第一節 現代經濟法制體系的初步建立

  辛亥革命爆發、中華民國建立，不僅在政治上廢帝制建共和，開中國歷史之新篇，而且在經濟、教育、文化、社會各方面開發展之新局，其中尤具意義者，為中國資本現代工業自民國成立後一波長達10年之久的快速發展時期，使中國的現代經濟水準有了一定提升，經濟面貌有了一定改觀，並進而帶動其他方面的變化，如民族資產階級的成長壯大，社會團體的勃興，市民階層的發展，工人階級的興起，由此而影響政治、文化、社會等層面，與民國發展的路徑選擇大有關係。

  民國成立後，工商實業界頗為興奮。實業團體如雨後春筍般勃興，經由振興實業而振興國家的主張被廣為提倡及接受，由此而出現的工商實業發展高潮，影響因素甚多，諸如因第一次世界大戰爆發而造成的國際格局與市場變化及由此而影響中外經濟關係的變化，使中國近代工商業的發展因此而受益良多，但如究其深層原因，則民初現代經濟法制體系的建立，對北京政府統治時期近代工商業的發展也有其相當重要和奠定基礎的意義。

  民國南京臨時政府成立後，大力提倡發展實業，開始著手經濟法制建設。北京政府成立後，經濟法制體系基本上建立於袁世凱統治時期。1912年4月16日，袁世凱發布《勸農保商令》，宣示：「現在國體確定，組織新邦，百務所先，莫急於培元氣，興實業。」同月29日，袁世凱在臨時參議院發表演說稱：「民國成立，宜以實業為先務，故分設農林、工商兩部，以盡協助提倡之義。凡學校生徒，尤宜趨重實業，以培國本。吾國實業尚在幼稚時代，質言之，中國農業國也。墾荒森林，牧畜漁業，茶桑富藏於地，類多未辟之菁華。願我國民毋從空中討生活，須從腳底下著想。即以礦產言之，急須更改礦章，務從便民，力主寬大，以利通行。且商律與度量衡，亦應迅速妥訂實行。」如果說袁世凱為建立個人專制統治在政治上言不由衷的虛飾之言甚多，而在經濟方面他的言辭倒未盡為虛，因為發展經濟、振興實業，於其統治並無害處，至少可以多徵稅而緩解財政困難；袁世凱雖為軍人出身的帶兵長官，但于洋務、實業並不陌生，在清末擔任直隸總督兼北洋大臣期間，還擔任過督辦商務、電政、鐵路大臣，於清末新政多有貢獻，何況北洋軍人集團在聚斂了財富之後也在工商實業領域有不少投資，他們在經濟方面已經趨向於資本主義化，對發展實業不致成為阻礙。再有，袁世凱當政時期，在施政方面得到民族資本工商實業家的支持，同時也在維護他們的利益方面政策上有所偏重，雙方有大體正常的互動關係，因此我們就不難理解袁世凱在1913年7月13日武力鎮壓革命派的贛寧之役剛剛發動之際，發布《臨時大總統令》，要求各省民政長官對工商實業「務望督飭所屬，切實振興，以裕國計。舉凡路、礦、林、墾、蠶桑、畜牧，以及工藝場、廠，一切商辦公司，其現辦者，務須加以保護，即已停辦及有應辦而未辦者，亦應設法維持，善為倡導。一面由農林、工商兩部，迅將各種應行修訂法律分別擬議草案，提交國會公決施行。」同時我們也不難理解，著名實業家張謇在擔任北京政府農林總長和農商總長期間（1913年9月至1915年4月），強調其實業政策為「乞靈於法律」，於經濟法制體系建設貢獻良多。加以此時的國內政治大體統一，政府相對有權威制定並推行各種經濟政策。凡此種種，使袁世凱當政時期的北京政府在制定經濟政策與法規、推動工商實業發展方面較其後之北京政府有明顯的長處。

  1912年11月，北京政府工商部召開首次全國工商會議，得到全國工商界的熱烈響應，制訂工商法規，提倡自由經營，為工商界所最為關心提倡者。他們要求政府「早日頒布新律，以俾商人有所遵行，俾全國現有之商務得以保障，將來之商務得以振興」。北京政府順應工商界的要求，在此前後制訂頒布了一系列經濟法規。據不完全統計，在北京政府時期頒布的76項主要經濟法規中，有54項頒布於袁世凱當政時期，超過總數的70%,內容包括工商礦業、農林牧漁、交通運輸、銀行金融、權度、稅則、經濟社團等方面，其中較為重要者有《暫行工藝品獎勵章程》（1912年12月）、《公司條例》（1914年1月）、《公司註冊規則》（1914年7月）、《礦業條例》（1914年3月）、《礦業註冊規則》（1914年5月）、《商人通例》（1914年3月）、《商業註冊規則》（1914年7月）、《農林政要》（1912年9月）、《森林法》（1914年11月）、《植棉製糖牧羊獎勵條例》（1914年11月）、《民業鐵路法》（1915年11月）、《國幣條例》（1914年2月）、《證券交易所法》（1914年12月）、《權度法》（1915年1月）、《所得稅條例》（1914年1月）、《印花稅法》（1912年10月）、《農會暫行規程》（1912年9月）、《商會法》（1914年9月），等等。這些法規條例頒布後構成為北京政府時期經濟法制體系的基本框架，雖然未必每項法規條例都得以完全遵照執行，但畢竟使工商實業的發展有了法律的保護和約束，對於其時中國現代工商業經濟的發展還是具有相當的意義。

  民初現代經濟法制體系的建設，其著重點是提倡發展實業，廢棄不當束縛，鼓勵私人投資，進行自由競爭。如張謇所言：「當此各業幼稚之時，舍助長外，別無他策。而行此主義，則仍不外余向所主張之提倡、保護、獎勵、補助，以生其利，監督制限，以防其害。」上述立法原則與經濟政策導向在民初大體得到了遵循，如根據《暫行工藝品獎勵章程》的規定，工藝物品及方法的發明及改良者可以申請專利，保護期限最高為5年，從而既有利於促進發明與創新，保護智慧財產權，又在事實上取消了前清時期設廠的所謂壟斷「專利」權，有利於鼓勵競爭。如1915年由財政總長周學熙等投資的華新紡織公司申請在直魯豫省的30年設廠專利權，即被農商部批覆「礙難照准」。根據《公司條例》和《商人條例》的規定，明確了公司的法人性質、法律地位及其組成形式、開辦條件、權利義務、應負責任等，也明確了商人的定義、能力、註冊、商號開辦、帳簿應用等，並規定開辦公司無須經過其他途徑，可以向地方官廳直接申請註冊，從而簡化了申請手續及程序，便利於一般業者申辦公司、自主經營及保護產權。根據《礦業條例》的規定，明確礦產國有，但鼓勵中外業者投資開礦，礦業權之獲得不以地主自然取得而以申請為先，大幅度減低了礦產稅（從3%-10%減低為1%-1.5%），取消了原有的將部分贏利（25%)上交給政府的規定，從而有利於礦業的發展。根據《商會法》的規定，商會是由會員組成的法人機構，會長、副會長、會董均由會員選舉產生，會員皆有選舉權和被選舉權，商會的職責是：研究促進工商業之方法，向行政官陳述關於工商業法規之制定、修改、廢止及與工商業有利害關係事項，調查工商業狀況及統計，調處工商業者之爭議等，從而使商會成為工商業者的民間自治團體，除了在經濟領域可以維護自身利益之外，也在政治與輿論方面發揮了一定的作用。根據《國幣條例》的規定，國幣實行銀本位制，由政府統一鑄造銀圓國幣，從而有利於統一貨幣制度的建立及經濟結算的便利。此時鑄造的銀員因其刻有袁世凱頭像而在民間以「袁大頭」名之，曾在相當長時期內是民間經濟往來的主要金融工具。根據《權度法》的規定，明確度量衡以公制為標準，從而有利於降低度量衡的換算成本及國內外的經濟往來。

  總體而言，民國成立後的經濟法制體系建設適應了經濟發展的要求，有利於在法制管理下的現代市場經濟秩序的形成，也較多地考慮和保護了資本所有者及從業者的利益訴求。故其作用「以積極言，則有誘掖指導之功，以消極言，則有糾正制裁之力」。當時業者多以讚賞的語氣肯定這一時期的經濟法制體系建設，稱：「民國政府厲行保護獎勵之策，公布商業註冊條例、公司註冊條例，凡公司、商店、工廠自註冊者，均妥為保護，許各專利。一時工商界踴躍歡慶，咸謂振興實業在此一舉，不幾年而大公司大工廠接踵而起。」這些法規條例有些還為國民黨當政後的南京政府修改後沿用。

  當然，對民國初年經濟法制體系建設的功用也不能估計過高。由於北京政府維持中央統一權威的時間非常短暫，也沒有較為明確的經濟法制體系建設規劃，有關經濟法規條例的制定缺項甚多；已經制定者，或因財力不夠（如鑄造國幣的條例不能大規模推廣），或因部門利益（如證券交通系對鐵路系統的把持），或因監管不力（如證券交易所在20世紀20年代初期的泡沫泛濫而演成信交風潮），或因官商爭利（如有軍政官員投資的某些特權企業的存在），等等，在其執行過程中打折扣者甚或流於紙面文字者亦復不少。舉例言之，根據《民業鐵路法》的規定，明確了人民可以集合資本建築鐵路，從而有利於民間資本對交通事業的投資，也結束了清末以來所謂鐵路「官辦」抑或「商辦」的爭議。但在該法公布之前，袁世凱當政時期已實行「統一路政」政策，已將各省民辦鐵路公司悉數收歸國有，至於政府為此應付之股款本息6800萬元，即使不計其折算及償還過程中的貶值等損失，最終仍有3600萬元沒有償還。其時批准修造的民辦鐵路只有雲南和廣東的兩條短距輕便鐵路，而北京政府時期國有鐵路的修築總長度不過3186公里，遠不及前清時期的5107公里。因此，即便是民初經濟法制體系的熱心提倡者與建設者張謇也不禁自嘆曰：「所成者條例焉耳，而猶未盡，能無自疚。夫政策之行不行，或亦有天命存焉。」

  後袁世凱時期，軍閥派系爭戰不斷，北京政府權威盡失，在經濟法制體系建設方面乏善可陳。開創不能，守成亦不易，且不說實際控制政府的軍人首領對經濟法制全無興趣，即便是經濟主管部門的領導，也是三日京兆，如走馬燈般更替，不能長久任事，做一天和尚撞一天鐘，更遑論有長遠規劃與建設。自1916年6月到1927年6月，在11年的時間裡，先後有18人擔任過北京政府農商部總長（包括兼代與暫署），平均任職時間不過7個月有餘，其中最長者田文烈幹了兩年零三個月，最短者章宗祥只在這個位置上待了24天。「況農商當局，每每牽入政爭漩渦，去留靡定，等職官於傳舍，雖有賢者，亦往往以多種不幸關係，卒之無所建白以去」。1924年9月第二次直奉戰爭前夕，北京政府繼民初工商會議之後又召開了一次全國實業會議，時任國務總理的顏惠慶在致辭中坦承：「言易行難，自古所戒。當此時局艱難，一切政事尤不能不酌分緩急，並顧兼籌。……即使以一時事實上之阻礙難盡實行者，倘能朝野一心，通力合作，懸的以赴，繼續努力，自必有能實行之一日。」顏惠慶此番話剛說完，直系統治就因戰敗而垮台，所謂「必有能實行之一日」也就成了鏡中月、水中花，不知何時才能實現。