第六節 財政困難與現代銀行業的興起

  北京政府自成立之日起，就面臨著嚴重的財政困難，政治不穩，社會動盪，前清時期既有的財政收支體系需要重組改造，地方解款常常中斷，致收入減少許多。開源既無能，而節流亦無力，各項經費開支在在需款，不可稍缺，尤其是軍隊人數膨脹，軍費大增，成為政府財政的沉重負擔，使北京政府的財政一直處在捉襟見肘的困窘之中。

  北京政府的財政收支向來是一筆糊塗帳。自北京政府成立至其垮台，只有1916年和1919年編過正式的政府財政預算，「其餘各年度，或以法定手續未能完備，或因時局影響造報未齊，均未成立」。而實際上，即便有了預算，也很少能據此實行，「每與事實不甚相符」，使得政府預算有亦為無。在袁世凱統治時期，政府財政先是依賴外債，其中最主要者為1913年的「善後大借款」2500萬英鎊。第一次世界大戰爆發後，因外債來源受限，則主要依靠內債，1914-1915年發行國債5000萬元，加上強令增收節支，袁世凱統治後期的財政狀況有所好轉。據估計，1915年北京政府的財政收入為13068萬元，支出為13904萬元，達到了大體平衡。但不旋踵而帝制變起，財政收支之勢逆轉，只能依靠濫發紙幣維持，終至演成1916年5月的中、交停兌風潮。

  在後袁世凱時期，中央政府的權威式微，北京政府的財政狀況更是江河日下。以1919年的預算為例，經常歲入40984萬元，臨時歲入8058萬元，合計49042萬元，其中歲入最多的三項（經常與臨時歲入合計）為：鹽款9882萬元（占總歲入的20%），關稅9396萬元（占19%），田賦9055萬元（占18%）；經常歲出27129萬元，臨時歲出22447萬元，合計49576萬元，其中歲出最多的三項為：陸軍經費20783萬元（占總歲出的42%），債款支出12796萬元（占26%），內務經費4817萬元（占10%）。根據這個預算，赤字不過534萬元，占預算總歲出的1%略強，但所謂債款支出實際即為赤字，赤字占預算總歲出的比例已為27%,而這也不過是紙面上的數字，其間缺漏甚多，實際虧空無疑將大大超過預算數字。因為當年「財源枯涸，入少出多，每月支款不敷已達千萬元以上。外債既無可借，但恃國內華商各行號設法籌挪，還期之促，利率之高，所指抵押品之嚴重，實為歷來所未有。」

  在北京政府的所有支出中，軍費高居首位。北京政府統治時期，僅陸軍部在冊的軍隊編制人數即超過百萬，財政預算中的軍費開支平均為預算數的39%,「實支之額，猶遠過於預算之數」。1918年中央財政每月支出約1195萬元，其中普通軍費570餘萬元，特別軍費302萬餘元，邊防及協款16萬餘元，合共888萬餘元，占總支出的3/4左右。即便如此，仍欠軍費940萬元，其中僅欠曹錕所部的軍費即高達241萬元。至於各地軍閥的軍費開支就更難於計數了。

  與龐大支出不相對應的是北京政府有限的收入。作為傳統的農業國，田賦是穩定而又最為重要的收入，但此時田賦收入基本為各地軍閥所把持，曾為中央專款的田賦附加「解者甚屬寥寥」，不能不改列本省預算。清末以來即多遭詬病的惡稅——厘金，數額不小。1920-1922年，各省區實收厘金稅捐13410萬元，年均4470萬元，但同樣到不了中央手中。各省對中央的解款以及袁世凱時代曾頗為興盛的中央專款（即各省代收但專歸中央使用的稅款，如菸酒稅、契稅、印花稅、牙稅等），年收入曾達3000多萬元，但後袁世凱時期隨著地方離心傾向的增強，解送中央的稅款一天少於一天，至20世紀20年代初期，兩項合計預算數額不過1000萬元左右，實際解送數額則往往接近於零。這兩項收入已是徒有虛名，不復存在。實際上，北京政府能夠掌握的收入主要是關、鹽兩稅。關、鹽兩稅民初即已落入列強的控制，稅款存入外國銀行，徵收、管理及支配權掌握在總稅務司和鹽務稽核所手中，大多用於各種內外債的擔保，中國政府只能得到還債後的餘款，即關余與鹽餘。頗有諷刺意味的是，恰恰因為列強的插手，使得各地軍閥不敢輕易截留這兩種稅款，才使北京政府可以仰列強之鼻息，得到一筆穩定而可靠的收入。隨著中國對外貿易的發展，關稅稅額逐年增加，從1917年的4935萬關兩增至1925年最高為8974萬關兩，增長82%。同期關余每年均在數百萬關兩左右。其中最多的1924年為1752萬關兩，約占當年關稅總收入的22%。1917-1926年，關稅總收入為66503萬關兩，關余總數7225萬關兩，約占總收入的11%。鹽稅收入較為穩定，大抵在年收入八九千萬元左右。最多的1922年為9680萬元，1925年以後則有明顯下降。鹽稅抵押借款較關稅為少，因此鹽餘也較關余為多。最多的1918年為5280萬元，占當年鹽稅收入的59%。1918-1926年，鹽稅總收入為77430萬元，北京政府得到的鹽餘為30920萬元，約占鹽稅總收入的40%,可算是一筆大宗收入了，但仍無補於巨大的支出。

  在軍閥們的壓迫下，北京政府的財政毫無章法可言，為了滿足軍閥的需索，財政不是量入為出，而是量出為入，但收入如此之少，支出又如此之多，如1918年，北京政府每月收入為422萬元，只有支出的35.3%。北京政府藉以填補財政虧空的唯一辦法就是借債，從外債借到內債，從發行短期國庫券到向銀行借款，可謂窘相百出。如時人所論：「民國三年以前，恃長短期外債；民國五年以前，恃國內公債；民國六年以前，恃日本債，歷史昭然。迨八年以後，則各債之路俱窮，於是國內各商業銀行之借款如雲而起。」

  袁世凱統治時期曾經大借外債，其最為「著名」者即為1913年的善後大借款。但第一次世界大戰期間及戰後，歐美各國由於戰爭因素及戰後重建的原因，對華借款減少，而且北京政府缺少權威性，財政收入有限，歐美各國亦不願輕易提供借款，只有日本出於政治目的，在1917-1918年間大量款項借給段祺瑞政府。1917-1924年，北京政府實借外債46409萬元，其中相當一部分是用於償還舊債本息，於緩和其財政困難無補。

  外債既無法彌補財政赤字，北京政府的日常開支實際主要依靠內債及銀行借款解決。內債自袁世凱時代開始發行，起初發行數量並不大。1917年以後，在收支差距日漸增加的情況下，北京政府把發行內債視為挽救財政危機的唯一辦法，內債越發越多，直到不可收拾的地步。1918-1922年，發行公債約48827萬元，占北京政府時期公債發行總數的4/5，其中3年期的發行額超過了1億元。公債的濫發，最終造成債信大跌，償還困難，不得不進行整理。1922年以後，長期公債已無人問津，發行額劇降為幾百萬元，北京政府只能靠發行各種短期借款，如國庫券、鹽餘借款等維持。這些短期借款名目繁多，多不過一二百萬元，少則幾十萬元，以至幾萬元。為了應付急需，北京政府還不惜飲鴆止渴，向銀行高利借款，或由銀行短期墊款。「財政部每逢付息還本，即向銀行商量借款，然往往不能如約清還，致銀行拒絕再借。此種竭蹶情形，傳播遐邇，政府信用日墮。」這類借款條件苛刻，月息高達2分，借墊數在10萬元以下的占這類借款總數的1/3，最少的墊款只有千把元，可見北京政府的財政已困窘到山窮水盡、過一天算一天的地步了。所謂「短期借款，利重期迫，轉瞬即須歸還，軍事各費，短欠既多，又須設法給付，左支右絀，周章萬狀」。到1925年底，北京政府共欠國庫券5911萬元，鹽餘借款4411萬元，銀行短期借款3890萬元，墊款3033萬元，共17245萬元，積少成多，總數仍然相當可觀，等於北京政府時期公債總數的28%。此外，北京政府還借有大量無確實擔保的內外債，至1923年，此類債務總數約達39300萬元，「借款戶數竟有數百起，債權者之國籍，除本國外，亦有七國之多。至其債額，有達數千萬元者，有僅數萬元者。其債款之擔保，或以稅收，或以產業，或用證券，或用期票，雖各不同，而不確實則一。所以到期本息無款可付，或臨時羅掘，酌還一部；或另立合同，作為新借。以至債務愈積愈多，頭緒愈變愈繁。」北京政府為此多次提出整理內外債，但舊欠未還，新欠又至，在當時出大於入的情況下，無論採取什麼辦法，都不能根本解決債務問題，最多也就是借新債還舊債而已。如北京政府財政部報告所言：「中國財政之困難，固不自今日始，然未有來源涸竭、債務層疊、岌岌可危如今日者。中央各機關及內外債權者之索欠，既以應付俱窮，絕無活動之餘地；各省區又以政變迭出，軍費日增，截留應解之款，而以未足……應之則庫空如洗，羅掘無由；不應則逐電交馳，追索益急。」

  在如此困難的財政狀況下，北京政府的日常行政開支都難以維持，更不用說扶持工商企業、發展文教事業了。據統計，從1912-1926年，北京政府所借外債總數為13.37億元，其中用於發放軍餉、購買軍械的費用占22.8%(1918年則高達近40%），而用於航運、電信、工礦等用途的費用只占7.8%。在這種情況下，各機關、各部門的「鬧餉」幾乎成了後袁世凱時期北京財政的常態。為了解決政府的財政困難，北京政府也曾籌備成立全國財政討論委員會和財政整理會，提出各種整理財政案，以討論中央財政方針、整理全國財政計劃、審核並研究整理內外債的辦法，實行量入為出的財政預算。但在當時的情況下，北京政府既無統治權威，也就沒有整理財政與編制並嚴格實行中央財政預算的能力，所有整理財政的計劃與方案不過是紙上談兵而已。

  中國新式銀行業的興起開始於北京政府統治時期。民國建立後，隨著現代工商業的不斷發展，新式銀行業也在興起。第一次世界大戰前後，國內工商業出現前所未有的繁榮，剩餘資金與對資金的需求都急劇增長，銀行業隨之得到空前發展，其後北京政府的公債政策又進一步刺激了銀行業的興盛。1919-1923年，每年新設銀行數均超過20家，1922年達到創紀錄的36家。到1925年，全國共有銀行158家，實收資本約16914萬元，比1912年增長了5倍還多。雖然這其中不乏旋起旋散的投機銀行，但一批聲譽卓著、資力雄厚的大銀行，如中國銀行、交通銀行、「北四行」（鹽業、金城、大陸、中南）、「南三行」（浙江興業、浙江實業、上海商業儲蓄銀行）等開始崛起，它們當中既有民國建立前成立的銀行，也有民國建立後成立的銀行。中國、交通兩行經幾次增資，股本已超過1000萬元。1925年，前十家大銀行的紙幣發行量超過2億元，其中中國銀行12709萬元，交通銀行4834萬元，開始在關內金融市場上占據主導地位，它們的存放款業務也有較大增長。可以說，中國現代新式銀行業已經在這一時期奠定了發展基礎。

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  現代銀行業在北京政府統治時期的發展有兩點值得注意。一是商辦銀行的發展超過了官辦銀行。本來，中國的銀行一直以官辦或官商合辦為主，1912年底，官辦與官商合辦銀行共24家，實收資本1966萬元，占全國銀行總資本的70%左右。後袁世凱時期，政局多變，以政府為後台的官辦銀行不能不受影響，加上官辦銀行人員冗雜，經營不善，因此除中國、交通兩行外，官辦銀行的發展趨於停滯，在全國銀行業中的地位也有較大下降。1925年底，官辦與官商合辦銀行共有28家，占全國華資銀行總數的17.7%,實收資本7605萬元，占全國華資銀行總資本的45%。與此相反，由於民族工商業在這一時期的空前發展，贏利急劇增加，多餘的資金急需尋求出路，工商業的發展又帶來對資金的旺盛需求，同時由於大戰和抵制洋貨運動的影響，外資銀行的壓力有所減輕，這些都大大刺激了商辦銀行的發展。據不完全統計，1921-1925年新開業的商辦銀行達到87家，而同期新開業的官辦或官商合辦銀行只有5家。1925年，全國商辦銀行總數已達到130家，實收資本9309萬元，比1912年增長11倍還多，超過了全國華資銀行實收資本總額的半數，而同時期官辦與官商合辦銀行資本資本總額只增長了不到3倍。著名的「北四行」都是在1915-1921年間成立的，而發展最快的上海商業儲蓄銀行，1915-1926年資本增長24倍，存款增長55倍，位居商辦銀行存款前列，工商業放款超過了放款總額的3/4.在商辦銀行中，工商業與金融界投資的比例在上升，即使在軍閥、官僚、買辦投資為主的銀行里，工商業者的投資比重也在增加。以金城銀行為例，1917年開辦時，軍閥、官僚的投資占90%,到1927年已下降到50%。一部分投資銀行的軍閥、官僚下台後，逐步轉化為工商業資本家。以北京政府為後台的官辦銀行的實力下降，商辦銀行（尤其是江浙系商辦銀行）的發展不僅影響到銀行業自身的勢力格局，亦對後來中國的政治格局產生了重要影響。

  此時現代銀行業發展的第二個特點是參與公債投機。1918年以後，北京政府為緩和財政困難，大發公債，短短几年即以數億元計。這些公債利率少者2%-3%,高者達5%,加上各種折扣，「直接間接所獲之利益固較任何放款為優」。加之公債還可充作發行準備及借款擔保，償還由總稅務司保管的內債基金，因而成為各銀行競相追逐的對象。1920年代初銀行業的繁榮與公債買賣的投機有很大關係。1921-1925年，僅北京即有17家銀行開業，作為政治中心而非經濟中心的北京集中了如此多的銀行，至少表明銀行業的發展有著經濟以外的因素在起作用。當時有的銀行完全不事經營，專事公債投機，即使是歷史較長、資力較為雄厚的中國、交通兩行，也不能置身於公債投機買賣之外。銀行的大量資金集中於金融投機，必然影響其對工業以及其他事業的放款。當然，對這方面的情況也不宜估計過分，因為承購北京政府發行的公債獲利雖大，但由於軍閥連年混戰，政局不穩，購買公債的風險也大，「往往基金流用，本息無著」，百元公債的市價最低時尚不足原價的1/4，公債買賣被時人認為是「紙上富貴」。因此除一些企圖乘機撈一把、旋起旋落的投機銀行外，一般大銀行對購買公債仍較為慎重。據已知28家銀行的統計，有價證券的投資只占它們資產總額的6%-7%左右，不到放款總額的10%。即使是官僚投資較多的金城銀行，對政府的財政放款和投資占其放款總額的比重，也從1919年的55%下降到1923年的22.3%,而1923年工商業放款已占放款總額的38%。以私人工商業者投資為主的浙江興業銀行，對政府的財政放款則只占其放款總額的4.7%。

  總之，中國現代銀行業在此時的發展與國內工商業的發展基本上是同步的，對工商業的發展起著一定的促進作用。據估計，1925年25家主要銀行的放款數已達到7.60億元，如果其中有1/3是工商業放款，一年也可為工商業提供2.50億元的資金。但是與民族工商業的發展一樣，現代銀行業的發展同樣存在著先天不足。大多數銀行的資本薄弱，存款來源和放款規模都有限。1921-1925年新開業的商辦銀行中，實收資本在50萬元以下的小銀行為58家，占同期新開業商辦銀行總數的67%。1925年，實收資本在50萬元以下的小銀行有94家，占銀行總數的近60%,但只占資本總額的14%。1926年，24家主要銀行的存款總數為91767萬元，而英資滙豐銀行的存款數達到61607萬元。中國的銀行因為資本小，對市場風險的承受力也很低，倒閉率卻很高。1921-1925年，倒閉銀行占到新開銀行總數的55.6%。在國內金融市場上，外資銀行與舊式錢莊仍然占據著重要地位。1925年，在華外資銀行有63家，中外合資銀行17家，資本總額大大超過華資銀行。以英國滙豐銀行為代表的外資銀行，除了辦理銀行的一般業務外，還承辦借貸，管理關稅，進行各種投資，壟斷國際匯兌，控制對外貿易，實際在中國金融業中處於優勢地位。錢莊的經營方式雖然陳舊，但熟悉行情，信用好，周轉快，為中小工商業者所歡迎，以致「商家不與銀行往來者甚多，而不與錢莊往來者絕少」。1912-1924年，上海錢莊從28家增至89家，資本從149萬元增至1876萬元。當時有人認為：「錢莊倘使全體停了業，的確可使上海的商界完全停頓，而銀行停了業，恐怕倒沒有多大影響。"1925年，在國內銀行業實收資本與公積金總額中，外資與中外合資銀行占44.2%,華資銀行占37.5%,錢莊占18.3%。如果除去中、交兩行及各省地方官辦銀行，則全國商業銀行的資力與錢莊不相上下。商辦銀行本身資力有限，對工商業放款雖呈上升趨勢，但比重始終不大，這就註定國內現代銀行業的發展對本國工商業的支持是有限的。