第三節 國民政府成立及其初步建制

  如前所述，孫中山本想將政府的改組與黨的改組同時進行，後因鮑羅廷的建議，孫中山同意先改組黨，而將政府的改組延後。

  1924年冬孫中山北上時，大元帥大本營仍維持舊制，以大本營總參議、廣東省省長胡漢民代行大元帥職權。1925年春孫中山病重之際，國民黨中央政治委員會於2月19日開會議決將廣州政府改為合議制，規定以後國民黨「不復有總理」，國家「不復有元首」。孫中山逝世後，因集中力量討伐楊、劉，這些決議未能即刻實行。

  楊、劉叛亂平定後，政府改組工作提上了正式議事日程。1925年6月14日，國民黨中央政治委員會召開第14次會議，商討組建國民政府事宜。會議採納鮑羅廷的建議，決定改組大元帥府，成立國民政府。6月15日，國民黨中央執行委員會舉行全體會議，就成立國民政府等事，議決各重要議案，主要內容是：（1）中國國民黨中央執行委員會為最高機關；（2）改組大元帥府為國民政府；（3）建國軍及黨軍改稱為「國民革命軍」；（4）整頓軍政、財政。6月24日，胡漢民以大本營總參議代行大元帥職權的名義，發表《接受中國國民黨中央執行委員會關於政府改組決議案》之通電。7月1日，國民政府在廣州正式成立。政府的改組比黨的改組約晚了一年半的時間。

  國民黨的領導體制，在1924年改組時，有一重大的轉變，即由中華革命黨時期所確立的黨魁獨裁制，改採蘇俄式的委員合議制，同時又兼顧總理制，明文規定以孫中山為總理；總理為全國代表大會主席和中央執行委員會主席，並對全國代表大會的決議有交複議之權。

  國民黨真正實行委員制，是在孫中山逝世之後。國民黨不再設總理。黨和政府均採取集體領導的方式。這一方面是因為國民黨內無人可以繼承孫中山的地位，另一方面則是為了防止個人獨裁專斷。黨務、國務均由委員會來執行，有別於民國以來所行使的首長制。這是中國政治制度史上的一大變革。

  首屆國民政府委員由汪精衛、胡漢民、張靜江、譚延、許崇智、于右任、張繼、徐謙、林森、廖仲愷、戴季陶、伍朝樞、古應芬、朱培德、孫科、程潛等16人組成。委員會推定汪精衛、許崇智、譚延、胡漢民、林森5人為常務委員，並推汪精衛為國民政府主席。國民政府組織法規定，國務由委員會議執行之，委員會議出席委員不足半數時，由常務委員會行使職權；主席對外代表國民政府，但並不代表有最後決定權。主席和常務委員均不能單獨行使職權。

  國民政府設外交部、財政部、軍事部和秘書處，分別以胡漢民、廖仲愷、許崇智為部長；聘鮑羅廷為國民政府高等顧問。此外，還設有大理院、懲吏院和監察院。就職權分工而言，國民政府為行政機關，大理院為司法機關，監察院與懲吏院為監察機關。國民政府沒有特設立法機關，既無國會，亦無立法院。國民黨中央執行委員會及其政治委員會實際可視為最高立法機關。考試院未設立，但在監察院內特設考試科，兼行考試權。國民政府初立，尚未形成完備的五權制度，但形式上已略具五權分治之雛形。

  國民政府在民國政制上是一個創新的體制。除了委員制和五權分立的組織精神外，主要體現在黨治上。國民政府初建，在孫中山所定的革命程序上屬於軍政時期。根據孫中山以黨治國的遺教，國民政府是執行黨治的機關。《國民政府組織法》第一條即規定：「國民政府受中國國民黨之指導及監督，掌理全國政務。」其後國民政府組織法雖屢經修改，此一條文始終保留未變。以黨治國的原則首次正式以法律的形式確立並付諸實施。儘管國民政府初期只轄有廣東一省，但它的建立，標誌著中國歷史上第一個「黨治」政權產生。

  國民黨黨治原則的貫徹，主要體現在四個方面：第一，政權由黨代表國民來行使；第二，政府由黨來產生，政府的組織形式由黨來決定，人事亦由黨來安排；第三，政府的權力來自於黨，政府必須向黨負責，接受黨的指導和監督；第四，關係國家根本的法律，由黨來制定、修正及解釋；政府施政的最高依據是黨綱及其政策。

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  國民黨中央執行委員會是全黨的領導核心。孫中山在世時，為使黨、政、軍分工辦理，於1924年7月成立政治委員會，其職掌是根據孫中山的意旨處理政治外交事務。國民政府成立後，政治委員會成為黨與政府的連鎖機關，即中央執行委員會透過政治委員會來指導國民政府。國民政府和政治委員會的關係，可由兩方面來說明：一是政府的組織法規與施政，由政治委員會決定；二是政府的重要人事，由政治委員會決定。國民政府受國民黨的指導監督，實際的指導監督機關即為政治委員會。政治委員會與中央執行委員會的關係，則表現為前者向後者負責。在法理程序上，前者的重要決策或任命，必須事先經後者通過，或事後經後者追認或向後者匯報。事實上，國民政府成立後，中央執行委員會對政治委員會的決定多系事後追認，而甚少由中央執行委員會交付執行者，顯示決策權有逐漸向政治委員會移轉之趨勢。

  政治委員會委員人數時有變動，其資格不一定為國民黨中央執行委員。1926年1月23日國民黨二屆一中全會通過《政治委員會組織條例》，對政治委員會的地位及其與中央執行委員會的關係重新做了規定：（1）政治委員會為中央執行委員會特設之政治指導機關，對於中央執行委員會負其責任；（2）政治委員由中央執行委員會推派；（3）政治委員會認為必要時，得推任同志在某地方組織分會，其權限由政治委員會定之。

  國民黨與國民政府在組織的關係上，是指導監督與被指導監督的關係，然而在人事上卻是相通的，即黨的重要幹部，同時也是政府中的負責人，一人身兼數職，黨政人事角色高度重疊。這也是國民黨「黨治」的一大特色。

  黨、政之外，還有軍事機構。廣州國民政府時期的軍事機構主要由三個部分組成：軍事委員會、軍事部和國民革命軍總司令部。軍事委員會原系中國國民黨本部的組織之一，最初成立於1923年2月，翌年7月，當中央政治委員會成立時一併改組。國民政府成立後，在軍政分治的原則下，軍事委員會在法理上成為統轄全國軍務的最高機關。軍事委員會委員由汪精衛、胡漢民、伍朝樞、廖仲愷、朱培德、譚延、許崇智、蔣介石等八人組成，以汪精衛為主席，以加倫為高等顧問。軍事委員會亦為合議機關，主席不能單獨行使權力。依據其組織法，軍事委員會受中國國民黨之指揮及監督管理，但隸屬關係由黨所屬機構轉為國民政府所屬的一個機構。其全稱是「中華民國國民政府軍事委員會」。

  軍事部亦是國民政府所屬行政部門，在對外軍事關係上為國民政府之代表，對下指揮省政府之軍事廳，但只負責軍事行政，不具有軍隊統率權和軍事決策權。軍事部長同時兼任軍事委員會委員。軍事部長初為許崇智。許同時兼廣東省軍事廳長。廖仲愷被刺後，許因受牽連而離粵，由譚延繼任軍事部長。譚署理部長後，為統一事權，軍事部的職權完全歸諸軍事委員會，譚僅以部長名義，在重要事件上和軍事委員會主席共同署名，而不具實際意義。

  國民革命軍總司令部成立於1926年7月出師北伐之際。總司令的職權為統轄陸海空各軍並對國民黨中央與國民政府在軍事上負完全責任。在總司令部未成立之前，軍事委員會既為最高軍事行政機關，又是最高軍事統率機關；總司令部成立後，軍委會僅是最高軍事行政機關，總司令部成為軍事統率機關。軍委會主席由總司令兼任。北伐出征後，戰地軍、民、財、政各機關，均受總司令指揮。

  廣州國民政府成立初期，只轄廣東一省。1926年初，廣西亦歸屬國民政府管轄之下。其後，隨著北伐勝利進軍，湖南、江西、湖北等省相繼置於國民政府統治之下。

  國民政府成立之際，對地方政制亦作了相應的變革，規定省政府「於中國國民黨指導監督之下，受國民政府之命令處理全省政務」，將黨治原則貫徹到地方政府層級；其次，廢除省長制，採取合議制，由各廳廳長組成省務會議，推舉一人為省務會議主席。省政事務經省務會議決定後，由主席及主管廳長署名，以省政府名義公布之。1926年11月修正省政府組織法，產生出一個新名詞，曰「省政府委員」，其人數規定為7-11人，內中互推3-5人為常務委員，並由常務委員互推1人為主席。各廳廳長由省政府委員兼任。

  省政府與國民政府的權限劃分，採用均權原則。外交統歸國民政府外交部主持；國家財政由國民政府財政部主持，地方財政由省政府財政廳負責；國防及用兵由國民政府軍事部主持，綏靖地方之事則畀之省政府軍事廳。其次，省政府各廳，須受國民政府性質相同之部監督指揮。省政府於不牴觸國民政府命令的範圍內，可以發布省單行法規。

  關於省黨部與省政府的關係，據1925年10月30日中央政治委員會第75次會議決議，「廣東省政府在原則上應受廣東省黨部之指導，惟於政治委員會在粵期間，應直接受政治委員會之指導」。相隔1年後，中央及各省區聯席會議通過《省黨部與省政府之關係問題議決案》，規定省政府與省黨部關係，依各省情形不同，分為三種辦法：（1）省政府在省黨部指導之下；（2）省政府在中央特派員、政治委員及省黨部指導之下；（3）省政府與省黨部合作。至於某省應采何種辦法，由中央執行委員會決定。

  廣東省政府是第一個依據《省政府組織法》成立的省政府，其機構初設有民政、財政、教育、建設、商務、農工、軍事等廳，由古應芬、廖仲愷、許崇清、孫科、宋子文、陳公博、許崇智等分任廳長。各廳長中，除許崇清與陳公博外，余均為國民政府委員。

  省以下地方行政機構分設兩級，一是區行政公署，一是縣政府。國民政府鑑於一省幅員遼闊，交通不便，乃於省以下縣之上，劃分行政區，設立行政公署以治理之。1925年11月，國民政府將廣東94縣（州）劃分為6個行政區，由國民政府派出行政委員，設立行政公署，規定其職責為：督率所屬各縣縣長處理地方行政事宜；對於所屬各縣縣長，得先行任免，再行報告於省政府。接著，國民政府先後任命周恩來、宋子文、甘乃光、古應芬、張難先分別為東江、廣州、南路、西江和瓊崖各區行政委員。

  關於縣政府，決定各縣除縣長外，加派黨代表一人、財政廳代表一人，三人合組縣行政委員會，對全縣負統治之責。省政府相繼撤換了一批舊縣長和委派了一批新縣長。1926年6月，廣東省政府公布縣政府組織法，明定縣政府承省政府指導監督，處理一縣地方行政事務。縣政府設立縣務會議，以縣長為主席，轄民政、財政、土地、教育、公路五局，以縣長兼民政局長。