第四節 袁世凱的末路

  雲南首舉討袁義旗，對正沉浸在皇帝夢中的袁世凱是一大打擊，但因雲南地處偏遠，實力有限，貴州、廣西等西南各省又未在同一時間響應，雲南舉義起初顯得有些勢單力薄，故袁世凱對雲南起事尚不以為然，以為用政治壓力和軍事鎮壓雙管齊下的方法，不難在短期內平定雲南事變。

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  1915年12月25日，在雲南對袁世凱發出的最後通牒到期日，袁世凱沒有直接回復，卻由政事堂回電唐繼堯與任可澄，以雲南以前「兩次來電，均籲請早定大位」；唐繼堯又致兩電，言「宗旨夙定，布置周密，但得生命不受危險，絕不至有變故發生」為由，回復唐、任稱：「今據來電，語多離奇，事隔三日，背馳千里，本政事堂實不信貴處有此極端反覆之電，想系他人捏造，未便轉呈，請另具印文，親筆簽名，迅速寄京，以便核轉。」次日又致電唐、任，逐條反駁雲南通電各點，並稱：「凡我愛國君子，當摒除私見，消滅意氣，同心協力，共謀強固，縱有政見不同，盡可從容討論，倘專逞私意，輕舉妄動，是本無干涉而自招之，本無外侮而自啟之，本無奇辱而自求之，傾覆國家，為虎作倀，天下後世，將謂之何？尤可異者，立限答覆，率部待命，慢上藐法，服從全無，倘滇之軍民相率效尤，官將何以馭下，變恐生於肘腋，明哲當不出此，請唐、任兩公轉示發電之人。」此兩電對唐繼堯領銜雲南起事故作不知，卻煞有介事地發電請唐轉示通電之人，不過顯示其掩耳盜鈴之可笑而已。果然，當雲南討袁已廣為天下周知，事無可瞞之時，袁世凱亦只能圖窮而匕首見，祭出鎮壓之招術。12月29日，政事堂奉申令，以參政院奏稱唐繼堯等犯有「構中外之惡感」、「違背國民公意」、「誣衊元首」罪，各省先後來電，咸稱唐繼堯等「通電煽亂，請加懲辦」，對唐繼堯、任可澄「均著即行褫職，並奪去本官及爵位、勳章，聽候查辦」；「蔡鍔行蹤詭秘，不知遠嫌，應著褫職多官，並奪去勛位勳章，由該省地方官勒令來京，一併聽候查辦」。同日，任命滇軍第1師師長張子貞暫代督理雲南軍務，第2師師長劉祖武代理雲南巡按使。但張子貞與劉祖武未受官祿誘惑，1916年元旦列名於雲南軍政界之討袁檄文，袁世凱分化利誘雲南地方官員的圖謀未能實現。隨後，袁世凱下令派曹錕為總司令，馬繼增為第一路司令，張敬堯為第二路司令，「督率各師，扼要進扎，聽候調用」，其他「近滇各省將軍、巡按使，一體嚴籌防剿，毋稍疏忽」。北洋軍第6、7、8師等部先後南下，主力入川，與護國軍交戰，一部經湘西黔邊對雲南形成包圍之勢。袁世凱認為，以此則護國軍「當不難指日蕩平」。

  隨著黔、桂兩省先後加入討袁陣營，袁世凱的稱帝之舉亦由虛假的「萬民歡呼」而成真實的眾矢之的，北洋軍的軍事討伐行動又不能在短期內從根本上擊敗護國軍，袁世凱顯然面對著非同一般的軍事、政治壓力，其稱帝步伐也開始明顯放緩。1916年1月1日，民國國號由袁世凱下令更為「洪憲元年」，但登極大典卻遲遲未能舉行。雖然仍有一些邀功取寵之輩，如李純、陸建章、龍濟光、湯薌銘、張懷芝等出於個人名祿的考慮，請袁不顧反對，早登帝位。但在討袁陣營的公開反對及鎮壓行動遲遲未竟全功的情況下，即便是早就想過皇帝癮的袁世凱本人，似乎也不再有勇氣遽登大位。1916年2月23日，袁世凱以政事堂奉申令的名義下令稱：「現值滇、黔倡亂，驚擾閭閻，湘西、川南一帶因寇至而盪析離居者，耳不忍聞，痛念吾民，難安寢饋。加以奸人造言，無奇不有，以予救民救國之初心，轉資爭利爭權之藉口，遽正大位，何以自安，予意已決，必須從緩辦理。凡我愛國之官吏士庶，當能相諒。此後凡有籲請早正大位各文電，均不許呈遞。」袁世凱之所以如此，表面上是為「救國救民」，但實則出於心虛，表現出在各方反對下，他本人對帝制前途也沒有多少把握。但他如此做法，並不能緩和社會各界對其稱帝的反感與厭惡，更關鍵的是，袁世凱本來以為已經擺平的北洋派內部關係和對外關係均開始出現對其不利的重要變化。

  對於袁世凱的稱帝之舉，雖然其周圍有不少人貪圖建立新朝之功以為己謀利而大力勸進，但在北洋派內部實際上是有不同意見的，尤其是袁手下的兩員領兵大將段祺瑞和馮國璋出於種種考慮，對袁稱帝態度消極，只是在對袁稱帝的一派勸進氣氛中，他們沒有公開表示自己的意見，而袁世凱出於對自己一手創立的北洋派系領袖地位的自信，沒有對段、馮刻意表示安撫，相反卻將段棄置閒散，對馮也不說真話，更增加了段、馮兩人的離心力。當雲南發動討袁、戰場形勢一時又處於膠著之際，北洋派的內部關係開始發生微妙的變化，袁世凱的聲威在下降，段、馮等人的說話分量在增加，北洋派的內部裂痕與矛盾在擴大，而這對於亟圖集中北洋軍力鎮壓討袁陣營的袁世凱是非常不利的。

  段祺瑞離開陸軍總長之任後，暫時韜光養晦，對於政治態度消極，以避袁世凱之猜忌，似乎在襲用當年袁為清廷開革後之故技。雲南發動討袁之後，袁世凱曾有意請段祺瑞出任援軍總司令，領兵出征，但為其婉拒，實際表示了他的態度。段如此不給袁面子，袁也無可奈何。但段祺瑞身處京師，沒有實權，在袁世凱的眼皮底下，尚不敢表示太過，只能等待時機；而身處江南、大權在握的馮國璋，則表示出較段遠為積極的態度，與討袁陣營各方自始即建立起某種關係，對袁表現出明顯的異心。討袁陣營方面體察到馮國璋態度的變化，也將其列為策反的重要對象。蔡鍔在發動起義前，已將馮列為對討袁「早已決心，業作準備」之列。袁世凱此時也對馮國璋不太放心，1915年12月18日任其為參謀總長，以明升暗降之舉圖削其兵權，這又進一步刺激了馮國璋的異心。對袁的任命，馮稱病不接，同時與討袁陣營加緊聯繫，準備在時機成熟時加入。隨著討袁陣營的擴大，袁世凱稱帝則難以為繼，馮國璋的態度更趨向於討袁一方。1916年3月，他對唐繼堯派出的聯絡人李宗黃明確表示贊同恢復共和，同時將聯絡長江各督聯合表示態度，並實行軍事中立。果然，3月21日，馮國璋即聯合江西將軍李純、山東將軍靳雲鵬、浙江將軍朱瑞、長江巡閱使張勳聯名密電袁世凱（即「五將軍密電」），要求取消帝制，以平滇、黔之氣，給了袁重重一擊。至於其他北洋派掌握省份的官員，態度亦多如此，在袁世凱得勢時表示擁戴，當袁世凱顯露敗相時首鼠兩端，及至袁世凱敗局已定時則義無反顧，所謂「牆倒眾人推」是也。總之，原本狀似穩固的北洋派，在袁世凱稱帝觸動各方利益格局、引發眾多反對的情況下，內部關係發生明顯變化，不少部將對袁世凱離心離德，袁漸漸失去了掌控團體與局勢的能力。

  袁世凱稱帝面對的外部關係也發生了不利於袁的重要變化。以當時中國所處的弱勢地位，如果沒有列強的支持，袁世凱稱帝即無底氣，而由於歐美列強正陷身於世界大戰，故中國的近鄰日本對袁世凱稱帝的態度最為關鍵。在「二十一條」談判期間，為誘使袁世凱同意日本的條件，日本曾經有意無意作出不反對袁稱帝的暗示，其實這不過是日本的外交談判策略，不能當真。可嘆的是袁世凱的帝制夢使其利令智昏，誤以為能得到日本的支持，可是正當其加緊操辦恢復帝制時，自詡「與中國利害關係重大」的日本，擔心袁稱帝將使中國政局不穩，而「不能不深慮之」。為了在中國攫取更大的利益，日本遂明確表態不支持帝制。1915年10月28日，以日本為主，聯合英國與俄國（10月30日法國參加，11月12日義大利參加），向袁世凱提出勸告稱：「中國組織帝制，雖外觀似全國無大反對……而詳察中國之實狀，覺此種外觀僅屬皮毛而非實際，此乃無可諱飾者也。反對暗潮之烈，遠出人意料之外，不靖之情，刻方蔓延全國。……若總統驟立帝制，則國人反對之氣志將立即促起變亂，而中國將復陷於重大危險之境，此固意中事也。……若中國發生亂事，不僅為中國之大不幸，且在中國有重大關係之各國，亦將受直接間接不可計量之危害……甚望中華民國大總統聽此忠告，顧念大局而行此展緩改變國體之良計，以防不幸亂禍之發作。」日本的舉動完全出乎袁世凱的意料，使其措手不及，但因其稱帝正在勢頭上，故帝制運動並未因日本等國的表態而停止，只是在11月1日答覆稱：「中國帝制之主張，歷時已久……如專力壓制，不獨違拂民意，誠恐於治安大有妨礙，政府不敢負此重責，惟有尊重民意……倘因國是遷延不決釀成事端，本國人固不免受害，即各友邦僑民亦難免恐慌。……現在各省均加意防範，凡中國法權不到之處，尚望各友邦始終協力取締，即該亂人等亦必無發生亂事之餘地矣。」但日本並未就此罷手，其後連連對袁世凱發出進一步的警告，袁此時雖已感到列強的壓力，但遽然停止實不甘心，因此又告各國使節，其實行帝制為「民意」，「必須籌辦」，但將擇合宜時間舉行大典，以此平息各國之擔心與反對。

  1915年12月12日，袁世凱接受帝位，而列強則並未接受此事實。15日，日、英、俄、法、意五國公使向袁世凱再次提出聯合勸告，聲明「對於將來形勢如何轉移，仍舊持其靜觀厥後之態度」。10天之後，雲南發動討袁舉義，印證了日本對袁世凱稱帝將造成政局不穩的擔憂，日本當局對袁稱帝的反對態度從此更為明朗，日本民間輿論的反袁態度更為積極，甚至有論謂：「中國此次動亂之責任，全在袁政府之秕政。吾人認為各省為了誅除袁世凱之僭竊帝位而舉兵，乃中國國民之正當行動，務期儘速迫袁引咎而退。「1916年1月，袁世凱派財政總長周自齊赴日，明為慶賀日本大正天皇加冕，暗則有意尋求日本對其稱帝的支持。日本政府「初甚歡迎，聲明待以國賓之禮」，但等行期將近，15日「忽聲稱該國皇室有不便，請緩行期」。19日，日本政府內閣會議通過聲明，警告袁政府不得忽視南方的動亂而實現帝制。21日，日本外相石井會見中國駐日公使陸宗輿，「嚴詞警告中國政府，延緩帝制。如不聽，則出自由行動，派駐中國要地。一面認雲南為交戰團體，一面宣告中國現政府妨害東亞和平。」隨後，日本根據中國國內形勢的發展，又在3月7日由內閣通過決議，決定等待一最適當時機，承認「南軍」為「交戰團體」；日本民間幫助反袁活動者，日政府雖不公開獎勵，但予以默認。日本此舉對袁世凱可謂釜底抽薪，而且充分暴露出其唯恐中國不亂，同時利用中國內部政局變化圖謀擴大日本在華利益之用心。與此同時，日本各派政治勢力紛紛插手中國政治，對反袁各派或提供款項，或派出顧問，或予以其他支持，直接、間接均不利於袁世凱繼續維持其統治。

  帝制運動進行至此，袁世凱面對各方的強烈反對，頗有騎虎難下、難以為繼之感。除了西南已經舉起反袁義旗、列強對袁世凱稱帝不予支持外，其稱帝在國內所遇之阻力，如論者所謂主要有三點：（1）財政困難。袁世凱政府耗於籌措帝制之費，保守估計約為6000萬元，其來源則在借款、中交兩行本金、救國儲金及各項稅款。雲、貴義起後，軍需浩繁，而向美、日籌借款項均未成功，財政面臨枯竭。（2）部屬疏離。帝制議起後，夙為世凱親信者如段祺瑞不表附和，馮國璋等則持違拗態度，滇黔桂三省既已先後獨立，訴諸武力，而陳宧、湯薌銘等亦揭反袁旗幟；其他部屬或以言諫，或以身退，袁氏漸有「獨夫」之感。3月21日，五將軍復以密電要求撤銷帝制，情勢所迫，別無選擇。（3）輿論抨擊。帝制之議初起時，勸進文電屢見，持異見者亦不乏其人。雲、貴起義後，反帝制之言論及勸其退位之文來勢洶洶，如《中華新報》《民國日報》《益世報》等持論迫使其不得不急流勇退。

  在帝制運動面臨進退兩難的困局之際，1916年3月15日廣西宣布獨立，討袁陣營聲勢日壯，「袁世凱因內外交迫，即與部屬研討應付之方，朱啟鈐、梁士詒表示反對取消帝制，認為一旦撤銷，威信俱失，且地位亦難望保留」。17日，袁世凱召梁士詒見面，以「形勢日蹙，頓萌悔意」，商討撤銷帝制事，梁雖不以為然，但袁告：「事已至此，吾意決矣！」決定分步驟撤銷帝制，由徐世昌與段祺瑞分掌中央政治與軍事，馮國璋負責中原軍事，陳宧與護國軍談判言和，梁士詒以私人情誼請梁啓超疏通西南，再請康有為勸梁啓超罷手。袁還故作清白地表示：「倘有法能令國家安定，吾無論犧牲之何地步，均無不可者。"21日，袁世凱召集國務卿及各部總長開會，賦閒在家的徐世昌與段祺瑞亦到會，正式決定取消帝制，並任徐世昌為國務卿。22日，政事堂發出袁世凱之申令，百般為自己辯解稱：民國肇建，「憂國之士，怵於禍至之無日，多主恢復帝制，以絕爭端而策久安。癸丑以來，言不絕耳，予屢加呵斥，至為嚴峻。自上年時異勢殊，幾不可遏……予更無討論之餘地。……當隨民意為從違，責備彌嚴，已至無可諉避，始以籌備為詞，藉塞眾望，並未實行。及滇、黔變故，明令決計從緩，凡勸進之文，均不許呈遞。……乃國民代表既不諒其辭讓之誠，而一部分之人心，又疑為權利思想……予實不德之人，何尤苦我生靈，勞我將士，以致群情惶惑，商業凋零。」申令明文稱：「著將上年十二月十二日承認帝位之案，即行撤銷，由政事堂將各省、區推戴書一律發還參政院代行立法院，轉發銷毀，所有籌備事宜，立即停止。」次日廢止洪憲年號，仍以中華民國五年行之，並任段祺瑞為參謀總長。至此，一心想當皇帝的袁世凱在興高采烈地接受帝位之後，又於形格勢禁之中萬般無奈地撤銷帝制，從1916年1月1日改元洪憲到3月23日廢止，袁世凱的皇帝夢總共做了83天，皇帝的威儀做派，對袁而言真正是春夢一場。

  袁世凱被迫取消帝制，是護國戰爭和討袁陣營的重大勝利，但袁世凱的皇帝夢破滅了，權力欲卻依舊，他在下令撤銷帝制的申令中，除反覆辯白，將實行帝制歸因於「民意」外，還恬言稱：「今承認之案，業已撤銷，如有擾亂地方，自貽口實，則禍福皆由自召，本大總統本有統治全國之責，亦不能坐視淪胥而不顧。」於此一筆點出自己大總統的身份，企圖仍舊把持大位。故袁取消帝制後的國內政治形勢並未立見緩和，袁世凱的地位問題成為南北雙方矛盾的焦點。

  3月30日，北京政事堂和統率辦事處致電護國軍將領蔡鍔、唐繼堯、陸榮廷、劉顯世，先是大言不慚地聲稱：「帝制發生，實非元首本意，當日群言蜂起，元首尚認為不合時宜，乃中外有力之人，群相推戴，諸公亦同在贊成之列，勉強承認並未正位。滇省發難，致動干戈，元首既有罪己之文，吾輩亦負罔上之責，即諸君以為共和不宜改變，初亦可直言無隱，弭禍無形。迨事發而舒之以兵，已傷國家元氣。」繼又悲天憫人地表示：「大總統不忍生民之禍，且深體諸君維護共和之忱，下令撤銷，痛自引咎。在諸君目的已達，帝制永無復活之期。而外顧民生，漁利紛乘，哀鴻遍野，鬩牆禦侮，正在此時。若以愛國始，而以禍國終，諸君明達，當不其然。務望諸君罷兵息民，恢復元氣。」袁企圖繼續賴在大總統之位的用意自為討袁陣營方面所知。梁啓超認為：「袁氏圖帝不成，乃欲更保總統，反覆無恥，至於此極。威信墜地，中外共棄，豈復能有統治國家之力。」如不於此時逼其退位，則「必將銜恨報復，權既復歸於彼，勢且聽其魚肉」，因此堅持其必須下台。梁的看法成為討袁陣營方面的共識。3月31日，蔡鍔在致梁電中認為：「袁逆以兵事失敗，外交逼緊，財政困窮，人心鼎沸，不得已而取消帝制，以為目前緩和人心，將來復可捲土重來之計。吾儕亟宜趁此時聯絡各省，迫袁退位，照約法以副總統攝職，仍召集國會行正式選舉。」唐繼堯、劉顯世、陸榮廷等亦表贊成。此時南方已不再承認袁大總統地位的合法性，不再與袁直接打交道。4月2日，蔡鍔徑電黎元洪、徐世昌和段祺瑞：「禍源不清，亂終靡已。默察全國形勢，人民心理尚未能為項城曲諒。凜已往之玄黃乍變，慮日後之覆雨翻雲。已失之人心難復，既墮之威信難挽。」明言要袁「潔身引退」。18日，由唐繼堯領銜，護國軍領袖以軍政府名義發表一、二號宣言，認「袁世凱謀叛罪之成立既已昭然，即將帝制撤銷，已成之罪固在」；宣言袁世凱「自民國四年十二月十三日下令稱帝以後，所有民國大總統之資格，當然消滅」；「所遺未滿之任期當然由副總統繼任」，「恭承現任副總統黎公元洪為中華民國大總統」。中華革命黨和歐事研究會方面也強烈反對袁世凱保留總統地位。4月15日，黃興發表通電，宣示其「不去袁逆，國難無已，望力阻調停，免貽後累」的主張；5月9日，孫中山發表《討袁宣言》，責「袁氏今日，勢已窮蹙，而猶徘徊觀望，不肯自歸於司敗，此固由其素性貪利怙權，至死不悟」；提出「今日為眾謀救國之日，決非群雄逐鹿之時，故除以武力取彼兇殘外，凡百可本之約法以為解決」。但由於護國戰爭主要是由進步黨人推動西南地方而發動，因此已經起事的滇、黔、桂三省仍然為討袁陣營的主力，他們一方面繼續推動其他各省加入討袁陣營，壯大討袁力量；另一方面也在籌備成立某種形式的聯合政務機構，以使討袁陣營形成統一領導，用一個聲音對外發言；總的目標是逼袁世凱退位下台，另組中央政府。

  廣東和浙江的獨立是袁世凱取消帝制後討袁陣營方面所獲之重要成果。陸榮廷宣布廣西獨立後，為了保證廣西的安全，並向廣東擴張自己的勢力，一直在考慮如何將廣東將軍龍濟光拉入討袁陣營。他一方面利用在自己手中的龍覲光勸說其兄龍濟光，一方面擺出如果廣東不從則難免一戰的態勢。已經宣布獨立的滇、黔兩省主事者唐繼堯和劉顯世，討袁陣營的「軍師」梁啓超，以及龍濟光任前清廣西提督時的上司、前清兩廣總督岑春煊等，也在努力說動龍濟光加入討袁。龍濟光本非北洋出身，因效忠袁世凱而受重用，但這種效忠並非一成不變，隨著袁絕對威權地位的下降，龍濟光對袁的效忠也在變化，何況中華革命黨在廣東發動的討袁起義也在威脅著龍濟光的地位，3月底潮汕駐軍已宣布獨立。龍濟光於內外交困中，被迫於4月6日宣布廣東獨立，並自任都督。

  繼廣東之後，浙江亦實行獨立。革命黨人在浙江軍隊中頗有勢力，袁世凱稱帝之後，革命黨人在浙江軍隊中積極活動反袁，浙軍中的理想正義之士亦起而呼應，形成了浙軍中的反袁潮流。1916年4月12日，王文慶等運動浙軍起義，浙江將軍朱瑞望風而逃，巡按使屈映光在軍、紳、商各界的推舉下，以兼浙軍總司令名義下令維持秩序，但並未正式宣布獨立。袁世凱因於14日加屈映光將軍銜兼署督理浙江軍務。浙軍中的革命黨人對此種維持秩序的「獨立」頗為不滿，5月6日推出嘉湖鎮守使呂公望為浙江都督，浙江正式宣布獨立。粵、浙先後宣布獨立，討袁陣營的勢力範圍自西南一隅向華南、東南重地擴展，袁世凱的日子更難過了。

  與討袁陣營擴大的同時，如何組建統一的領導機構與袁世凱政府相抗衡，也在討袁陣營一方緊鑼密鼓地醞釀之中。

  雲南發動討袁戰爭之初，目標主要在反對袁世凱稱帝的「護國」，並沒有特別明確的政治計劃。1915年12月31日，唐繼堯、蔡鍔等在討袁通電中提出戮力擁護共和、劃定中央地方權限、建設名實相符之立憲政府、以誠意鞏固邦交等四項主張，至於具體如何進行則未見規劃。隨著加入討袁省份的增多，討袁陣營一方組建統一領導機構、規劃統一政治方略的迫切性因此而凸顯，而且由於袁世凱取消帝制後，仍不願退位下台，也使討袁陣營需要以統一的聲音對外發言，顯示自己的力量，表明自己的主張。加以討袁陣營的主要軍師梁啓超對規劃政治有強烈的願望，眼見這是實現自己理想的好機會，自然不願輕易放棄。討袁戰事發生後，梁啓超在上海不斷與西南及反袁各方聯絡，1916年3月，他在赴桂途中又與各方商討，決定首先擁黎元洪為袁世凱退位後的國家元首，同時「速謀發展實力，至少須以先達揚子江流域為第一步，俾南方位置日益鞏固，然後居間轉移之，段（祺瑞）、馮（國璋）始有所恃，以與袁氏周旋」。隨後，梁啓超又起草了擬成立的軍政府宣言、布告、條例和致黎元洪電、致公使團電等文件，並派人徵求唐繼堯和陸榮廷的意見。唐繼堯復函表示：「組織軍務院條例誠為過渡時代不二辦法，均可照行；所尚待研究者，地與人之問題耳。現在成、渝未下，我之範圍只滇黔桂三省，究以何者為合宜？撫軍長一職，究推何人為適當？同人幾經研究，均尚未得正確之解決。仍懇先生與干公（陸榮廷）切商提出，再徵求各方面意見，方能確定。」

  梁啓超的政治規劃為討袁陣營所接受，而出於政治影響與交通聯絡等方面的因素考慮，未來的政治機構以設在廣東最為理想，但此時在廣東內部，因為龍濟光與民軍的衝突，形勢不穩，龍濟光亦不願因此政治機構的設立而影響自己對廣東的統治。梁啓超只好退而求其次，提議先設立兩廣護國軍都司令部，以岑春煊為司令，先將粵、桂兩省的軍政事務統轄於司令部之下。因岑春煊的資歷及其在前清年間與龍濟光的上下級關係，龍不方便表示異議，但仍未同意將司令部設在省城廣州。1916年5月1日，兩廣護國軍都司令部在廣東肇慶成立，梁啓超出任參謀，章士釗為秘書長。護國軍方面的跨省級政治機構由此產生，其職權進一步擴大至西南獨立各省亦順理成章。5月7日，在梁啓超的籌劃之下，已經獨立的滇、黔、桂、粵四省都督以護國軍軍政府的名義宣布：「暫設一軍務院，直隸大總統，指揮全國軍事，籌辦善後庶政。院置撫軍若干人，用合議制裁決庶政。其對外交涉，對內命令，皆以本院名義行之。俟國務院成立時，本院即當裁撤。」《軍務院組織條例》規定，撫軍以各省都督或護理都督，兩省以上聯合軍都司令，都參謀，及各獨立省確已成軍有兩師以上之軍總司令任之；凡新取得前項資格者，同時取得撫軍資格；軍務院由撫軍互選撫軍長、副長各一人，置政務委員會，分掌各項政務，置各省代表會，由各省都督派兩員出席，以備諮詢。至於軍務院撫軍長人選，因唐繼堯有意於此，而「以滇省首義之勳勞，自非蓂公（唐繼堯）莫屬，黔、桂、粵當無異辭。惟為交通計，其地點似不能不在粵。蓂公既不能來粵，擬增設副長攝職，推西林（岑春煊）任之。"8日，軍務院在肇慶成立，唐繼堯任撫軍長，岑春煊任副長代攝撫軍長，劉顯世、陸榮廷、龍濟光、梁啓超、蔡鍔、李烈鈞、陳炳焜、呂公望任委員（後又增補羅佩金與戴戡），梁啓超任政務委員會委員長。從軍務院的人員組成看，可知其基本是在進步黨人影響下、由西南地方軍人控制的權力機構。軍務院最主要之訴求，除要求袁世凱下台外，即為恢復國會和約法，宣布「此次舉義之真精神，一言蔽之曰：擁護國法而已。國會既為約法上最主要之機關，且為一分法律所從出，若不速事規復，則庶政安所推行。為此，通告各省國會議長諸君，迅速籌其開會秩序及地點，俾一切問題得以解決，各種法定機關得以成立。」「護法」由此而成為護國軍的政治綱領。

  軍務院的成立，在討袁陣營方面而言，有了統一的領導機構，希望以此「內部自能統一鞏固，迅圖發展」，「四省以實力盾其後，外交從旁贊助，可集大勛」。軍務院的實際權力基本掌握在進步黨人和西南地方軍人手中，其中以唐繼堯、陸榮廷為其實力中心，梁啓超為其政治謀劃，岑春煊為其對外代表，堅決反袁的中華革命黨人則因種種原因而被排除在軍務院組織之外。因此，軍務院在討袁陣營的代表性方面有所欠缺，但其成立表明討袁陣營「非去袁不可」的決心，使袁世凱失去了政治上的迴旋餘地。正因為如此，孫中山並不因中華革命黨人在軍務院中無人代表為忤，而是表示「約法者，民國開創時國民真意之所發表，而實賴前此優秀之士，出無量代價以購得之者也。文與袁氏，無私人之怨，違反約法，是願與國民共棄之。與獨立諸省及反袁諸君子，無私人之惠，尊重約法，則願與國民共助之。」孫中山與軍務院都強調了約法的重要性，在他們看來，所謂「約法」當然是民國元年南京臨時政府頒布的《中華民國臨時約法》（又稱「民元約法」），但因他們在各種聲明中並未明言及此，而袁世凱統治時期還頒有袁記「約法」，從而為推倒袁世凱後的南北「約法」之爭埋下了伏筆。

  護國軍軍務院的成立，對企圖繼續賴在大總統之位的袁世凱而言，實在不是個好消息，而對袁世凱來說更糟的是，他即便企圖繼續與護國軍對抗，但隨著形勢的變化，他也漸漸失去了這樣做的本錢，因為北洋派內部的裂痕和矛盾正隨著外部形勢的變化而繼續擴大與發展，忽喇喇如大廈傾，袁世凱不得不面對早先他根本沒有想到的眾叛親離的局面。

  袁世凱手下的兩員實力派領兵大將——段祺瑞和馮國璋自始即對袁稱帝態度消極。俟袁宣布取消帝制後，兩人聽任袁下台以為己謀利的態度更趨公開，令袁大為惱怒，然時移勢易，袁此時不僅不能懲處段、馮，相反還得盡力羈縻，求他們繼續為其賣命，以保住其大總統之位。

  因為討袁陣營拒絕與袁世凱打交道，而段祺瑞因其對袁稱帝的消極態度而為討袁陣營所看重，袁世凱想搬出段祺瑞擔任國務卿，取代無能為力的徐世昌，與護國軍談和。但段祺瑞卻效袁辛亥年之故技，提出須將政事堂改為責任內閣制，他方可接任，以此攫權之心一目了然。袁於無可奈何中只能於1916年4月21日下令「委任國務卿總理國務，組織政府，各部總長皆為國務員，同負責任，樹責任內閣之先聲，為改良政治之初步」。22日任段祺瑞為國務卿，組成責任內閣（5月8日，復改政事堂為國務院，國務卿復稱「國務總理」）。段祺瑞上台後，「即電致南方，謂責任內閣已成，名為總統，實則虛位，請派代表來京，與祺瑞等直接媾商，俾得早日解決，存亡關頭，在此一舉。又以南方疑於內閣組織，更電晰五事：（一）確係過渡性質，非軍樞性質；（二）對各方面均負責，非專對總統負責；（三）既負完全責任，即有特別政權，並不受總統及他方面牽掣；（四）並非拋棄國會，為國會未能倉促成立；（五）南方要人不肯來京，因暫由在京人員遴選。」段祺瑞的打算是通過與南方談判，既逼退袁世凱，又使自己接掌北京政府。他與討袁陣營在逼退袁世凱方面目標一致，但對袁退後的建政目標並非一致，只是當時因為逼退袁世凱的共同目標尚未達成，雙方的分歧亦未顯露。不過，久經宦海的袁世凱對段祺瑞當然不會完全放手，即便在實行了責任內閣制後，袁世凱始終把持軍權，「無意於退，初以為借段之力，可以媾和，繼見南軍堅持退位，不為段轉移，而段又頗贊成之，對於軍權轉移，多方搪塞，所請三機關（總統府機要局、統率辦事處、軍政執法處）之裁撤，終未實行，且暗囑梁士詒以掣其肘」。同時「密令前敵各路備戰，仍繼續募兵」。在袁世凱的鉗制下，段祺瑞一時不能大展身手。

  身處江南重地的馮國璋一直與討袁陣營有聯繫，與袁世凱已是貌合神離。1916年4月12日，進步黨人孫洪伊在致馮國璋函中為其分析形勢為：「南方全局大形活躍，即北方亦漸呈搖動之象。袁氏計窮力竭，決不能收拾已去之人心，退位之說只有時日問題，萬無挽回之望，稍明大勢者，皆能瞭然。」因此孫洪伊向馮國璋建議：「目前事機已熟，公必有正當之表示，而後足以慰一般之輿情。且民國再造，萬機待理，必有適當之地方而後足以處置全國之事，以公所負責任與南京所處地位，皆今日舉國之人所屬望所殷者，公有一舉動，則長江流域皆將聞風響應，而國家大事舉付託於麾下，以決從違。」此函對形勢的分析和對馮地位之恭維，頗能打動馮心。16日，馮國璋在致袁世凱電中，即請其「推讓治權，開誠布公，昭告中外。對於未變各省者，不必抽派軍隊，致啟嫌疑。前敵戰事已停，亦宜規劃收縮，毋庸加增兵備。」馮致袁電尚有所隱晦，但他在同日致段祺瑞、徐世昌電中則直言不諱地說：「帝制發生，未及數月，以致輿論大變。從前原案，雖亦撤銷，初無裨於毫末，豈群情趨向，轉移無常，實緣威信既墮，人心已渙，縱挾萬鈞之力，難為駟馬之追。」他抱怨袁世凱對其「因間生疏，因疑生忌。倚若心腹，而密勿不盡與聞，責以事功，而舉動復多掣肘……亦恐應者無人，則大總統孤立寡援，來日殊不堪設想。"25日，馮又在致各省將軍電中明白表示，「首在與各省聯絡，結成團體」；「總期擴充實力，責任同肩，對於四省（滇、黔、桂、粵）與中央，可以左右為輕重」。「我輩操縱有資，談判或易就緒。若四省仍顯違眾論，自當視同公敵，經營力征；政府如有異同，亦當一致爭持，不少改易，似此按層進步，現狀或可望轉機。」此電將馮國璋企圖以其特殊地位而在南北之間擁兵自重、左右逢源、圖謀其利的心態表露無遺。果不其然，28日馮致電唐繼堯等，表示已請黎元洪、徐世昌、段祺瑞、王士珍代陳袁世凱：「請敝屣尊榮，早作退計。一面電致未獨立之各省將軍，預備聯名入告，共任調停。」適應了討袁陣營的要求。隨後他又在5月1日提出八項主張，其中關於南北相爭焦點之袁世凱地位問題，提出：「大總統固已失其地位，副總統名義，亦當同歸消滅」；「今捨去大總統而以副總統行使職權，牽入約法條文，殊於事實不合。不如根據清室交付原案，承認袁大總統對於民國應暫負維持責任……一面迅籌國會銳進辦法，提前召集……未來之大總統可以依法產出，而實行內閣制，組織新政府，皆得次第建設。」馮國璋以此敷衍了袁世凱的要求。可這還不足以彰顯馮國璋之重要地位並實現其謀權心思。5月6日，馮國璋到徐州，與「辮帥」張勳及長江巡閱副使倪嗣沖相商，決定請未獨立之15省派代表到南京集議，「共圖進止」，明白擺出其盟主姿態。

  5月18日，由馮國璋主持的未獨立各省代表會議在南京開場。由於馮國璋主張「准袁滿任」，故袁「喜馮氏之助己也」，為了保住自己的大總統權位，會前特許馮特權三端：（1）和局之解決，准其有自由斷決之權；（2）政府關於和局提出之議案，准其有酌核之權；（3）和局不成，倘出以決裂，准其有參與重要軍政之權。但會議的結果卻不完全似袁世凱之預期。在第一天的會議上，首先發言的山東、湖南、山西代表均主袁退位，「各代表相繼和之，主退位者占多數」。馮國璋以「此條關係重大，未可冒昧表決，宣告散會」。當晚，保袁派倪嗣沖親率衛隊三營至寧，並在第二天的會議上發言，反對操之過急，主張徐圖補救，依法律手續和平嬗遞。直隸與張勳的代表隨後發言附和倪之意見。而山東代表仍然反對，其他代表則有「變作模稜兩可之語」者，「甚有昨日主張退位者，今日忽主張不退位」。第三天的會議，湖北、湖南、山東代表仍「主張袁速退位，以保治安，其他代表無言」。馮國璋最後「謂總統本應退位，惟宜向國會辭職，本會礙難建議」，算是結束了在這個問題上的爭執。22日，會議在馮國璋主導下通過致獨立各省電，以「總統問題，關係國家存亡，既非五省片面所能主張，亦未便以十五省之心理為依據，亟宜研究妥善辦法，以救危亡」；提出以南京為集議地點，雙方各派代表，「公同研究，議決實行。」但獨立各省對馮的主張不「領情」，張勳則電責會議「受人擺弄，暗中串合，故與南方諸省同其聲調」。馮國璋本企圖在兩方面得利，但實際卻是兩面不討好，只能在30日宣布結束會議，同時繼續與護國軍方面保持聯絡，尋覓迫袁退位之方。

  袁世凱本對馮國璋召集的會議抱有期望，結果卻使其非常不滿。他在私下裡對與段祺瑞、馮國璋並列為「北洋三傑」的王士珍說了心裡話：「今日大事破壞，皆我自己失計。……滇、黔反側，遠在邊地，尚非緊要，浙、粵之變，余亦另有把握，馮乃我手下最有力量之人，彼竟公然宣布叛言，遂是各省皆為搖動，大事益為棘手，令予進退維谷。」但此時的袁世凱自認為還不到瀕於絕境之時，他手中仍有武裝本錢，對段祺瑞、馮國璋的「背主」之舉亦籌有對付之計，故他亦告王士珍：「至退位之法，予籌之已熟，即求優待條件，亦甚易易，但由馮、段等挾持而退，或挾持而留，人必以魏晉故事相譏笑，予豈肯為之？此次南京會議，明為北方勢力，實不啻由予手中攘奪大柄，其結果予早洞悉，曾籌有對付彼二人之計。最可笑者，馮國璋以南京為負固之地，添兵於前，調兵於後，縱令南京成為金城湯池，總不能以南京為都城，余終不令馮坐享成功，屆時離去南京，猛虎失勢，為力無幾，即令不然，段、馮二人亦必墮其信用，無發言價值，況財政一端，亦足制彼等死命乎！」

  然而，就在袁世凱仍以為自己有本錢與獨立各省周旋之際，陝西、四川、湖南等他自認為對其絕對效忠省份的獨立舉動給了他一次又一次的打擊，整個政治局勢實有急轉直下之勢。

  陝西將軍陸建章對袁世凱一向「忠心耿耿」，南方討袁起義發動後，陝西在革命黨人運動下，民軍蜂起，陸建章的鎮壓舉動未收效果。5月9日，陝南鎮守使陳樹藩宣布獨立，自任護國軍總司令，聯合民軍準備進攻西安。在各方強大壓力下，陸建章無力抵抗，只能與陳樹藩言和，交出陝西權柄。16日，陳樹藩進入西安，出任陝西都督，陸建章被禮送出境。

  如果說陝西獨立是陸建章迫於無奈而交權，那麼其後四川、湖南的主動獨立更使袁世凱氣惱不已。四川將軍陳宧本任參謀次長兼袁世凱的軍事核心機構——統率辦事處辦事員。1915年3月，陳奉命帶兵入川，以加強北洋軍對西南的控制，表明袁世凱對其信任有加。護國戰爭爆發後，護國軍入川作戰，陳宧獨當其沖，雖然在北洋援軍的支持下，交戰雙方的戰線得以穩定，但陳宧仍然感到護國軍的強大壓力。隨著全國討袁陣營的擴大和政治形勢的變化，陳宧對袁世凱的忠誠度顯然在動搖。1916年3月袁世凱被迫取消帝制後，陳宧隨即在3月30日向護國軍方面提出停戰議和建議，並稱其「意在倒袁行聯邦制，而舉馮（國璋）、段（祺瑞）、徐（世昌）為總統，並謂已派人聯絡湘、鄂、贛三省，已得贊同」。31日蔡鍔復電陳宧，同意停戰一星期，因為北洋軍對護國軍仍有優勢，護國軍「非得新援及將器械、人員彈藥補充完滿，決難移轉攻勢」。此次停戰期滿後經兩次延長各一月並擴大範圍至湖南，實際上護國軍與北洋軍自此以後便基本未發生戰事。與此同時，陳宧提出其議和條件，「最要之件為須仍一致承認今大總統」，而討袁陣營方面對此絕難同意，如梁啓超所言，「袁不退，對京無調停餘地」，雙方和議沒有結果。儘管如此，護國軍方面一直沒有放棄勸說陳宧獨立的計劃，並通過陳屬下的旅長馮玉祥、伍祥禎等「迫陳宣告獨立」。此時，政治形勢的變化已經明顯不利於袁世凱，陳宧的心思始有變化，在內外壓力之下，態度明顯動搖。5月3日，陳宧致電袁世凱，告其在與護國軍方面議和時「爭執主要之點，欲得鈞座退位。使此退位之說僅出於首事諸人一部分之口，則轉圜猶易為力，乃首事諸人如是云云，主持清議諸人復如是云云，甚至舉國人之心理亦如是云云，於此可察大勢之已去，人心則已失，雖有大力者，亦不能逆天以挽之矣。」因此，陳宧向袁建議，「退而兵罷，兵罷而國安」，同時保證「應如何優待條件，宧與各省疆吏亦必力爭以報」；否則，「若再遷延時日，則分崩離析之禍今已見端，後患之來，則宧之所不忍言者」。陳宧此電通報北京及各省後，袁雖表示「實獲我心」，但遲遲不見付諸實施，而四川省內外「迫陳獨立甚急」，陳「以各方面之種種脅迫，使之不得不發」。22日，陳宧被迫發布《獨立文告》稱：「本都督前曾一再電請袁大總統退位……乃遷延至今，迄未得明確之答覆，是袁氏不念川民之疚苦，且先自絕於川。本都督因民之不忍，不能不代表川人與袁氏告絕，於二十二日通電京外，正式宣布與北京袁政府斷絕關係，袁氏未退位以前，以政府名分處分川事者，川省皆視為無效。」

  繼四川獨立給袁世凱重大打擊後，湖南的獨立又給了袁致命一擊。與陳宧相似，湖南將軍湯薌銘也曾是袁世凱的忠實擁護者。袁被迫取消帝制後，湯還在1916年4月4日發表通電稱：「資格信望足以包舉全國者，今大總統外更無第二人。尊重其固有地位，正所以維持國家。」聲稱如護國軍方面「不顧國家之存亡，不顧人民之痛苦，固執己見，妄肆要求，則匹夫有興亡之責，軍人凜服從之義，誓當激勵所部，以備前驅，決不任彼輩之毒也而禍國也」。但在迅速演進的討袁政治形勢中，湖南的形勢亦在變化，各地紛紛聲明獨立，即便是湖南派往南京參加馮國璋主持的未獨立15省會議的代表也在會上公開主張袁退位，湯薌銘實已難照原樣統治湖南。他的態度隨之有了明顯變化，並通過其兄、進步黨首領湯化龍，與討袁陣營搭上了關係。29日，湯薌銘發布《獨立布告》，聲明「鑑於時勢之必要，於本日脫離袁政府宣布獨立」。同日發出致袁世凱電，聲稱：「薌銘雖有知遇私情，不能忘國家之大義。前經盡情忠告，電請退位息爭，既充耳而不聞，彌拊心而滋痛。大局累卵，安能長此依違？將士同胞，實已義無反顧。但使有窮途之悔悟，正不為萁豆相煎。如必舉全國而犧牲，惟有以干戈相見。」

  如果說西南各省的獨立起事或多或少還可為袁世凱所預計，那麼一向對袁唯命是從的陳宧和湯薌銘的「背叛」，則給了袁非常大的打擊。據稱，袁世凱收到陳宧獨立電後，「閱後半日，未出一言。由是則發顯病情兩次」。而當湯薌銘獨立電到後，袁「大失常態，面帶愁容」。故時人以「二陳湯」（陳樹藩、陳宧、湯薌銘）形容陝西、四川、湖南獨立對袁的打擊或有可信之處。實際上，在湖南獨立不到10天之後，袁世凱即因此氣惱而致怒火攻心，憂懼而亡。

  圖謀稱帝之際的袁世凱尚不到60歲，又有良好的生活、醫療條件，平時並未顯露出體弱多病的徵兆。但自宣布稱帝後，西南起事，列強警告，所謂「內憂外患」紛至沓來，袁的心思沉重，且終日伏案處理各種要務，不堪辛苦而又高處不勝寒，無親近可言之，內心鬱悶無法排解，健康狀況自然下滑。及至被迫取消帝制後，本以為尚可繼續維持總統之尊，豈料討袁陣營不依不饒，非使其退位不可，原本為其親信的官員人等，見其大勢已去，亦紛紛自尋出路，背其而去，使其切身感受到孤家寡人之世態炎涼，精神上更受打擊。加之其家庭內部，因立誰為「太子」和給誰以「妃」、「嬪」名義而致兄弟反目、眾妾爭風，更加重了袁的精神負擔。自其決定取消帝制後，袁世凱的體力與精力開始明顯不濟，「大約即受肝疾」。隨著討袁陣營的壯大，形勢日漸對其繼續維持總統地位不利，袁的病情亦迅速發展惡化。5月中旬以後，他的體力已經衰弱到無法外出，只能在住處辦公、會客，強撐病體，維持著局面。其後馮國璋召集的南京會議「未即如願，不無憂悶」。其後湯薌銘宣布獨立，「詞多不馴，憤急兼甚」；陳宧宣布獨立後，「實則病重矣」。但即便如此，他仍然不願放棄自己的權力。5月29日，袁世凱以大總統名義發布《帝制議案始末告令》，追索實行帝制之前後經過始末，聲稱其對於帝制「不肯輕聽急迫之請求，而兢兢以正確民意為從違，尊重國民主權之心，固可大白於天下」；「不欲以帝位自居之心，昭然可見」，而且「借詞籌備，不即正位者，蓋始終於辭讓初衷未嘗稍變也」。他責難「今之反對帝制者，當日亦多在贊成之列，尤非本大總統之所能料及」，而且自詡：「萬方有罪，在予一人，苦我生靈，勞我戰士，群情惶惑，商業凋零，撫衷內省，良用矍然。是以毅然明令宣示，將承認帝制之案，即行取消，籌備事宜，立即停止。」然而袁世凱的身體已經不能支持他的權力欲望了。進入6月後，袁的身體一天不如一天，到5日其病已是名醫束手，無力回天。在彌留之際，袁世凱召見段祺瑞、王士珍、徐世昌等入室，簡單交待後事。1916年6月6日上午，59歲的袁世凱因病而逝。

  袁世凱之死，使其退位問題自然消失。6月6日袁死當天，國務總理段祺瑞即以1914年袁世凱政府制訂的「約法」作為法統依據，以《大總統告令》形式，宣布「國事至重，寄託必須得人，依約法第二十九條大總統因故去職或不能視事時，副總統代行其職權，本大總統依照約法宣告，以副總統黎元洪代行中華民國大總統職權」。7日，黎元洪據此「依法接任中華民國大總統職權」。由此而引起南北雙方的約法之爭。

  對於袁世凱退位後由黎元洪接任大總統，南北雙方早有共識，並無異議，但是對於段祺瑞以袁記約法為黎元洪接任之依據，以袁世凱「遺命」之《大總統告令》為總統交接方式，護國軍方面則堅決反對。6月8日，實際主持軍務院事務的撫軍副長岑春煊致電各獨立省份都督及護國軍長官，詳加說明護國軍方面的立場與態度：「袁世凱身死，由黎副總統繼任，乃根據民國二年十月四日憲法會議所宣布之《大總統選舉法》第五條，義軍屢本此以宣言，實亦全國所共認。乃北京國務院魚電稱，依約法第二十九條，宣布以副總統黎元洪代行中華民國大總統職權等語。查該電所指約法，乃民國三年五月一日所公布、約法會議所修改。夫袁世凱以非法解散國會，別以己意召集所謂約法會議，議改大法，機關既不正，所修法案應歸無效。黎大總統出承大位，本國法程序之所當然，決非袁世凱一人之私法所得傅會。且繼承與代行職權大有區別。……若依據後起不正之法改為攝權，不僅於義軍信誓有關，而大局或因此別生紛擾。「13日，岑春煊、陸榮廷、湯薌銘、陳炳焜聯名致電黎元洪，明確提出護國軍方面的四項主張：（1）我大總統及時承位，乃繼任，非代行職政；（2）南軍政府迭宣言擁護約法，乃指民國元年之民定約法，非民國三年項城改定之約法；（3）國會為民國根本法所由產生，項城以非法解散，今應恢復國會；（4）民定約法既復，應請我大總統依據約法，指定總理，組織新內閣，交由國會同意。電稱：「只須本此以行，萬事俱迎刃而解。」護國軍的意見得到孫中山領導的中華革命黨的響應。6月9日，孫中山在《規復約法宣言》中表示：「今若舉國人遵由神聖之約法，泯絕內訌，洵可為百世之模範。……今求治無他，一言蔽之曰，反其道而已。庶事改良，或難驟舉，至於規復約法，尊重民意機關，則唯一無二之方」。更使段祺瑞感到壓力的是，同為北洋系、又是北洋軍大佬的馮國璋，也提出恢復舊約法的主張。他在15日給黎元洪和段祺瑞的電報中提出：「新約法為總統制，今日已不適用，當時制定又未按照定程修改，在民國法係為非正統。……現在舍臨時約法外，則無根本之法，舍恢復臨時約法外，即別無可以遵法之道，此節似已無待再計。」

  面對各界主張恢復舊約法的壓力，初掌北京政治大權的段祺瑞表示：「復行元年約法，政府初無成見，所審度者，復行之辦法耳」。他不主張由政府以行政命令恢復，以其「為各派法理學說所不容，貿然行之，後患不可勝言」，提出由各省推舉三名舊國會議員，到京開會議決，名為尊重民意，實為企圖以此拖延恢復舊約法的日期，自然為獨立各省所反對。正值此時，駐滬海軍在原總司令李鼎新的領導下，於25日聲明加入護國軍，並謂在恢復民元約法前，「不奉政府命令」。海軍此舉對護國軍陣營堅持恢復民元約法的舉動是有力的聲援。為避免事態擴大，段祺瑞決定暫行讓步。29日黎元洪發出《大總統申令》，明言：「憲法未定以前，仍遵行中華民國元年三月十一日公布之臨時約法，至憲法成立為止。其二年十月五日宣布之大總統選舉法，系憲法之一部，應仍有效」。同日公布裁撤參政院，於8月1日召開舊國會會議。

  南北約法之爭，以南方護國軍陣營的勝利而告終，南北統一問題亦因此而提上議事日程。此前，6月7日，陝西都督陳樹藩率先宣布取消獨立。接著，川督陳宧和粵督龍濟光分別在8日和9日宣布取消獨立。作為護國軍方面主要的政治策劃者，梁啓超雖堅持恢復舊約法，但並不主張與北方在政治上長期對抗，就政治立場而言，他當時更願意與段祺瑞打交道，而非與一直提倡革命的孫中山合作，而且他還抱有在段祺瑞主導下的北京政府中發揮政治作用的強烈期望，故其急於與段妥協，以開創政治新局。在袁世凱病逝的次日，梁啓超即於6月7日電致獨立各省提議：「收拾北方，惟段是賴，南省似宜力予援助，毋令勢孤，更不可懷彼我成見，致生惡感。」而一俟段祺瑞同意恢復舊約法及國會，梁啓超即表示護國軍目的已成，軍務院應儘早撤銷。梁啓超的意見得到多數護國軍領袖的響應，但軍務院正、副撫軍長唐繼堯和岑春煊出於個人利益的考量，卻另有想法，他們主張應俟國會召開、正式內閣成立後再撤銷軍務院，以此與北京政府在政治上討價還價。不過梁啓超相當堅持自己的意見，認為段祺瑞「應付時局，雖多未協機宜，超亦嘗屢電責備，然此公宅心公正，持躬清直，維持危局，非彼莫屬，其舉措不滿人意之處，實緣眼光稍短，非懷惡意。現有數派人專以排彼為事，無非欲達個人權利目的。此公若被擠去，北軍人人自危，大局將不可問。且彼賦性澹泊，豈慮把持？協力度此難關，俟國基定後，各政客豈患無機會以自表現？」在政治上追隨梁啓超的蔡鍔，也對段祺瑞接任北京大政寄予希望，認為「繼任之人，以段芝老（段祺瑞）之資望、勳業，道德、經驗，人無間言」，並提議「暫以黃陂繼任，隨即召集民國二年參、眾兩院議員，選舉正式總統，並一面設法務使芝老當選。……屆時鍔當與滇、黔、桂、粵諸當道力為斡旋，當無不諧。」在梁等堅持催促之下，唐繼堯與岑春煊的意見孤掌難鳴，最後只能接受梁之提議。7月14日，由軍務院撫軍長唐繼堯領銜，副撫軍長岑春煊及委員和獨立各省都督（據稱「多有事前未及備知」者）聯名發布布告稱：「今約法、國會次第恢復，大總統依法繼任，與獨立各省最初之宣言，適相符合。雖國務員之任命尚未經國會同意，然當此閉會時，元首先任命，以俟追認，實為約法所不禁。本軍務院為力求統一起見，謹於本日宣告撤廢，其撫軍及政務委員長、外交專使、軍事代表均一併解除，國家一切政務，靜聽元首、政府、國會主持。」其後，西南獨立各省亦表示取消獨立，聽命於中央政府。

  袁世凱敗亡，黎元洪繼任大總統，軍務院撤銷，獨立各省取消獨立，南北復歸統一，護國戰爭由此結束。就其反對帝制、維護共和的基本政治目標而言，護國戰爭可謂勝利結束，其最大意義在於，在「護國」名義之下，共和製成為國人普遍的共識，而帝制已經不可能再發生於中國，無論是袁世凱的稱帝之舉，還是其後張勳擁前清廢帝復辟之舉，註定都將是短命的行為。護國戰爭同時以「護法」的名義，在形式上恢復了民元約法和國會制度，無論其實際意義如何，也是與共和制相聯繫的政治行為。因此，護國戰爭對於在中國這樣有數千年帝制歷史的國度確立共和制度具有非常積極的意義。之所以如此，除了歷史客觀演進的要求外，與進步黨人的努力與活動是分不開的。進步黨人對袁世凱稱帝前後的形勢與人心有較為準確的判斷，有合理可行的戰略戰術，有處於自己影響下的實力地盤，成功地策動了西南地方宣布獨立，發起討袁護國戰爭，並在實戰中不斷擴大討袁陣營的陣容與聲勢，最終達成其政治目標。相比較而言，儘管孫中山及其領導的中華革命黨一直是堅定的反袁革命派，但他們固執於傳統的依靠少數人起事的單純、定點、冒險的武裝起義方式，沒有自己的實力地盤，也未能爭取更多的地方實力派支持，在討袁陣營中處於被邊緣化的尷尬境地，表現出革命派的主觀設想未能完全適應客觀形勢的變化要求。但是應該注意的是，護國戰爭提出的政治目標與口號——護國與護法，實際與革命派當年發動的辛亥革命與二次革命的政治訴求一脈相承，說明孫中山領導的革命派與梁啓超為代表的改良派，在政治上仍有其共通性，並非如一些時人或後人認知的那樣水火不容，他們都以其各自的方式貢獻於近代中國政治的轉型與建設。何況，共和觀念的深入人心固得益於護國戰爭之功，而孫中山等革命派當年於艱辛困苦中篳路藍縷，發動辛亥革命，維護共和民國，宣傳發動反袁仍功不可沒。

  不過，就護國戰爭勝利後的中國政治格局與形勢而言，其基本政治面並無根本的變化，北洋系仍掌握著中央權力，民主仍為共和制下之虛飾，孫中山及革命黨人仍不能不為理想而奔波。更糟的是，北洋系的分裂與地方軍閥勢力的抬頭，非常不利於中國的統一與現代化，並將對中國政治產生深遠的影響。誠如時論所言：「革命之目的，在鞏固共和，刷新政治，使國家循文明進化之軌道，使人民有自由活潑之精神，非單純討袁，如古昔之清君側，如個人之報私仇比也。……然全國之政象，倘仍舊觀，共和之真際，猶未確立，則革命之目的，仍可謂無絲毫達到，前門拒虎，後門進狼，則不如不拒以待時機之為愈。……如此，討袁之目的雖達，而革命之目的終不得達，是非更大掃除，再次革命，恐所謂國利民福，仍無著也。夫天下重器也，革命危事也，今乃因去惡不盡，為德不卒，至將天下重器，一摘再摘，豈吾人救國之志所忍言，亦豈國人厭亂之心所能任。」