐洲政治形勢對天主教勢力更加不利。新教的普魯士先後擊敗了作為天主教大國的奧地利和法國，建立起它主導的德意志帝國；與此同時，義大利趁德法戰爭之機完成了國家統一，作為天主教中心的羅馬眨眼間變成了義大利王國（Knigreich Italien）的首都。在這一背景下，1870年12月13日，普魯士議會中的天主教議員在彼得·賴興施佩格爾（Peter Reichensperger，1810—1892）和路德維希·溫特霍斯特（Ludwig Windthorst，1812—1891）的領導下，「恢復」了中央黨。德意志帝國建立以後，中央黨的組織覆蓋到整個德國。中央黨的基礎是德國的分離主義勢力，是各種對帝國不滿因素的聯合，諸如阿爾薩斯洛林的天主教代表、信仰天主教的波蘭人、不順從的漢諾瓦人等，都是它的堅定支持者。因此中央黨的成員和支持者呈現出一種「社會多元性」。
中央黨的社會基礎並非存在於特定的社會階層之中。最初它只是為了對付新教的普魯士和日益強大的自由主義，捍衛天主教群眾的利益，是一個宗教性的黨派。因此它在政治立場上有一種不可思議的混雜性，既有保守性的一面，又有類似社會主義的激進成份。從保守性方面看，中央黨主張聯邦制，反對資產階級自由主義者所主張的中央集權的國家形式，認為宗教信仰自由是公民的最基本的權利之一，每個個體的自由不應受到嚴格的限制；國家應該承認包括宗教團體在內的各種社團和協會的獨立性。從激進層面看，中央黨的社會主張中具有社會主義的成份。天主教工人運動（Katholische Arbeitnehmer-Bewegung）的創始人美因茨主教威廉·埃馬努埃爾·馮·克特勒（Wilhelm Emmanuelvon Ketteler，1811—1877）認為，富人和窮人之間的鴻溝是由於經濟自由主義對財產的放任態度造成的；為了消除社會的苦痛，「必須填平社會中巨大的鴻溝，消除貧富之間根深蒂固的敵對」。1864年，克特勒出版《工人問題和基督教》（Die Arbeiterfrage und das Christentum）一書，其中特別強調必須關心工人階級的社會和經濟狀況。
（7）社會民主黨。社會民主黨是德國工人階級力量迅速壯大和工人運動飛速發展的產物，代表的是工人階級的利益。它有兩個來源：一是1863年在萊比錫成立的費迪南德·拉薩爾（Ferdinand Lassale，1825—1864）領導下的全德工人聯合會（Allgemeiner Deutscher Arbeiterverein） ；二是1869年奧古斯特·倍倍爾（August Bebel，1840—1913）和威廉·李卜克內西（Wilhelm Liebknecht，1826—1900）在愛森納赫創立的德國社會民主工黨（Sozialdemokratische Arbeiterpartei Deutschlands）。1875年，兩派在哥達合併為德國社會主義工人黨（Sozialistische Arbeiterpartei Deutschlands）。1891年愛爾福特大會上開始採用德國社會民主黨（Sozialdemokratische Partei Deutschlands）的名稱。德國社會民主黨與帝國時期其他政黨的區別在於，其鬥爭更著眼於未來，要求建立新的社會制度。
帝國時期還存在一些地方性黨派，諸如波蘭人黨、漢諾瓦人黨、丹麥人黨、阿爾薩斯洛林人黨等。它們各自代表自己的地方利益，敵視新建立的帝國，甚至希望脫離帝國回歸自己原來的國家。在政治、經濟和社會等各項主張方面，它們一般介於中央黨和民族自由黨之間，沒有自己的特殊綱領。
二、國內政治生活
在俾斯麥時代，帝國政治生活的主要內容就是以俾斯麥為首的帝國政府與天主教中央黨和社會民主黨兩大「敵視帝國」的政黨之間的鬥爭。眾所周知，俾斯麥自出任普魯士首相以來，與包括進步黨在內的精英型舊黨的鬥爭都取得了勝利。在德意志帝國建立以後，這位鐵腕宰相出於鞏固統一成果和維護統治秩序的考慮，又非常自負地對天主教中央黨和以社會民主黨為代表的社會集團發動了兩次規模空前的政治戰役。它們都是以轟轟烈烈開始，但都以失敗告終。這是俾斯麥執政以來在政治上遇到的最強有力的兩大對手，也是他在國內政治鬥爭中嘗到的少有的幾次失敗苦果。
這一時期帝國的政治發展趨勢也有兩點新的變化：一是帝國政府在行政管理上的中央集權走向明顯加強；二是議會政治有一定的進展。
（一）文化鬥爭；普魯士省級行政改革
帝國建立後，俾斯麥發動的第一場國內政治戰役是針對天主教的所謂「文化鬥爭」。俾斯麥發動這場鬥爭，主要出於國內和國際兩個方面的考慮。
從國內方面看，俾斯麥特別擔心以中央黨為代表的天主教勢力對新建立的帝國不利。作為宗教集團，天主教勢力「從一開始就站在這個新國家和福音派新教皇權的對立面」。例如，中央黨在1871年春天公布的綱領中就曾提出兩大要求：各邦的獨立和自決；保護宗教團體不受世俗立法的干涉。中央黨的這些主張得到阿爾薩斯洛林人、波蘭人、丹麥人等分離主義勢力的支持。顯然，對於這種可能危及來之不易的國家統一的舉動，俾斯麥絕對不會坐視不理。
從國際方面看，有兩個重要因素促使俾斯麥對天主教採取打擊措施。一是反對羅馬教廷對德國國內事務的可能干涉。1864年，教皇庇奧九世（Pius IX.，1792—1878）發表《謬說彙編》（Syllabus Errorum） ，從天主教信仰的立場出發，批駁了政治、文化和經濟上的自由主義原則，把一切反對教皇統治的學說和社會主義、共產主義統統列入了「謬說」。1870年7月18日，梵蒂岡宗教會議（Vatikanisches Konzil）明確確認了「教皇無謬誤」（Ppstliche Unfehlbarkeit）的信條，據此，教皇就教義和倫理學方面所作的決定沒有謬誤。羅馬天主教會的這些舉動在德國資產階級自由派和新教世界中引起廣泛的憤慨，他們希望建立脫離羅馬教廷的民族教會。「脫離羅馬」因此成為「『文化鬥爭』的主要目標」。
俾斯麥起初認為，《謬說彙編》和「教皇無謬誤」信條是天主教會內部事務，因而在1870年時仍要求普魯士駐羅馬教廷大使哈里·馮·阿尼姆伯爵（Harry von Arnim，1824—1881）採取中立態度。甚至1870年9月20日羅馬被義大利占領後，他還表示願讓教皇在德國享受庇護權。但是，後來天主教會對德國內部事務的干涉最終迫使他無法再保持超然的態度。
事情起因於70年代初德國天主教集團的分裂。當時由著名神學家、慕尼黑教會歷史學家伊格納茨·馮·德林格爾（Ignaz von Dlinger，1799—1890）等組成的天主教反對派——老天主教徒（Die Altkatholiken）拒絕接受「教皇無謬誤」的信條。天主教會為此不僅將他們逐出教門，解僱反對派教師，而且要求德國政府將其中的一些人清除出國家機關。這是干涉德國境內世俗事務的明顯舉動，也違背了普魯士政府一貫遵循的宗教寬容和平等政策。此外，普魯士境內波蘭語地區的一些天主教會傳教士不僅不傳布德語，反而鼓勵波蘭語，有使波蘭民族運動復興的危險。這一切都是赤裸裸的教權主義（Klerikalismus）的體現。它們使俾斯麥認為，必須調整國家與天主教會的關係，以杜絕天主教會對國家事務的影響。
促使俾斯麥打擊天主教勢力的第二個國際因素是當時的國際形勢。帝國建立後，俾斯麥對外政策的重點是孤立法國，防止其復仇。1873年，法國共和派的梯也爾政府由於國民議會內部危機倒台，主張復仇的保皇派麥克馬洪（Patrice de Mac Mahon，1808—1893）當選為總統。這意味著法國可能出現君主制復辟。由於前法國國王是正統天主教徒，俾斯麥擔心他重返王位後會與天主教的奧地利走到一起對付德國。而且當時反對教權主義的義大利和信奉東正教的俄國都與羅馬教皇關係不佳。因此俾斯麥想通過打擊天主教勢力來確保和俄、意等國的友好關係，孤立教權主義的法國。
出於上述原因，俾斯麥開始了反天主教的文化鬥爭。1871年6月30日，普魯士政府在一份呈文中向威廉一世建議，取消文化部的天主教處。與此同時，在俾斯麥授意下，保守黨的喉舌《十字報》也發起了一場反對教權主義的宣傳運動。文化鬥爭隨之大規模展開。1871年12月10日，帝國議會通過《布道條例》（Kanzelparagraph） ，禁止宗教人員在行使其職責時「以危害公共安寧的方式」處理國家事務。1872年1月22日，對教士和所有宗教機構都帶有自由理性主義仇恨的民族自由黨法學家阿達爾伯特·法爾克（Adalbert Falk，1827—1900）出任普魯士文化大臣，俾斯麥給他的任務就是「恢復國家對教會的權力」。
1872年3月11日，根據文化大臣法爾克的建議，普魯士頒布了《學校監督法》（Schulaufsichtsgesetz） ，以確立國家對學校的監督權。這一法令取消了教會向地區或縣級學校派遣視察員的制度，將所有公立學校和私立學校都置於國家監督之下。7月4日，聯邦議會和帝國議會也通過《反耶穌會士法》（Jesuitengesetz） ，禁止耶穌會（Jesuitenorden）在帝國內活動。1873年1月9日，法爾克又提出一系列的反天主教法令，並於當年5月頒布，這就是所謂的「五月法令」（Maigesetze）。據此，在德國擔任教職人員必須具有德國高級文科中學畢業文憑，在德國大學學習，並須通過哲學、歷史和德國文學等學科的國家「文化考試」，從而把教士教育完全置於世俗國家政權的控制之下；國家對教士的授職擁有否決權，教會任命教職時有義務向普魯士省長報告，省長則有權提出異議；教會對下屬的懲戒權只限於教會機關；設立負責教會事務的王家法庭，以處理不服教會機構紀律裁決而提出上訴的案件等。相關法令激起了天主教會的強烈不滿。天主教會的主教們在富爾達集會，明確宣布不承認這些法令。
此後，普魯士政府和帝國政府又出台了一系列旨在打擊天主教勢力的措施和法令。1874年3月，普魯士開始實行強制的非宗教婚姻，規定只准舉行世俗婚禮。出生、結婚和死亡等戶籍登記工作也從教會轉到了新成立的戶籍機關。5月，帝國政府通過法令，規定各邦政府有權限制傳教士住在特定的地區，甚至將他們驅逐出境。7月，天主教幫會成員愛德華·庫爾曼（Eduard Kullmann，1853—1892）刺殺俾斯麥未遂，進一步激化了反天主教運動。12月德國駐梵蒂岡大使館完全停止了活動。1875年4月22日和5月31日，普魯士又相繼頒布「麵包籃法令」（Brotkorbgesetz）和「寺院法令」（Klostergesetz） ：停發國家給天主教會的補助款；取消一切教團在普魯士的住所，只有純粹照顧病殘者的教團除外。到1876年，普魯士所有的主教或被逮捕，或被驅逐出境，天主教教士職位的空缺接近1/4。
俾斯麥政府反對教權主義的鬥爭得到資產階級自由派的支持。他們從根本上反對與現代自然科學不相容的天主教教義，同時也想藉助於這場鬥爭來打垮作為分離主義勢力代表的天主教中央黨，鞏固新統一起來的民族國家。
然而，相關鬥爭收效甚微。1875年2月5日，教皇庇奧九世發布通諭，宣布「違反教會神聖制度」的普魯士各項法令一概無效，並威脅要將所有遵守這些法令的人逐出教門。同時，中央黨經過這場鬥爭不僅沒有被打垮，反而愈加壯大。德國的天主教徒都團結到了中央黨的周圍，抵制政府的各項反天主教法令和措施。中央黨因此發展成群眾性大黨，在議會中的勢力也迅速壯大。1871年議會選舉中，中央黨的得票數為72.4萬多張，占選票總數的18%，擁有63個議席；1874年選舉中的得票數達到134.1萬多張，得票率上升為27.9%，擁有91個議席，與帝國議會第一大黨民族自由黨的差距明顯縮小。
中央黨之所以能頂住普魯士和帝國政府的強大壓力而發展壯大，原因主要有二。一是嚴厲的文化鬥爭激發了天主教中央黨領袖們的戰爭精神。中央黨領袖溫特霍斯特與俾斯麥展開了針鋒相對的激烈鬥爭，以至俾斯麥對其恨之入骨。這位宰相曾說過：「恨和愛一樣，都是生命的偉大動力。我的生命是由兩個人維持著並給予愉快的——我的妻子和溫特霍斯特。一個活著讓我愛，另一個活著讓我恨。」二是中央黨採取了正確的鬥爭策略。在這場鬥爭中，中央黨的口號是，宗教自由是普魯士憲法規定的最基本權利之一，如今普魯士國家卻在威脅著一切大的宗教團體。就此而言，《布道條例》的打擊目標雖然是天主教教士，但該條例的內容也讓其他宗教派別為之不安。因此，正統路德教的保守派分子擔心這種對天主教的進攻會殃及一切傳統宗教，也轉而支持中央黨。
俾斯麥文化鬥爭失敗的根本原因則在於，他低估了德國社會的天主教傳統力量。他試圖在短期內通過國家政權力量強行清除天主教會勢力的做法顯然是行不通的，因為人們對天主教的信仰已經深深植根於德國人的思想意識和文化之中。因此，迫害天主教教士只會促使多數的天主教徒帶著本能的反抗心理團結起來，在議會選舉中一致地投中央黨的票。
19世紀70年代中期以後，國際國內形勢最終迫使俾斯麥結束文化鬥爭。在國際上，法國已經確立了共和體制，並且成了反教權主義的國家，因此通過打擊天主教會來孤立法國的最初目的已經失去了依據。在德國國內，形勢也已經發生了新變化。一方面，中央黨的不斷壯大使俾斯麥認識到，文化鬥爭已經沒有前途；另一方面，他看到了更可怕的社會主義工人運動正在迅速發展壯大。與天主教會僅僅威脅國家的統一不同，這股力量威脅的是整個現有社會秩序和統治階級的利益。因此俾斯麥決定先集中一切力量來對付這股洪水猛獸。在這種形勢下，視社會主義工人運動為敵人的天主教會和中央黨就成了俾斯麥可以聯合的力量。出於以上原因，俾斯麥在1876年以後開始轉向，羅馬教廷和中央黨也逐步停止了與俾斯麥政府的對抗。
1878年2月，執拗的教皇庇奧九世去世，溫和的利奧十三世（Leo XIII.，1810—1903）接任教皇，從而為俾斯麥鋪平了通向「卡諾莎覲見」（Gang nach Canossa）的道路。1878年和1879年，俾斯麥和教皇大使兩度談判，並採取了讓步的態度。
1880年7月14日普魯士政府頒布第一個《和緩法令》（Milderungsgesetz） ，免除主教對帝國法律宣誓的手續，把取消的國家對教會的財政撥款重新發給教會。羅馬教會也作出妥協，允許德國主教在教會授職前把神甫的名單報給政府。1882年5月和1883年7月，德國政府頒布第二個和第三個和緩法令，允許被國家免職的主教返回原任職教區，限制帝國法庭對教會事務的管轄權。俾斯麥還特請教皇出面調解德國與西班牙在加羅林群島（Karolinen；Karolineninseln）問題上的糾紛，以示對教皇的恭敬。利奧十三世受桃報李，於1885年12月授予俾斯麥教會最高榮譽——基督勳章。1886年5月德國政府發布第一個《和平法令》（Friedensgesetz） ，承認教皇有懲戒下屬之權，撤銷管轄教會事務的國家法院，取消文化考試。1887年4月又頒布了第二個《和平法令》，弱化教會向政府報告的義務和給教士授職時國家的抗議權，允許除耶穌會以外的所有教團存在。利奧十三世則將反對俾斯麥最激烈的科隆大主教梅爾歇斯（Paulus Melchers，1813—1895）調往羅馬，以為報答。1887年5月，利奧十三世在一次紅衣主教會議上宣布文化鬥爭結束。
俾斯麥發動的文化鬥爭是失敗的。但是，作為一名精明的政治家，俾斯麥在原則上達到了自己的目的。在與羅馬教會和解後，一些涉及國家安全和世俗權力的措施，諸如《布道條例》、取締耶穌會、取消普魯士文化部的天主教文化處、強制非宗教婚姻等依然保存著。正因為如此，中央黨對這場鬥爭的結果很不滿意。但是俾斯麥將他那圓滑的外交手腕運用於文化鬥爭的撤退戰略中。他避開中央黨而直接與羅馬教廷打交道，並利用後者對中央黨施加壓力，從而避免了徹底投降。
19世紀70年代的反天主教文化鬥爭其實與宗教、文化的關係不大。很顯然，反天主教文化鬥爭的根本目的不是出於維護宗教信仰的需要，而是更大程度上出於世俗因素的考慮。從這次鬥爭中採取的手段和鬥爭的結果看，都呈現強烈的世俗特徵和傾向。羅馬教廷的妥協態度也再次表明，它在文化鬥爭中堅持和爭奪的是世俗權力，而非宗教信仰的原則。
俾斯麥還利用文化鬥爭之際對普魯士各省進行了有利於現代國家管理的行政改革。1872年法爾克出任文化大臣後，曾提出有關國家對學校進行監督的立法，但遭到普魯士上議院容克們的反對。這使俾斯麥認識到，必須削減貴族專斷獨行的權力。同年秋天，俾斯麥提出實行針對貴族特權的行政改革，又遭到上議院容克的反對。針對這一狀況，俾斯麥請求威廉一世任命25名非保守派議員進入上議院，為政府在上議院贏得多數，其目的才得以實現。1872年12月13日，普魯士通過了主要由內政大臣歐倫堡伯爵（Friedrich Albrecht Grafzu Eulenburg，1815—1881）擬定的東部6省行政機構改革的法令。據此，取消地主在村社和鄉區中的世襲警察和司法權；鄉長和村長由選舉產生；縣長和區長分別由各省省長從地方選舉會議提出的候選人中選拔委任。
普魯士的省級行政改革將普魯士東部容克地主的世襲政治特權變成了受政府委任的方式，將普魯士農村的容克政權置於中央政府的控制之下，從而有利於國家的統一和政令的暢通。對容克地主的警察和司法權的剝奪，也是清除傳統封建殘餘、建立現代資本主義正常統治秩序的一種進步表現。
（二）社會主義工人運動與《非常法》
文化鬥爭之後，俾斯麥又發動了對另一群眾性政黨——代表工人階級的德國社會民主黨的戰役。德國工人運動是隨著工業化和工人階級隊伍的壯大發展起來的。1848年革命前，德國工人總數還不到60萬，而且主要是手工業學徒和作坊工人，19世紀60年代初則已經發展到了150多萬人，其中產業工人所占比重因工業革命的深入而快速增長。起初，工人運動作為資產階級自由民主運動力量的一部分而存在，主要鬥爭目標是封建勢力。60年代後，受國際共產主義運動和國際工人運動的影響，德國工人運動開始以自覺的面貌出現，發出了自己的政治呼聲和要求。
德國工人階級的第一個全國性組織是全德工人聯合會。1862年秋，參觀倫敦世界博覽會（Weltausstellung London1862）歸來的德國工人發出了建立獨立的工人組織的呼籲，產業工人相對集中的柏林、漢堡、萊比錫等城市的工人開始籌劃召開全德工人代表大會。12月4日，籌備全國工人代表大會的萊比錫委員會致函由於發表《工人綱領》（Arbeiterprogramm，1862）而在工人中有重要影響力的費迪南德·拉薩爾（Ferdinard Lassalle，1825—1864） ，請求領導工人運動。拉薩爾出生於布雷斯勞一個猶太絲綢商之家，是一位激進民主派，曾與馬克思在《新萊茵報》合作。他接受了萊比錫委員會的邀請，並於1863年3月發表《公開答覆》（Offenes Antwortschreiben） ，闡述了有關德國工人運動的觀點。他認為德國工人階級應當擺脫對資產階級政黨的追隨，建立自己的獨立政黨，爭取普選權；同時又認為，在資本主義制度下，工人的貧困是由「鐵的工資規律」造成的。要廢除這一規律，必須通過和平和合法的宣傳爭得普選權，獲得議會多數，由此取得國家幫助，建立生產合作社，使工人成為自己企業的主人。最後，萊比錫委員會以6比4的多數票通過了將《公開答覆》作為工人運動綱領。
1863年5月23日，全德工人聯合會在萊比錫召開，來自德國11個工業中心城市的代表參加了大會。拉薩爾被推選為聯合會主席。全德工人聯合會的成立是德國工人運動的重大進步，拉薩爾有其不可抹殺的功績。他的活動對於德國工人階級擺脫資產階級的影響，建立獨立的政治組織，顯然是有益的。正是從這一意義上馬克思給予了他高度評價：「在德國工人運動沉寂了十五年之後，拉薩爾又喚醒了這個運動，這是他的不朽的功績」。但是，拉薩爾有一種機會主義傾向。為了得到政府幫助和實現普選，他從1863年起曾與俾斯麥進行多次通信和會談，保證工人將支持普魯士以王朝戰爭方式統一德國。他甚至向俾斯麥透露全德工人聯合會的組織狀況和計劃。拉薩爾的這些舉動在全德工人聯合會內部引起越來越多的反對聲音。生性高傲的拉薩爾決定退出工人運動，移居國外。1864年8月，在瑞士療養的拉薩爾與情敵決鬥，死於日內瓦。此後，他的繼任者貝克爾（Bernhard Becker，1826—1882）、施韋澤（Johann Baptist von Schweitzer，1833—1875）等繼續推行其機會主義路線，支持俾斯麥政府的政策。他們形成了德國工人運動中的拉薩爾派。
德國社會民主工黨的成立是德國工人運動史上的另一件大事。出於對拉薩爾主義（Lassalleanismus）的不滿，在全德工人聯合會成立後不久，即1863年6月7日，來自柏林、紐倫堡和杜塞道夫等48個城市的工人代表在法蘭克福成立了另一個全國性工人組織德國工人聯合會代表大會（Vereinstag Deutscher Arbeitervereine）。該聯合會批評拉薩爾主義，但在組織上很鬆散，實權掌握在銀行家兼出版商利奧波德·宗內曼（Leopold Sonnemann，1831—1909）等資產階級自由派手中。1869年5月，在威廉·李卜克內西和倍倍爾等人的推動下，德國工人聯合會代表大會理事會提出了建立「社會民主黨」的問題。7月，李卜克內西和倍倍爾等決定召開德國社會民主黨成立大會，號召各地派代表參加這一大會。8月7—9日，全德工人代表大會在愛森納赫召開，來自德國各地和瑞士、奧地利的260多名代表出席大會。大會正式成立了德國社會民主工黨，通過了基於馬克思主義理論的《愛森納赫綱領》（Eisenacher Programm） ，號召為廢除資本主義生產方式而鬥爭。社會民主工黨也因此被稱為愛森納赫派。
德國社會民主工黨的成立，在國際共產主義運動和德國社會主義工人運動史上都具有重大意義。它是第一個按照馬克思主義學說在一國範圍內組織起來的社會主義工人政黨，也是德國工人運動發展到新階段的重要標誌。
德意志帝國建立後，由於工業快速發展，工人階級力量迅速壯大。到1875年，德國已經有118家200—1000名工人的大型企業。但是工人的實際工資卻由於經濟危機而一度出現下降。1874年—1879年間，工人實際工資下降了17.5%。工人運動因此趨於高漲。1871年11月開姆尼茨機器製造工業的8000名工人舉行聲勢浩大的罷工。次年夏天，魯爾地區1.6萬名礦工舉行大罷工，要求實行8小時工作制和提高工資。同年紐倫堡、萊比錫和柏林等地都發生了罷工運動。不斷高漲的工人運動要求有統一而強有力的政治組織的領導，建立統一的工人政黨的任務提上日程。
俾斯麥政府的鎮壓政策也要求工人運動團結對敵。在第一屆帝國議會上，議會中唯一的社會民主黨議員倍倍爾曾發出「對宮廷戰爭，對茅屋和平，消滅貧困和寄生現象」的號召。這一演說使當時的統治階級大為震驚，俾斯麥因此決定採取鎮壓政策。1873年夏，德國國家檢查官特森多爾夫（Hermann Tessendorf，1831—1895）開始對工人運動進行迫害。僅1874年頭七個月，就有87名拉薩爾派成員被捕，愛森納赫派也有成員被判刑。當年6月全德工人聯合會被查封，不久愛森納赫派也遭到了同樣的厄運。
嚴峻的形勢要求工人階級團結起來，共同對敵。1875年5月22—27日，73名拉薩爾派代表和56名愛森納赫派代表在哥達召開合併大會，正式成立德國社會主義工人黨。大會選舉了由三名拉薩爾派和二名愛森納赫派組成的領導機關執行委員會，通過了《哥達綱領》（Gothaer Programm） ，要求「用一切合法手段爭取自由國家和社會主義社會」。合併使德國工人階級在一定程度上結束了分裂局面，壯大了工人運動的力量。社會主義工人黨黨員人數在一年內從2.4萬人猛增到3.8萬人，黨辦的各種報刊達23種。1871年帝國議會選舉中，有12.4萬人投票給社會民主黨，1874年和1877年，支持者增加到35.2萬人和49.3萬人。1874年的帝國議會選舉中，社會民主黨獲得9個議席，1877年增加到12個議席。
工人運動的發展使帝國政府非常震驚。俾斯麥在策略上對日益壯大的社會主義工人運動採取了「蜜糕加鞭子」的兩手政策。首先，他採取更嚴厲的鎮壓措施來對付迅速發展的社會主義工人運動。1878年發生的兩次謀殺德皇事件給俾斯麥採取鎮壓手段提供了強有力的口實。這年5月11日，鐵匠幫工赫德爾（Max Hdel，1857—1878）在柏林菩提樹下街刺殺皇帝未遂。6月2日，一位名叫諾比林（Karl Eduard Nobiling，1848—1878）的知識分子再一次謀刺威廉一世並使之受重傷。俾斯麥抓住這兩次刺殺大做文章，渲染「赤色危險」。
5月24日，俾斯麥向帝國議會提出一項反對社會民主黨的非常法（Ausnahmegesetz）草案。由於議會中的資產階級自由派擔心因此而破壞法治國家原則，該草案遭到議會的否決。於是他利用第二次謀刺皇帝事件敦促聯邦議會解散帝國議會，然後選出了保守派力量占優勢的新議會。10月19日，新帝國議會通過了聯邦議會提出的《反對社會民主黨企圖危害治安的法令》（Gesetz gegen die gemeingefhrlichen Bestrebungen der Sozialdemokratie） ，即所謂的「反社會黨人非常法」（Sozialistengesetz） ，簡稱「非常法」。據此，凡社會民主主義者、社會主義者或共產主義者的活動，旨在推翻現存政府和社會秩序的各種組織，應一律禁止；參加被禁止的團體、繼續出版和散布已被查封的出版物等，都將被處以巨額罰金或重刑；警察當局有權撤銷出版商、書商、租書人和店主的營業執照；對因社會民主黨活動而使治安受到威脅的地區，各邦有權實行至少一年的小戒嚴。為了消除帝國議會中民族自由黨對該議案的擔憂，獲得他們的支持，俾斯麥作出讓步，同意「非常法」實施期限為兩年半（1881年3月31日止）。但是此後這一鎮壓法令一再延長，直到1890年。
「反社會黨人非常法」出台後，全國陷入一片白色恐怖之中。到1879年年中，政府共發出了627項禁令，有217個協會、5個互助會、127種定期刊物和278種不定期刊物被禁止。在非常法施行的12年間，共有1300多種社會主義刊物被禁止，332個工人組織被解散，900多人被放逐，還有1500多人被判處監禁和勞役。
德國社會主義工人黨領導人顯然對俾斯麥的鎮壓措施缺乏思想準備，在突然來臨的高壓政策下陷入一片混亂。在非常法生效的當天，黨的執行委員會和議會黨團竟決定黨自行解散，並要求地方黨組織也作出相應決定。1879年，流亡於瑞士蘇黎世（Zürich）的卡爾·赫希貝格（Karl Hchberg，1853—1885）、愛德華·伯恩斯坦（Eduard Bernstein，1850—1932）和卡爾·奧古斯特·施拉姆（Carl August Schramm，1830—1905）等在《社會科學與政治年鑑》（Jahrbuchfür Sozialwissenschaft und Sozialpolitik）上發表《德國社會主義運動的回顧》（Rückblicke auf die sozialistische Bewegungin Deutschland）一文，認為非常法是黨的「過火行為」的結果，要求黨聲明「走合法的改良道路」。以約翰·莫斯特（Johann Most，1846—1906）和威廉·哈賽爾曼（Wilhelm Hasselmann，1844—1916）為首的左傾激進派則要求採取個人恐怖策略，反對合法鬥爭，甚至策劃組織新黨。
在德國社會主義工人黨處於混亂危急的關鍵時刻，馬克思和恩格斯幫助倍倍爾、李卜克內西等認清形勢，制定正確的路線和策略。1879年9月，馬克思和恩格斯寫了《給奧·倍倍爾、威·李卜克內西、威·白拉克等人的通告信》，譴責了赫希貝格等的投降主義，同時又批判了莫斯特等人的左傾盲動，指出其策略只能使黨脫離群眾而陷於孤立。在馬克思和恩格斯的幫助下，李卜克內西和倍倍爾等人從「非常法」初期的慌亂中擺脫出來。1880年8月，德國社會主義工人黨在瑞士蘇黎世召開了第一次代表大會。大會根據倍倍爾的建議，對《哥達綱領》進行修改，把「用一切合法手段爭取自由國家」改為「用一切手段達到自己的目的」，表明將採取合法鬥爭和秘密鬥爭相結合的革命策略。
此後，社會主義工人黨將合法鬥爭和非法鬥爭有機地結合起來。一方面，他們用「教育俱樂部」、「互助儲金會」等合法組織掩護活動，把在瑞士出版的《社會民主黨人報》（Sozialdemokrat）偷運到德國散發，鼓動民眾鬥爭；另一方面，倍倍爾和李卜克內西等利用議會進行鬥爭，擴大黨的影響。由於以上活動，德國社會主義工人運動不僅沒有被《非常法》打垮，反而愈加壯大。
工人罷工鬥爭達到空前的規模。1885年柏林爆發1.2萬建築工人罷工。1889年5月魯爾區9萬礦工舉行大規模罷工，捲入這次鬥爭的還有薩克森、薩爾和上西里西亞的礦工，參加人數達13.4萬。僅1890年發生的罷工就達到200次之多。
社會主義工人黨的議會鬥爭也取得了巨大成就。1881年，由於非常法的衝擊，社會主義工人黨所獲選票曾一度下降，只有31萬多張，獲得議席12個，1884年開始回升，得選票近55萬張，獲議席24個，1890年贏得近143萬張選票，獲議席35個。社會主義工人黨成為帝國議會中的大黨之一。在德國工人運動史上，社會主義工人黨反對「非常法」鬥爭的歷程以德國工人運動的「英雄時代」載入了史冊。
俾斯麥也深知僅靠鎮壓手段不能摧毀社會主義工人運動，因而從19世紀八十年代初起又試圖通過實行國家社會保障制度來緩和工人階級的不滿情緒。但是這一切並不能掩蓋他鎮壓社會主義工人運動的敗績。1890年，帝國議會以169票對98票否決了延長「反社會黨人非常法」的提案。同年9月30日，「非常法」被正式廢除。德國社會主義工人黨恢復了合法地位。10月12—18日，為了適應新形勢，建立新的組織，德國社會主義工人黨在哈勒召開代表大會，改名為德國社會民主黨。1891年10月14—20日的愛爾福特代表大會根據新面臨的形勢制定了新的「愛爾福特綱領」（Erfurter Programm） ，其中明確表達了資本主義必然滅亡和社會主義必然勝利的原理。